17001233300020230009301 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023). Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: MARÍA EXCELINA VILLEGAS LÓPEZ Accionado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES Tema: Tutela por presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia / medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / desconocimiento del precedente / violación directa de la Constitución / reconocimiento de pensión de sobrevivientes / cosa juzgada constitucional Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 24 de mayo de 2023 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora María Excelina Villegas López en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales.

ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia se fundamenta en los siguientes: 1.

HECHOS La parte accionante en el escrito de la acción de tutela señaló, en lo esencial, que: 1.1. La Corte Constitucional mediante sentencia T-563 de 2012 le ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal), hoy Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), el reconocimiento y pago de su pensión de sobrevivientes de conformidad con lo establecido en el Acuerdo núm. 049 de 1990. 1.2.

En cumplimiento del fallo de tutela proferido en sede revisión, la UGPP, por medio de las resoluciones núm. RDP11142 del 7 de marzo de 2013 y RDP20504 del 6 de mayo de 2013, le reconoció la pensión de sobreviviente en cuantía de $ 236.460 con efectos a partir del 15 de marzo de 2002 por prescripción trienal. 1.3. El 18 de junio de 2015, la UGPP presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció la pensión de sobreviviente, proceso que por reparto correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales. 1.4.

La UGPP solicitó que se hiciera la notificación de la parte demandante en la manzana 8 casa 10 del barrio Villas de Santa Mónica ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 en el municipio de Dosquebradas, Risaralda.

Sin embargo, no fue posible hacerla en dicha dirección, razón por la que se designó un curador ad litem para que representara sus intereses al interior del proceso. 1.5. Con posterioridad, a través de la sentencia del 8 de agosto de 2022, la autoridad judicial en mención (i) accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que la señora Villegas López no acreditó los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, y (ii) declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados.

Esta decisión no fue objeto de apelación. 1.6. Mediante auto núm. ADP001709 del 19 de abril de 2023, la UGPP le notificó la suspensión de los pagos de la prestación en cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales. 1.7. Señaló que tiene 80 años de edad, lo que le imposibilita vincularse laboralmente y que vive de la caridad de sus familiares.

Indicó, además, que nunca fue notificada de la demanda promovida por dicha entidad. 2.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante sostuvo que con la sentencia del 8 de agosto de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales incurrió en un desconocimiento del precedente, por cuanto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la UGPP supone un obstáculo y, por tanto, un incumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela proferido por la Corte Constitucional, en virtud del cual se expidieron las Resoluciones núm. RDP 11142 del 07 de marzo de 2013 y RDP 20504 del 6 de mayo de 2013 que ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 reconocieron la pensión de sobrevivientes a su favor en un porcentaje del 100 %.

Asimismo, alegó que se configura una violación directa de la Constitución, toda vez que en virtud de la supremacía constitucional, cuando las autoridades judiciales se enfrentan a una contradicción entre una norma legal y una norma constitucional, deben preferir esta última, de conformidad con el precedente de unificación fijado por el tribunal constitucional a través de sentencia SU-542 de 2016.

Señaló que la UGPP hizo uso de mecanismos judiciales con el objeto de evadir el cumplimiento del fallo de tutela, puesto que puso en conocimiento de una autoridad judicial un asunto ya decidido por el juez de tutela y que hacía tránsito a cosa juzgada, de manera que no era dable emitir un nuevo pronunciamiento de fondo tendente a desconocer una decisión cuyos efectos jurídicos la dotan de inmutabilidad. 3.

PRETENSIONES La parte accionante solicitó lo siguiente: «1- TUTELAR los derechos fundamentales a la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA por VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN, desconocido por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES, al proferir la sentencia del 8 de agosto de 2022. 2.

DEJAR sin valor y efecto alguno la SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES, fechada 8 de agosto de 2022. 3. ORDENAR al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES, proferir nueva decisión de fondo, atendiendo las directrices que en tal sentido le imparta el juez constitucional.

ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 4. ORDENAR el cumplimiento de fallo conforme a lo ordenado por la ley». (sic en toda la cita). 4. INFORMES Mediante auto del 10 de mayo de 2023 el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales como accionado y a la UGPP como tercero interesado en las resultas del proceso. 3.1.

El Juzgado Cuarto Administrativo el Circuito de Manizales, por conducto de su titular, manifestó que el trámite de la notificación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad se surtió conforme con las normas procesales que rigen la materia. Al respecto, informó que la UGPP en el escrito de la demanda indicó como dirección de notificaciones la manzana 8, casa 10 Villas de Santa Mónica en Dosquebradas, Risaralda.

Por ello, mediante auto del 9 de julio de 2015 se admitió la demanda y a través del Oficio núm. 1576 del 21 de agosto del mismo año se citó a la actora para ser notificada de la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 291 del CGP. No obstante, fue devuelto por la empresa de correo certificados en varias oportunidades, razón por la que mediante auto del 15 de noviembre de 2016 dispuso requerir al FOPEP para que suministrara la dirección de la señora María Excelina Villegas López.

En consecuencia, la UGPP señaló que desconocía otra dirección a la aportada por el FOPEP, razón por la que requirió el emplazamiento, el cual se ordenó por medio de auto del 24 de enero de 2017 y se publicó el 19 de febrero de 2017 en diario La Patria. Adicionalmente, dispuso el registro en el portal web de personas emplazadas. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Una vez vencido el término, la accionante no compareció al proceso, por lo que se designó como curadora ad litem a la abogada Luz Andrea Vargas Álvarez, quien continuó el trámite procesal e intervino en la audiencia inicial y presentó alegatos de conclusión, pero se abstuvo de presentar recurso de apelación en contra la decisión de primera instancia. 3.2.

La UGPP solicitó se niegue el amparo porque no se configura vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la demandante, pues la decisión cuestionada no adolece de algún defecto y, por el contrario, se ajusta al ordenamiento jurídico y al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. Señala que lo que pretende la parte accionante es utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia a fin de reabrir un debate que fue resuelto por el juez competente de la causa.

Además, indica que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se probó que la actora hubiera acudido al recurso extraordinario de revisión que procedía contra la misma.

5. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 24 de mayo de 2023, rechazó por improcedente el mecanismo constitucional al considerar que la autoridad judicial accionada dio trámite oportuno a las solicitudes, recursos, notificaciones y traslados, lo que se ajustó a la ritualidad procesal aplicable al caso.

Al respecto, observó que el Juzgado accionado notificó a la señora María Excelina en la dirección aportada en la demanda, descrita como Manzana 8 Casa 10 Villas de Santa Mónica del municipio de Dosquebradas, Risaralda. Sin embargo, al no comparecer al proceso se ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 le nombró curador ad litem, quien contestó la demanda y las medidas cautelares, pero no interpuso el recurso de apelación en contra de la decisión de primer grado.

Por otra parte, indicó que las sentencias de tutela gozan de cosa juzgada relativa, pues si bien la accionante acudió a la acción para que se reconociera la pensión de sobrevivientes a causa del fallecimiento de su cónyuge y se ampararon sus derechos, lo cierto era que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho era factible estudiar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se hizo el reconocimiento pensional. 6.

IMPUGNACIÓN Contra la decisión precitada la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos planteados en la acción de tutela. Insistió en que debió ser vinculada en el proceso ordinario, pues era deber de la UGPP procurar la notificación personal en debida forma, máxime cuando en el expediente administrativo reposaban otra direcciones, correos electrónicos y números de teléfono, situación que vulnera su derecho fundamental al debido proceso.

Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a desatar la presente controversia. II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019 en cuanto señala que: «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, con la expedición de la sentencia del 8 de agosto de 2022, incurrió en un desconocimiento del precedente y una violación directa de la Constitución y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte accionante.

Previamente a lo anterior, se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada.

3. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente (C-590 de 2005) aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación1, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando 1 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328- 01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 0 sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;

(v) que se identifique la situación fáctica; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.

Sobre los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, esta Sala observa lo siguiente: En primer lugar, se advierte que la pretensión de amparo es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la parte accionada incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados.

Igualmente, no se trata de irregularidades procesales ni de una tutela contra tutela. Asimismo, se tiene que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto si bien la providencia cuestionada se notificó mediante estado desfijado el 9 de agosto de 2022, la accionante sólo tuvo conocimiento de la misma hasta el 21 de abril de 2023, fecha en la cual la UGPP le notificó de la Resolución núm. ADP001709 de 19 de abril de 2023, a través de la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones núm. RDP11142 del 7 de mayo de 2013 y RDP20504 del 6 de mayo de 2013.

ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 1 Así las cosas, dado que la acción de tutela de la referencia se presentó el 9 de mayo de 2023 en el presente asunto sí se cumple con el requisito de inmediatez.

En cuando al agotamiento de todos los medios de defensa contemplados dentro del ordenamiento jurídico, se encuentra que contra la sentencia del 8 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, no se interpuso recurso de apelación. Sin embargo, dicha determinación de no ejercer recurso alguno fue tomada por la curadora ad litem asignada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, función que cumplía por la supuesta imposibilidad de notificar a la accionante de la demanda que en su contra radicó la UGPP.

Sin embargo, el argumento dentro del proceso ordinario para ordenar el emplazamiento y el posterior nombramiento de la curadora fue que a la señora María Excelina Villegas López no pudo notificársele en la dirección ubicada en la manzana 8 casa 10 del barrio Villas de Santa Mónica en el municipio de Dosquebradas, Risaralda. No obstante, siguiendo los documentos aportados con la demanda, se tiene que la UGPP pudo aportar dentro de la nulidad y restablecimiento del derecho otro medio de notificación, como lo es el correo electrónico villegaslopezmariaexcelina@gmail.com en el que posteriormente le informó del acto administrativo a través del cual revocó su mesada pensional.

Adicional a ello, de acuerdo con lo probado en el expediente se advierte que la señora María Excelina Villegas López es sujeto de especial protección constitucional, pues actualmente tiene 80 años de edad. Asimismo, su único sustento económico era la mesada que recibía por concepto de la pensión de sobreviviente. Frente a esto, si bien la Corte ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 2 Constitucional2 ha señalado que, aun cuando existe otro medio de defensa, la acción de tutela puede proceder de forma excepcional si se acredita un perjuicio irremediable, también ha dispuesto que este debe cumplir los siguientes supuestos: i. Ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente. ii.

Ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad. iii. Porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes. iv. Porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

En ese sentido, es necesario reiterar que la jurisprudencia constitucional3 ha sido clara en precisar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional.

Así las cosas, contrario a lo establecido en la primera instancia, el requisito de subsidiariedad sí se considera cumplido, pues la acción de tutela es el único mecanismo idóneo y efectivo con el que cuenta la parte accionante para cuestionar las causales específicas de procedibilidad que alega contra la sentencia del 8 de agosto de 2022, en tanto la decisión de no recurrir el fallo proferido por el juzgado ahora demandado no tiene ninguna relación con la accionante en tanto esta fue representada por una curadora ad litem y no por un apoderado de 2 Sentencia T-828 de 2014.

Corte Constitucional. 3 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 3 confianza, situación que impone a esta Sala de Subsección realizar un estudio de fondo sobre dicho aspecto.

3.2. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente el trato ante la ley sino también de protección por parte de las autoridades y específicamente en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma4.

En ese sentido, el precedente judicial5 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho6. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido7.

Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de 4 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 5 En la sentencia SU-053 de 2015.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 6 MARINON, Luiz Guilherme.

El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 7 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 4 argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”8.

No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales9, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protege el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial10.

3.3. VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN Frente a este defecto, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha referido que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la carta política, según el cual «la Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales»11. 8 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.

Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. 10 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 Sentencia SU-336 de 2017, Corte Constitucional. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 5 La jurisprudencia constitucional también ha sostenido que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución en dos casos: (i) cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la carta: «En el primer evento (inaplicación ius fundamental), la Corte ha dispuesto que procede la tutela: (i) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;

(ii) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos que la Constitución es norma de normas y, por lo tanto, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»12.

Aunque, en principio, la violación directa de la Constitución puede tener una relación directa con otras causales especiales de procedencia, como los defectos sustantivos o el desconocimiento del precedente, la fuerza normativa de la constitución (art. 4°) implica que esta sea reconocida como una causal independiente.

4. CASO CONCRETO Dilucidada, entonces, la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada, la Sala procede a desatar el fondo de la controversia. De conformidad con las pruebas y los fundamentos expuestos en la acción de tutela, en el presente asunto se advierte lo siguiente: 12 Sentencias T-094 de 2013, T-209 de 2015 y SU-542 de 2016, Corte Constitucional.

ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 6 i. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profirió la sentencia T- 563 de 2012, en la cual se revisaron los fallos del 31 de agosto y del 21 de noviembre de 2011, proferidos por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Manizales y el Tribunal Superior de Manizales – Sala Penal, respectivamente, dentro del proceso de tutela iniciado por María Excelina Villegas López contra Cajanal EICE en Liquidación. ii.

En la parte resolutiva de la sentencia mencionada, la Corte Constitucional ordenó: «Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Manizales – Sala Penal – el veintiuno (21) de noviembre de dos mil once (2011), que a su vez revocó la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Manizales el treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011), para en su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de dicho Juzgado en cuanto tuteló los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social y mínimo vital de la señora María Excelina Villegas López, pero por las razones expuestas en la sentencia. Segundo.- ORDENAR a Cajanal E.I.C.E. en Liquidación que en los ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, reconozca a la señora María Excelina Villegas López la pensión de sobrevivientes por la muerte de su cónyuge, el señor Hernando Obando Ospina, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 049 de 1990.

El pago de las sumas adeudadas al momento del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deberá actualizarse e indexarse debidamente y se realizará dentro del mes siguiente a la ejecutoria del acto que ordena tal reconocimiento. Tercero.- Cajanal E.I.C.E. en Liquidación remitirá a esta Corporación copia del acto de reconocimiento de la pensión y de los documentos en los que conste la cancelación de las sumas adeudadas dentro de los ocho (8) días siguientes a su pago». iii.

En cumplimiento de la orden precitada, la UGPP expidió la Resolución núm. RDP011142 del 7 de marzo de 2013 y reconoció pensión de sobreviviente a favor de la señora Villegas López con un porcentaje de 100 %, en forma vitalicia, a partir del 23 de agosto de 1999 –día ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 7 siguiente al fallecimiento del causante– pero con efectos fiscales a partir del 15 de marzo de 2002 por prescripción trienal. iv.

Por medio de Resolución núm. RDP020504 del 6 de mayo de 2013, se modificó la Resolución núm. RDP011142 del 7 de marzo de 2013, en el sentido de indicar que el causante falleció el 12 de agosto de 1999 y que la efectividad de la misma sería a partir del 13 de agosto de 1999. v. La UGPP instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por lesividad y solicitó la nulidad de los actos administrativos precitados. vi.

El proceso correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales que, mediante sentencia del 8 de agosto de 2022, resolvió: «[…]

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las resoluciones RDP 11142 del 7/05/2013 modificado por la resolución No. RDP20504 DEL 6/05/2013 proferidas por la UGPP que ordenó reconocer una pensión de sobreviviente a favor de la señora MARIA EXCELINA VILLEGAS LÓEZ en un 100%, efectiva a partir del 13/08/1999 día siguiente al fallecimiento del señor HERNANDO OBANDO OSPINA, con efectos a partir del 15-03-2002 por prescripción. […]». vii.

A través de Resolución núm. RDP23673 del 12 de septiembre de 2022, la UGPP dio cumplimiento al fallo judicial y dejó sin efectos las Resoluciones núm. RDP011142 del 7 de marzo de 2013 y RDP020504 del 6 de mayo de 2013. 4.3. De las actuaciones descritas, para esta Sala de Subsección es claro que el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en favor de la señora María Excelina Villegas López provino del cumplimiento de una ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 8 orden dictada por la Corte Constitucional que, al revisar los fallos del 31 de agosto y del 21 de noviembre de 2011, proferidos por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Manizales y el Tribunal Superior de Manizales – Sala Penal, respectivamente, consideró que existía una vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante.

En virtud de lo anterior, el máximo tribunal constitucional profirió la sentencia T-563 de 2012 en la cual se hizo un estudio del derecho pensional que le asistía a la accionante para concluir, de conformidad con las posiciones jurisprudenciales vigentes para ese momento, que cuando una persona fallece en vigencia del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 y no cumple las exigencias de esa normatividad, le son aplicables las disposiciones contenidas en el Acuerdo 049 de 1990 si para el momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 cumplía el supuesto del número de semanas cotizadas para que sus beneficiarios pudiesen acceder a la pensión de sobrevivientes.

Para el efecto, encontró que el cónyuge de la accionante falleció el 13 de agosto de 1999, es decir, mientras estaba en vigencia la versión original del artículo 43 de la Ley 100 de 1993, y para la fecha en que entró en aplicación dicha norma, esto es, el 1° de abril de 1994, el causante había cotizado más de 600 semanas al sistema de pensiones, cumpliendo de esta manera con el requisito establecido en el Acuerdo 049 de 1990, esto es, cotizar mínimo 300 semanas en cualquier tiempo, supuestos que permitieron que la peticionaria pudiese acceder a la pensión reclamada.

Dicho lo anterior, es necesario analizar la posible configuración del fenómeno de la cosa juzgada, la cual impide a quienes plantearon la litis como partes o intervinientes dentro de un proceso, revivir discusiones que ya fueron resueltas en una sentencia, pues esta tiene el carácter de inmutable, vinculante y definitiva. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 9 De esta manera, los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.

Es decir, prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. Al respecto, la Corte Constitucional13 ha establecido que para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: a) Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. b) Identidad de causa petendi, esto es, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c) Identidad de partes, lo que implica que al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. 13 Corte Constitucional.

Sentencia C-100 de 2019. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 0 Ahora bien, de conformidad con los fundamentos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la UGPP y de la sentencia del 8 de agosto de 2022, se advierte que la discusión que se planteó en sede de lesividad guarda relación idéntica con la litis que ya había sido resuelta por la Corte Constitucional en la decisión precitada.

Sobre esto, en el fallo que revocó el reconocimiento pensional se argumentó que para el caso de la accionante «no están acreditados los requisitos de orden legal para haber reconocido el derecho a la pensión de sobrevivientes bajo el marco normativo del Acuerdo 049 de 1990, como tampoco de la Ley 100 de 1993 y mucho menos conforme las normas que regulan el sector público».

De igual modo, de la interpretación del material probatorio hecha en el proceso ordinario, se tiene que el Juzgado accionado nuevamente analizó los tiempos de servicios del cónyuge causante, la fecha de su fallecimiento y las cotizaciones que realizó ante el Sistema General de Seguridad Social. Esto, para concluir que la disposición normativa aplicable para el caso era la Ley 100 de 1993 y no el Acuerdo 090 de 1990 como sostuvo la Corte Constitucional en sede de revisión. Como prueba de ello, en la providencia del 8 de agosto de 2022 se indicó: «De las pruebas enunciadas se desprende que el extinto HERNANDO OBANDO OSPINA: (i) contrajo matrimonio con la señora MARIA EXCELINA YILLEGAS LÓPEZ, el 9/09/1977;

(ii) laboró al servicio del Ministerio de Educación desde el 2/06/1980 al 30/12/1982 y al servicio de la Contraloría Departamental desde el 1/01/1983 al 23/11/1992 y del 23/12/1992 al 10/09/1995; es decir. 15 años, 2 meses, 1día (5.461 semanas) y (iii) falleció el 12 de agosto de 1999. (iv) nunca tuvo cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.

Como se analizó en el precedente jurisprudencial, el derecho pensional por muerte se causa desde la fecha del fallecimiento, la norma que rige la pensión de sobrevivientes es ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1 la que se encontraba en vigor para tal fecha.

En ese sentido, en el presente asunto la disposición aplicable es la Ley 100 de 1993 en su forma original, puesto que el deceso del señor HERNANDO ocurrió el 12 de agosto de 1999. Sin embargo, dicha norma establecía como requisito para acceder a la pensión de sobreviviente el haber cotizado 26 semanas dentro del año inmediatamente anterior al fallecimiento exigencia que no se cumple, toda vez que el último año laborado por el señor HERNANDO fue en 1995 y falleció en 1999, por lo que pasaron más de 4 años desde que dejó de laborar y el fallecimiento».

Todo ello para concluir que no se debió aplicar el principio de favorabilidad en el asunto de la accionante porque la norma aplicada por la Corte Constitucional para efectos de determinar que a la señora María Excelina Villegas López le asistía derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente, no encuadraba dentro de los requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993.

No obstante, esta discusión sobre la aplicación de los principios de favorabilidad, equidad y progresividad ya había sido zanjada, para este caso particular y concreto, por la Corte Constitucional en la sentencia T-563 de 2012 cuando realizó el estudio frente al otorgamiento de la pensión a la accionante. Para el efecto, planteó: «El principio de equidad entonces se muestra imprescindible, pues la aplicación de la ley general a casos concretos evidencia situaciones de desprotección inaceptables desde el punto de vista de una Constitución basada en la solidaridad social, el derecho al trabajo y el principio de igualdad material.

La equidad permite, precisamente, encauzar la decisión constitucional mediante un ejercicio en el cual el juez toma en cuenta las particularidades de los casos concretos acoplando en la aplicación de la ley los principios constitucionales y de justicia que le permiten adoptar respuestas acordes con los postulados superiores. En tal sentido, la equidad no sólo es un parámetro para colmar vacíos de regulación, sino también para compensar aquellos de carácter axiológico, representadas en la necesidad de adecuar la Ley a todos los asuntos que materialmente se presentan en la vida social.

Así, en relación con el derecho a la pensión, en virtud del principio de progresividad, ha explicado la Corte que corresponde a las autoridades adoptar medidas de carácter positivo para ampliar su cobertura hasta que su acceso sea universal (en el sentido de cobijar a todas la población que enfrente los riesgos que ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2 el sistema pretende amparar), medidas que deben respetar el principio de no discriminación y ha puntualizado también, contrario sensu, que toda medida que suponga una limitación en el goce efectivo del derecho se encuentra constitucionalmente proscrita, salvo que medien razones constitucionales imperiosas que la justifiquen».

Sobre ello, expuso en la misma providencia que con la acción de tutela la peticionaria buscaba evitar un perjuicio inminente, al tratarse de una persona de 70 años –edad que tenía en ese entonces, pues ahora cuenta con 80 años de edad – que dependía económicamente de su cónyuge y que ante su muerte se encontraba en una difícil situación económica ya que debido la falta de recursos no podía tener una vida en condiciones dignas.

Así las cosas, esta Sala de Subsección encuentra que en el presente asunto sí se configura el fenómeno de cosa juzgada respecto de la sentencia T-563 de 2012 proferida por la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que la misma también resolvió el caso con base en la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 o de la Ley 100 de 1993, todo encaminado a determinar si, conforme a la jurisprudencia vigente para ese momento, a la accionante le asistía o no derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente.

Además, profirió una orden de carácter definitivo y no transitorio. En ese sentido, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, al proferir la sentencia del 8 de agosto de 2022 incurrió en un desconocimiento del precedente y una violación directa de la Constitución, toda vez que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho planteado por la UGPP reabrió una discusión procesal que ya había sido resuelta en sede de revisión por la Corte Constitucional, por lo que no era dable al juez de lo contencioso administrativo pronunciarse al respecto.

ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3 Frente a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha sido clara al afirmar que cuando un funcionario judicial se percata de la operancia del fenómeno de la cosa juzgada debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, procede una sentencia inhibitoria.

Supuestos que no fueron cumplidos por el Juzgado accionado, por lo que en el presente asunto se configura una causal específica de procedibilidad que deriva en una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la parte accionante. En este orden de ideas, esta Sala de Subsección revocará la sentencia del 24 de mayo de 2023 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar, se dejará sin efectos la sentencia del 8 de agosto de 2022, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales y se le ordenará a dicha autoridad judicial que profiera decisión de reemplazo en la cual declare configurada la cosa juzgada frente a la sentencia T-563 de 2012 en los términos expuestos previamente.

Como consecuencia de lo anterior, se dejará sin efectos la Resolución núm. RDP23673 del 12 de septiembre de 2022, a través de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social dio cumplimiento a la sentencia del 8 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4 IV.

FALLA PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 24 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la señora María Excelina Villegas López en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales. En su lugar: SEGUNDO.- AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la señora María Excelina Villegas López.

TERCERO. - DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 8 de agosto de 2022, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, que resolvió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

CUARTO. - ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, expida decisión de reemplazo acorde con los lineamientos fijados en la parte motiva de la presente providencia. QUINTO.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución núm. RDP23673 del 12 de septiembre de 2022, a través de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social dio cumplimiento a la sentencia del 8 de agosto de 2022, ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 17001-23-33-000-2023-00093-01 Accionante: María Excelina Villegas López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 5 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales.

SEXTO. - ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social que informe a este despacho una vez reactive el pago de la mesada pensional de la señora María Excelina Villegas López. SÉPTIMO.- REGISTRAR la presente providencia en SAMAI. OCTAVO.- ENVÍESE a la Corte Constitucional para su revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el de seis (6) de julio dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado