Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C, cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Accionante: JAIME CHÁVEZ SUÁREZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo que declaró la responsabilidad fiscal. Defectos sustantivo y fáctico. Requisito de la relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Jaime Chávez Suárez, quien actúa mediante apoderado judicial, contra la Sección Primera del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de noviembre de 2025, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, confianza legítima y pro homine, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Se deje sin efectos las siguientes providencias judiciales: Sentencia del 18 de octubre de 2018, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y b) Sentencia del 8 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Estas decisiones fueron expedidas dentro del Proceso judicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación inicial 25000234100020140142800 En consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda presentada por mi poderdante y que dio lugar al proceso judicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación inicial 25000234100020140142800”. 2.
Hechos El accionante relató que fue representante legal de la EPS SaludCoop entre los años 1998 a 2010, tiempo en el que desarrolló actividades de aseguramiento, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 atención y gestión del riesgo en salud conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993.
Afirmó que la Contraloría General de la República en auto núm. 010 de 4 de abril de 2011, abrió indagación preliminar con ocasión de unas denuncias sobre presuntos desvíos de recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social y sobrecostos de medicamentos. Posteriormente, en auto núm. 000277 de 7 de noviembre de 2012, la Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva imputó responsabilidad fiscal, entre otros, al señor Jaime Chávez Suárez, en cuantía de $1.376.622.593.000.
Sostuvo que la Contraloría General de la República en decisión núm. 01890 de 13 de noviembre de 2013, declaró la responsabilidad fiscal del señor Chávez Suárez, decisión que fue objeto de recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable en auto núm. 405 de 3 de febrero de 2014 y en la decisión núm. 011 de 11 de febrero de 2014.
Indicó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Contraloría General de la República, con la pretensión de que se anularan los fallos de responsabilidad fiscal, así como los autos que resolvieron los recursos, y a título de restablecimiento del derecho se dejara sin efecto la obligación de pago de la sanción impuesta.
Señaló que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 18 de octubre de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto declaró la nulidad parcial de la decisión de responsabilidad fiscal núm. 01890 de 13 de noviembre de 2013, del auto núm. 405 de 3 de febrero de 2014 y de la decisión núm. 011 de 11 de febrero de 2014, y ordenó a la Contraloría General de la República que solo exigiera y cobrara, de manera solidaria, “únicamente los valores liquidados como daño patrimonial correspondientes a los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, cuyos montos, de manera individual, se constatan en los folios 101 a 109 y 143 del Fallo de responsabilidad fiscal No. 01890 del 13 de noviembre de 2013, esto es, la suma de UN BILLON CIENTO SESENTA Y CUATRO MIL SETENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL DIECINUEVE PESOS CON DIECISÉIS CENTAVOS ($1.164.075.857.019,16)”.
Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación. La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 8 de mayo de 2025, la confirmó íntegramente, por considerar que los argumentos planteados en el recurso de apelación no resultaban suficientes para la configuración de las causales de nulidad alegadas en la demanda. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora afirmó que la acción de tutela cumple con requisitos generales de procedencia, en tanto i) las sentencias objetadas vulneran su derecho fundamental al debido proceso por la deficiente valoración probatoria, lo que demuestra la relevancia constitucional, ii) no cuenta con otro mecanismo de defensa para reprochar las decisiones de las autoridades judiciales accionadas, iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses siguientes a la última providencia que se profirió en el proceso, iv) se identificaron los hechos que vulneraron sus Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 derechos fundamentales y v) no se ataca una providencia dictada en otra acción de tutela.
Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que quebrantaron el principio de legalidad, como componente del debido proceso, ante la falta o indebida aplicación de las normas jurídicas y la jurisprudencia aplicable sobre los recursos de la salud, las normas contables aplicables y la normatividad de la responsabilidad fiscal.
Sostuvo que en las sentencias objetadas se indicó que las EPS no pueden usar recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud para prestar servicios directamente, postura que desconoce el artículo 177 de la Ley 100 de 1993, que establece que la función básica de las EPS es organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del POS.
Además, que el artículo 180 de la misma normativa autoriza a las EPS a crear IPS propias bajo ciertos requisitos. Agregó que de las sentencias SU-480 de 1997, C-572 de 2003, C-1041 de 2007 y C-262 de 2013 de la Corte Constitucional, se observa que las EPS estaban abiertamente facultadas por la ley para prestar directamente los servicios de salud del POS y, además, se acepta que las entidades promotoras de salud pueden integrarse verticalmente con IPS para prestar directamente el mencionado servicio.
Indicó que las autoridades judiciales accionadas señalaron que las UPC 1 son para financiar servicios del POS, mas no activos fijos, lo que omite que no existe norma expresa que prohibiera que las EPS utilicen los recursos de la UPC para inversiones en infraestructura durante los años 1998 a 2010. Resaltó que en la sentencia C-262 de 2013 de la Corte Constitucional, se reconoció la ausencia de prohibición legal y la posibilidad de destinar recursos al fortalecimiento institucional si se orientaban a la garantía del POS.
Además, que las limitaciones de la Ley 1438 de 2011 o la interpretación de la Contraloría General de la República sobre el uso de la UPC no pueden aplicarse a períodos anteriores en los que no existía norma expresa que restringiera esas inversiones. Aseguró que en las providencias objetadas se consideró ilegal las inversiones de Saludcoop por estar destinadas a actividades de prestación directa, desconociendo que el aseguramiento incluye la organización y garantía del acceso, lo que permite integrar las IPS propias si esto optimiza la prestación del POS.
Sin embargo, no existe norma ni jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se restringa a las EPS el uso de los recursos obtenidos por concepto de copagos y cuotas moderadoras para actividades legítimamente vinculadas con su objeto misional, como la adquisición de activos fijos, infraestructura para la prestación de servicios del POS o para la administración de la entidad promotora, o la constitución de sociedades que presten servicios complementarios al asegurado.
Afirmó que la tesis de la Sección Primera del Consejo de Estado, según la cual la sentencia C-262 de 2013 no podía aplicarse al caso por tratarse de una decisión posterior a los hechos fiscalizados (1998 a 2010), vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, pues la Corte Constitucional en la mencionada decisión no se limitó a pronunciarse sobre la constitucionalidad de una 1 Unidad de Pago por Capitación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 norma nueva, sino que examinó directamente el contexto normativo y jurisprudencial previo al año 2011.
Agregó que no se trata de extender retroactivamente una norma nueva, sino de aplicar la interpretación conforme al artículo 241 de la Constitución Política, lo que corresponde de manera exclusiva a la Corte Constitucional. Por consiguiente, la sentencia C-262 de 2013 es aplicable para valorar la legalidad de las decisiones de la Contraloría General de la República en relación con hechos ocurridos entre los años 1998 a 2010, porque no introdujo una nueva regla, sino que reconoció la ausencia de prohibición expresa en dicho período y precisó cómo debía entenderse la destinación de la UPC y el carácter apropiable del excedente operacional.
Señaló que las sentencias objetadas incurrieron en un error al sostener que los recobros por servicios no POS no constituían recursos propios de la EPS, porque no se demostró que estos hubieran sido pagados con recursos distintos a la UPC, sin embargo, ninguna norma vigente entre 1998 al 2010 obligaba a las EPS a sufragar los mencionados servicios con recursos propios o de crédito.
Igualmente, la Corte Constitucional en la sentencia T-760 de 2008 reconoció el carácter obligatorio de los recobros y el derecho de las EPS a obtenerlos oportunamente. Asimismo, mencionó que las Resoluciones núm. 1804 de 2004 y 724 de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud que establecieron el Plan Único de Cuentas de las EPS, en las que previeron expresamente el registro contable de los servicios no POS y de los recobros al extinto Fosyga, lo que demuestra que dicho recobro constituye un recurso propio de las entidades promotoras, pues ingresa como compensación de un costo ya registrado en el estado de resultados.
Agregó que ordenar que los reembolsos deban volver al ciclo de la UPC generan un desequilibrio económico y un doble costo para la EPS. Indicó que la EPS no está obligada a demostrar que los servicios no POS se pagaron con recursos propios o crédito, pues la carga la tiene la Contraloría General de la República de probar que se desviaron dineros parafiscales.
Sostuvo que la Contraloría General de la República no demostró que el actor obró con dolo o con culpa grave, porque el ente de control simplemente asume que si conocía las normas y, en consecuencia, se configuró el dolo, pero sin demostrarlo. Por otro lado, afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, “porque a las pruebas obrantes dentro del expediente se les dio consecuencias irrazonables y desproporcionadas a su naturaleza”.
Aseguró que hubo una indebida valoración probatoria de los testimonios del señor Jaime Arias y Gustavo Morales Cobo, las actas del Consejo de Administración de Saludcoop y a los conceptos de entidades públicas, entre ellas, de la misma Contraloría General de la República. Igualmente, se desconoció el dictamen pericial elaborado por los contadores Luis Humberto Ramírez Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver, pues se declaró probada las objeciones propuestas por la Contraloría General de la República.
Por último, manifestó que “el desconocimiento en este asunto del principio de pro homine implicó la consecuente y evidente violación de los derechos fundamentales de mi cliente, debido a que es evidente que existe otra interpretación al respecto de Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 los hechos objeto del proceso judicial bajo estudio que, en resumen, es favorable al ser humano y a su dignidad”. 4.
Trámite procesal Por auto de 6 de noviembre de 2025, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar al accionante y a las autoridades judiciales accionadas. Asimismo, a la Contraloría General de la República, como terceros interesados en el resultado del proceso. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 169285, 169277 a 169281 de 10 de noviembre de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Primera El magistrado del despacho ponente de la decisión de segunda instancia solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.
Afirmó que el propósito de la parte accionante es reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y atacar las decisiones allí adoptadas, so pretexto de que se incurrió en un defecto sustantivo y fáctico, cuando en realidad está discutiendo las consideraciones plasmadas en la sentencia acusada. Sostuvo que la parte actora omitió explicar e identificar en el escrito de tutela en qué aparte de la sentencia acusada interpretó el artículo 177 de la Ley 100 de 1993, pues fundamentó la configuración del defecto sustantivo en una supuesta indebida interpretación del mencionado artículo, pero tal interpretación no fue abordada en la providencia, de manera que el endilgado defecto parte de una premisa que no corresponde con el contenido de la providencia atacada.
Agregó que el accionante no cumplió con la carga de identificar las normas infringidas o la interpretación irrazonable de la norma, en la providencia objetada. 5.2. Respuesta de la Contraloría General de la República El apoderado de la entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su lugar, se niegue el amparo solicitado por la inexistencia de la vulneración de algún derecho fundamental.
Señaló que el accionante utiliza la solicitud de amparo como una tercera instancia, con el fin de proponer una nueva valoración de las pruebas, los elementos de la responsabilidad fiscal y de las actuaciones que adelantó la EPS. Indicó que el demandante cuenta con el recurso extraordinario de revisión, lo que a su vez conlleva que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Para terminar, manifestó que las decisiones judiciales censuradas son compatibles con el debido proceso, la presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la Contraloría General de la República, la importancia constitucional de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud y con el respeto de los parámetros aplicables al trámite de los procesos de responsabilidad fiscal establecidos en la Ley 610 de 2000. 5.3.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, guardó silencio a pesar de que notificó en debida forma el auto admisorio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si la Sección Primera del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, confianza legítima y pro homine del accionante. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela. 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto El señor Jaime Chávez Suárez, quien actúa por conducto de apoderado judicial, considera que la Sección Primera del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, confianza legítima y pro homine, con las sentencias de 8 de mayo de 2025 y 18 de octubre de 2018, en su orden, en las que se anuló parcialmente los actos administrativos que lo declararon responsable fiscalmente.
Previo a cualquier pronunciamiento, la Sala procede a verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, para lo cual se mencionarán las actuaciones y argumentos más relevantes del proceso ordinario 6, así: El señor Jaime Chávez Suárez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General de la República 7, con el fin de que se anulara: i) la decisión con responsabilidad fiscal núm. 01890 de 13 de noviembre de 2013, ii) el auto núm. 0405 de 3 de febrero de 2014 y iii) el “fallo de apelación y consulta” núm. 011 de 11 de febrero de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se dejara sin efecto la obligación de pago de la suma de $1.421.174.298.105,40, el reconocimiento y pago de los perjuicios morales causados por las decisiones antes mencionadas equivalente a 500 smlmv y el pago de los perjuicios por el daño causado a la alteración grave a las condiciones de existencia por valor de 500 smlmv.
Por lo anterior, el demandante alegó, entre otros cargos, la falsa motivación por la indebida aplicación del artículo 177 y 182 de la Ley 100 de 1993 y sus normas reglamentarias, por la indebida aplicación de las normas sobre la identificación e inversión de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, específicamente en lo relacionado con los recursos de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- y los recursos de las cuotas moderadoras y copagos, como lo relacionado con servicios no POS.
Asimismo, alegó que las afirmaciones que se plasmaron en las decisiones de responsabilidad fiscal no se ajustan a lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 2013, en lo atinente en que la prestación del servicio de salud, directa o indirectamente por la EPS, es parte de las funciones a su cargo que son financiadas con la UPC y otros recursos del sistema.
Agregó que las normas que regulan el sistema de salud señalan que la UPC se destina para cubrir el POS y la financiación del sistema, por lo que se ha entendido que ello cubre la atención en salud y los gastos administrativos. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 18 de octubre de 2018, declaró probadas las objeciones formuladas por la Contraloría General de la República contra el dictamen pericial rendido dentro del proceso por dos contadores públicos 8.
Luego, desestimó la tacha de testigo formulada por la entidad demandada. Por otro lado, declaró la nulidad parcial del fallo de responsabilidad fiscal núm. 01890 de 13 de noviembre de 2013, del auto núm. 00504 de 3 de febrero de 2014 y del fallo de apelación y consulta núm. 011 de 11 de febrero de 2014, única y exclusivamente, 6 Se advierte que, si bien no se plasman la mayoría de cargos que se plantearon en el proceso ordinario y que fueron objeto de análisis por parte del juez natural del asunto, lo cierto es que estos fueron estudiados por la Sala, cuestión diferente es que, con un fin práctico y por razones de metodología solo se mencionan los más relevantes para la acción de tutela. 7 Radicado núm. 25000-23-41-000-2014-01428-01 8 Señores Luis Humberto Ramírez Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en cuanto se le impuso al señor Jaime Chávez Suárez la obligación de resarcir al patrimonio público la cuantía indexada de $1.421.178.399.072,78. En consecuencia, ordenó a la Contraloría General de la República abstenerse de cobrar el valor total del daño fiscal ($1.421.178.399.072,78), sino que, solo exija, de manera solidaria, únicamente los valores liquidados como daño patrimonial correspondientes a los años 2002 a 2010, cuyo monto corresponde a $1.164.075.857.019,16.
En lo relacionado con el dictamen pericial presentado por la parte demandante, el Tribunal indicó que las afirmaciones de los contadores públicos carecían de firmeza, precisión y claridad, pues llegan a conclusiones sin hacer un análisis detallado y minucioso de la situación que les permitiera realmente refutar la auditoría detallada y completa que si elaboró el ente de control fiscal y que demostraba el daño fiscal.
En cuanto al cargo relacionado con la indebida aplicación del marco normativo que regula el Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Tribunal señaló que no era de recibo la afirmación del demandante consistente en que con cargo a los recursos de la UPC podía invertirse en activos fijos, pues, como se indicó, las normas vigentes para la época en que se configuraron los hechos objeto de reproche en los actos administrativos acusados prohibían tales conductas.
Agregó que no era suficiente que el demandante alegara que los recobros no POS, reembolsos del SOAT, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, son recursos de la EPS porque esos gastos se cubrieron con recursos propios, sino que ante lo evidenciado por la Contraloría General de la República, debió desvirtuar con pruebas las conclusiones a las que llegó el ente de control fiscal y demostrar que, en efecto, la EPS contó y sufragó con recursos propios los gastos correspondientes a los servicios o procedimientos no POS, lo cual no ocurrió. Por otra parte, frente a las normas referentes a la inversión de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud precisó que la Resolución núm. 724 de 2008 no autorizó a realizar gastos, inversiones y operaciones con cargo a los recursos parafiscales, cuando lo cierto es que dicho acto solo contiene el catálogo y/o relación de cuentas a efectos de que se lleve la información contable por parte de las EPS, ordenadas por clase, grupo, cuenta y subcuenta del activo, pasivo, patrimonio, ingresos, gastos, costos de los servicios, cuentas de orden deudoras y cuentas de orden acreedora, para los respectivos controles contables.
Asimismo, el Tribunal, en lo relacionado con que no existe una reglamentación que enumere específicamente los gastos administrativos que se consideran relacionados con la prestación del servicio de salud, advirtió que la Corte Constitucional ha indicado que recursos del sistema pueden ser destinados a gastos administrativos, siempre que los mismos tengan por objeto la garantía que el sistema pueda operar y llevarse a cabo los gastos médicos, por lo que esta censura tampoco estaba llamada a prosperar.
De otro lado, en lo referente con la sentencia C-262 de 2013 y la supuesta interpretación consistente en que las EPS pueden invertir en activos fijos con el fin de cumplir su objetivo que no es otro que la prestación del servicio de salud directa o indirectamente, aclaró que la responsabilidad fiscal no deviene del supuesto de Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 si la EPS podía o no invertir sus recursos propios y recursos del crédito en la adquisición de activos fijos, sino del hecho de que fueron con recursos parafiscales o públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que se financiaron gastos que no guardaban relación de causalidad con los gastos o costos ocasionados en la prestación de servicios incluidos en el POS y de los gastos administrativos que guarden una relación de causalidad con dichos servicios y lo que le correspondía a la parte demandante era desvirtuar los hallazgos encontrados por el ente de control frente a las operaciones e inversiones que se hicieron, que bien pudo realizar la EPS con recursos propios, pero se habían sufragado con recursos parafiscales.
Agregó que no debía desconocerse que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son parafiscales, es decir, son recursos públicos que las EPS y el Fosyga administran, y deben invertirse exclusivamente en beneficio del sistema, dado que tienen una destinación específica, y que la Unidad de Pago por Capitación se trata de recursos parafiscales que pertenecen al mencionado sistema, que debían ser utilizadas para la prestación de los servicios de salud previstos en el POS, sin que puedan catalogarse como rentas propias de la EPS.
El señor Jaime Chávez Sánchez interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual, en primer lugar, desarrolló unos acápites en los que explicó aspectos generales sobre los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el papel de las EPS, los recursos de la salud, entre otros temas. En segundo lugar, se refirió a la objeción del dictamen pericial, para lo cual manifestó que los contadores públicos que lo elaboraron cuentan con amplia experiencia en su profesión y, además, que se omitió que dicha prueba técnica se aportó al proceso con el fin de que se evidenciara que Saludcoop no usó lo recursos parafiscales en aquellas operaciones o inversiones que son inaceptables para la Contraloría General de la República.
Por otro lado, volvió a plantear los reparos relacionados con i) los recursos provenientes de los recobros por servicios no POS y de accidente de trabajo y enfermedad profesional y ii) la falsa motivación por la indebida aplicación de las normas sobre inversión de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y los gastos de las EPS, entre otros cargos.
La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 8 de mayo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual precisó que los reproches presentados en el recurso de apelación se circunscriben a la objeción del dictamen y a la negativa de las pretensiones, por lo que no se hizo ningún estudio respecto a lo que resultó favorable en primera instancia. Luego, señaló que le asistió razón al a quo al declarar probada la objeción grave frente al dictamen aportado por el demandante, pues lo pretendido con dicha prueba era “evaluar y analizar” la información contable y financiera de la decisión con responsabilidad fiscal núm. 001890 de 2013, cuando la Contraloría General de la República fundamentó la decisión en el informe técnico contable y financiero de 4 de octubre de 2011, respecto del manejo de los recursos parafiscales administrados por parte de la EPS Saludcoop. Por consiguiente, en sede administrativa debió controvertirse el mencionado informe técnico, sin embargo, lo que se observa es que, en sede judicial, se pretendió aportar un dictamen para Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 cuestionar lo decidido en sede administrativa de lo establecido en el mencionado informe, cuando del mismo se corrió traslado a las partes durante el trámite del proceso fiscal y el hoy demandante no lo controvirtió. Agregó que en el proceso ordinario no puede el demandante “objetar” en sede judicial las conclusiones vertidas en la decisión de responsabilidad fiscal, cuando en realidad lo que pretende es cuestionar el informe técnico frente al cual en el proceso fiscal no manifestó objeción alguna.
En lo relacionado con la funcionalidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sus recursos, precisó que dichos argumentos no están encaminados a desvirtuar los fundamentos de hecho y de derecho contenidos en la decisión de responsabilidad fiscal o, en su defecto, que los actos acusados transgredan las normas superiores en que deberían fundarse o que se hayan expedido con violación del derecho de audiencia y de defensa.
Por el contrario, está encaminado a manifestar que en dado caso de resarcir la suma impuesta en el fallo con responsabilidad fiscal y pagarlo al ADRES, los recursos parafiscales van a perder la naturaleza jurídica, sin embargo, ese aspecto es ajeno al proceso de responsabilidad fiscal porque precisamente no ataca los fundamentos de la decisión de la Contraloría General de la República.
Resaltó que en el fallo de responsabilidad fiscal se detallaron cada una de las actas de las sesiones del consejo de administración que demostraron la participación del señor Chávez Suárez en las decisiones determinantes en la destinación y desviación de los recursos parafiscales, así como las operaciones indebidas que se aprobaron y ejecutaron sobre recursos públicos.
Por otra parte, la Sección Primera del Consejo de Estado se refirió al reproche planteado por el demandante relacionado con que las inversiones efectuadas en infraestructura y equipos médicos para la prestación directa del servicio de salud no constituye desviación de recursos parafiscales porque se trata de actividades propias del objeto de la EPS orientadas a garantizar la prestación del servicio de salud, sin embargo, la autoridad judicial accionada aclaró que el actor sustentó sus reparos sin tener en cuenta el fundamento de la Contraloría General de la República para declarar la responsabilidad fiscal, puesto que el organismo de control precisó que la naturaleza parafiscal de los recursos que manejaba Saludcoop tenían una destinación específica, mientras que el demandante pretende justificar las inversiones en el objeto de la EPS cuando ello no constituye la razón de la sanción impuesta.
Agregó que para la declaración de nulidad de los actos acusados se requería que estuviera evidenciada la existencia de una falsa motivación de hecho o de derecho o una infracción en las normas superiores en las que debieron fundarse, lo que precisamente explica que se cuestione el contenido del acto para que se pueda determinar si se configura o no algún yerro.
Por consiguiente, la nulidad no se predica partiendo de argumentos que no tengan relación con lo resuelto por el organismo de control. Con respecto al argumento relacionado con la falsa motivación por la indebida aplicación de la Ley 100 de 1993 y demás normas que la reglamentan, la autoridad judicial accionada precisó que “en este reproche se remite al contenido de los argumentos indicados en la demanda, en parte debido a que la sentencia de Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 primera instancia se remitió a las consideraciones precedentes al tratarse de un punto ya estudiado.
En ese escenario, no es posible desprender las razones de inconformidad con la decisión del a quo y, por el contrario, se trata de aspectos que ya fueron abordados por esta Sala en los cargos examinados”. En esos mismos términos, se refirió al cargo relacionado con la falsa motivación y violación de las normas en que deberían fundarse, por la indebida aplicación del marco normativo que identifica los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el cual la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que no tenía la virtualidad de controvertir lo resuelto en la sentencia de primera instancia. Por otro lado, se refirió al alegato encaminado a señalar que el artículo 182 de la Ley 100 de 1993 permite que los recursos de la UPC sean invertidos en activos fijos de tecnología y hotelería, sin embargo, aclaró que el demandante no explicó por qué tal argumento enervaba los fundamentos de derecho expuestos en el recurso de apelación. En efecto, resaltó que “en el fallo con responsabilidad fiscal se indicó que, los recursos que integran la UPC están integrados por aquellos de tipo administrativo destinados a la prestación del servicio de salud, de modo que, la Contraloría no niega que los recursos parafiscales pueden financiar los gastos administrativos en relación de causalidad con el gasto médico.
Por lo tanto, en los términos expuestos del recurso de apelación, no es posible dar prosperidad a este reproche”. Frente a los argumentos del demandante con los que pretendía desvirtuar que los recobros por servicios no POS y de enfermedad profesional no tienen la naturaleza de recursos parafiscales, explicó que el actor no expone las razones por las que las consideraciones de la Contraloría General de la República resultan contrarias al ordenamiento jurídico, más aún cuando dicho organismo de control consideró que sí tenían la naturaleza de parafiscales con fundamento en la sentencia SU-480 de 1997 y el artículo 14, literal g) de la Ley 1122 de 2007, y a partir de allí es que sostuvo que cuando las EPS financian servicios no incluidos en el POS y tales recursos se reincorporan al ciclo como recobros obtenidos, tales ingresos reciben el tratamiento de recursos parafiscales, teniendo en cuenta que la fuente original de financiación fueron los recursos del sistema que la EPS recibe por concepto de UPC.
Ahora bien, con respecto a que la interpretación realizada en la decisión de responsabilidad fiscal es contraria a la sentencia C-262 de 2013, la autoridad judicial accionada mencionó que el actor omitió que la mencionada sentencia es posterior a los hechos investigados y que, además, estudió la exequibilidad del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, es decir, una norma que igualmente se profirió después de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad fiscal.
Asimismo, el examen de constitucionalidad versó sobre una norma que no existía en el período comprendido entre 1998 a 2010, lapso en el que se presentó la desviación de los recursos de naturaleza parafiscal. Luego, la Sección Primera del Consejo de Estado aclaró que el mecanismo que permitió establecer el desvío de los recursos por parte de Saludcoop EPS, fue el análisis de los estados de flujo de efectivo, a partir de la información y/o documentos recaudados en el proceso administrativo, tales como los libros de contabilidad, los estados financieros certificados y dictaminados, las actas de los órganos cooperativos y demás documentos aportados al proceso, pero el accionante para sustentar este cargo parte del dictamen que aportó con la demanda, el cual no se Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 tuvo como prueba por cuanto se aceptó la objeción por error grave que contra el mismo formuló la parte demandada.
Finalmente, como último aspecto relevante de la sentencia objetada se evidencia que la autoridad judicial accionada recordó el deber de probar los supuestos de hecho de las normas que consagran los efectos que persigue el demandante - artículo 167 del Código General del Proceso-, razón por la cual señaló que en el recurso de apelación el demandante insiste en cuestionar los resultados que arrojó el informe técnico practicado por la Contraloría General de la República para establecer el detrimento patrimonial en el proceso de responsabilidad fiscal, pero no probó que la cuantificación del daño no corresponda a lo que realmente se determinó. Descendiendo al asunto bajo examen, se observa que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues pretende utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia, con el fin de insistir en un debate de naturaleza legal, como los es lo relacionado con los actos administrativos que declararon fiscalmente responsable al señor Jaime Chávez Suárez y que las autoridades accionadas mantuvieron la presunción de legalidad.
Al estudiar los argumentos planteados por el accionante, se observa que su reproche se limita a la configuración de los defectos sustantivo, falta o indebida aplicación de las normas jurídicas y la jurisprudencia aplicable sobre los recursos de la salud, las normas contables aplicables y la normatividad de la responsabilidad fiscal, y fáctico por indebida valoración probatoria de los testimonios del señor Jaime Arias y Gustavo Morales Cobo, las actas del Consejo de Administración de Saludcoop y los conceptos de entidades públicas, entre ellas, de la misma Contraloría General de la República, además que se desconoció el dictamen pericial elaborado por los contadores Luis Humberto Ramírez Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver.
Al respecto, la Sala advierte que los reparos planteados en la solicitud de amparo fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado, así como de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quienes a partir del marco normativo que regulaba el Sistema General de Seguridad Social en Salud para la época en que ocurrieron los hechos, una valoración en conjunto del material probatorio que obraba en el proceso ordinario y en atención de la jurisprudencia vigente, precisaron que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, más aún cuando de estos se evidenciaba la desviación de recursos parafiscales por parte del demandante, sin que lograra demostrar, tanto en sede administrativa como judicial, que no ocurrió ningún detrimento de los recursos públicos.
Igualmente, se evidencia que existen similitudes en los reproches que se desarrollaron en la demanda y en el recurso de apelación, con los argumentos que se plantean en el escrito de tutela, por parte del accionante. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20199, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la 9 M.P.: Carlos Bernal Pulido.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”10 (Negrilla y resalta de la Sala) Aunado a lo anterior, la providencia objetada fue dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo que la verificación del requisito de la relevancia constitucional adquiere mayor importancia y se torna más estricto en este caso, teniendo en cuenta que se trata de una providencia emitida por una Alta Corte.
En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que este presupuesto es más riguroso cuando se trata de providencias judiciales proferidas por una Alta Corporación. Al respecto, en la sentencia SU-917 de 201011, expresó lo siguiente: “La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.
Lo anterior, fue reiterado por la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 202212, en la que se afirmó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad, razón por la cual “se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Se destaca que este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista especialmente, cuando se trata de una tutela contra una sentencia de una alta corte”. A su vez, en sentencia SU-451 de 2024 13, la Corte Constitucional enfatizó que la “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales 10 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 11 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Reiterada en las sentencias SU-131 de 2013, M.P. (E) Alexei Egor Julio Estrada, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU-217 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 12 M.P.: Natalia Ángel Cabo. 13 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06917-00 Demandante: Jaime Chávez Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, confianza legítima y pro homine, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate legal y probatorio relacionado con la anulación de los actos administrativos por medio de los cuales la Contraloría General de la República lo declaró responsable fiscalmente.
Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, habida cuenta de que la misma no cumple con el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Jaime Chávez Suárez, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la Sección Primera del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Reconocer personería al abogado Édgar Leonardo Bojacá Castro como apoderado de la Contraloría General de la República, en los términos del poder allegado con la tutela y de conformidad con el artículo 75 del Código General del Proceso. Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.