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CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., 5 de octubre de 2022 Número único: 11001-03-06-000-2022-00207-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia del ICBF -Centro Zonal Suroeste- (Regional Antioquia) y Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) Asunto: Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos. Declaratoria de adoptabilidad por parte del juez de familia.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1. El 3 de diciembre de 2019, ante información suministrada por el programa «familias en acción» la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) expidió auto por medio del cual avocó conocimiento para la verificación de derechos del niño S.T.F.2, pues, al parecer, tenía dos registros civiles de nacimiento3, cada uno con números, apellidos y fecha de nacimiento distintos4. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2017- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Por tratarse de un menor de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares y allegados. 3 Según consta en el expediente el niño fue registrado por sus padres biológicos como S.T.F, y a los 4 meses de edad fue entregado a los señores C.A.M.B y L.A.L.R. (padres de crianza), quienes lo registraron como S.M.L. (Folios 35 y 37, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital). 4 Folios 27 y 28, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 2. El 12 de diciembre de 2019, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) inició un proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD), en favor del niño S.T.F., y decretó como medidas provisionales, entre otras, las siguientes: i) oficiar a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que realizara la cancelación de uno de los registros; ii) la permanencia del niño en el medio familiar de crianza, y iii) la amonestación a los padres biológicos, representantes legales, y padres de crianza. 3.

Mediante Resolución núm. 010 del 14 de mayo de 2020, la Comisaría de Familia de Salgar declaró en situación de vulneración de derechos al niño S.T.F., y decretó como medida de restablecimiento de derechos su permanencia en la familia de crianza. Adicionalmente, la Comisaría de Familia de Salgar ordenó: i) al equipo interdisciplinario realizar el seguimiento a las medidas por el término de seis meses, y ii) a la Registraduría Nacional del Estado Civil la cancelación de uno de los registros de nacimiento, con la condición de que una vez se hiciera lo anterior, se remitiera el expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroeste para que decretara la «adoptabilidad determinada» del niño5. 4.

De acuerdo con el Oficio núm. 111017/2020, la Registraduría Nacional del Estado Civil informó que el registro civil de nacimiento con los nombres S.M.L., inscrito bajo serial 54439136, había sido invalidado por cancelación en la base de datos del sistema de información de registro civil, de conformidad con lo solicitado en la Resolución núm. 010 del 14 de mayo de 2020, expedida por la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia).6 5.

El 13 de noviembre de 2020, por medio de Resolución núm. 043, la Comisaría de Familia de Salgar prorrogó el seguimiento a la medida de protección por el término de seis meses, y ordenó el traslado del expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal 14 Suroeste, municipio de Andes, para que, de acuerdo con su competencia, obtuviera el consentimiento de los padres biológicos del niño S.T.F. y continuara con el trámite de la adopción determinada por parte de los padres de crianza.7 8 5 Del análisis de las pruebas recaudadas en el PARD, la Comisaría de Familia determinó que el niño S.T.F. estaba recibiendo todo el amor y los cuidados necesarios por parte de sus padres de crianza, a quienes reconocía, incluso, como su padre y madre.

En este orden de ideas, ordenó a la Registraduría Nacional de Estado Civil cancelar uno de los registros de nacimiento, y a la defensoría iniciar el trámite, de su competencia, para formalizar la situación del niño, esto es, declarar la adopción de los padres de crianza. (Folios 89 a 101, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital). 6 Folio 115, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital. 7 Folios 125 a 128, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital. 8 Según consta en el expediente, el 17 de diciembre de 2020, quedó en firme la Resolución núm. 042 del 13 de noviembre de 2020 (folio 133), y el 9 de febrero de 2021, se remitió el expediente a la Defensoría de Familia 14 del Centro Zonal Suroeste, del municipio de Andes (Antioquia), para que Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 6.

Mediante Auto del 12 de mayo de 2021, la defensora de familia del Centro Zonal Suroeste informó que el expediente del niño S.T.F. se le había entregado, en físico, ese mismo día, y que, adicionalmente, Gestión Humana de la Sede Nacional del ICBF le había notificado por medio de correo electrónico la terminación del nombramiento como defensora de familia, razón por la cual no pudo efectuar revisión alguna al expediente.

En este sentido, ordenó el traslado del PARD a otra defensora de familia asignada al Centro Zonal Suroeste.9 7. El 15 de junio de 2021, mediante auto, la nueva defensora de familia resolvió no avocar conocimiento del PARD en favor del niño S.T.F., toda vez que, a su juicio, había perdido la competencia para actuar, y ordenó el traslado del expediente al Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia), de conformidad con lo consagrado en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 201810. 8.

Por medio de Auto interlocutorio núm. 170 del 21 de junio de 2021, el Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia) resolvió remitir por competencia el proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado en favor de S.T.F. al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), en razón a que el niño se encontraba ubicado en ese municipio.11 9.

El 4 de agosto de 2021, el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar avocó conocimiento del PARD.12 10. El 8 de abril de 2022, el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar, luego de realizar simplemente un resumen extenso de los antecedentes del caso, resolvió remitir las diligencias, en el estado en el que estaba, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con sede en Andes (Antioquia), para que decidieran sobre la adoptabilidad del niño S.T.F.13 11.

El 8 de agosto de 2022, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Suroeste, propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencia administrativa entre esa entidad y el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia).14 procediera a fijar fecha para obtener el consentimiento de los padres biológicos para la adopción determinada. 9 Folio 143, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital. 10 Folios 147 a 149, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital. 11 Folios 153 y 154, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital. 12 Folios 157 y 158, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital. 13 Folios 159 a 167, carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital. 14 Folios 1 a 5, documento «202231013000165601 REMISIÓN CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA.pdf», carpeta «H.A. S.T.F.», expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021) el 17 de agosto de 2022, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.15 Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Suroeste, Regional Antioquia; al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia); a la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia); al Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia); a la Coordinación del Centro Zonal Suroeste, y a los señores G.A.F. y J.J.T. (padres biológicos de S.T.F.).

Se dejó constancia, también, de que al realizar las llamadas a los números de celular indicados por la Defensoría de Familia de los padres de crianza, se transfirieron al buzón de mensajes.16 Dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio.17 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1.

De la Defensoría de Familia del ICBF - Centro Zonal Suroeste-, Regional Antioquia En la formulación del conflicto negativo de competencias administrativas la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroeste señaló que el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar, en providencia del 8 de agosto de 2022, no se refirió a la pérdida de competencia señalada por la autoridad administrativa, o incluso a los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, sino que se limitó a citar los antecedentes del proceso que adelantó la Comisaría de Familia de Salgar.

En este sentido, para la Defensoría de Familia, la devolución de las diligencias por parte del juzgado para que decidiera sobre la adoptabilidad del niño S.T.F. no tenía sustento legal, teniendo en cuenta que, del análisis del trámite procesal, se evidenció que el 20 de mayo de 2021, la autoridad administrativa perdió competencia para pronunciarse respecto de la situación jurídica del niño, de 15 Fijación por edicto núm. 169, documento 9, expediente digital. 16 Documento 9, folios 1 a 2, expediente digital. 17 Documento 10, expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Adicionalmente, la Defensoría advirtió que los términos establecidos en la citada Ley 1098 de 2006 son improrrogables tanto para la autoridad administrativa como para el juez, y que con la modificación que trajo la Ley 1878 de 2018 se buscó que los niños, niñas o adolescentes no permanecieran de manera indefinida bajo medidas de protección sin que resolviera de fondo su situación. En conclusión, reiteró su falta de competencia para decretar la adoptabilidad del niño S.T.F. 3.2.

Del Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) El juzgado de familia no se pronunció durante el trámite del conflicto negativo de competencias de la referencia, y de la providencia del 8 de agosto de 2022, tampoco se logra extraer los fundamentos por los cuales devuelve las diligencias a la Defensoría de Familia para que declare la adoptabilidad.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 201818 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional, como se explicará más adelante. El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas, en los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: 18«Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018; e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, y f) la competencia de la Sala en el caso en concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»19 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] 19 «Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa; ii) Que, de forma simultánea o sucesiva, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto administrativo en particular; iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades territoriales, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala y de los tribunales administrativos.

Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] Del análisis de la norma transcrita, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA, respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia, pero de forma limitada por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006 La Ley 1878 de 2018 modificó el «Libro Primero» del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: (i) el trámite inicial de la actuación administrativa a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018);

(ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098, también modificado por la Ley 1878, artículo 6, y por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y (iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad. (i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098, para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 […] Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño20, y establece las siguientes medidas, mientras el conflicto se resuelve:  Configura, como ejercicio de competencia a prevención, las actuaciones que adelante la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto.  Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas.  Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente.  Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos21 del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia). 20 Cuando en esta decisión se utilice la palabra «niño» o «niños», sin otro calificativo, debe entenderse referida a las personas menores de edad de los dos géneros (masculino y femenino), tal como corresponde a su uso en el idioma español, y como se utiliza en el artículo 44 de la Constitución Política y en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (artículo 1), entre otras normativas. 21 Confrontar artículo 2, Ley 1437 de 2011.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 Por lo que, en tanto el artículo 3º de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía), desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica, «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Aquellos conflictos en los que esté involucrado un juez de familia, que deba asumir el conocimiento del PARD por la pérdida de competencia de la autoridad administrativa que lo viniera tramitando, deben ser resueltos, en consecuencia, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por encontrarse por fuera del supuesto de hecho previsto en el parágrafo 3º del artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098.

(ii) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por los artículos 6 y 208 de la Ley 1878 de 2018 y 1955 de 2019, respectivamente. Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala observa que no existe norma especial que defina la autoridad competente para dirimir el conflicto de competencias administrativas, por consiguiente, aplica la norma general, regulada en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, es decir, le asiste competencia a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

En efecto, el artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 administrativa no remite el expediente, el Director Regional [sic] hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. [Subrayamos]. Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala22, tal declaratoria también corresponde al juez de familia cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016, reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8° de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo PARD, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o, cuando los anteriores autoridades pierdan competencia, los jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 199823 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200724, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En 23 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» 24 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006».

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. (iii) Trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 200125 asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, y la fijación de la cuota alimentaria.

El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual, «[s]i dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia […]».

En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable26. Advierte la Sala que, como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente27. 25 «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.» 26 Al respecto, ver concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF.

Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia. 27 Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial»28.

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así:

ARTICULO 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes: 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. [ ] [Se subraya]. Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia 28 Artículo 52 de la Ley 4 de 1913. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido29. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»30.

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»31 de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso al 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos:  Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones 29 Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». 30 Corte Constitucional, sentencia C-306 de 1996, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 31 Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala, vertida en el concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto en el Diccionario de la Lengua Española, ha dicho que tal expresión significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» [subrayas añadidas].

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite del seguimiento a que haya lugar deberá hacerse de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018.  En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018, «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. f) La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) inició el 3 de diciembre de 2019 el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño S.T.F., y el 14 de mayo de 2020, con base en las facultades otorgadas por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018), falló en el sentido de declarar al niño en situación de vulnerabilidad.

Aquella autoridad administrativa dictó la medida de ubicación del niño en su familia de crianza; dispuso la cancelación de uno de los registros de nacimiento, y ordenó remitir el expediente a la Defensoría de Familia del ICBF, para que, una vez se hiciera lo anterior, continuara con el trámite de adoptabilidad. Entonces, como el PARD se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018), les son aplicables en su integridad las disposiciones consagradas en dicha norma.

Por lo anterior, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujeta a las reglas introducidas por el artículo 6º ibidem, que modificó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Como el proceso se encuentra en etapa de seguimiento, y la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 En cuanto a los requisitos del artículo 39 de la Ley 1437 de 201132, se observa que en el presente caso se cumplen, toda vez que (i) el conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional, a saber: el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia- Centro Zonal Suroeste (Regional Antioquia), y el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), autoridad territorialmente desconcentrada33 e integrante de la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996); y (ii) ambas autoridades rechazaron la competencia para conocer sobre un asunto particular, concreto y de naturaleza administrativa que se refiere a la eventual declaratoria de adoptabilidad del niño S.T.F. 2.

Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»34. En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 32 «ARTÍCULO

39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. […]». 33 La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). 34 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Síntesis del caso y problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver cuál de las dos autoridades involucradas en el conflicto de competencias (la Defensoría de Familia, Centro Zonal Suroeste, Regional Antioquia, y el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar) tiene la competencia para resolver de fondo la situación jurídica del niño S.T.F. La Defensoría de Familia manifiesta que perdió competencia para pronunciarse respecto de la adoptabilidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018.

Señala que esta norma ordena a los jueces de familia definir la situación jurídica definitiva de los niños, niñas o adolescentes, en el término no superior a dos meses, cuando la autoridad administrativa superó el plazo establecido en el artículo ibídem para actuar. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 A su turno, el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) devuelve las diligencias a la Defensoría para que sea quien declare la adoptabilidad del niño S.T.F. Entonces, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a i) las reglas de competencia para declarar en situación de adoptabilidad.

Reiteración y (ii) el caso del niño S.T.F. 5. Análisis del conflicto planteado 5.2 Las reglas de competencia para declarar en situación de adoptabilidad. Reiteración35 La Ley 1878 de 2018, a través de su artículo 6º, modificó el artículo 103 del Código de Infancia y Adolescencia y estableció un trámite para el seguimiento de las medidas transitorias hasta lograr la protección de los derechos del niño, niña o adolescente, a través de las siguientes determinaciones que permiten el cierre del proceso administrativo: (i) el reintegro del niño, niña, o adolescente, al seno de su familia;

(ii) su ubicación en otro medio familiar que garantice sus derechos, o (iii) la declaratoria de la situación de adoptabilidad, con el propósito de garantizarle un ambiente familiar adecuado. El texto del citado artículo es el siguiente: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente este ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución 35 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 10 de octubre de 2016, radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00006-00. Reiterada en estas decisiones: 11001-03-06-000- 2017-00167-00 del 12 de diciembre de 2017, 11001-03-06-000-2019-00016-00 del 27 de marzo de 2019, Decisión del 9 de marzo de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00256-00, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. En ningún caso el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento podrá exceder los dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el reintegro del niño, niña o adolescente a su medio familiar.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. [Resalta la Sala] De la lectura del citado artículo se tiene que a partir de la vigencia de la Ley 1878 de 2018, es decir del 9 de enero de 201836, la autoridad administrativa en la etapa de seguimiento cuenta con un término perentorio para definir las medidas definitivas.

Aquel término inicial es de 6 meses, prorrogable hasta por otros 6 meses más, a partir del vencimiento del plazo inicial, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, esto es, con la determinación de si procede el cierre del proceso37, el reintegro al medio familiar38 o la declaratoria de adoptabilidad39.

En todo caso, «el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos»40. Es decir, todo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración debe adelantarse en máximo 18 meses. Ahora bien, como se observa del artículo 103 del Código de Infancia y Adolescencia, modificado por la Ley 1878 de 2018, si la autoridad administrativa no logra decidir las medidas definitivas - entre ellas la declaratoria de adoptabilidad - durante el 36 En la página 20 de esta decisión se concluyó que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha. 37 Cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos. 38 Cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos. 39 Cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. 40 Artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y posteriormente modificado por la Ley 1955 de 2019.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 periodo inicial de los 6 meses o dentro de su prórroga, pierde la competencia y se impone la remisión del expediente al juez de familia. A propósito, el artículo 119 del Código del Código de Infancia y Adolescencia señala: Artículo 119. Competencia del Juez de Familia en Única Instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: 4.

Resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia. […] [Resalta la Sala] A su turno, el artículo 120 de la misma ley indica: «El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este.».

Ahora bien, la Sala, en anterior oportunidad41, señaló que si bien el artículo 98, inciso 2°, del Código de Infancia y Adolescencia determinó que únicamente el defensor de familia sería el competente para la declaratoria de adoptabilidad de los menores de edad, se tiene que, ante la pérdida de competencia de esta autoridad, tal decisión también debe ser asumida por los jueces de familia, civiles municipales o promiscuos municipales.

En efecto, la Sala concluyó que el carácter privativo de la competencia del defensor de familia en cuanto a la declaratoria de adoptabilidad, solo se predica frente a las demás autoridades administrativas (comisarios de familia e inspectores de policía) y no respecto de la autoridad judicial de familia, a quien la ley le otorgó mayores facultades para decidir acerca de la adopción del niño, niña o adolescente.

Se trascribe lo pertinente del precedente citado: Debe tenerse en cuenta que los jueces de familia no solo pueden homologar las decisiones adoptadas por las defensorías de familia, incluyendo la declaratoria de adoptabilidad, sino que pueden, incluso, decretar la adopción, tal como lo establecen las normas pertinentes del Código de la Infancia y la Adolescencia,42y el Código General del Proceso43.

Por tal razón, mal podría entenderse que los jueces no pueden declarar directamente la situación de adoptabilidad cuando sustituyen a los comisarios de familia o a los 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 12 de diciembre de 2017, Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00167-00. Reiterado en Decisión del 2 de marzo de 2022, Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00174-00. 42 Artículo 119, numerales 1º y 2º. 43 Artículo 21, numerales 11, 18 y 19, y artículo 22, numeral 8º.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 defensores de familia, por la pérdida de competencia en que hayan incurrido estos funcionarios. Estima la Sala que tampoco constituye un impedimento para que los jueces declaren en estos casos la adoptabilidad de un niño, niña o adolescentes [sic], el hecho de que los jueces de familia tengan la función de homologar las decisiones que en este sentido tomen los defensores de familia, pues lo mismo ocurre con las demás medidas de restablecimiento de derechos, las cuales están sujetas también a este mecanismo eventual de revisión judicial44, sin que pueda decirse, entonces, que por tal circunstancia los jueces de familia, al asumir excepcional y transitoriamente la competencia asignada a los defensores y comisarios de familia, estén limitados para adoptar cualquiera de las medidas de restablecimiento de derechos que señala el artículo 53 ibídem.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que en el caso específico de la declaratoria de adoptabilidad, la homologación de dicha medida está sujeta a una regulación especial contenida en los artículos 107 y 108 del Código de la Infancia y la Adolescencia45, la cual establece las causales por las cuales procede y el respectivo procedimiento, en forma diferente a la normado en el artículo 100 del mismo código […] [Subraya de la Sala].

En este orden de ideas, la autoridad administrativa pierde la competencia si no alcanza a decretar las medidas definitivas de restablecimiento de los derechos, entre ellas la declaratoria de adoptabilidad, dentro de los términos indicados en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En caso de que esto ocurra, será de competencia del juez de familia, Civil Municipal o Promiscuo Municipal, según el caso, cerrar los procesos administrativos con alguna de tales medidas. 44 Artículos 100 y 119, numeral 2º del Código de la Infancia y la Adolescencia 45 Artículo 107.

Contenido de la declaratoria de adoptabilidad o de vulneración de derechos. En la resolución que declare la situación de adoptabilidad o de vulneración de derechos del niño, niña o adolescente, se ordenará una o varias de las medidas de restablecimiento consagradas en este Código. […] Parágrafo 1º. Dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria de la resolución que declara la adoptabilidad podrán oponerse las personas a cuyo cargo estuviere el cuidado, la crianza y educación del niño, niña o adolescente, aunque no lo hubieren hecho durante la actuación administrativa.

Para ello deberán expresar las razones en que se fundan y aportar las pruebas que sustentan la oposición. […] Artículo 108. Homologación de la declaratoria de adoptabilidad. Cuando se declare la adoptabilidad de un niño, una niña o un adolescente habiendo existido oposición en la actuación administrativa, y cuando la oposición se presente en la oportunidad prevista en el parágrafo primero del artículo anterior, el Defensor de Familia deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su homologación. En los demás casos la resolución que declare la adoptabilidad producirá, respecto de los padres, la terminación de la patria potestad del niño, niña o adolescente adoptable y deberá ser inscrita en el libro de varios de la notaría o de la oficina de registro civil.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 Sobre el particular, vale la pena subrayar que la potestad otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa es de naturaleza administrativa. Así lo ha manifestado la Sala46: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley, se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.

En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías. 6.

El caso concreto Revisados los documentos que hacen parte del expediente se observa que los términos del PARD se desarrollaron de la siguiente forma: Conocimiento de los hechos 3 de diciembre de 2019 Auto de apertura del PARD 12 de diciembre de 2019 Resolución que declara en situación de vulneración 14 de mayo de 2020 Primera prórroga 13 de noviembre de 2020 Vencimiento del término de seguimiento a las medidas 14 de mayo de 2021 Declaratoria por parte de la Defensoría de Familia de la pérdida de competencia, y orden de traslado del expediente al juez de familia 15 de junio de 2021 Conocimiento del PARD por parte del juez 4 de agosto de 2021 Devolución de las diligencias por parte del juez a la Defensoría de Familia 8 de abril de 2022 46 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 10 de octubre de 2016, radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00006-00, reiterado en Decisión del 9 de marzo de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00256-00 Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 De acuerdo con el anterior cuadro, se evidencia que: I. La Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Suroeste (Regional Antioquia) perdió la competencia mientras se adelantaba la fase de seguimiento, por cuanto, de acuerdo con el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, el término fijado, con su prórroga de seis meses, venció sin que la autoridad administrativa hubiera tomado las determinaciones previstas en la norma citada.

II. En efecto, la Ley 1878 de 2018 limitó la fase del seguimiento al establecer un plazo de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y que debía finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica (cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad). En el caso concreto, el término venció el 14 de mayo de 2021, teniendo en cuenta la fecha de la decisión que declaró en situación de vulnerabilidad al niño (14 de mayo de 2020).

III. Como consecuencia de lo anterior, la Defensoría de Familia, el 15 de junio de 2021 (ya vencidos los términos), remitió el proceso al juez de familia por pérdida de competencia. El Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar avocó conocimiento del PARD, pero luego devolvió las diligencias a la Defensoría para que declarara la adoptabilidad del niño. De lo anterior, queda claro que, en todo caso, al asumir la competencia, el juez debió definir de fondo la situación jurídica de la niño para analizar y decidir la posible declaratoria de adoptabilidad (artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019).

Como se expuso en el acápite 5.2. de esta decisión, la Sala, en anteriores oportunidades, ha señalado que si bien el inciso 2º del artículo 98 del Código de Infancia y Adolescencia estableció que únicamente el defensor de familia sería el competente para la declaratoria de adoptabilidad, tal decisión también puede ser tomada por los jueces de familia, civiles municipales o promiscuos municipales ante la pérdida de competencia de aquella autoridad administrativa.

Es decir, el carácter privativo de la competencia del defensor de familia en cuanto a la declaratoria de adoptabilidad, solo se predica frente a las demás autoridades administrativas (comisarios de familia e inspectores de policía) y no respecto de la autoridad judicial de familia, a quien la ley le otorgó mayores facultades para decidir acerca de la adopción del niño, niña o adolescente.

Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 En esa medida, el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) es el competente para resolver la situación jurídica del niño S.T.F, incluso para dictar la medida definitiva de la declaratoria de adoptabilidad, y así lo declarará la Sala en la presente decisión. 7. Exhorto En todo tipo de situaciones administrativas y judiciales debe privilegiarse el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes, de conformidad con las disposiciones previstas en la Constitución Política y en la Ley 1098 de 2006.

Por consiguiente, la Sala procederá a exhortar al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), para que, en cumplimiento de sus deberes legales, actúe de manera urgente y diligente con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos del niño S.T.F., y para que observe, en el desarrollo de sus funciones, la obligación de actuar de manera célere y prioritaria garantizando los derechos superiores de la infancia, sin dilaciones ni obstaculizaciones.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) para que resuelva de fondo la situación jurídica del niño S.T.F., como consecuencia de la pérdida de competencia por parte de la autoridad administrativa.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), para los fines indicados en el numeral anterior.

TERCERO: EXHORTAR al Juzgado Promiscuo de Familia Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) para que dé celeridad al proceso y emita la decisión que corresponda en el menor tiempo posible.

CUARTO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Suroeste, Regional Antioquia; al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia); a la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia); al Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia); a la Coordinación del Centro Zonal Suroeste, y a los señores G.A.F. y J.J.T. (padres biológicos), y a los padres de crianza del niño S.T.F.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00207-00 SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado (Ausente con excusa) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.