Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN D Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se confirma el fallo impugnado.
Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 25 de octubre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
La señora Ivón Yanira Torres Rodríguez solicitó, a través de apoderada judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la buena fe y al acceso a la administración justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 1.º de agosto de 2024, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-019- 2020-00204-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-33-35-019-2020-00204-00/01 contra la Universidad Nacional de Colombia, para que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio núm. EUN-096-20 de 3 de febrero de 2020, a través del cual el Director Editorial de la Universidad mencionada “[…] negó el reconocimiento de la relación laboral surgida entre mi mandante y la Universidad Nacional desde el 16 de febrero de 2002 hasta el 31 de enero de 2019 […]” en el cargo de auxiliar de librería. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez 2.2.
Señaló que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad judicial, que mediante sentencia de 4 de marzo de 2024 declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó a la Universidad Nacional de Colombia a reconocer y pagar a la accionante las prestaciones sociales devengadas por un empleado en el cargo equivalente a las funciones realizadas. 2.3.
Manifestó que presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, y que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó, mediante providencia de 1.º de agosto del presente año, la decisión de primera instancia, y negó las pretensiones de la demanda porque consideró que no se probó que “[…] los contratos de prestación de servicios mutaron en una relación laboral, sino que se desarrollaron en el ámbito de un contrato de prestación de servicios, el cual, se ejecutó con autonomía, con las destrezas y habilidades de la accionante, por lo tanto, no existen elementos de juicio capaz de soportar la nulidad del acto que se demanda […]” 2.4.
Sostuvo que “[…] es evidente que la autoridad judicial accionada, incurrió en una vía de hecho, pues desconoció que, de las pruebas obrantes en el expediente, se podía inferir la subordinación de mi mandante para con la entidad oficial y, en consecuencia, al auspicio de la primacía de la realidad, debía declararse que entre IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ y la UNIVERSIDAD NACIONAL, existió una relación laboral […]”. 2.5.
Comentó que, además, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico porque “[…] no analizó en forma sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso, pues conforme a los medios de prueba documentales y testimonial, era factible inferir que existió una relación laboral que participó de los elementos de una relación de servicio legal y reglamentaria en [sic] entre mi mandante y la Universidad Nacional de Colombia, en los siguientes periodos: a) el 16 de septiembre al 15 de octubre de 2002, b) el 15 de abril al 17 de junio de 2004, c) el 8 de septiembre al 3 de diciembre de 2004, d) el 1 de julio al 21 de agosto de 2005 y e) el 18 de octubre de 2005 hasta el 31 de enero de 2019 […]”. 2.6.
Adujó que sí se acreditó la subordinación “[…] pues las labores desarrolladas por mi prohijada en el cargo de Auxiliar de Librería para la Universidad Nacional de Colombia, se extendieron por aproximadamente 14 años, entre el 16 de septiembre de 2002 y el 31 de enero de 2019, con algunas interrupciones […]”. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRINCIPALES PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez SEGUNDA – SUBSECCIÓN D, el primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), M.P. Alba Lucía Becerra Avella, por medio de la cual revocó la sentencia de primer grado y, en consecuencia, negó las pretensiones, al considerar que no se había demostrado la subordinación, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, con radicado No. 11001-33-35-019-2020-00204-01.
SEGUNDO: Que se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D que en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho proceso promovido por IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, con radicado No. 11001-33-35-019-2020-00204- 01, en el que se tenga en cuenta la totalidad del material probatorio incorporado en debida forma al proceso, se respete el derecho a la igualdad y el precedente jurisprudencial decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad.
SUBSIDIARIAS PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D, el primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), M.P. Alba Lucía Becerra Avella, por medio de la cual revocó la sentencia de primer grado y, en consecuencia, negó las pretensiones, al considerar que no se había demostrado la subordinación, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, con radicado No. 11001-33-35-019-2020-00204-01.
SEGUNDO: Que se deje en firme la sentencia emitida por el JUZGADO 19 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ por medio de la cual se declaró que entre IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ y la UNIVERSIDAD NACIONAL, existió una relación laboral en los siguientes periodos: a) el 16 de septiembre al 15 de octubre de 2002, b) el 15 de abril al 17 de junio de 2004, c) el 8 de septiembre al 3 de diciembre de 2004, d) el 1 de julio al 21 de agosto de 2005 y e) el 18 de octubre de 2005 hasta el 31 de enero de 2019 y, como consecuencia de ello, ordenó el pago de las prestaciones sociales, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho proceso promovido por IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, con radicado No. 11001-33-35-019-2020-00204- 01 […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 26 de septiembre de 2024, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso “[…] al rector de la Universidad Nacional de Colombia […]”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección Segunda – Sección D solicitó, a través de la magistrada ponente de la decisión objeto de esta acción de tutela, que se declarara improcedente la acción de tutela en razón a que “[…] no se observa la configuración de ninguno de los defectos indicados, en cuanto fue proferida por i) funcionarios competentes, ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones, iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo al acervo probatorio allegado al expediente, iv) sin que se presente contradicción entre los fundamentos de la decisión y la parte resolutiva de la misma, v) no se está frente a un error inducido, vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y vii) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional […]”. 5.2.
La Universidad Nacional de Colombia rindió informe, a través de la directora de la dirección jurídica nacional, en el que solicitó negar las pretensiones de la tutela, en razón a que la accionante “[…] pese a haber realizado un extenso relato de la situación fáctica, no precisa en su escrito la forma en que se configura cada defecto alegado y su incidencia en la decisión judicial y, además invoca, de manera indistinta dos de los defectos, que como se anunció, resultan excluyentes entre sí […]”. 5.3.
Agregó que “[…] no se configuran ninguna de las causales [para la ocurrencia del defecto fáctico], pues contrario a lo manifestado por el accionante, el resultado del fallo corresponde a un análisis sistemático, donde se tuvo en cuenta la legislación y los criterios jurisprudenciales que resultaron aplicables para el caso en estudio, lo que permite concluir que la sentencia responde a los criterios de razonabilidad […]”.
VI. EL FALLO IMPUGNADO 5.4. Mediante fallo de tutela de 25 de octubre de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al no cumplirse con el requisito general de relevancia constitucional porque la accionante buscaba reabrir el debate para crear una instancia adicional al proceso ordinario. 5.5.
Aclaró que “[…] pese a haber realizado un extenso relato de la situación fáctica, no precisa en su escrito la forma en que se configura cada defecto alegado y su incidencia en la decisión judicial y, además invoca, de manera indistinta dos de los defectos, que como se anunció, resultan excluyentes entre sí […]”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 6. La accionante impugnó el fallo de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: “[…] Debe precisarse que, la inconformidad con el fallo de tutela, radica principalmente en el hecho que, contrario a lo aducido, por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la presente acción constitucional, no carece relevancia constitucional, puesto que, como se sostuvo en el escrito introductorio, en la providencia cuestionada, no valoró en debida forma la prueba documental y testimonial con las se podía inferir la subordinación de mi prohijada frente a la accionada, en ese sentido, resultaba procedente declarar que entre IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ y la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.
En esa línea de pensamiento, en el sub lite es evidente la relevancia constitucional, comoquiera que, están en discusión derechos de índole laboral, como las prestaciones generadas por haberse acreditado la relación laboral entre IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ y la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, los cuales no son renunciables. Por ende, es claro que en el caso bajo examen se involucra la protección de derechos constitucionales como al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, BUENA FE y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. En este punto, debe resaltarse que, lo mínimo que como usuario de la Administración de Justicia se espera, es una respuesta concreta a los argumentos expuestos, ya sea en sede de tutela o en sede del juicio ordinario y, no como ocurrió en este asunto, sometido a conocimiento de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo, declarando la improcedencia de la acción constitucional, aduciendo una ausencia de relevancia constitucional, cuando en el sub examine se encuentran en tensión derechos de índole laboral de la demandante, los cuales tienen el carácter de irrenunciables.
En este caso, la decisión judicial que se cuestiona afecta directamente derechos fundamentales como: debido proceso, igualdad, buena fe y acceso a la administración de justicia, que constituye un pilar esencial en la protección de los derechos humanos en un Estado Social de Derecho. La falta de respeto y garantía de estos derechos fundamentales por parte de la jurisdicción ordinaria deja al solicitante en un estado de indefensión y justifica el amparo constitucional.
Adicionalmente, el fallo censurado desconoce el derecho al trabajo y a la seguridad social de la accionante, pues al negar la relación laboral, la deja sin acceso a las prestaciones derivadas de esta. La acción de tutela, por tanto, se justifica no solo para restablecer el debido proceso, sino para garantizar los derechos laborales y de seguridad social que han sido afectados por una omisión probatoria grave en la sentencia impugnada […]”. [Negrilla original del texto].
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez 7. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VIII.2. Problemas jurídicos 8. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado5, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante al haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico y en una vía de hecho. 9. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20126, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial7, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución8. 14.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”9 que encaje en dichos parámetros. 15.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. 7 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 9 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez VIII.4.
El caso concreto 17. La señora Ivón Yanira Torres Rodríguez solicitó, a través de apoderada judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la buena fe y al acceso a la administración justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 1.º de agosto de 2024, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-019- 2020-00204-00/01. 18.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 19. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental10 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones11. 20.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales12, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces13. 21.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación14, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, 10 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 12 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 13 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 14 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 22.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202215 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún 15 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 23.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202316. 24. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales17. 25.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 26.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la buena fe y al acceso a la administración justicia por incurrir en un defecto fáctico y en una vía de hecho. 27.
Sostuvo la autoridad judicial incurrió en una vía de hecho “[…] pues desconoció que, de las pruebas obrantes en el expediente, se podía inferir la subordinación de mi mandante para con la entidad oficial y, en consecuencia, al auspicio de la primacía de la realidad, debía declararse que entre IVÓN YANIRA TORRES RODRÍGUEZ y la UNIVERSIDAD NACIONAL, existió una relación laboral […]”. [Mayúscula original del texto]. 16 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez 28. Sobre el defecto fáctico comentó que el Tribunal accionado “[…] no analizó en forma sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso, pues conforme a los medios de prueba documentales y testimonial, era factible inferir que existió una relación laboral que participó de los elementos de una relación de servicio legal y reglamentaria en entre mi mandante y la Universidad Nacional de Colombia, en los siguientes periodos: a) el 16 de septiembre al 15 de octubre de 2002, b) el 15 de abril al 17 de junio de 2004, c) el 8 de septiembre al 3 de diciembre de 2004, d) el 1 de julio al 21 de agosto de 2005 y e) el 18 de octubre de 2005 hasta el 31 de enero de 2019 […]”. 29.
Insistió en que sí se acreditó la subordinación “[…] pues las labores desarrolladas por mi prohijada en el cargo de Auxiliar de Librería para la Universidad Nacional de Colombia, se extendieron por aproximadamente 14 años, entre el 16 de septiembre de 2002 y el 31 de enero de 2019, con algunas interrupciones […]”. 30. En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 31.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 32.
Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad consiste en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, en el proceso contencioso, revocó la decisión de primera instancia que había reconocido su relación laboral con la Universidad Nacional de Colombia. 33.
En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia cuestionada: “[…] Bajo esta perspectiva, comoquiera que fue aportado al plenario el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los Cargos Contemplados en la Planta Global de Personal Administrativo de la Universidad Nacional de Colombia, adoptado mediante la Resolución No. 1178 de 2018, en el cual se describe para cada cargo la identificación del empleo, la ubicación, el propósito principal, descripción de las funciones, conocimientos básicos o esenciales para el ejercicio del empleo, competencias, requisitos mínimos y equivalencias y, en este no se extrae ningún empleo de la Universidad que realice similares funciones a las desarrolladas por la accionante, ello permite 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez inferir que ante tal necesidad y la falta de empleados de planta que ejecute las funciones específicas requeridas por la librería de la Unal, era viable la contratación por prestación de servicios para realizarlas.
Igualmente, se evidencia que las funciones pactadas variaban dependiendo la necesidad de la editorial de la UN, por ejemplo, algunas veces el objeto contractual se centró en el apoyo a eventos como las diferentes ferias del libro, donde la Institución tiene un pabellón de ventas, o en otras ocasiones en los puntos fijos de librerías de la Universidad, cambiando -se itera- de acuerdo con la necesidad de la contratante.
En efecto no puede desconocerse que la Universidad Nacional de Colombia fue creada mediante la Ley 66 de 1867 como un ente universitario con plena autonomía y el artículo 65 del Acuerdo 011 de 2005, previó la Autonomía Contractual, de manera que al evidenciarse la inexistencia de un cargo de planta al interior de la Institución que desarrollara las funciones encomendadas a la accionante, procedió a utilizar la figura de la contratación por prestación de servicios, para suplir necesidades variantes de la Editorial de la UN.
Adicionalmente, se manifestó que existía un profesor de planta que era el jefe directo de la actora, asimismo que aquel realizaba reuniones de coordinación de actividades “PREGUNTADO: de acuerdo a su respuesta anterior, cuando usted manifiesta reuniones, ese tipo de reuniones en qué consistían CONTESTÓ: cuando nos o sea, nos reunían, era para preguntarnos para cuando había eventos, para cuando había que nos mandaban a pongamos a las ferias, y reuniones que hacía el el profesor entonces para comunicarnos alguna inquietud o que si nosotros teníamos alguna inquietud, así cosas así (…) PREGUNTADO: ¿Cuándo usted habla de reuniones que el profesor a cargo de, digamos, de las actividades que desarrollaba la editorial, estas reuniones, usted considera que eran necesarias a efecto de coordinar todo lo que había que hacer en cada actividad o ustedes podían llegar y hacer todo como quisieran? CONTESTÓ: No, no, no, no, no, nosotros las reuniones que nos hacían era para eso, para decir, para bueno, tales personas vamos a estar en el en la feria, pues porque ahí nos ponían una lista.
¿Quiénes íbamos a la feria y quiénes no? Quiénes nos quedábamos en la librería. Entonces esas reuniones eran para eso, para indicarnos las funciones. Y cuándo, pues, cuando el jefe necesitaba hablar de todo lo relacionado con la empresa, o sea con nosotros, pues él, él hace la reunión es para todos o los cambios que iban a hacer o lo que se iba a hacer nuevo cosas así”.
Bajo esta óptica, recuerda la Subsección que el principio de coordinación, inherente a los contratos de prestación de servicios, consiste en “la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito18.
En ese orden, lo que se aprecia es una coordinación de actividades con el propósito de que la contratista ejecutara eficaz y eficientemente los contratos suscritos, debiéndose sujetarse a las condiciones necesarias impuestas por la Universidad Nacional, como impartir órdenes e instrucciones para que se adelanten todas las gestiones requeridas en aras del adecuado desarrollo del objeto contractual. 18 Radicación número: 41001-23-33-000-2014-00486-01(0126-19) 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez […] De la jurisprudencia en cita, se colige que no le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que se configuró una subordinación, comoquiera que las labores desempeñadas eran constantemente supervisadas por parte de sus jefes inmediatos, por el eventual cumplimiento de un horario, pues, como quedó visto, la entidad estatal contratante puede impartir instrucciones para que se adelanten todas las gestiones requeridas, sin que ello signifique subordinación, esto, con el fin de garantizar el adecuado desarrollo del objeto contractual.
Entonces, si la demandante pretendía desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado, estaba obligada a probar los argumentos expuestos en la demanda, situación que en el presente caso no se demostró, a pesar de que sobre ella recaía la carga de la prueba, conforme lo dispone el artículo 167 del Código General del Proceso. […] […] En ese orden de ideas, la falta de actividad probatoria suficiente que demuestre si la demandante debió cumplir órdenes e instrucciones por parte de sus superiores, si le efectuaron llamados de atención o se le impusieron memorandos, entre otros, imposibilitó la verificación de este elemento necesario para la declaración perseguida, es decir, el de la subordinación. […] Por consiguiente, considera la Sala que en el caso sub examine, no se acreditó, fehacientemente, a través de las pruebas allegadas y practicadas en el proceso, que los contratos de prestación de servicios mutaron en una relación laboral, sino que se desarrollaron en el ámbito de un contrato de prestación de servicios, el cual, se ejecutó con autonomía, con las destrezas y habilidades de la accionante, por lo tanto, no existen elementos de juicio capaz de soportar la nulidad del acto que se demanda y, en consecuencia, se revocará la sentencia que primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar se negarán […]”. [Negrilla, mayúscula y cursiva original del texto]. 34.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la autoridad contenciosa administrativa y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 35.
De hecho, lo que se aprecia es que el juez realizó un estudio de las pruebas aportadas al proceso y concluyó que no se podía afirmar que los contratos de prestación de servicios suscritos entre la accionante y la Universidad Nacional de Colombia habían mutado hacia una relación laboral. 36. En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”19. 19 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez 37. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”20.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”21. 38. Con fundamento en lo anterior, esta Sección confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de octubre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 20 Ibidem. 21 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05092-01 Accionante: Ivón Yanira Torres Rodríguez NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.