Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 68001-23-33-000-2022-00693-01 Demandante: JEIMY GARZÓN AMADO Demandados: MUNICIPIO DE GIRÓN Y OTROS Temas: Tutela de fondo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la impugnación interpuesta por la Secretaría de Ordenamiento Territorial, la Secretaría de Infraestructura y la Inspección II de Control Urbano del municipio de Girón, así como la señora Nidia Patricia Cepeda Moncada contra la sentencia del 24 de enero del 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que amparó parcialmente los derechos fundamentales de la señora Jeimy Garzón Amado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito presentado el 19 de diciembre de 2022, la señora Jeimy Garzón Amado, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el municipio de Girón, la Inspección Segunda de Control Urbano de Girón – Inspectora Mabel Astrid Martínez Gil, y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, con el fin de que le sean amparados los derechos fundamentales al “DEBIDO PROCESO, LA VIVIENDA DIGNA - LA PROPIEDAD PRIVADA”. 2.
La parte accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la orden de demolición del inmueble ubicado en la Diagonal 53 N.º 22 C – 36 del Barrio Estoraques, del que afirma tener la condición o derecho de “poseedora legítima”. 3. La parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y reclamó lo siguiente: Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) 2.
Que se ordene al Juzgado once administrativo oral, garantizar el debido proceso, mediante la aplicación de la realidad procesal, tomando los documentos aportados como pruebas dentro de la presente acción y declarando la nulidad de la sentencia emitida dentro de la acción de cumplimiento adelantada bajo el radicado 68001333301120200000800, por estar fundamentada la decisión en medios de prueba presuntamente alterados que lo hicieron incurrir en el error judicial. 3.
Que se ordene a la alcaldía de girón, garantizar mi derecho a la vivienda digna en el marco del respecto al debido proceso, absteniéndose de realizar cualquier intervención, sea demolición, desalojo temporal o imposición de multa o orden policial, hasta que no se hallan brindado medidas pertinentes dentro de una nueva actuación o proceso en el marco legal, que me permitan defender y pronunciarme sobre la demolición y afectación de mi propiedad privada, así como de las demás circunstancias de tipo familiar que resultarían en perjuicio de mis consanguíneos y se atienda en todo casa al concepto de plazo razonable a la hora de realizar la demolición puesto que en el aviso que se medió el 14 de diciembre de los corrientes tan solo se conceden cinco días para ejecutar la orden.” (Sic para toda la cita) 4.
Como solicitud de medida provisional, requirió lo siguiente: “solicito se ordene la suspensión de la diligencia de demolición notificada el día 14 de diciembre del 2022, mediante oficio emitido por la inspectora segunda de control urbano de fecha 14 de diciembre del 2022, con la indicación de ejecutar dicha acción el día 19 de diciembre del 2022, en garantía del derecho fundamental al debido proceso y a la vivienda digna, evitando la vulneración de nuestros derechos amenazados como es el dejarnos sin un lugar de habitación digno además de permitirme la oportunidad procesal como tercero afectado y poseedor de buena fe, de defender mis derechos sobre mi propiedad dentro de un procedimiento legal con el respeto de las normas propias de cada juicio y en especial que brinde el derecho a la defensa y la contradicción de los actos administrativos que hoy me afectan en lo patrimonial y de los cuales no fui parte de la actuación en el momento que cobraron fuerza ejecutoria, lo anterior hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción.” 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. En el marco de un proceso policivo se profirieron unas órdenes de demolición de obra construida sin licencia a los señores Marcelino Garzón y Edith Amado (padres de la ahora accionante), concretamente la Resolución N.° 581 del 25 de junio de 2013, confirmada en la Resolución N.° 1604 del 9 de diciembre de ese mismo año. 6.
En sentencia del 17 de febrero de 2020, en el marco de una acción de cumplimiento con N.º de radicado 68001-33-30-11-2020-00008-00, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga ordenó al municipio de Girón - Secretaría de Ordenamiento Territorial – Inspecciones de Control Urbano que, en el término de 6 meses, contados a partir de la ejecutoria de dicha decisión, realizara los Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos de contratación y logísticos necesarios para hacer efectiva la orden de demolición impuesta en los referidos actos administrativos1. 7.
Debido al incumplimiento de esta orden, el 29 de septiembre de 2020 la señora Nidia Patricia Cepeda Moncada, quien fungió como parte activa en la acción de cumplimiento, inició incidente de desacato, en cuyo trámite el mencionado juzgado profirió auto el 13 de noviembre de 2020 mediante el cual se dispuso lo siguiente: - Se abstuvo de imponer sanción por desacato, teniendo en cuenta que el municipio de Girón había programado el 27 de octubre de 2020 para realizar la diligencia de demolición. Sin embargo, agregó que en la misma se hizo presente la señora Jeimy Garzón Amado, quien presentó la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria al haber transcurrido el término máximo de ejecución. -Debido a lo anterior, el despacho consideró que existía una circunstancia sobreviniente que había imposibilitado al extremo incidentado el cumplimiento de la orden judicial y así, del acto administrativo de demolición, “toda vez que, de efectuarse, desconocería los derechos de un tercero respecto del cual no se había adelantado actuación administrativa.” -Adujo que los actos que fundamentaron la demanda se expidieron en el curso de un procedimiento administrativo por infracción de normas urbanísticas seguido contra los señores Marcelino Garzón y Edith Amado, pero en la diligencia de demolición se conoció que, desde el 4 de noviembre de 2016, el inmueble se encontraba en posesión de la señora Garzón Amado, con motivo de un contrato de cesión, tratándose de un tercero que no participó en el trámite administrativo y que desde el año 2016 tenía un derecho patrimonial sobre el inmueble, “de manera que la orden de demolición afectaba sus intereses, haciéndose necesario que la entidad territorial adelantara 1 En consecuencia se dispuso lo siguiente: “PRIMERO. -ACCEDER a las pretensiones de la demanda del medio de cumplimiento presentado por NIDIA PATRICIA CEPEDA MONCADA contra el MUNICIPIO DE GIRÓN. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.// SEGUNDO.-ORDENAR al MUNICIPIO DE GIRÓN –SECRETARÍA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL –INSPECCIONES DE CONTROL URBANO para que en el término de seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, realicen de ser el caso, los procesos de contratación y logísticos necesarios, y hagan efectiva la orden de demolición impuesta en la Resolución No. 581 de 25 de junio de 2013, confirmada en la Resolución No. 1604 de 9 de diciembre del mismo año. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.” Sobre la obligatoriedad y ejecutoriedad del acto administrativo se consideró lo siguiente: “ la Resolución No. 1604 de 9 de diciembre de 2013, mediante la cual se resolvió la impugnación contra la Resolución No. 581 de 25 de junio del mismo año, fue notificada personalmente a EDITH AMADO el 29 de septiembre de 2015 y por aviso a MARCELINO GARZÓN el 9 de octubre de 2015 (fl. 16), luego cobraron ejecutoria para la contraventora el 20 de septiembre y el contraventor, el 13 de octubre de 2015.
En consecuencia, para EDITH AMADO los 60 días corrieron del 1º de octubre al 30 de diciembre de 2015 y para MARCELINO GARZÓN, del 14 de octubre de 2015 al 13 de enero de 2016, por manera que la obligación de demolición a cargo del MUNICIPIO DE GIRÓN surgió en forma definitiva a partir del 14 de enero de 2016. Es de destacar que no se acreditó demanda judicial en contra de los actos administrativos en referencia, por virtud de la cual hayan sido suspendidos o declarados nulos.
Se resalta que a partir de la ejecutoria los días 30 de septiembre y 13 de octubre de 2015, el término de 5 años para la pérdida de la fuerza ejecutoria estaría llamado a fenecer los días 1º y 14 de octubre de 2020, de manera que no se ha estructurado en el asunto.” Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nueva actuación respecto de la poseedora y demás interesados, a fin de que adoptare una decisión en el marco de los derechos al debido proceso y defensa.” -Por lo anterior, en la providencia también dispuso lo siguiente: “Conminar al municipio de Girón e incidentados para que inicien la actuación administrativa correspondiente sobre las personas con interés y presuntamente responsables respecto del inmueble en la diagonal 53 C No. 22-36 del Barrio San Antonio del Carrizal Estoraques y actúen con diligencia y celeridad en su trámite y materialización de las decisiones que adopten”. 8.
Posteriormente, y ante la persistencia del incumplimiento, la señora Cepeda Moncada inició otros incidentes de desacato2. Al conocer del cuarto incidente promovido, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga a través de providencia del 2 de diciembre de 2022 sancionó al señor Javier Orlando Acevedo, en su condición de alcalde designado del municipio de Girón y a la señora Maria del Rosario Torres Vargas, en condición de Secretaria de Infraestructura, “sanción consistente en multa en el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente…” 9.
Como fundamento de la decisión advirtió que en el curso del trámite no se acreditó un actuar diligente de la parte incidentada, pues si bien demostró haber adelantado el proceso contractual de mínima cuantía para dar inicio a la demolición, el proceso fue declarado desierto. Concluyó que el retraso era evidente, comoquiera que ya se había sobrepasado considerablemente el término otorgado para el cumplimiento de la orden judicial, “y el municipio de Girón, hasta el mes de septiembre inició los trámites contractuales para la demolición.” 10.
Posteriormente, dicha sanción fue revocada en grado jurisdiccional de consulta el 16 de diciembre de 2022, como se transcribe: 2 En enero 24 de 2022, se dio apertura al segundo incidente de desacato, toda vez que la incidentante manifestó nuevamente que el municipio de Girón – Secretaría de Ordenamiento Territorial – Inspecciones De Control Urbano no había dado cumplimiento a la orden judicial y, en consecuencia, solicitó imponer las sanciones pertinentes, compulsar copias y que se ordenara la materialización del fallo, trámite en el cual el Despacho impuso sanción, sin embargo el H. Tribunal Administrativo de Santander, en providencia de fecha febrero 16 de 2022 la revocó. Luego, en septiembre 2 de 2022, por tercera vez se aperturó incidente de desacato, por cuanto la parte actora nuevamente manifestó el incumplimiento del fallo.
En esa ocasión el despacho resolvió abstenerse de imponer sanción por desacato, comoquiera que, si bien el municipio no dio cumplimiento al fallo dentro del término otorgado para el efecto, verificándose el requisito objetivo de incumplimiento, se encontró demostrado que, a la fecha, ya se había realizado una visita al predio ubicado en la DIAGONAL 53 No 22C – 36 Barrio Estoraques de Girón y, se hizo reconocimiento de la zona a demoler por parte del profesional que acompañó la visita, Arquitecto Giovanny Arias Niño, Director Operativo de la Secretaría de Ordenamiento Territorial levantándose el acta respectiva, quedando finalmente fijada como fecha para la demolición el día 31 de octubre de 2022 a partir de las 8.00 am.
Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “PRIMERO: REVÓCASE la sanción impuesta por el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga mediante auto del 2 de diciembre de 2022, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: EXHORTASE al señor JAVIER ORLANDO ACEVEDO alcalde designado del MUNICIPIO DE GIRÓN para que en su condición de primera autoridad administrativa y de policía de dicho ente territorial, adopte todas las medidas necesarias para lograr la ejecución de la providencia desacatada en el menor tiempo posible e informe sobre esto al juzgado, más aún cuando ya han trascurrido 2 años desde que se emitió dicha decisión.” 1.3.
Fundamentos de la vulneración 11. La parte actora hizo el siguiente recuento de los hechos: Adujo que el 20 de octubre de 2020 le notificaron a su cónyuge el Oficio N.º ICU2- No. 575, en el que se informaba la diligencia de demolición del inmueble ubicado en la Diagonal 53 No. 22 C – 36 del Barrio Estoraques programada para el 27 de octubre de 2020, por lo que el 26 de octubre siguiente radicó ante la Alcaldía municipal de Girón solicitud de pérdida de ejecutoria del acto administrativo, “por lo que el 27 de octubre de 2020 se suspende la diligencia.” 12.
Indicó que el 24 de agosto de 2022, con el oficio radicado al N.º 2010010265 ICU2 N.º 681 de esa misma fecha, nuevamente se ordenó el cumplimiento de la diligencia de demolición por parte de la Juez Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, en el proceso radicado N.º 68001-33-33-011-2020-00008-00, en donde se adjuntan unos oficios enviados a su residencia, los que no fueron entregados personalmente, advirtiendo que la notificación se surtió por aviso publicado en la página web de la alcaldía, siendo esto, carente de veracidad, pues debió darse aplicación al Decreto 806 de 2020 y notificarse personalmente a su dirección de correo electrónico, “siendo procedente declarar la indebida notificación de ese oficio.” 13.
Expuso que el 5 de abril de 2022, le fue notificado un oficio sobre una visita que tendría lugar el 8 de abril de 2022, la que en efecto se hizo por unos funcionarios de la alcaldía, donde manifestó que su fin era el de determinar el procedimiento de demolición, por lo que se negó a permitir el ingreso al lugar de residencia informando que no se había dado respuesta al oficio presentado el 26 de octubre de 2020, “respondiéndosele que ya estaba notificado, lo que no es cierto.” 14.
El 12 de septiembre de 2022, se fijó en su residencia un aviso de una visita que se realizaría el 16 de septiembre de 2022, con lo cual desconoció, a su juicio, su calidad de poseedora, esta visita tuvo lugar el día acordado, y de ésta se elaboró un acta en donde firmó no estar de acuerdo con el procedimiento de demolición, pues existe una posesión sobre el bien inmueble adquirido mediante contrato de cesión de promesa de compraventa, aunado al hecho que se da un detrimento a su patrimonio, Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y que puede llegar a afectar gravemente a los miembros que habitan el inmueble, dentro de los que se encuentra su abuela quien tiene 76 años y una discapacidad. 15.
El 14 de diciembre de 2022, llegó a su residencia una notificación sobre la diligencia de demolición que tendría lugar el 19 de diciembre del mismo año a partir de las 8:00 am, por lo que hizo solicitud de revocatoria directa frente a la petición de declaratoria de la pérdida de fuerza de ejecutoria, “porque la funcionaria encargada sólo responde su solicitud, pero no inicia algún procedimiento en procura de brindar protección a sus derechos de defensa y contradicción respecto de la orden de demolición que no está obligada a soportar, al no haber sido partícipe de la actuación, para la época en que fue ordenada, lo que no le dio oportunidad de presentar recursos contra esos actos administrativos o ejercer acciones judiciales para ello.” 16.
Adujo que la señora inspectora continuó con la actuación contra los infractores o contraventores, sin respetar su calidad de poseedora que la faculta a procurar la defensa de sus intereses a la intimidad familiar, a la protección de los derechos de su abuela por su estado de vulnerabilidad manifiesta y el derecho a tener una vivienda digna. 17.
Concluyó que la orden de demolición es una medida extrema y citó la sentencia de la Corte Constitucional T-146/2022 según la cual, en estos casos, los inspectores deben considerar que la aplicación de la sanción urbanística debe ser proporcionada de cara a la finalidad que persigue, porque en muchas ocasiones pueden causar una afectación al derecho al mínimo vital y al trabajo, en los eventos en que los ocupantes satisfacen sus necesidades básicas por medio de actividades económicas desarrolladas en el lugar que habitan. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Auto admisorio 18. Mediante auto del 19 de diciembre de 2022, la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Santander decidió, entre otras cosas, admitir la demanda y notificar a la parte actora, así como al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y al municipio de Girón - Inspección Segunda de Control Urbano de Girón – Inspectora Mabel Astrid Martínez Gil, como sujetos accionados. 19.
Así mismo, decretó como medida provisional lo siguiente: “Ordenar a la Inspección Segunda de Policía de Girón suspender de manera inmediata las labores de demolición en el inmueble ubicado en Diagonal 53 No. 22 C – 36 del Barrio San Antonio del Carrizal – Estoraques, mientras se surte el trámite de esta tutela.” Lo anterior, a fin de evitar consumación de un daño, o que se hiciera más gravosa la situación planteada en el escrito de tutela.
Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.2. Auto que ordena vinculación 20. La magistrada ponente por medio de providencia del 19 de enero de 2023 ordenó la vinculación de la Secretaría de Planeación del municipio de Girón, (entidad que profirió las resoluciones de demolición) y la Secretaría de Infraestructura (encargada de ejecutar la orden de demolición), por tener interés directo en la resulta del proceso. 1.5.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga 21. Guardó silencio respecto del fondo de la tutela, pero remitió el expediente de la acción de cumplimiento. 1.5.2. Municipio de Girón - Secretaría de Ordenamiento Territorial 22.
Argumentó que la competencia acerca de la ejecución de la orden de demolición que originó la tutela, está ejecutoriada y recae en la Inspección II de Control Urbano, autoridad policiva que conoció de todas las diligencias 23. Anotó que, dentro de la acción de cumplimiento se impuso sanción de multa al alcalde mediante auto del 2 de diciembre de 2022, revocado en grado consulta, pero exhortándolo al cumplimiento en el menor tiempo posible. 24.
Explicó que en reunión de fecha “29/03/2022” desarrollada con el propósito de la demolición, y cuyos participantes fueron la Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Ordenamiento Territorial, y la directora de Revisión de Documentos del Despacho del Sr. alcalde, surge el compromiso de realizar visita el día “08/04/2022” por la Inspectora II de Control Urbano, para luego proyectar el contrato de demolición a cargo de la Secretaría de Infraestructura. 25.
Adujo que la Inspección II de Control Urbano, hizo visita técnica el “08/04/2022” al inmueble objeto de demolición, para obtener un diagnóstico de la situación frente a ésta, con apoyo del personal técnico de la Secretaría de Ordenamiento Territorial y de la Secretaría de Infraestructura, la cual fue infructuosa pues no se permitió el ingreso al lugar, por lo que se suspendió la ejecución de la demolición. 26.
Insistió en la improcedencia de esta tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, puesto que la orden de demolición goza de presunción de legalidad, al ser expedido dentro de un trámite administrativo que respetó el debido proceso, Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aunado al hecho de que existe una sentencia proferida en el marco de una acción de cumplimiento, que ordena dar cumplimiento a la orden de demolición. 1.5.3.
Los demás sujetos, pese a ser debidamente notificados, no rindieron informe alguno. 1.6. Sentencia de primera instancia3 27. El Tribunal Administrativo de Santander con fallo del 24 de enero de 2023 dispuso lo siguiente: “Primero. Negar el amparo de tutela por la vulneración al debido proceso por la alegada indebida notificación del Oficio No. ICUI2 681 del 24/08/2022.
Segundo. Negar el amparo de tutela respecto de la no vinculación de la aquí accionante el trámite administrativo policivo No. 304. Tercero. Amparar el debido proceso – derecho de defensa, de la aquí accionante en la etapa de operación administrativa de demolición del inmueble ubicado en la Diagonal 53 No. 22 C – 36 del Barrio Estoraques y para tal efecto: Cuarto. Tener esta tutela por parte de la señora Juez Once de lo Contencioso Administrativo de Bucaramanga como documento que le sirva de análisis, para activar en forma inmediata y pronunciarse sobre el eventual desacato que aquí se muestra respecto de la orden por ella dada, en el artículo segundo del auto proferido el 30.11.2020, que se reseña en el acápite de consideraciones de este proveído.
Quinto. Mantener la orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición, hasta tanto, se pronuncie de fondo la señora Juez del cumplimiento de la misma (Juzgado Once de lo Contencioso Administrativo de Bucaramanga).” (Negritas propias). 28. Como fundamento de su decisión, el a quo constitucional negó todos los cargos, pero amparó los derechos al debido proceso y de defensa de la accionante en la operación administrativa de demolición del inmueble, esto toda vez que para la fecha en que se pretendía ejecutar la demolición esto es, el 19 de diciembre de 2022, era 3 Notificada el 26 de enero de 2023.
Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidente su calidad de poseedora del inmueble, circunstancia que fue analizada en el auto proferido el 13 de noviembre de 2020 por la señora Juez de Cumplimiento, quien dispuso: “conminar al municipio de Girón, para que iniciara la actuación administrativa correspondiente sobre las personas con interés y sobre las presuntamente responsables respecto del inmueble.” 29.
Al respecto indicó que, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 393 de 19974 la señora Garzón Amado contaba con el incidente de desacato ante el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, para que el municipio cumpliera la orden plasmada en el auto mencionado en el párrafo anterior. 30. Estimó que la anterior circunstancia jurídica “desplaza y torna improcedente el análisis de fondo para dar una orden de protección del derecho que se muestra conculcado por parte de municipio de Girón, Santander, en la etapa de la operación administrativa de demolición del inmueble a más de carecer este Tribunal de competencia para pronunciarse acerca del contrato de cesión cuya imagen se registra en este proveído.” 1.7.
Auto que niega nulidad5 31. El apoderado de la señora Nidia Patricia Cepeda Moncada el 27 de enero de 2023 solicitó que se declarara la nulidad de la sentencia proferida el 24 de enero de del mismo año, con fundamento en que no le fue notificada pese a tener interés directo en las resultas de este, por ser la demandante en la acción de cumplimiento y verse perjudicada con la decisión de suspensión provisional de la orden de demolición. 32.
El tribunal accionado con auto del 30 de enero de 2023 negó la referida solcitud de acuerdo con la regla según la cual, “no hay nulidad sin daño” consagrada en el numeral 4.º del artículo 136 el Código General del Proceso, al considerar que materialmente no se veía afectada con la orden de mantener la suspensión provisional de la ejecución de la demolición del inmueble dada en la tutela, toda vez que esta medida se sujetó “hasta tanto, se pronuncie de fondo la señora Juez del Cumplimiento”, en donde la señora Nidia Cepeda Moncada es accionante. 1.8.
Cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia 33. El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga en acatamiento a la orden de tutela de primera instancia, abrió un incidente de desacato de oficio y mediante auto del 27 de enero de 2023 dispuso lo siguiente: “PRIMERO. ABRIR FORMALMENTE INCIDENTE DE DESACATO en contra de JAVIER ORLANDO ACEVEDO en condición de alcalde designado del 4 “Desacato.
El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.” 5 Notificado el 31 de enero de 2023. Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO DE GIRÓN, JOHANNA PAOLA SANTOS REY en calidad de secretaria de Ordenamiento Territorial, MARGARET JULIETH MACÍAS RÍOS en condición de inspectora de Control Urbano No. 1, MABEL ASTRID MARTÍNEZ GIL en calidad de inspectora de Control Urbano No. 2 y MARIA DEL ROSARIO TORRES VARGAS, en condición de secretaria de Infraestructura, con el fin de verificar el cumplimiento de la orden dada en el numeral segundo del auto de fecha noviembre 13 de 2020, en el que se resolvió: “CONMINAR al MUNICIPIO DE GIRÓN e incidentados para que inicien la actuación administrativa correspondiente sobre las personas con interés y presuntamente responsables respecto del inmueble en la diagonal 53 No. 22C –36 del barrio San Antonio del Carrizal Estoraques y actúen con diligencia y celeridad en su trámite y la materialización de las decisiones que adopten”, así como el cumplimiento del fallo proferido dentro del medio de control de cumplimiento, el 17 de febrero de 2020.
Lo anterior, conforme la parte motiva.
SEGUNDO. CORRER TRASLADO a las partes, para que en el término de dos (2) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia alleguen las pruebas que pretendan hacer valer. La parte incidentada deberá ACREDITAR ante este despacho, el cumplimiento de las órdenes dadas en el marco del presente medio de control de cumplimiento citadas en el numeral anterior y, en caso de faltar algún aspecto por resolver, respecto de las objeciones presentadas por los terceros con interés respecto del inmueble ubicado en la diagonal 53 No. 22C –36 del barrio San Antonio del Carrizal Estoraques, procedan a resolverlo de manera completa e integral, mediante las actuaciones y/u operaciones administrativas necesarias para el efecto, en el término máximo de DIEZ (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente providencia, informándolo así al despacho y allegando las pruebas que pretenda hacer valer.
Lo anterior conforme con las consideraciones de la parte motiva.” 34. Posteriormente, dicha dependencia judicial por medio de providencia del 9 de febrero de 2023 dispuso lo siguiente: “PRIMERO: ABTENERSE de imponer sanción por desacato respecto de la sentencia proferida por este despacho el 17 de febrero de 2020, dentro del medio de control de cumplimiento con radicado de la referencia. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.
SEGUNDO: En virtud de la culminación del presente trámite incidental, una vez ejecutoriado el presente auto, se entiende levantada la orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición, dada por el H. Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de fecha dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) (sic)6 dentro de la acción de tutela tramitada bajo el radicado Nº 680012333000-2022- 00693-00, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.” (Negritas propias) 35.
Como fundamento de su decisión adujo que no había lugar a imponer sanción por desacato respecto del incumplimiento de la sentencia del 17 de febrero de 2020, toda vez que no se cumplió con el requisito subjetivo, comoquiera que el municipio demostró haber realizado todas las acciones tendientes a dar cumplimiento a las órdenes dadas en dicho proveído.
Esto pues ya se encontraba celebrado el 6 A la largo de la providencia el juzgado aduce que se trata de la orden de tutela del 16 de diciembre de 2022, cuando en realidad la fecha de dicha providencia es del 24 de enero de 2023. Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente contrato de obra tendiente a materializar la demolición, el cual en la actualidad estaba suspendido en razón a la orden plasmada en el fallo de tutela del 24 de enero de 2023 del Tribunal Administrativo de Santander, al interior del presente trámite constitucional. 36.
Reiteró que también se verificó el cumplimiento de la orden dada en el numeral segundo del auto del 13 de noviembre de 20207, ya que se demostró que se resolvió la oposición presentada por la señora Garzón Amado, en la que alegó pérdida de ejecutoria del acto administrativo, por los siguientes motivos: -Indicó que respecto a la oposición a la diligencia de demolición realizada verbalmente por la señora Garzón Amado que se llevaría a cabo el 27 de octubre de 2020 en la que alegó “la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo” se encontró demostrado que, debido a esto se suspendió en dicho momento temporalmente la demolición. -Así mismo, el 30 de octubre de 2020 se resolvió la petición del Radicado N.º 2010010265 mediante oficio ICU2 No. 622, en el que se le indicó a la señora Garzón Amado la vigencia de la orden8, lo cual afectó los términos señalados por el peticionario y dejó en firme la decisión de demolición ordenada en el acto administrativo. -Adujo que lo anterior era una actuación administrativa que se surtió por parte del municipio, en donde la señora Garzón Amado hizo efectivo su derecho de defensa y contradicción respecto de sus intereses y sobre la cual la administración municipal de Girón resolvió de fondo. -Explicó que posterior a esto, la señora Garzón radicó correo electrónico el 7 de abril de 2022 6:15 pm, en el que manifestó “le recuerdo al despacho que fue presentada una solicitud de aplicación de pérdida de fuerza ejecutoria como oposición a la demolición que se pretende hacer en el inmueble”, por lo que el despacho de la Inspectora Segunda de Control Urbano dio alcance a la petición mediante oficio ICU2 681 del 24 de agosto de 2022, concluyendo: “El acto administrativo que ordena la demolición o que expidió la inspección de policía numero dos con funciones especiales de control urbano, no ha perdido fuerza ejecutoria, por cuanto dentro de los cinco (5) años siguientes a su firmeza, 7 En el que resolvió: “CONMINAR al MUNICIPIO DE GIRÓN e incidentados para que inicien la actuación administrativa correspondiente sobre las personas con interés y presuntamente responsables respecto del inmueble en la diagonal 53 No. 22C –36 del barrio San Antonio del Carrizal Estoraques y actúen con diligencia y celeridad en su trámite y la materialización de las decisiones que adopten”. 8 Teniendo en cuenta las medidas expedidas por el gobierno nacional relacionadas con la pandemia generada por el virus COVID-19 y que obligaron la suspensión de términos judiciales y administrativos en razón a las medidas de aislamiento plasmados en el Decreto 035 del 17 de marzo de 2020, términos que fueron levantados mediante Decreto 099 del 04 de septiembre de 2020).
Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la administración municipal ha realizado las gestiones necesarias para obtener su ejecución. La administración a través de la inspección y sus secretarias está obligada a hacer cumplir la orden, obteniendo por sus propios medios los conceptos y apoyos técnicos necesarios para el efecto.
Con lo expuesto anteriormente el despacho da por surtida de manera completa la respuesta a la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria y de manera posterior notificara en debida forma la fecha y hora de la diligencia de demolición a realizarse” 1.9. Impugnación 1.9.1. La Secretaría de Ordenamiento Territorial, la Secretaría de Infraestructura y la Inspección II de Control Urbano del municipio de Girón 37.
Mediante escrito del 31 de enero de 2023 impugnaron la decision de primera instancia y solicitaron revocar el fallo en lo relacionado con los numerales tercero, cuarto y quinto de la parte resolutiva, igualmente requirieron declarar la improcedencia de la acción, y en consecuencia levantar la medida cautelar dictada a efectos de impedir la materialización de la orden de demolición impuesta. 38.
En primer lugar, hizo un recuento de las actuaciones administrativas llevadas a cabo por parte del municipio respecto de la oposición a la diligencia de demolición presentada por la señora Garzón Amado y concluyó que se le han garantizado sus derechos al debido proceso, a la defensa y contradicción. 39. Adujo que a la fecha los actos administrativos que ordenaron la demolición se encuentran en firme y no han sido demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aunado a la existencia de una acción de cumplimiento en la cual accedió a las pretensiones de la señora Nidia Patricia Cepeda Moncada y se ordenó hacer efectiva la orden de demolición 40.
Puso de presente que actualmente el Municipio de Girón ha adelantado las actuaciones de contratación para hacer efectiva la orden de demolición, contrato cuya ejecución se encuentra suspendida, ya que existe orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición ordenada por el Tribunal Administrativo de Santander mediante fallo de tutela del 24 de enero de 2023. 41.
Concluyó que el municipio de Girón ha realizado las actuaciones administrativas correspondientes sobre las personas con interés y presuntamente responsables respecto del inmueble en la diagonal 53 No. 22C –36 del barrio San Antonio del Carrizal Estoraques y ha actuado con diligencia y celeridad. 1.9.2. Nidia Patricia Cepeda Moncada 42.
Indicó que elevó una solicitud de nulidad ante el Tribunal Administrativo de Santander, la cual fue despachada desfavorablemente, “por lo que resulta pertinente Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como parte afectada interponer impugnación del fallo de tutela para que el superior decida sobre la solicitud de nulidad.” 43.
Adujo que era cuestionable la manifestación de la señora Garzón Amado de ser compradora de buena fe, toda vez que: i) ella es hija de los infractores, por lo que debía conocer de la orden de demolición que recaía sobre el inmueble y ii) como adquiriente del inmueble estaba en la obligación de verificar los inconvenientes que presenta el bien y en su efecto elevar las acciones civiles legales antes sus padres por la cesión de un inmueble que tenía una orden de demolición”. 44.
Solicitó “se materialice la demolición de la obra ilegal ubicada en la diagonal 53 No. 22C –36 del barrio San Antonio del Carrizal Estoraques.” II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 45. El Consejo de Estado es competente para conocer la impugnación interpuesta por Secretaría de Ordenamiento Territorial, la Secretaría de Infraestructura y la Inspección II de Control Urbano del municipio de Girón, así como por la señora Nidia Patricia Cepeda Moncada contra la sentencia del 24 de enero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó todos los cargos, excepto el de violación al debido proceso y derecho de defensa, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Cuestión previa 46. La señora Nidia Patricia Cepeda Moncada en su escrito de impugnación adujo que si bien el a quo constitucional despachó desfavorablemente la solicitud de nulidad que elevó por indebida integración del contradictorio, a su juicio, quien debía decidir esa cuestion era el superior. 47. No obstante, se le pone de presente que, se negará la referida solicitud ya que si bien dicho asunto ya fue zangado por el a quo constitucional, lo cierto es que la vinculación de la señora Cepeda Moncada al proceso se circunscribe a la posibilidad de que ejerza su derecho de contradicción, lo que en efecto acontenció en el presente proceso, pues tuvo conocimiento del fallo de primera instancia, tanto así que lo impugnó de manera oportuna, por lo que no se advierte alguna vulneración a sus garantías.9 9 Igualmente, debe recordarse que la acción de tutela, a diferencia de otros mecanismos judiciales, se caracteriza por ser de carácter preferente y sumario, y lo que se busca es resolver de manera expedita los casos para evitar que la protección urgente se obstaculice por formalismos.
Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problema jurídico 48. El problema jurídico se circunscribe a decidir si se confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que amparó el derecho al debido proceso de la señora Garzón Amado y le ordenó al Juez Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga pronunciarse sobre el eventual desacato presentado dentro del proceso de acción de cumplimiento y la suspensión de la orden de demolición hasta tanto se haya pronunciado la autoridad judicial mencionada? 49.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela; (ii) el caso concreto. 2.4. Panorama general de la acción de tutela 50. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 51.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 52. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 2.5.
Caso concreto 53. Sea lo primero poner de presente que con esta acción de tutela la señora Garzón Amado no cuestiona concretamente la Resolución N.º 581 del 25 de junio de 2013, confirmada en la Resolución N.º 1604 del 9 de diciembre de ese mismo año que, en el marco de un proceso policivo, ordenaron al municipio de Girón la demolición de una obra construida sin licencia por los señores Marcelino Garzón y Edith Amado (padres de la accionante). 54.
Del extenso escrito de tutela, se infiere que lo que en efecto cuestiona la actora concretamente son las siguientes conductas transgresoras de su derecho al debido proceso, así como de defensa y contracción por parte del municipio de Girón: i) la indebida notificación que se le hace del oficio N.º ICU 681 del 24/08/2022, que da respuesta a su petición radicada el 26 de octubre de 2020, solicitando la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que ordena la demolición y ii) su falta de vinculación al trámite administrativo policivo que culmina con la orden de demolición. Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
Debe aclararse que dichos cargos fueron estudiados por el Tribunal Administrativo de Santander, autoridad que luego de hacer un estudio de las pruebas allegadas al trámite tutela, los negó bajo los siguientes motivos que se sintetizan: -Si bien era cierto que la notificación del referido oficio no se efectuó de manera personal electrónica, lo cierto era que, tal y como la actora misma lo afirmó en su escrito de tutela, posteriormente le fue entregado el oficio del 24 de agosto de 2022, el cual contenía los argumentos para negar la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria solicitada, “lo que, a voces del artículo 92 de la Ley 1437 de 2011 materializan un acto administrativo, susceptible de ser impugnado ante esta jurisdicción de lo contencioso administrativo, pudiendo inclusive, hacer uso de la solicitud de medida cautelar de suspensión de sus efectos jurídicos, circunstancia que torna improcedente la tutela, para el análisis de fondo de dicha respuesta.” - El proceso policivo se inició contra los señores Marcelino Garzón y Edith Amado y culminó con la expedición de las Resoluciones N.º 581 y 1604 de 2013, cuando la accionante carecía de alguna legitimación o interés directo, que exigiera su vinculación a dicho proceso administrativo policivo.
Esto toda vez que la cesión del inmueble fue celebrada el 4 de noviembre de 2016. 56. Por otro lado, esta Sala de Sección debe precisar que el a quo constitucional también amparó el derecho al debido proceso y derecho de defensa de la accionante respecto del cargo de la operación administrativa de demolición del inmueble, esto toda vez que para fecha en que se pretendía ejecutar una diligencia de demolición esto es, el 19 de diciembre de 2022, era evidente su calidad de poseedora del inmueble, circunstancia que fue analizada en el auto proferido el 13 de noviembre de 2020 por la señora Juez de cumplimiento, quien dispuso: “conminar al municipio de Girón, para que iniciara la actuación administrativa correspondiente sobre las personas con interés y sobre las presuntamente responsables respecto del inmueble.” 57.
En tal sentido, el a quo consideró que la señora Garzón Amado contaba con el incidente de desacato ante el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, para que el municipio cumpliera la orden plasmada en el auto mencionado en el párrafo anterior y así garantizar su derecho al debido proceso. 58. Por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander dispuso mantener la orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición, hasta tanto, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga se pronunciara sobre el eventual desacato contenido en la referida orden. 59.
Así, en acatamiento al fallo de tutela, el mentado juzgado inició un incidente de desacato de oficio, y luego de efectuar un estudio de las pruebas allegadas al plenario concluyó que: i) no había lugar a imponer sanción por desacato respecto de la sentencia proferida por ese despacho el 17 de febrero de 2020; ii) adujo que también se verificó el cumplimiento de la orden dada en el numeral segundo del auto Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 13 de noviembre de 2020, ya que se demostró que se había resuelto la oposición presentada por la señora Garzón Amado, en la que alegó pérdida de ejecutoria del acto administrativo, por lo que se garantizó su debido proceso. 60.
Por lo expuesto, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga concluyó que, debido a la culminación de dicho trámite incidental, se entendía levantada la orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición dada por el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de tutela del 24 de enero de 2023. 61.
Así, esta Sala considera que, teniendo en cuenta que el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga ya dio alcance al amparo dictado en primera instancia, como se expuso anteriormente, se entiende que a la fecha, la orden de suspensión de la ejecución de la demolición no está vigente. 62. En ese orden, esta Sala de Decisión arguye que no procede el estudio de los argumentos traídos en los escritos de impugnación, concerniente a que se deje sin efecto la orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, pues como ya se explicó, se presenta una inexistencia de los fundamentos de la impugnación, ya que en la actualidad dicha orden no se encuentra suspendida como ellos afirman, esto debido a que su vigencia estaba condicionada al cumplimiento de la orden de amparo, lo cual ya acontenció. 63.
En ese orden de ideas, se reitera que, en cumplimiento de la orden de tutela, desaparecieron los hechos que se sustentan en los escritos de impugnación, lo que impide a este juez pronunciarse, porque cualquier decisión resultaría inane. 2.6. Conclusión 65. Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que la señora Garzón Amado no impugnó la decisión de primera instancia en los puntos que le fueron desfavorables, esta Sala confirmará la decisión de 24 de enero de 2023, en lo que tiene que ver solo con los numerales primero y segundo. Igualmente, no hay lugar a pronunciarse respecto de los argumentos traídos en los escritos de impugnación toda vez que, a la fecha, la orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición no está vigente porque el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga ya dio alcance al fallo de primera instancia de la presente tutela.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Jeimy Garzón Amado Demandados: Municipio de Girón y otros Radicado: 68001-23-33-000-2022-00693-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR los numerales primero y segundo de sentencia del 24 de enero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ADVETIR que no hay lugar a estudiar los argumentos traídos en los respectivos escritos de impugnación, haciéndose la precisión que a la fecha la orden de suspensión provisional de la ejecución de la demolición no está vigente, por lo expuesto.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (Firmado electrónicamente) Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL (Firmado electrónicamente) Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.