1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2025-01409-01 Accionante: EVER DE JESÚS OROZCO GRISALES Accionados: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS SALVAMENTO DE VOTO 1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito manifestar las razones por las que salvo mi voto en la sentencia adoptada el 22 de enero de 2026, en el proceso de la referencia. 2. En este caso, la Sala revocó parcialmente el fallo de 19 de noviembre de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó algunas de las pretensiones de la acción de cumplimiento y, asimismo, declaró la improcedencia de otras. 3.
En particular, el a quo consideró que, de un lado, las demandadas no han incumplido el artículo 51 de la Ley 1448 de 20111, porque desde 2013 crearon y administran el Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para las Víctimas del Conflicto Armado; y, de otro lado, estimó que el cumplimiento del artículo 31 de la Ley 2421 de 20242 conlleva gasto, por lo que no es posible ordenar su acatamiento mediante este mecanismo constitucional. 1 «ARTÍCULO
51. MEDIDAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN. Las distintas autoridades educativas adoptarán, en el ejercicio de sus competencias respectivas, las medidas necesarias para asegurar el acceso y la exención de todo tipo de costos académicos en los establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar, básica y media a las víctimas señaladas en la presente ley, siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago.
De no ser posible el acceso al sector oficial, se podrá contratar el servicio educativo con instituciones privadas. En educación superior, las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades de naturaleza pública, en el marco de su autonomía, establecerán los procesos de selección, admisión y matrícula que posibiliten que las víctimas en los términos de la presente ley, puedan acceder a sus programas académicos ofrecidos por estas instituciones, especialmente mujeres cabeza de familia y adolescentes y población en condición de discapacidad.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional incluirá a las víctimas de que trata la presente ley, dentro de las estrategias de atención a la población diversa y adelantará las gestiones para que sean incluidas dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del ICETEX. Dentro de los cupos habilitados y que se habilitaren para la formación que imparte el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se priorizará, facilitará y garantizará el acceso a las víctimas de que trata la presente ley». 2 «ARTÍCULO 130A.
PROGRAMAS DE APOYO EDUCATIVO. Las universidades públicas en el marco de la autonomía universitaria deberán contar con becas completas y "Programas de Admisión Especial" que incluyan manutención, transporte para las víctimas con enfoque interseccional. El Gobierno Nacional garantizará los recursos para ello como medida de acción afirmativa.
Las Instituciones de Educación Superior-IES- en el ejercicio del derecho a su autonomía podrán crear programas de formación académica profesional para el desarrollo territorial y facilitarán el acceso a jóvenes, mujeres y personas adultas víctimas. Accionante: Ever de Jesús Orozco Grisales Accionados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
En segunda instancia, esta Sección revocó la decisión relativa a la declaratoria de improcedencia, para, en su lugar, negar todas la pretensiones de la demanda. Para la mayoría de la Sala, en este caso, la acción es procedente, porque «pese a la existencia de un interés particular del ciudadano Orozco Grisales, como se colige de los hechos expuestos en la demanda; se advierte que las pretensiones tienen una redacción abierta y genérica, en la cual se busca de manera llana el acatamiento de los mandatos, sin que dicha situación por sí sola repercuta de manera directa en la situación del accionante». 5.
Difiero de los argumentos y de la conclusión adoptada por la mayoría de la Sala. En mi criterio, la Sección Quinta debió revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción, pues su finalidad en este caso desborda, a todas luces, la naturaleza pública de este mecanismo constitucional. Ello, por cuanto la única intención del actor era el reconocimiento de derechos subjetivos e individuales relativos a la asignación, a su favor, de beneficios educativos por ser víctima del conflicto armado. 6.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1194 de 2001, sostuvo que esta acción no tiene por objeto el reconocimiento de derechos subjetivos o particulares. En efecto, el tribunal constitucional ha señalado que «la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan […]»3. 7.
Dicha regla de improcedencia también ha sido adoptada por la Sección Quinta del Consejo del Estado: […] esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos4 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa. En efecto, la acción de cumplimiento “no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias Las Instituciones de Educación Superior-IES- podrán crear programas de apoyo para la promoción de la movilización académica internacional para las víctimas y/o sus hijos e hijas.
El Ministerio de Educación Nacional desarrollará programas o estrategias en los distintos niveles educativos que propendan por el cierre de las brechas educativas generadas por hechos victimizantes y los indicadores de deserción, repitencia, aprobación y reprobación por causa del conflicto armado para las víctimas y/o sus hijos e hijas.
El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX deberá desarrollar estrategias que permitan el acceso a la Educación Superior para las Víctimas mediante el ofrecimiento de créditos condonables. También deberá establecer medidas para que dentro de los criterios para acceder a la condonación de la deuda de un crédito previamente adquirido se encuentre el reconocimiento posterior como víctima del deudor, aunque en el momento de la solicitud y desembolso del crédito no tuviere dicha calidad por sobrevivir de hechos victimizantes posteriores». 3 Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2001. 4 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012- 00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025. Rad. 68001-23-33-000-2025-00074-01. Accionante: Ever de Jesús Orozco Grisales Accionados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno”5.
De lo contrario, “si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos”6. 8.
Así pues, en este caso, el hecho de que el accionante redactara sus pretensiones de forma «abierta y genérica» no desvirtúa su finalidad: lograr que las accionadas le reconocieran y entregaran distintos beneficios en materia educativa previstos para las víctimas del conflicto armado. Tanto así que el presunto incumplimiento estaba fundado en las respuestas que las demandadas le dieron al señor Orozco en relación con su caso particular.
De allí que la demanda no implicara analizar el obedecimiento de un mandato, sino que el juez de cumplimiento definiera que el accionante sí tenía derecho a recibir los beneficios previstos en las normas que invocó como desconocidas. 9. Por tanto, la Sala debió declarar la improcedencia de la acción, pues lo pretendido por el actor era que se le reconocieran derechos subjetivos, y no lograr el cumplimiento de las normas legales cuyo acatamiento solicitó en la demanda. 10.
En los anteriores términos, expongo las razones por las cuales salvo mi voto en relación con la decisión adoptada. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Fecha ut supra 5 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012- 00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 6 Id.