Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejera ponente: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó Referencia: Acción de tutela TEMAS: Tutela contra providencia judicial.

Requisitos de procedencia. Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela promovida por José Arceliano Palacios Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela José Arceliano Palacios Mosquera en nombre propio1, presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, al proferir las sentencias de fecha 30 de junio de 2022 y 11 de junio de 2020, respectivamente, así como el auto del 18 de marzo de 2025 proferido por la primera de ellas, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 27001-33-33-001-2016-00267-00/01. 2.

Hechos La causa petendi del escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica2: 2.1 El accionante manifestó que el 29 de julio de 2016 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Quibdó, con la pretensión de declarar la nulidad del oficio de fecha 25 de febrero de 1 Índice 00003 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 68552BF4C8BAF5AC 68873CA4346C48DD B4DF38FDE5FCAFF3 66F4D69705D8761E. 2 Ibidem.

Actuaciones del proceso ordinario visibles en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=270013333001201600267012700123 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera 2016, a través del cual el ente municipal le negó el reconocimiento y pago de la bonificación de la ruralidad. 2.2 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó avocó conocimiento y, mediante sentencia del 11 de junio de 2020 resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenó al pago de costas al extremo activo, al considerar que se configuró la excepción de inexistencia de la obligación. 2.3.

Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó en providencia del 30 de junio de 2022, en la que confirmó la decisión adoptada por el a quo; sin embargo, revocó la condena en costas impuesta. 2.4. Posteriormente, el actor interpuso incidente de nulidad en contra de la sentencia proferida por el ad quem, cuyo argumento fue el hecho que en aquella se confirmó el contenido de una sentencia proferida el 26 de enero de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó, la cual distó de la que fue objeto del recurso de apelación. 2.5.

Mediante auto de fecha 18 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió rechazar la solicitud de incidente de nulidad propuesto y, en su lugar, corrigió de oficio el numeral primero de la sentencia atacada. 3. Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional: i) amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo.

Como consecuencia de lo anterior, pidió: ii) dejar sin efectos las sentencias proferidas el 30 de junio de 2022 y 11 de junio de 2020, por las autoridades judiciales y así como el contenido del auto de fecha 18 de marzo de 2025, a través del cual se resolvió la solicitud de nulidad y, en su lugar, iii) ordenar que se profiera una nueva decisión que resuelva los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado, acorde con los hechos y derechos invocados. 3.2.

Como fundamentos de la acción de tutela adujo, que la parte accionada incurrió en un defecto fáctico al no efectuar un adecuado análisis probatorio, toda vez que manifestó, de manera equivocada, que en el expediente no obraba documento que permitiera demostrar que era acreedor de la bonificación solicitada. 3.3. Argumentó que se configuró un defecto sustantivo, bajo dos premisas: i) respecto del Juzgado de primera instancia, consideró que aplicó de manera errónea la postura adoptada por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en casos con identidad fáctica y jurídica. ii) Frente al Tribunal de segunda instancia, adujo que desconoció el principio de congruencia, toda vez que, en la sentencia proferida se resolvieron cargos que no fueron expuestos en el escrito de apelación presentado, por ende, debió estudiar la legalidad del oficio de respuesta para luego “adentrarse” en la declaratoria de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera derechos, situación que se tradujo en una omisión en el control de legalidad correspondiente, en el marco del medio de control impetrado. 4.

Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 08 de mayo de 20253, el Despacho ponente requirió a la parte accionante para que procediera a corregir la solicitud de amparo en el sentido de precisar, de forma clara y sucinta, cuál era la acción u omisión que motivó la interposición de la solicitud de amparo, aclarara cuál es el radicado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirieron las providencias atacadas, así como incorporar los documentos relacionados en el acápite de pruebas del escrito introductorio. 4.2.

En atención a lo anterior, el accionante presentó memorial de fecha 14 de mayo de 20254 en el que subsanó los yerros mencionados. Por tanto, a través de providencia del 20 de mayo de 20255 se admitió la solicitud de tutela y se requirió al Tribunal Administrativo del Chocó y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, para que remitieran copia digital del expediente identificado bajo el radicado núm. 27001-33-33-001-2016-00267-00/01. 4.3.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó6 aportó el expediente digital contentivo de las actuaciones del proceso ordinario, sin embargo, guardó silencio frente a los hechos origen de la presente acción. Las demás partes guardaron silencio, pese a estar debidamente notificadas. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.

Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de José Arceliano Palacios Mosquera al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que actúa como demandante en el trámite del medio de control de 3 Índice 00005 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 79DCA6B35F2FEFF6 9866F2AD904613AF 2989EC9B8CA3B81A 45D18B9629A13E00. 4 Índice 00009 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 54566D3918B8F4F3 B859DBF7A1D0EB13 5EE41A043289ABF7 3E7033F3A6102623. 5 Índice 00013 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. F8E6F5540DCC50BE D586178498EA14AC 8BB1CF9A9163BFD1 903B8B6B26713DD0. 6 Índice 00008 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. AE921C008A01ADF0 4F56D00E311706D5 C6D1B512C2208936 54DE727C711FA6BF.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera nulidad y restablecimiento del derecho adelantado bajo el radicado número 27001-33- 33-001-2016-00267-00/01. 2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, por cuanto actuaron como jueces dentro del proceso mencionado, y fue su actuación a la que la parte accionante atribuyó la vulneración de su garantía constitucional. 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20057 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela8 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto9. 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 9 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”10. 4.1.

Subsidiariedad En relación con este requisito, resulta importante destacar que está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela, en los siguientes términos: “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 199111. La Corte Constitucional12 ha sostenido que es deber de la accionante desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de interferir en las competencias de las distintas autoridades judiciales.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que: “(…) Específicamente, tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la Corte ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.

De allí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (…)”13 5. Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación: 5.1.

Al revisar el escrito de tutela, se advierte que el actor argumentó que la parte accionada incurrió en un defecto fáctico, al omitir el estudio adecuado del acervo probatorio, a partir del cual se podía inferir que cumplía con los requisitos establecidos para acceder a la bonificación de la ruralidad. Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 10 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 11“Artículo 6.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

(…)”. 12 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, sentencia T-332 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera Adicionalmente, adujo la existencia de un defecto sustantivo, en la medida que el a quo aplicó de manera errónea la posición decantada que resuelve el tema de debate y, respecto del Tribunal indicó que trasgredió el principio de congruencia, dado que, resolvió argumentos que no fueron objeto del recurso de apelación que presentó, lo que conllevó a la vulneración de sus garantías constitucionales. 5.2.

Debido a que el actor expuso que el Tribunal omitió resolver los puntos de disenso expuestos en el recurso de apelación que presentó, en consecuencia, sostuvo que la autoridad omitió aplicar el principio de congruencia, la Sala advierte que, en los términos del artículo 248 del CPACA14, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos en los eventos contemplados en el artículo 250 del CPACA15.

Ahora, en el caso en concreto, de la lectura del numeral 5 del precitado artículo, es posible advertir que para que se configure la causal, deben concurrir los siguientes requisitos: (i) que la providencia que es recurrida mediante el recurso extraordinario de revisión ponga fin al proceso; (ii) que contra esta decisión no proceda el recurso de apelación y, (iii) que la nulidad alegada haya ocurrido en el momento en que se dictó la sentencia y no antes.

En ese orden de ideas la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de mayo de 2011, en el expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2008- 00294-00, identificó algunos eventos es los que se predica la existencia de la nulidad originada en la sentencia, en los siguientes términos: “En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación”16. 14 Artículo 248.

Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 15 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 16 Al respecto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 20 de octubre de 2009, dentro del expediente con radicado número: 2003-00133-00, señaló que la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación se presenta solamente ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera Aunado a lo anterior, esta corporación ha previsto que la causal de nulidad originada en la sentencia también comprende la violación al principio de congruencia así: “Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)”17 5.3.

Según lo expuesto, la Sala concluye que la parte actora incumplió el requisito de subsidiariedad, pues tiene otro mecanismo judicial para proteger sus derechos fundamentales, esto es, la interposición del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250.5 del CPACA, pues el problema aquí planteado debe resolverlo el juez natural de la causa, sin que corresponda al juez constitucional intervenir en el asunto, pues a partir del marco jurisprudencial citado, esta causal también procede cuando se trasgrede el principio de congruencia, lo que se acompasa con los argumentos expuestos en el escrito presentado por la parte actora.

En este contexto, la acción de tutela no puede ser utilizada como un medio alternativo o sustitutivo de los recursos ordinarios y extraordinarios disponibles, salvo que se acredite su ineficacia o insuficiencia para la protección de los derechos invocados, circunstancia que no se acredita en este caso. Por ende, la Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente, pues aceptar lo contrario implicaría reemplazar los mecanismos ordinarios previstos por el legislador para la protección de los derechos y suplir la inactividad de la parte que no hizo uso de estos oportunamente.

La solicitud de amparo constitucional es de carácter supletorio y residual, lo que conlleva a que no sea utilizada como un elemento alternativo de aquellos a los que el legislador ha determinado para solución de conflictos, por cuanto estos mecanismos establecen las pautas conforme deben debatirse y darle solución a las controversias que se deriven de actos administrativos. 5.4.

Tampoco procede la solicitud de amparo como mecanismo transitorio de protección, ya que la parte actora no acreditó un perjuicio irremediable que justifique la flexibilización de la regla de subsidiariedad, pues no basta con la sola mención de este, sino que debe demostrarse, situación que no ocurrió en este caso. La mera inconformidad con lo decidido en las providencias censuradas no faculta al juez constitucional para examinar los cargos y pruebas que la autoridad judicial contra la que se dirige la acción consideró o no al resolver el asunto.

En este sentido, compete al interesado demostrar, conforme los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, que la actuación de aquella fue consecuencia de una afectación al debido proceso. Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, aspecto que la torna en improcedente. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, Rad.

REV 2014- 00440-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02627-00 Accionante: José Arceliano Palacios Mosquera En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por José Arceliano Palacios Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó por no superar el requisito de subsidiariedad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado LMMT