CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: MARÍA TERESA SOLANO DE BORRERO Y OTROS Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: PROCESO EJECUTIVO – MEDIDA CAUTELAR Temas: MEDIDA CAUTELAR / INEMBARGABILIDAD DE CUENTAS DEL ESTADO - Excepciones Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada en contra del auto del 1 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual se decretó una medida cautelar de embargo.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La solicitud de embargo La parte ejecutante, mediante memorial radicado el 6 de abril de 2021, solicitó decretar el embargo y secuestro de los dineros que la «Policía Nacional, Ejército Nacional y Ministerio del Interior» tengan en las cuentas corrientes y de ahorros de los bancos BBVA, Agrario de Colombia, Banco de Bogotá, Banco Popular, Davivienda, AV-Villas, Bancolombia, Colpatria, Colmena, Banco Sudameris, BCSC Colombia.

Lo anterior, con fundamento en el crédito reconocido a su favor en la sentencia de 23 de noviembre de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del 2 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar Consejo de Estado, en el proceso de reparación directa con radicado 41001-23-31- 000-2006-00766-00. 2.

El auto apelado Mediante providencia del 1° de junio de 2021, el Tribunal Administrativo del Huila accedió a la solicitud de embargo, en los siguientes términos:

PRIMERO: DECRETAR EL EMBARGO Y RETENCIÓN de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes y de ahorros, a nombre de las entidades ejecutadas – MINISTERIO DEL INTERIOR, POLICÍA NACIONAL Y EJÉRCITO NACIONAL-. Lo anterior, en las siguientes entidades bancarias: Banco BBVA, Agrario de Colombia, Banco de Bogotá, Banco Popular, Davivienda, AV- Villas, Bancolombia, Colpatria, Colmena, Banco Sudameris, BCSC Colombia, Banco de Occidente.

SEGUNDO: DECRETAR EL EMBARGO Y RETENCIÓN de las sumas de dinero depositadas en las cuentas corrientes del Banco Popular a nombre de la entidad ejecutada POLICÍA NACIONAL con destino al recaudo fondos especiales, que a continuación se relacionan: - Cuenta Corriente No. 600060710 Departamento de Policía Putumayo NIT. 800141200-5 - Cuenta Corriente No. 650000896 Departamento de Policía Sucre NIT. 800141100-5 - Cuenta Corriente No. 640060232 Departamento de Policía San Andrés y Providencia NIT. 800141053-7 - Cuenta Corriente No. 380001727 Departamento de Policía Chocó NIT. 800140951-1 - Cuenta Corriente No. 587000588 Policía Metropolitana Santiago de Cali NIT. 800140525-5 - Cuenta Corriente No. 061000196 Departamento de Policía Cundinamarca NIT. 800140511-2 - Cuenta Corriente No. 620010033 Departamento de Policía Caquetá NIT. 800140607-2 - Cuenta Corriente No. 140001777 Policía Metropolitana de Bogotá NIT. 800140603-3 - Cuenta Corriente No. 018000026 Escuela de Cadetes de Policía General Francisco NIT. 800127508-8 TERCERO: La medida se limita a la suma de SETECIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES TRECIENTOS VEINTE MIL QUINIENTOS VEINTICINCO PESOS ($796.320.525) M/CTE, siempre que no correspondan a dineros inembargables destinados al pago de pensiones o los recaudados con el objeto de transferirlos al Fondo de Solidaridad y Garantías o los girados por la Nación por concepto de Sistema General de Participaciones o regalías, siendo responsabilidad del accionante el que no se exceda ese valor dada la pluralidad de las cuentas a embargar. 3 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar CUARTO: Oficiar a la Gerencia de las entidades bancarias mencionadas en el numeral primero, comunicándoles la medida y ordenándoles congelar los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo, al tenor del inciso final del artículo 594 del C.G.P., hasta tanto se ordene poner a disposición del Despacho las sumas retenidas. 3.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la Policía Nacional interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en el que solicitó que se revocara la medida cautelar decretada. En primer lugar, manifestó que los recursos embargados están incorporados al Presupuesto General de la Nación y del Sistema General de Participaciones, por lo que, en su criterio, son inembargables.

Asimismo, expuso que el artículo 594 del Código General del Proceso estableció la prohibición de decretar embargos sobre bienes de naturaleza inembargable. Citó las sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, C- 566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004, C-192 de 2005 y C-1154 de 2008 en las que se consideró que el principio de inembargabilidad tiene sustento en la protección de los recursos y bienes del Estado, lo que permite la consecución de los fines de interés general.

Agregó que el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación establece que los recursos son inembargables. Indicó que, a su juicio, no era necesario decretar la medida cautelar de embargo, toda vez que esa entidad no podría eludir el pago de la sentencia y, por tanto, no se cumpliría con el fin perseguido con la medida cautelar, esto es, evitar que el demandado se insolvente con el propósito de eludir el cumplimiento de la sentencia. Por último, señaló que la Policía Nacional tiene un procedimiento específico para el pago de sentencias y conciliaciones, las cuales tienen asignado un turno de pago a las cuentas de cobro que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 926 de 2005 y los Decretos 768 de 1993 y 359 de 1995.

Por lo que, a su juicio, se debe dar aplicación al principio de «primero en el tiempo, primero en el derecho». De igual 4 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar modo, explicó que el cumplimiento de sus obligaciones depende de los rubros que para tal fin le asigne el Ministerio de Hacienda. 3.1.

Oposición a la medida cautelar del Ministerio de Defensa Nacional En memorial del 19 de julio de 2021, el Ministerio de Defensa se opuso al decreto de la medida cautelar de embargo. Indicó que las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables por expresa disposición legal del artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y del artículo 6 de la Ley 179 de 1994.

De otra parte, explicó que por mandato legal, una vez radicada la cuenta de cobro para el pago de una sentencia judicial, se le asigna un número de turno de pago con el cual se procede al cumplimiento de la obligación sujeto a la disponibilidad presupuestal, lo anterior, en cumplimiento del artículo 15 de la Ley 962 de 2005. Señaló que la medida cautelar de embargo no cumple con los requisitos establecidos en la ley, toda vez que, a su juicio, se desconoció lo previsto en los artículos 422, 430 y 468 del Código General del Proceso.

Manifestó que la demanda no cuenta con el título que presta mérito ejecutivo, el cual es requisito para que se decretara la medida cautelar. Asimismo, adujo que la parte ejecutante podía pedir el desglose de los documentos de la cuenta de cobro y, en ese sentido, allegar con la demanda el título que presta mérito ejecutivo. 4. Trámite del recurso Mediante auto del 22 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Huila no repuso el auto impugnado y concedió el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

La anterior providencia fue notificada por anotación en estado del 26 de octubre de 2021. El a quo consideró que la regla de excepción a la inembargabilidad resulta aplicable al presente asunto, toda vez que la ejecución exigida tiene su origen en una sentencia ejecutoriada. Al respecto, citó las sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1992, C-534 de 1997, C-1154 de 2008 y C-543 de 2013 en las que se estableció como excepción a la regla general de inembargabilidad, el pago de sentencias 5 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar judiciales con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos contenidos en las providencias judiciales.

De igual modo expuso que en la providencia del 1° de junio de 2021, se expuso el fundamento legal para el decreto del embargo, en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso. Asimismo, sostuvo que el derecho al turno «no está legalmente establecido como una forma de oposición a la medida cautelar».

El 4 de noviembre de 2021, el expediente fue remitido a esta Corporación para que se surtiera el trámite del recurso de apelación. El 10 de diciembre siguiente, el expediente ingresó al Despacho de la magistrada ponente para elaborar el correspondiente proyecto de auto. II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso de apelación y competencia de la Sala para conocerlo Al caso objeto de estudio le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de la interposición del recurso de apelación – 16 de junio de 2021-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, incluida la reforma introducida por la Ley 2080 de 20211, así como las disposiciones de la Ley 1563 de 2012, en virtud de la integración normativa prevista en el artículo 3062 del CPACA. 1 Artículo 86 «RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 2 «En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 6 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar Ahora, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 2433 de la Ley 1437 de 2011, la apelación en el proceso ejecutivo procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan.

Asimismo, se estableció que el recurso siempre se deberá sustentar ante el juez de primera instancia dentro de la oportunidad legal prevista. Así las cosas, la Sala advierte que la decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en virtud de lo establecido en el numeral 8 del artículo 322 del Código General del Proceso, según el cual contra el auto por el cual se «resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla» proferido en primera instancia, procede el recurso de apelación. De igual modo, se observa que el recurso de alzada se interpuso y sustentó de manera oportuna, tal como lo establece el artículo 3224 del CGP, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, pues la providencia recurrida fue notificada por anotación en estado del 10 de junio de 2021, y la impugnación se presentó mediante memorial del 16 de junio siguiente.

Por lo anterior, la Sala5 procederá a resolver la controversia, de conformidad con la competencia que le asigna el artículo 1506 del CPACA. 2. Problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el auto del 1 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que decretó la medida cautelar de embargo de las cuentas bancarias de las que es titular el Ejército Nacional, la Policía Nacional y el Ministerio 3 «PARÁGRAFO 2º.

En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir». 4 «La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado». 5 Ello en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 del CPACA, que en su tenor literal dispone: «La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente». 6 Artículo 150. «Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)». 7 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar del Interior.

Para tal efecto, se deberá establecer si los bienes embargados gozan o no de la protección de inembargabilidad. 3. Caso concreto Por regla general, los bienes y recursos públicos son inembargables. El artículo 63 de la Constitución Política, al respecto, consagra lo siguiente: Artículo 63.- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

El legislador ha extendido la regla de inembargabilidad a otros eventos. Por ejemplo, en el artículo 16 de la Ley 38 de 19897 se estableció que las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación no podían ser embargados; a través del artículo 21 del Decreto 28 de 20088 se dispuso la inembargabiidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, y mediante la Ley 1751 de 20159 se ordenó que los recursos públicos que financian la salud son inembargables.

No obstante, por vía jurisprudencial, la Corte Constitucional ha establecido ciertas excepciones al principio de inembargabilidad, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de la función judicial y la estabilidad económica de las partes. 7 Por la cual se crea el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Artículo 16.

Modificado por el art. 6, Ley 179 de 1994. Inembargabilidad. «Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes». 8 Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones.

Artículo 21. Inembargabilidad. «Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes». 9 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.

Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. «Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente». 8 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar El primero de esos pronunciamientos fue la sentencia C-546 de 1992, en la que se analizó la constitucionalidad de los artículos 8° parcial10 y 16 de la Ley 38 de 1989 -sobre la inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación-, y se estableció que las normas acusadas se ajustaban a la Constitución bajo el entendido de que «en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo».

Posteriormente, en sentencia C-103 de 1994, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de unos apartes del artículo 1° del Decreto 2282 de 198911, en el entendido que «cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.

Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo». Mediante sentencia C-354 de 1997, la Corte, nuevamente, se refirió a la inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, esta vez mediante el estudio del artículo 19 del Decreto 111 de 199612.

En dicha 10 «Artículo 8° Los principios del sistema presupuestal son: La Planificación, La Anualidad, la Universalidad, la Unidad de Caja, la Programación Integral, la Especialización, el Equilibrio y la Inembargabilidad». 11 Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil. Artículo 1o. «Introdúcense las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil: (…) 158.

El artículo 336, quedará así: Ejecución contra entidades de derecho público. La Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código de Contencioso Administrativo. Cuando las condenas a que se refiere el artículo 335 se hayan impuesto a un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, o un municipio, la respectiva entidad dispondrá de seis meses para el pago, sin que entre tanto pueda librarse ejecución contra ella, ni contarse el término establecido en dicho artículo.

El término de seis meses que establece el inciso anterior se contará desde la ejecutoria de la sentencia o de la providencia que la complemente; pero cuando se hubiere apelado de aquélla o de ésta comenzará a correr desde la ejecutoria del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior. (…) 272. El artículo 513, quedará así: Embargo y secuestros previos.

Las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables. Si llegaren a resultar embargados bienes de esta índole, bastará certificación del Director General del Presupuesto o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y se efectuará desembargo de los mismos, a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación. Contra la Providencia que disponga el desembargo no procede recurso alguno». 12 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.

Artículo 19. Inembargabilidad. «Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. 9 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar providencia, se señaló que «los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».

En sentencia C-793 de 2002, la Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715 de 200113, con la siguiente salvedad: «los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-».

En sentencia C-1154 de 2008, se declaró exequible el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 –relacionado con la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones-, bajo el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debía efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no eran suficientes para el pago de las citadas obligaciones, debía acudirse a los recursos de destinación específica.

Se expuso que la posibilidad de decretar medidas de embargo no podía limitarse a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, pues No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias (…)». 13 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

Artículo 18. Administración de los recursos. «Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial.

Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera (…)». 10 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar ello podría hacer nugatorio el pago de las obligaciones en el evento en que esos recursos fueran escasos o existiera incertidumbre sobre las vigencias futuras.

Por ello, se aceptó que en caso de que el rubro de libre destinación resultara insuficiente, debería acudirse a los recursos de destinación específica. Se precisó, además, que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos es una respuesta a «la necesidad de armonizar esa cláusula [la de inembargabilidad] con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, [por lo que] la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada».

En sentencia C-313 de 2014, se declaró exequible el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, referido a los recursos que financian la salud, para lo cual se precisó lo siguiente: «la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y, por ende, no tiene carácter absoluto, debiendo entonces atenderse al momento de la aplicación del precepto, lo sentado por la jurisprudencia en materia de excepciones al mandato que excluye respecto de los caudales de la salud la medida cautelar”;

“bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con garantizar el derecho a la salud de las personas». A partir de los pronunciamientos jurisprudenciales a los que se ha hecho referencia, se extrae que son excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, los créditos u obligaciones: i) de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas14; ii) aquellos contenidos en sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias15; iii) los que provienen de títulos emanados del Estado que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles16; y iv) los recursos de destinación específica como los provenientes del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan 14 Criterio establecido en la sentencia C-546 de 1992 y reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 15 Excepción desarrollada primigeniamente en la sentencia C-354 de 1997 y reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005. 16 Postura asumida inicialmente en sentencias C-103 de 1994 y C-354 de 1997, con reiteración en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003. 11 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)17.

Pues bien, en el recurso de apelación, la Policía Nacional solicitó que se revocara el auto que ordenó el embargo de los dineros que poseía, toda vez que, a su juicio, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 594 del Código General del Proceso, esos recursos son inembargables al tratarse de rubros que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. De igual modo, indicó que de conformidad con las sentencias de la Corte Constitucional, se encuentra justificado el principio de inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, toda vez que se protegen los recursos del Estado y se da prevalencia al interés general.

Por último, señaló que el Decreto de la medida cautelar no era necesaria, pues la Policía Nacional no podía sustraerse del cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia, lo que, a su juicio, desconoce la finalidad de las medidas cautelares, esto es, garantizar el cumplimiento de la sentencia. Asimismo, expuso que las entidades públicas deben respetar el procedimiento establecido en la Ley 926 de 2005 y los Decretos 768 de 1993 y 359 de 1995 para el pago de sentencias y conciliaciones lo cual implica que se deben respetar los turnos para pago de las obligaciones a cargo de la Policía Nacional.

Al analizar la norma que la parte ejecutada considera como desconocida, la Sala advierte que la inembargabilidad de los rentas provenientes del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones y de los recursos asignados a los entes territoriales, aparece consagrada en los artículos 16 de la Ley 38 de 1989, 1° del Decreto 2282 de 1989, 19 del Decreto 111 de 1996, 18 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto 28 de 2008 y 25 de la Ley 1751 de 2015, normas que fueron declaradas condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional en los términos expuestos en las sentencias a que se hizo referencia en esta providencia, es decir, bajo el entendido de que existen ciertas excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.

Cabe señalar que mediante sentencia C-543 de 2013, si bien la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del 17 En el mismo sentido ver sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 12 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar artículo 594 del CGP, sí se refirió brevemente a la aplicación del principio de inembargabilidad, para lo cual hizo alusión a la posición vigente sobre la materia, en los siguientes términos: Por su parte, la Corte Constitucional, al fijar el contenido y alcance del artículo 63 sobre el tema en discusión, ha sostenido que el principio de inembargabilidad es una garantía que se hace necesario preservar y defender, con el fin de proteger los recursos financieros del Estado, en particular, los destinados a cubrir las necesidades esenciales de la población. Esto, por cuanto si se permitiera el embargo de todos los recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior18.

Sin embargo, contempló excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo. Éstas son: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas19.

(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos20. (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible21. (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básicos)22. 18 Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992.

Magistrados Ponentes: Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero. 19 C-546 de 1992 20 En la sentencia C-354 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), se expuso que, aunque el principio general de inembargabilidad que consagraba la norma acusada resultaba ajustada a la Constitución. Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. 21 La sentencia C-103 de 1994 (Jorge Arango Mejía), se estableció una segunda excepción a la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses. 22 C-793 de 2002.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar Esta posición ha sido reiterada por la Corporación, sin que haya declarado la inexequibilidad de las normas referentes a la inembargabilidad de bienes y recursos públicos23, como lo pretende el actor.

En ese entendido, como las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del Código General del Proceso a las que alude la impugnante presentan un contenido normativo similar al que ya fue analizado por la Corte Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, la Sala considera que dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y resulta vinculante, incluso, en vigencia de estas últimas normativas24.

Ahora bien, la Sala advierte que el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público» estableció lo siguiente:

ARTÍCULO 2. 8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito En reciente pronunciamiento, esta Subsección25 consideró que la anterior disposición fijó los límites de la embargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación, así: 23 La línea jurisprudencial que desarrolla lo atinente al principio de inembargabilidad de los bienes y recursos públicos como sus excepciones está compuesta, principalmente, por las siguientes sentencias: C-546 de 1992, C-013, C-017, C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566, C-871 y C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008 y C-539 de 2010. 24 En el mismo sentido, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias de 5 de julio de 2018, rad. 2018-01530-00(AC), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y 8 de mayo de 2014, rad. 19717, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, y Sección Tercera, Subsección A, auto de 9 de abril de 2019, rad. 2009-00065-01(60616). 25 Ver auto del 22 de noviembre de 2021, expediente 2021-00057-01, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 14 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar a. La prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA se refiere a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias. b. También son inembargables las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. c. Pueden ser objeto de embargo las cuentas corrientes, de ahorros y otros productos bancarios abiertos por las entidades públicas que reciban recursos del presupuesto general de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones.

En el mismo sentido, esta Subsección26 ha considerado que la excepción establecida en el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA, no resulta aplicable cuando se está ejecutando una obligación contenida en una sentencia, porque: El parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA establece que el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros y es inembargable, así como los recursos del fondo de contingencias; no obstante, el artículo 2.8.6.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 estipuló que el embargo de recursos pertenecientes al presupuesto general de la Nación se haría frente a aquellos ingresos depositados en cuentas corrientes, de ahorros o productos bancarios abiertos por las entidades públicas obligadas al pago de las condenas, cuando se trate del cobro de sentencias o conciliaciones.

La norma anterior precisó el alcance de los eventos en que los recursos del presupuesto general son embargados para el cumplimiento de sentencias o conciliaciones, en el sentido de que en esos casos la medida recaerá sobre los productos financieros de la entidad pública que deba pagar la condena, de ahí que tal aspecto también debe tenerse en cuenta a efectos de la implementación de tal cautela.

Por último, en relación con el cargo alegado por la entidad ejecutada, según el cual la medida cautelar de embargo dirigida al cobro de sentencias o conciliaciones a cargo de una entidad, debe respetar el turno para pago, de conformidad con la Ley 926 de 2005 y los Decretos 768 de 1993 y 359 de 1995, la Sala advierte que no está llamado a prosperar.

En efecto, de aceptar tal interpretación, se estarían exigiendo requisitos no previstos en la ley para la procedencia de las medidas cautelares en los procesos ejecutivos y se les permitiría a las entidades obligadas al cumplimiento de las sentencias que satisfagan los créditos a su arbitrio, 26 Auto del 18 de marzo de 2022, expediente 67769.

M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 15 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar desconociéndose de esa manera lo establecido en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

Así lo dispuso esta Subsección27: (i) implantar un requisito que la ley no consagra frente a la procedencia de las medidas cautelares; (ii) desconocería que precisamente al vencimiento del citado lapso se activa el derecho del beneficiario de la condena, a buscar su cumplimiento a través del proceso ejecutivo; y (iii) dejaría a la voluntad de la entidad deudora la satisfacción de la obligación de pago a su cargo, desconociendo el mandato del legislador plasmado en el artículo 192 del CPACA.

Conviene precisar, a manera de conclusión que, si bien los turnos asignados a los pagos por condenas a cargo de entidades públicas corresponden a medidas administrativas necesarias para gestionar la atención de tales obligaciones de manera organizada, ello no lleva a desconocer que tales medidas están orientadas a que se cumplan los términos para el pago efectivo a los beneficiarios (parágrafo 1° del art. 195 del CPACA) y, en ningún caso, a truncar el ejercicio de su derecho de acceso a la administración de justicia condicionando su cobro por vía ejecutiva o, impidiendo cursar las cautelas propias de la ejecución. Finalmente, la Sala considera que someter el pago y ejecución de las sentencias a los turnos que, para su cumplimiento, fija la administración pública, y por esta vía pretender que se inhiba la posibilidad de solicitar medidas cautelares y adelantar procesos de ejecución compulsiva, llevaría a la revictimización de quienes habiendo solicitado y obtenido la reparación de los daños antijurídicos atribuibles al Estado, deban someterse para la efectividad de tales condenas a la voluntad, capricho y decisiones de la Administración, prolongando de esta manera su condición de víctimas.

Esta circunstancia resulta inadmisible desde toda perspectiva legal y constitucional. En el caso concreto, se pretende la ejecución de la obligación contenida en la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2016 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que cobró ejecutoria el 17 de diciembre de 2016 y, en esas condiciones, la medida de embargo decretada por el a quo resultaba procedente dado que se configura una de las excepciones al principio de inembargabilidad.

Por las razones expuestas, se confirmará la decisión apelada. 3.1. Decisión sobre costas En virtud de lo previsto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP28, la Sala condenará en costas a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, parte recurrente en el presente asunto, toda vez que esta providencia confirmará en su totalidad la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. 27 Auto del 22 de noviembre de 2021, expediente 2021-00057-01, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 28 «En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda». 16 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar En el presente asunto, se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte ejecutante, quien ha asumido su representación judicial y ha llevado tal representación con las cargas exigidas en el proceso ejecutivo.

Por tanto, dicha actuación procesal se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho. De igual modo, se advierte que la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, pues en el régimen actual, la condena se determina en virtud del criterio objetivo frente a la parte recurrente «siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley»29.

Dentro las costas están contenidas las agencias en derecho, y, por tanto, se fijarán las que se causaron con ocasión del recurso de apelación, sin desconocer lo dispuesto en el inciso primero del artículo 366 del Código General del Proceso, el cual estableció que las costas y las agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada por el juez de primera instancia, el que deberá contar con la información completa que le permita realizar la liquidación total de las costas, por lo que, en esos términos, se fija como agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cargo de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (recurrente), suma que se reconocerá a favor de la parte ejecutante.

Esta determinación se efectúa de conformidad con lo previsto en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura30. 29 De acuerdo con la Corte Constitucional «La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra».

Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo 30 «ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.

(…) ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: (…)

7. RECURSOS CONTRA AUTOS. Entre 1/2 y 4 S.M.M.L.V». 17 Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00766-01 (67789) Actor: María Teresa Solano De Borrero Y Otros Demandado: Nación- Ministerio De Defensa – Policía Nacional Y Otros Referencia: Proceso Ejecutivo – Medida Cautelar En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. Confirmar el auto del 1 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Condenar en costas a la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional en favor de la parte ejecutante. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Las costas se liquidarán de manera concentrada por el Tribunal Administrativo del Huila.

TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Tercera, devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Huila, para lo de su competencia. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF