Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Radicación núm.: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA Y JUAN CARLOS FLÓREZ RUÍZ Tema: Toma de posesión para liquidar / acto administrativo particular / acción de nulidad – improcedente / acción de nulidad y restablecimiento del derecho – procedente, por regla general, para cuestionar actos administrativos particulares – legitimación en la causa por activa - necesidad de acreditar una afectación directa por causa del acto administrativo cuestionado.
Sentencia de única instancia La Sala decide la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo [en adelante CCA], presentó el señor Edgar Sánchez García en contra de la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2010, expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La demanda1 1. El señor Edgar Sánchez García, actuando en nombre propio2 y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa para elevar las siguientes pretensiones: «[…] Primero: Se DECRETE la nulidad TOTAL de la Resolución Número 20103500003695 proferida el 25 de Mayo del 2010 por la Superintendencia de Economía Solidaria, por la cual se dispone la toma de posesión para liquidar la organización COOPERATIVA NACINAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE LTDA – EN LIQUIDACIÓN. 1 Fol. 8-16, C. 1. 2 El actor indicó en su demanda que, si bien actuaba en nombre propio, ostentaba la calidad de «[…] agente interventor de SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL EXPORTADORA COLOMBIANA DE CAFÉ S.A. – C.I. ECOCAFE S.A (…) ENLACE CENTRO DE NEGOCIOS Ltda (…) y de las personas naturales FRANCISCO JAVIER ARANGO HOYOS (…) JULIÁN FERNANDO GÓMEZ ARANGO (…) CLAUDIA MARÍA CARDONA PÉREZ (…) JAIRO ARANGO CADAVID (…)NATHALIA RÍOS JIMÉNEZ (…) MAGNOLIA JIMÉNEZ DE RÍOS (…) CLAUDIA MAGALY IBÁÑEZ PAVA (…) y YULY SUGEY IBÁÑEZ PAVA […]».
Se debe advertir que mediante auto de 12 de mayo de 2011, el despacho sustanciador del proceso indicó «[…] El Doctor Edgar Sánchez García, actuando por sí mismo y en representación de Francisco Javier Arango Hoyos, Julián Fernando Gómez Arango, Claudia María Cardona Pérez, Jairo Arango Cadavid, Natalia Ríos Jiménez, Magnolia Jiménez, Claudia Magaly Ibáñez Pava y Yuli Sugey Ibáñez Pava de Ríos, presentó demanda de Nulidad consagrada en el artículo 86 del C.C.A. (sic), tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 20103500003695 [de] 25 de mayo de 2010, expedida por la Superintendencia de Economía Solidaria, en la cual se “ordena tomar posesión para liquidar” (…) llegada la oportunidad procesal de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que el actor no dio cumplimiento a la exigencia consagrada en el inciso 5° del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto no acompañó el poder que acredite el carácter de representante de las personas mencionadas (…) Significa lo precedente que en el sub lite no se cumplieron los requisitos que para la demanda señalan los artículo 137 y 139, ibídem, defecto éste que amerita que se ordene la corrección de la misma, conforme lo previene el artículo 143, inciso 2°, ibídem […]».
El actor allegó la documentación requerida en los folios 70 a 86 del cuaderno principal 1. 2 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA Segundo: En consecuencia de lo anterior, se DECRETE la nulidad de todas y cada una de las actuaciones realizadas por el Agente Liquidador, el señor JUAN CARLOS FLORES RUIZ, a partir de la notificación de la Resolución N. 20103500003695 proferida el 25 de Mayo del 2010, por la Superintendencia de Economía Solidaria […]».
(Negrilla del texto original). I.1.1. Los hechos 2. El actor afirmó que la Superintendencia de Sociedades, mediante auto núm. 420- 003438 de 11 de marzo de 2010, en virtud de lo establecido en los decretos núm. 4333 de 17 de noviembre de 20083 y 4334 de 17 de noviembre de 20084, ordenó la intervención de «[…] la SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL COLOMBIANA EXPORTADORA DE CAFÉ S.A. – C.I. ECOCAFE S.A. (…), ENLACE CENTRO DE NEGOCIOS Ltda. (…) y las personas naturales FRANCISCO JAVIER ARANGO HOYOS (…), JULIÁN FERNANDO GÓMEZ ARANGO (…), CLAUDIA MARÍA CARDONA PÉREZ (…), JAIRO ARANGO CADAVID (…), NATHALIA RÍOS JIMÉNEZ (…), MAGNOLIA JIMÉNEZ DE RÍOS (…), CLAUDIA MAGALY IBÁÑEZ PAVA (…) y YULY SUGEY IBÁÑEZ PAVA (…) […]». 3.
Indicó que tomó posesión del cargo de agente interventor de las precitadas sociedades y personas naturales conforme el acta núm. 420-000804 de 12 de marzo de 2010. 4. Señaló que la Superintendencia de la Economía Solidaria, mediante la Resolución núm. 20103500001435 de 12 de marzo de 2010, ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA. y designó como su «Agente Especial de Intervención» y representante al señor Juan Carlos «Flores» Ruíz y como su revisor fiscal al señor Jairo Norberto Moreno. El señor «Flores» Ruíz habría tomado posesión del citado cargo el 19 de marzo de 2010. 5.
Aseveró que el señor Juan Carlos «Flores» Ruíz, como «Agente Especial de Intervención» entregó a la Superintendencia de Economía Solidaria, el 25 de mayo de 2010, informe relativo al desarrollo del objeto social de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA.; día en el que la Superintendencia de Economía Solidaria expidió la Resolución núm. 20103500003695, acto administrativo por el cual se ordenó la toma de posesión para liquidar la citada empresa. 6.
Destacó que el día 30 de junio de 2010 sostuvo reunión con el señor Juan Carlos «Flores» Ruíz para efectos de «tratar el tema del fideicomiso COOCAFE – VISEMSA, y trasladar información sobre las entidades intervenidas», día en el cual, el citado señor «Flores» Ruíz tomó posesión del cargo de «Agente Especial de Intervención (…) hecho que no fue comunicado al suscrito». 3 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. 4 Por el cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008. 3 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA 7.
Anotó que se publicó, el 3 de julio de 2010 y en el diario La República, el primer aviso informando la toma de posesión para liquidar de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA., en el cual, además, se emplazó a los acreedores y demás interesados, resaltando que «[…] La publicación por este periódico se realizó un fin de semana festivo del mes de Julio en los días 3, 4 y 5 […]».
Adujo que, posteriormente, se publicó, el 14 de julio de 2010, el segundo aviso relativo con la toma de posesión para liquidar la citada sociedad y el emplazamiento a los acreedores y demás interesados. 8. Resaltó que el «[…] Agente Especial de Intervención de COOCAFE CALARCA LTDA […]» inscribió su designación como «[…] Representante Legal y Agente Especial de Liquidación de COOCAFE EN LIQUIDACIÓN […]» en la Cámara de Comercio de Armenia conforme el documento núm. 003695 de 25 de mayo de 2010. 9.
Aludió a que contestó, el 24 de agosto de 2010, en su condición de «[…] Agente Interventor de C.I. ECOCAFE S.A. EN INTERVENCIÓN […]», petición elevada por el agente especial interventor de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA. el 19 de julio del citado año, en el cual informó que: «[…] la información solicitada no se encontró dentro del archivo que reposa en la oficina de la intervención pero que tendiente a reconstruir la relación de las dos (2) entidades aportaba copia informal del acuerdo de pago celebrado, el día 20 de Noviembre del 2008, entre las partes mencionadas por el incumplimiento en la obligación de entregar 900.000 sacos de café pergamino para exportación por parte de la Cooperativa que a esa fecha tenía un costo [de] VEINTICUATRO MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS MTCE ($24.498.156.699), además de informar la existencia del pagaré N. 003 para garantizar el pago de la obligación acordada, la cual fue allegada por correo certificado […]».
(Negrilla del texto original). 10. Señaló que el «[…] Agente Especial de Liquidación […]» expidió la Resolución núm. 001 de 2 de septiembre de 2010, a través de la cual decidió sobre «[…] la aceptación de la valoración de los activos del inventario de la cooperativa […]», la cual fue publicada en el diario La República el 7 de septiembre de 2010. 11.
Aseguró que radicó en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el 26 de octubre de 2010, derecho de petición a fin de solicitar que se le expidiera copia auténtica del Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el cual se publicó el acto acusado, petición que fue traslada a la Superintendencia de la Economía Solidaria, entidad que, a la fecha de presentación de la demanda, no le había dado respuesta.
I.1.2. Las causales de nulidad invocadas por el actor 4 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA 12. El actor consideró que la resolución acusada vulneró las normas en que debió fundarse. I.1.2.1. Las normas violadas 13. Estimó que el acto acusado trasgredió los artículos 29 de la Carta Política; 1°, 29 numeral 4°, 163, 164 y 485 inciso final del Decreto núm. 410 de 27 de marzo de 19715 [Código de Comercio]; y, 1°, 17, 23 y 26 del Decreto núm. 2211 de 8 de julio de 20046.
I.1.2.2. El concepto de su violación 14. Indicó que la vulneración de las normas señaladas se evidenciaba en dos aspectos: i) Vulneración al principio de legalidad 15. Planteó, de manera general, que el principio de legalidad habría sido desconocido por parte de la autoridad administrativa en la expedición del acto administrativo acusado, al inobservar el Decreto núm. 2211 de 2004. ii) Vulneración de normas en las que debía fundarse la Resolución 20103500003695 emitida por la Superintendencia de Economía Solidaria 16.
Anotó, específicamente en lo atinente a las violaciones al Decreto núm. 2211 de 2004, en primer lugar, que la Superintendencia de Economía Solidaria expidió la Resolución núm. 20103500001435 de 12 de marzo de 2010, mediante la cual se tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA.; destacando que: «[…] El Artículo 1 del Decreto 2211 de 2004 determina que el proceso de la toma de posesión para la entidad no puede ser mayor de dos (2) meses contados a partir de la fecha de la toma de posesión, sin embargo el día 25 de Mayo de esta anualidad, es decir dos (2) meses y trece (13) días después de la toma de posesión, el Agente Especial de Intervención rinde su informe para que el Juez del proceso en este caso la Superintendencia de Economía Solidaria profiera la Resolución número 20103500003695 por la cual se ordena la liquidación forzosa de COOCAFE EN LIQUIDACIÓN. Resaltando que el tiempo para la expedición de la Resolución de Liquidación presupone una contravención directa al cumplimiento de los términos legales establecidos de manera taxativa y clara dentro de la disposición legal vulnerada (…) No obstante, la Superintendencia de Economía Solidaria como entidad estatal con el mayor aprestamiento y en el menor tiempo posible profiere una Resolución sin observar el informe rendido, pues es válido afirmar que el informe rendido por el Agente Especial de Intervención ingreso a las cuatro y cuarenta y un 5 Por el cual se expide el Código de Comercio. 6 Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa. 5 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA minutos (4:41 p.m.) de la tarde el 25 de mayo del año en curso, y ese mismo día la Supersolidaria emite la Resolución 20103500003695 por la cual se ordena la liquidación forzosa de COOCAFE EN LIQUIDACIÓN. Es dable decir que las entidades estatales buscan la eficiencia y eficacia de procesos, trámites y temas a su disposición, empero de ello no puede entenderse ¿Cómo se profiere una Resolución de esta índole el mismo día en que el Agente Especial de Intervención se pronuncia por el tema? ¿Será posible que tenga relación con el término para pronunciamiento de la liquidación forzosa administrativa o el levantamiento de la medida de intervención? Cuestiones de fondo que el Honorable Consejo de Estado entrará a solucionar dentro del proceso del proceso de esta acción pública […]». 17.
Afirmó, en segundo lugar, que la Superintendencia de Economía Solidaria, en el acto acusado, la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2010, designó como agente liquidador al señor «[…] JUAN CARLOS FLOREZ RUIZ […]»; no obstante, «[…] toma posesión de su cargo hasta el día 30 de Junio del 2010 en la Secretaría General de la Supersolidaria y aparte de ello se notifica de la Resolución 0369 del 25 de Mayo del 2010, acto administrativo que a entender de este Accionante no existe y en consecuencia de su no existencia el cargo por él ostentado TAMPOCO […]».
(Negrilla y subrayado del texto original). 18. Mencionó que una vez proferida la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2010, mediante la cual se ordenó la liquidación forzosa de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA., el artículo 16 del Decreto 2211 de 2004 disponía que este acto administrativo, así como los nombramientos de los administradores y del revisor fiscal, debían registrarse en la cámara de comercio del domicilio de la intervenida. 19.
Señaló que «[…] la inscripción del Agente Liquidador […]» se realizó tres (3) meses y veintitrés (23) días después de la expedición el acto acusado, el 17 de agosto de 2010, sin haberse inscrito el del revisor fiscal, resaltando que, si bien el Código de Comercio no estableció un plazo para realizar la inscripción de los administradores y revisor fiscal, cierto era que aquello afectaba la oponibilidad de sus actos frente a terceros, por lo que «[…] las actuaciones realizadas por el Agente liquidador JUAN CARLOS FLOREZ RUIZ carecen de eficacia y de atribuciones legales pues no ostentaba el cargo designado por la Superintendencia de Economía Solidaria […]». 20.
Aseguró, en tercer lugar, que se habría omitido dar aplicación al artículo 17 del Decreto 2211 de 2004 puesto que el acto administrativo acusado «[…] NO cumplió con la publicación en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro de los tres (3) días siguientes en la que se hizo efectivo el acto. Esto se puede constatar con la respuesta del día 3 de Noviembre del año en curso, emitida por la Coordinadora Grupo de Derechos de Petición, Consultas y Cartera del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la cual se le da traslado a la Supersolidaria para su cumplimiento […]». 21.
Adujo, en quinto lugar, que: 6 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA «[…] El Agente Liquidador JUAN CARLOS FLOREZ realizó [el] emplazamiento a todas las personas que tengan reclamaciones de cualquier índole contra COOCAFE EN LIQUIDACIÓN, el día sábado 3 de Julio del 2010, en la sección de avisos judiciales del diario de LA REPÚBLICA.
El Artículo 23 del Decreto 2211 del 2004 dispone que la publicación será: (…) En este punto hay que destacar que: (i) La medida de liquidación es del 25 de Mayo del 2010 y la primera publicación es del 3 de Julio de 2010, específicamente un SÁBADO que no obedece al precitado artículo; (ii) que no se cumplió con divulgara (sic) a través de una cadena nacional de televisión nacional (sic) o de un canal regional o una emisora nacional o regional de radio, en hora de amplia audiencia y sintonía dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en [que] se dispuso la liquidación, puesto que en el archivo de la agencia de liquidación no se evidenció comprobante de la realización de esta disposición, y (iii) el día miércoles 14 de Julio del 2010, en la sección de avisos judiciales del diario LA REPÚBLICA se publicó el segundo aviso, si los días se cuenta como calendario la publicación se pasó un día […]». 22.
Manifestó, finalmente, que el agente liquidador de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA., una vez vencido el término para presentar reclamaciones, no expidió -y a la fecha de presentación de la demanda no había expedido-, dentro del plazo fijado en el artículo 26 del Decreto núm. 2211 de 2004, esto es, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes, la decisión relativa a las reclamaciones presentadas oportunamente.
I.2. Trámite de la demanda 23. Repartida la demanda7, el magistrado instructor del proceso, mediante auto de 1° de marzo de 20128, corregido mediante auto de 21 de abril de 20149, la admitió y, en consecuencia, i) ordenó la notificación personal al Superintendencia de Economía Solidaria, así como al agente del Ministerio Público; y, ii) fijó el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada o los intervinientes pudieran contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.
I.3. Contestación de la demanda I.3.1. De la Superintendencia de Economía Solidaria10 24. La Superintendencia de Economía Solidaria, mediante apoderado judicial, dio contestación oportuna a la demanda, solicitando se desestimaran sus pretensiones puesto que, en su concepto, el acto administrativo acusado se ajustó a los supuestos de hecho y a las normas que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa de entidades de la economía solidaria. 7 Fol. 66, C. 1. 8 Fol. 88-89, C. 1. 9 Fol. 101-103, C. 1. 10 Fol. 217-243, C. 2. 7 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA 25.
Abordó, luego de referirse a los hechos expuestos en la demanda, los cargos formulados por el actor. Afirmó, en lo atinente a la violación del artículo 29 de la Carta Política y del principio de legalidad, que existe prueba suficiente de que la toma de posesión para liquidar la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA. se ajustó estrictamente al procedimiento previsto en los decretos núm. 663 de 2 de abril de 199311, 756 de 28 de abril de 200012, 455 de 17 de febrero de 200413 y 2211 de 8 de julio de 200414. 26.
Luego se refirió a la vulneración de las normas en las cuales debió fundarse la resolución acusada. i) Desconocimiento del artículo 1° del Decreto núm. 2211 de 2004 27. Aseguró, respecto del artículo 1° del Decreto núm. 2211 de 2004, que este era aplicable a la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA. por así disponerlo el Decreto núm. 455 de 2004 y, frente a la acusación endilgada, anotó que dicha cooperativa había sido objeto de toma de posesión para administrar a través de la Resolución núm. 20103500001435 de 12 de marzo de 2010, medida ejecutada el 19 de marzo de 2010. 28.
Mencionó que esta medida fue comunicada por la Superintendencia de la Economía Solidaria a la cámara de comercio de Armenia a través del oficio núm. 20103500058341 de 12 de marzo de 2010, para efectos de la inscripción del acto administrativo y de las designaciones del agente especial y el revisor fiscal, en cabeza de los señores «[…] JUAN CARLOS FLOREZ RUIZ (…) JAIR NORBERTO MORENO GARCÍA […]», respectivamente. 29.
Concluyó de los documentos que obraban en el proceso, que la Resolución núm. 20103500001435 de 12 de marzo de 2010 «[…] fue notificada en debida forma, quedando ejecutoriada el 29 de marzo de 2010, lo que indica que entre esta fecha y la toma de posesión para liquidar, 25 de mayo de 2010, no habían transcurrido los dos (2) meses a que hace referencia el artículo 1 del Decreto 2211 de 2004, término este que de conformidad con dicha norma podía ser prorrogable por un término igual, pues como bien se indicó en el artículo DÉCIMOPRIMERO de dicho acto administrativo, este término podría ser prorrogado por dos (2) meses adicionales […]». 11 Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración. 12 Por el cual se determinan reglas especiales para el procedimiento aplicable a la toma de posesión de las cooperativas financieras, cooperativas de ahorro y crédito y cooperativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. 13 Por el cual se establecen las normas sobre toma de posesión y liquidación aplicables a entidades solidarias vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria que adelantan actividades diferentes a la financiera. 14 Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa. 8 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA ii) Desconocimiento del artículo 1°, literal b), del Decreto núm. 2211 de 2004 30.
Descartó la trasgresión de este artículo toda vez que la Superintendencia de Economía Solidaria expidió el oficio núm. 20103500180641 de 25 de mayo de 2010, por el cual comunicó a la cámara de comercio de Armenia la decisión de tomar posesión para liquidar la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA. y la designación del liquidador y del contralor, además de remitirle copia del acto administrativo.
Añadió que «[…] el Decreto 2211 de 2010 no establecía término alguno para proceder con el registro de la medida ante la cámara de comercio respectiva, pues de ser así, esta Superintendencia hubiese hecho mención en la resolución demandada […]». iii) Desconocimiento del artículo 17 del Decreto núm. 2211 de 2004 31. Afirmó que con las pruebas que obraban en el proceso se podía concluir que el liquidador de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA. dio cumplimiento la citada norma. 32.
Adujo haber allegado al proceso copias del aviso y del diario La República en el que se encuentran las publicaciones ordenadas por el artículo mencionado. Resaltó, en lo que se refiere a la publicación en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que «[…] como bien se le señaló al demandante en el oficio 20103300360801, 29 de noviembre de 2010, dada la naturaleza jurídica de la organización COOCAFE, no es aplicable la publicación de la intervención en el boletín de dicho Ministerio (…) Sin embargo, cabe aclarar que sobre el particular, esta Superintendencia en cumplimiento de la norma mediante oficio del 25 de mayo de 2010, comunicó dicha decisión de toma de posesión y la designación del liquidador y del contralor […]». iv) Desconocimiento del artículo 23 del Decreto núm. 2211 de 2004 33.
Manifestó que allegó al expediente copia de cinco (5) ejemplares del diario La República, a través de los cuales se realizaron los emplazamientos a los acreedores. El primer emplazamiento, continuó, se realizó durante los días 3, 4 y 5 de julio de 2010 y el segundo el 14 de julio de 2010, esto es, dentro del término establecido por el artículo 23 del Decreto 2211 de 2004. 34.
Agregó que se expidió la Resolución núm. 001 «[…] de abril de 2010 […]», mediante la cual se decidió respecto de la valoración de los activos e inventario de los bienes de la cooperativa en liquidación, «[…] la cual fue fijada en las instalaciones de la cooperativa y publicada en el Diario La República […]». 9 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA v) Desconocimiento del artículo 26 del Decreto núm. 2211 de 2004 35.
Alegó que no existía desconocimiento de esta disposición puesto que el liquidador de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA. habría expedido la Resolución núm. 002 de 2011, mediante la cual se calificaron las acreencias presentadas al proceso de liquidación, la cual «[…] fuera notificada y publicada en el Diario la República y fijada en las instalaciones de la Cooperativa […]» y objeto de un gran número de recursos de reposición que fueron desatados mediante resoluciones expedidas el 20 de mayo de 2011. vi) Las excepciones formuladas 36.
Propuso, finalmente, las excepciones de «[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN POR ACTIVA (…) CADUCIDAD DE LA ACCIÓN (…) FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORTE (sic) NECESARIO (…) FALTA DE VINCULACIÓN Y NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA AL LIQUIDADOR JUAN CARLOS FLOREZ RUIZ, EN SU CALIDAD DE DEMANDADO (…) EXCEPCIÓN GENÉRICA […]». 37.
Hizo consistir la excepción de falta de legitimación por activa en que la resolución acusada es un acto administrativo de carácter particular y concreto al crear una situación jurídica respecto de un grupo determinado constituido por los acreedores de la cooperativa intervenida, condición que no comparten «[…] las demandantes SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL COLOMBIANA EXPORTADORA DE CAFÉ S.A. C.I. ECOCAFE S.A. y ENLACE CENTRO DE NEGOCIOS LTDA […]», puesto que estas no se hicieron parte oportuna o extemporáneamente dentro del proceso de liquidación y no hacen parte de la lista de acreedores «[…] como bien consta en la resolución de valoración del activo y pasivo de la entidad COOCAFE EN LIQUIDACIÓN, es decir no están legitimadas para pedir la nulidad […]» de la resolución acusada. 38.
Sostuvo que la acción procedente para cuestionar la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2010 era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe ser impetrada dentro del término previsto en el artículo 136 numeral 2° del CCA, so pena de que operara la caducidad de la acción. Advirtió que la resolución acusada quedó ejecutoriada el 6 de agosto de 2010 y la presente acción fue presentada el 10 de diciembre de 2010, lo que quiere decir que, en concepto, estaría probada la excepción de caducidad al haberse presentado después del término fijado en aquella norma. 39.
Explicó, en lo que se refiere a la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario, que la demanda fue presentada en contra de la Superintendencia de la Economía Solidaria y el liquidador de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE LTDA, EN 10 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA LIQUIDACIÓN; no obstante, el despacho instructor del proceso habría olvidado vincular al proceso y notificarle la demanda a dicha persona natural con lo que se estaría desconociendo su derecho a la defensa y contradicción e incurriendo en causal de nulidad conforme al artículo 132 del Código General del Proceso. 40.
Explicó que estamos ante un evento de litisconsorcio necesario puesto que dicha persona natural era «[…] distinta a mi representada, pues no obstante haber sido designado como liquidador por este Órgano de Control, el mismo adelantó bajo su inmediata responsabilidad el proceso de liquidación de la COOPERATIVA COOCAFE LTDA (…) Agente este que no lo une vínculo laboral alguno para con esta Superintendencia, y en tanto, debe ser vinculado como demandante […]». 41.
Advirtió, luego de citar el artículo 150 del CCA, que «[…] como lo que busca el demandante con la nulidad invocada es precisamente dejar sin efectos los actos proferidos por el liquidador de COOCAFE LTDA, EN LIQUIDACIÓN, persona esta que figura en el escrito de demanda como demandado, resulta obligatorio que ese Despacho proceda a su vinculación y notificación en los términos […]», por lo que resultaría próspera la excepción de falta de vinculación y notificación del auto admisorio de la demanda al liquidador de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE LTDA, EN LIQUIDACIÓN, señor «[…] JUAN CARLOS FLOREZ RUIZ, EN SU CALIDAD DE DEMANDADO […]». 42.
Invocó, finalmente, la denominada «[…] EXCEPCIÓN GENÉRICA […]» solicitándole al juez que declare las excepciones que se encuentren probadas. I.3.2. Del señor Juan Carlos Flórez Ruíz15 43. El despacho sustanciador del proceso, mediante auto de 26 de septiembre de 201716, ordenó «[…] TENER al señor Juan Carlos Flórez Ruíz, como tercero con interés directo en las resultas del proceso (…) Por consiguiente, notifíquesele personalmente de la demanda y del respectivo auto admisorio (…) Por Secretaría, fíjese al proceso en lista por el término de diez (10) días con el fin de que el tercero con interés directo en las resultas del proceso, conteste la demanda, proponga excepciones y solicite la práctica de pruebas, conforme a lo previsto en el numeral 5°, artículo 207 del Código Contencioso Administrativo […]», en la medida en que en el auto admisorio de la demanda nada se dispuso sobre la vinculación del señor Flórez Ruíz. 44.
El señor Juan Carlos Flórez Ruíz, oportunamente y a través de apoderado judicial, contestó la demanda y solicitó que se rechazaran sus pretensiones, puesto que i) los hechos que sustentaron la demanda están relacionados con las condiciones de eficacia de la resolución de intervención y no a su validez; ii) la falta 15 Fol. 309-316, C. 2. 16 Fol. 251, C. 2. 11 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA de publicidad de un acto administrativo o los vicios que se presenten en esta no comprometen su fundamento legal o constitucional; iii) no era posible demandar la nulidad de un acto administrativo teniendo como sustento su ejecución; y, iv) «[…] La eficacia conduce a la firmeza del acto por efectos de su publicidad y no de su validez […]». 45.
Propuso, luego de referirse a los hechos de la demanda, las excepciones de «[…] FALTA DE FUNDAMENTO PARA SOLICITAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN DE INTERVENCIÓN (…) VAGUEDAD EN LOS HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA PETICIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA (…) LOS ACTOS DEL LIQUIDADOR SON AUTÓNOMOS Y NO DETERMINAN LA VALIDEZ O INVALIDEZ DE LA RESOLUCIÓN DE INTERVENCIÓN […]». 46.
Insistió, frente a la excepción de «[…] FALTA DE FUNDAMENTO PARA SOLICITAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN DE INTERVENCIÓN […]» que el concepto de la violación formulado en la demanda está referido «[…] a la falta de publicidad de la resolución o a la falta de oportunidad en que las mismas se realizan o a la falta de acierto en la fecha en que la misma se expidió […]», señalando que los vicios que se presenten en la publicidad de los actos administrativo no acarreaba como consecuencia su invalidez. 47.
Se refirió a la excepción de «[…] VAGUEDAD EN LOS HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA PETICIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA […]» destacando que los hechos relativos a la intervención de la Superintendencia de Sociedades por efectos de la captación masiva y habitual de recursos, los derechos de petición y su respuesta y la notificación personal al agente de la Superintendencia de Sociedades, no tiene conexión ni relación directa con las razones expuestas para declarar la nulidad de la resolución acusada. 48.
Indicó que la intervención de la Superintendencia de Sociedad y los derechos de petición mencionados como hechos de la demanda, no esbozan reproche alguno al acto administrativo demandado y, además, que la notificación personal no era el mecanismo habilitado legalmente para la notificación de la intervención forzosa administrativa a la que fue sometida la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA., siguiendo los decretos núm. 2211 de 2004 y 2555 de 2010. 49.
Explicó, asimismo, que le corresponde al liquidador, bajo los parámetros del artículo 294 del Decreto núm. 663 de 1993 [Estatuto Orgánico del Sistema Financiero], adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa, razón por la que no es posible endilgarle responsabilidad a las entidades que los nominan por los actos expedidos por ellos, ni pueden conllevar la nulidad del acto administrativo a través del cual se ordenó la intervención forzosa administrativa. 50.
Finalmente, mencionó lo siguiente: 12 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA «[…] El proceso de liquidación forzosa administrativa fue ordenado por la SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA con fundamento en las causales que dicho acto determina y del cual obra prueba en el proceso.
En ninguno de los aspectos sustanciales considerados en el acto administrativo interviene el liquidador para que se explique en esencia su participación en la configuración del acto administrativo (…) Ahora bien, si hubo oportunidad para que la SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA revisara el informe rendido por quien actuaba como agente especial, no es asunto de resorte del liquidador, pues su participación, además del informe, se limitó a notificarse de la resolución de intervención una vez fue citado para ello (…) Con respecto a la resolución de intervención forzosa administrativa dictada por la SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA el liquidador ordenó su publicación dentro de los tres (3) días siguientes a que se hizo efectiva la medida de liquidación tal y como lo establece el inciso segundo del artículo 17 del decreto 2211 de 2004 norma aplicable para el momento en que se produjo dicho acto (…) En este sentido y respecto a la resolución de la cual se demanda su validez el liquidador desarrolló los siguientes actos (…) 1.
Rindió el informe que aconseja la liquidación de la entidad que previamente había sido objeto de toma de posesión de sus negocios, bienes y haberes (…) 2. Se notificó del acto administrativo por medio del cual se ordena la liquidación de la entidad el día 30 de Junio de 2010 (…) 3. Realiza la notificación de que trata el inciso segundo del artículo 17 del decreto 2211 de 2004 (…) 4.
En virtud de la decisión de liquidación de la entidad cooperativa, desarrolla el proceso con base en lo dispuesto en el decreto 2555 de 2010 […]». I.4. Trámite del proceso 51. El despacho sustanciador del proceso, mediante auto de 11 de marzo de 201917, tuvo por presentada oportunamente la contestación de la demanda del señor Juan Carlos Flórez Ruíz y decretó la práctica de pruebas en el proceso. 52.
El despacho sustanciador del proceso, el 3 de abril de 201918, recibió el testimonio del señor Fernán Enrique Pérez y, mediante auto de 6 de julio de 202019, se prescindió de la práctica del testimonio del señor Juan Carlos Flórez Ruíz y corrió traslado a las partes y demás intervinientes para que presentaran sus alegatos de conclusión, así como al agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 53.
La Superintendencia de la Economía Solidaria, dentro de la oportunidad procesal, presentó sus alegatos de conclusión insistiendo en los argumentos expuestos a lo largo del proceso20. El tercero con interés en el resultado del proceso no presentó alegatos de conclusión y el agente del Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 54. Esta sala de decisión, para desatar los cargos formulados en la demanda, abordará: i) su competencia; ii) el acto administrativo acusado; iii) las excepciones 17 Fol. 321 y 322, C. 2. 18 Fol. 328-336, C. 2. 19 Fol. 385, C. 2. 20 Fol. 388-393, C. 2. 13 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA formuladas en las contestaciones a la demanda; iv) el problema jurídico, si ello resulta procedente; y, v) el caso concreto, si hubiere lugar a esto.
II.1. La competencia 55. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 del CCA21, aplicable en los términos del artículo 30822 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201123. II.2. El acto administrativo acusado 56. Lo es la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2020, «[…] Por el cual se ordena tomar posesión para liquidar la organización COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS CALARCA LTDA (COOCAFE CALARCA LTDA) […]», expedido por el Superintendente de la Economía Solidaria, cuyo contenido es el siguiente: «[…] EL SUPERINTENDENTE DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA (…) En uso de sus facultades legales, en especial las que le confiere el numeral 6° del artículo 2° del Decreto 186 de 2004, en concordancia con los Decretos 455 y 2211 de 2004, y
CONSIDERANDO
PRIMERO. Corresponde a la Superintendencia de la Economía Solidaria ejercer la vigilancia, inspección y control de las organizaciones de la Economía Solidaria que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado (artículo 34 de la Ley 454 de 1998); entre las cuales, se encuentra la organización COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS CALARCA LTDA (COOCAFE CALARCA LTDA CALARCA LTDA) (sic), identificada con el NIT 890-000-241-8, con domicilio principal en Armenia, carrera 18 No. 57 – 35, inscrita en la cámara de comercio de Armenia el 10 de enero de 1997 bajo el número 130 del libro I de las personas jurídicas sin ánimo de lucro.
SEGUNDO. Para el logro de los objetivos y finalidades previstos en el artículo 35 de la ley 454 de 1998, la Superintendencia de la Economía Solidaria cuenta con la función y facultad general prevista en el numeral 6, del artículo 2, del Decreto 186 de 2004, que establece: “Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en relación con las organizaciones de la economía solidaria distintas a las establecidas en el numeral 23 del artículo 36 de la ley 454 de 1998, en los términos previstos en las normas aplicables, incluyendo dentro de dichas funciones, las atribuciones relacionadas con institutos de salvamento y toma de posesión para administrar o liquidar.
El régimen de toma de posesión previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se aplicará a las entidades sujetas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria en lo que resulte pertinente de conformidad con la 21 «ARTICULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. <Subrogado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 1.
De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]». 22 «ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012 (…) Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]» 23 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 14 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional” (resaltado fuera de texto).
TERCERO. Mediante la Resolución 20103500001435 del 12 de marzo de 2010 se ordenó tomar posesión a la organización en comento. En dicho acto administrativo, se designó en calidad de agente especial al señor JUAN CARLOS FLORES RUIZ (…) quien para todos los efectos será el representante legal de la intervenida; y, como revisor fiscal al señor JAIRO NORBERTO MORENO GARCÍA (…).
CUARTO. El agente especial designado, en ejercicio de sus facultades legales, presentó diagnóstico integral, mediante comunicado radicado en la Superintendencia de la Economía Solidaria con el número 20104400192452 del 25 de mayo de 2010, del cual se extraen las siguientes conclusiones: De acuerdo al diagnóstico contenido en este informe solicitamos a la superintendencia la liquidación de la entidad, la continuas (sic) pérdidas, el alto endeudamiento y las indebidas negociaciones nos dan los argumentos necesarios para hacer la solicitud previamente mencionada.
Las razones se explican así: (…) 1. La Cooperativa, carece de liquidez para atender el pago de sus pasivos (…) 2. El descredito en el que se sumió la entidad genera, entre sus asociados, pérdida de la confianza en su recuperación (…) 3. La Cooperativa experimenta pérdidas recurrentes (…) 4. No es posible garantizar la continuidad del organismo, pues, comprometió su patrimonio y carece de autonomía financiera para seguir funcionando (…) 5.
Se recomienda, la liquidación del organismo, con el fin de proteger el crédito de asociados y terceros que se han involucrado en este asunto.
QUINTO. Revisado los argumentos presentados por el agente especial en el citado diagnóstico integral esta Superintendencia evidencia que dada la situación legal, administrativa, financiera y contable de COOCAFE no es posible subsanar las causales que sirvieron de sustento para ordenar toma de posesión mediante la Resolución 20103500001435 del 12 de marzo de 2010 y por ende colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social.
SEXTO. El numeral 2 del artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aplicable a COOCAFE por remisión normativa del artículo 2 del Decreto 455 de 2004, establece: “Dentro de un término no mayor de dos (2) meses prorrogables contados a partir de la toma de posesión, la Superintendencia de la Economía Solidaria, previo concepto del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, determinará si la entidad debe ser objeto de liquidación (…) En el evento de que se disponga la liquidación de la entidad por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, la toma de posesión se mantendrá hasta que termine la existencia legal de la entidad o hasta que se entreguen los activos remanentes al liquidador designado por los accionistas, una vez pagado el pasivo externo (…)”.
(…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar toma de posesión para liquidar la organización COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS CALARCA LTDA (COOCAFE CALARCA LTDA CALARCA LTDA) (sic), identificada con el NIT 890-000-241- 8, con domicilio principal en Armenia, carrera 18 No. 57-35, inscrita en la Cámara de Comercio de Armenia el 10 de enero de 1997 bajo el número 130 del libro I de las personas jurídicas sin animo de lucro, con fundamento en los hechos expuestos en los considerandos del presente acto administrativo. 15 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar personalmente el contenido de la presente Resolución al agente especial de COOCAFE, señor JUAN CARLOS FLORES RUIZ (…) quien es el representante legal de la intervenida.
ARTÍCULO TERCERO: Designar como liquidador al señor JUAN CARLOS FLORES RUIZ (…) quien, para todos los efectos será el representante legal de la intervenida.
ARTÍCULO CUARTO: Designar como contralor al señor JAIRO NORBERTO MORENO GARCÍA (…). (…)
ARTÍCULO SEXTO: Ordenar a COOCAFE, la suspensión de la compensación de los saldos de los créditos otorgados a los asociados contra aportes sociales, de conformidad con lo señalado en el artículo 102 de la Ley 510 de 1999.
ARTÍCULO SÉPTIMO: Las medidas preventivas consignadas en la Resolución 20103500001435 del 12 de marzo de 2010, por medio de la cual se ordenó tomar posesión sobre los bienes, haberes y negocios de COOCAFE, fundadas en los numerales 1 y 2 del artículo 1 del Decreto 2211 de 2004 se aplicarán a la medida de toma de posesión para liquidar la citada organización, ordenada mediante el presente acto administrativo.
ARTÍCULO OCTAVO: Ordenar el registro del presente acto administrativo, por el cual dispone la toma de posesión para liquidar COOCAFE, en la Cámara de Comercio del domicilio principal de la intervenida y en las del domicilio de sus sucursales; así como, el registro de la designación del liquidador y contralor.
ARTÍCULO NOVENO: El liquidador deberá aplicar el procedimiento establecimiento en los capítulos II y III del Decreto 2211 de 2004, para la determinación del pasivo y activo, respectivamente; para lo cual, deberá ajustarse a los términos legales que en dicha norma se establece. Adicionalmente, tanto el liquidador como el contralor, deberán cumplir y proceder conforme lo señalado en el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), Ley 510 de 1999, Decretos 455 y 2211 de 2004, instructivos expedidos por la Superintendencia de la Economía Solidaria, y demás normas concordantes y complementarias que se relacionen con dicho proceso de intervención.
ARTÍCULO DÉCIMO: Los honorarios del liquidador y controlar (sic) designados mediante el presente acto administrativo serán los fijados mediante oficios 20103300095841 y 20103300095861 del 13 de abril de 2010; los cuales, se cobrarán con cargo a la intervenida.
ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: Fijar en un (1) año el término para adelantar el proceso de toma de posesión para liquidar COOCAFE, contado a partir de la fecha en que se haga efectiva la medida; el cual, podrá ser prorrogado en la forma establecida en el artículo 48 del Decreto 2211 de 2004.
ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: Sin perjuicio de su cumplimiento inmediato, dentro de los tres días siguientes a la fecha en que se haga efectiva la medida, el liquidador debe dar aviso de la misma a los acreedores, asociados y al público en general mediante: (…) Publicación en un lugar visible de todas las oficinas de la intervenida por el término de siete (7) días hábiles (…) Publicación en un 16 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA diario de circulación nacional y en el boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Artículo 3 y 17 del Decreto 2211 de 2004).
PARÁGRAFO. Las publicaciones de que tratan el presente decreto se harán con cargo a la intervenida […]». II.3. Las excepciones formuladas por la parte demandada 57. La parte demandada formuló, en la contestación de la demanda, las excepciones de «[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN POR ACTIVA (…) CADUCIDAD DE LA ACCIÓN (…) FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORTE (sic) NECESARIO (…) FALTA DE VINCULACIÓN Y NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA AL LIQUIDADOR JUAN CARLOS FLOREZ RUIZ, EN SU CALIDAD DE DEMANDADO (…) EXCEPCIÓN GENÉRICA […]». 58.
La Sala resolverá las excepciones de falta de legitimación por activa y, si resulta procedente, la de caducidad, en la medida en que giran en torno a la naturaleza de la acción procedente para juzgar la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2020, «[…] Por el cual se ordena tomar posesión para liquidar la organización COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS CALARCA LTDA (COOCAFE CALARCA LTDA) […]», expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria. 59.
Así, por un lado, la excepción de falta de legitimación por activa se cimentó en considerar que la resolución acusada era un acto administrativo de carácter particular y concreto que creó situaciones jurídicas para un grupo determinado constituido por los acreedores de la intervenida, condición que no compartían las entidades y personas naturales respecto de las cuales el actor fungía como su interventor por disposición de la Superintendencia de Sociedades24. 60.
Por otro lado, la excepción de caducidad se fundamentó, en que el acto administrativo que ordena la toma de posesión para liquidar, a diferencia de otros actos administrativos sobre los cuales puede impetrarse la acción de nulidad, no podía ser demandado en cualquier tiempo, puesto que «[…] el proceso de liquidación forzosa se debe cumplir bajo unas etapas perentorias, las cuales en el caso en examen, ya se encuentran precluidas […]», sumado a que, como se encuentran formuladas las pretensiones de la demanda, se trataba de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho sometida a un plazo para su presentación conforme el artículo 136 numeral 2° del CCA, so pena de que operara la caducidad de la acción, fenómeno que habría acaecido en el presente asunto toda vez que la resolución cuestionada habría cobrado ejecutoria el 6 de agosto de 2010 y la demanda se habría presentado el 10 de diciembre de 2010, esto es, después de los cuatro (4) meses que establecía tal norma. 24 Recuérdese que en su demanda, el actor indicó que, si bien actuaba en nombre propio, ostentaba la calidad de «[…] agente interventor de SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL EXPORTADORA COLOMBIANA DE CAFÉ S.A. – C.I. ECOCAFE S.A (…) ENLACE CENTRO DE NEGOCIOS Ltda (…) y de las personas naturales FRANCISCO JAVIER ARANGO HOYOS (…) JULIÁN FERNANDO GÓMEZ ARANGO (…) CLAUDIA MARÍA CARDONA PÉREZ (…) JAIRO ARANGO CADAVID (…)NATHALIA RÍOS JIMÉNEZ (…) MAGNOLIA JIMÉNEZ DE RÍOS (…) CLAUDIA MAGALY IBÁÑEZ PAVA (…) y YULY SUGEY IBÁÑEZ PAVA […]». 17 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA 61.
Para desatar las excepciones formuladas por la entidad demandada se debe resaltar que mientras con la acción de nulidad –prevista en el artículo 84 del CCA– se persigue la defensa de la legalidad y del orden jurídico en abstracto, con la de nulidad y restablecimiento del derecho –prevista en el artículo 85 del CCA– se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo. 62.
De esta manera, a diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ser incoada por la persona que se crea lesionada, esto es, por el titular del derecho presuntamente desconocido por el acto administrativo y dentro del término establecido en el ordenamiento jurídico. 63.
Conviene señalar que la acción que debe ejercerse depende de la naturaleza del acto administrativo, de allí que, si se trata de un acto administrativo de contenido particular, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho; si el acto es de carácter general, la acción ordenada para cuestionar la legalidad del acto administrativo sería la de nulidad. 64.
Ahora bien, según la teoría de los móviles y finalidades aplicada por el Consejo de Estado25, se ha considerado que: «[…] la acción de nulidad también procede, excepcionalmente, en contra de los actos particulares y concretos en los casos en que la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad de tal magnitud que vaya aparejado con el afán de legalidad.
De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 4 de marzo de 200326, consideró expresamente lo siguiente: “En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial”.
Además de lo anterior, los efectos de la sentencia en estos casos no conllevan a un restablecimiento del derecho subjetivo sino a la restauración del orden jurídico en abstracto, pero es posible que con la protección del orden jurídico general se produzca un restablecimiento del derecho, caso en el cual la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. 25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 73001-23-31-000-2009-00204-01. 26 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 04 de marzo de 2003. Radicado: 11001- 03-24-000-1999-05683-02(IJ-030) M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. 18 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA En este sentido, esta Corporación de manera reiterada y pacífica ha considerado que acción de nulidad no es procedente cuando el restablecimiento de derechos subjetivos es automático por el solo efecto de la nulidad (…). […]». 65.
De tal forma que: «[…] la acción de nulidad es procedente contra actos administrativos de carácter particular: i) cuando la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad de tal magnitud que vaya aparejado con el afán de legalidad; ii) en los casos expresamente señalados en la ley y, iii) cuando los efectos de la sentencia no conllevan un restablecimiento del derecho subjetivo a favor del demandante o un tercero sino la restauración del orden jurídico. 82.
Así, la teoría de los móviles y finalidades analiza con fundamento en el interés de quien demanda y cuál es la acción que persigue el demandante dando la posibilidad de que personas distintas al perjudicado o beneficiado con el acto administrativo particular pueda demandarlo en acción de nulidad. Para el efecto, en cada caso se analizan los efectos que puede producir la sentencia para determinar si se genera un restablecimiento automático de derechos. […]»27. 66.
Siguiendo lo expuesto, se tiene que la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2020, «[…] Por el cual se ordena tomar posesión para liquidar la organización COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS CALARCA LTDA (COOCAFE CALARCA LTDA) […]», por su contenido y sus efectos, es un acto administrativo de contenido particular puesto que creó, modificó y afectó situaciones jurídicas individuales y tuvo efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas28. 67.
La resolución acusada evidentemente creó una nueva situación jurídica para la entidad intervenida consistente en pasar de una situación de intervención para administrar que fue ordenada por la Superintendencia de la Economía Solidaria mediante la Resolución núm. 20103500001435 de 12 de marzo de 2010, a ordenar su liquidación [que debía llevar a la extinción de la persona jurídica], lo cual afectó, a su turno, la situación jurídica de, al menos, sus administradores, trabajadores y acreedores [que debían someterse al procedimiento previsto en la ley para obtener el pago de su acreencia]. 68.
Esta Corporación ha resaltado dicha naturaleza, analizando actos administrativos en los cuales se han adoptado medidas de la misma índole. Así, en la sentencia de 19 de marzo de 201929, se juzgaron actos administrativos a través de los cuales se ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una organización cooperativa expedidos por el Superintendente de la Economía 27 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00572-02. 28 Ver CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02390-00(CA) B. 29 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00066-00. Actor: COOPERATIVA ABASTICO DE COLOMBIA –ABASTICOOP. 19 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA Solidaria30, estimándose que «[…] son de contenido particular, individual y concreto, como quiera que resuelven una situación que solo atañe a la actora […]»; adicionalmente, en la sentencia de 19 de julio de 201831, se analizó la legalidad de actos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios32 y en los cuales se decretó la liquidación de una empresa de servicios públicos domiciliarios, concluyendo, en este aspecto, que: «[…] El acto demandado, según se advierte de su texto, es un acto administrativo de carácter particular, esto es, de aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica subjetiva, relacionada directa o inmediatamente con una persona identificada y determinada individualmente.
En efecto, el contenido de la resolución acusada pone de presente con claridad que ésta se refiere a una situación jurídica particular, como es la liquidación forzosa de Archipielago`s Power And Light Co. S.A. E.S.P., luego de su toma de posesión con fines liquidatorios por parte de la SSPD, decisión administrativa que produce efectos especiales sobre esta empresa de servicios públicos domiciliarios y sobre las demás personas, naturales o jurídicas, que resultan afectadas eventualmente con la misma, como son sus trabajadores o acreedores. […]». 69.
En la medida en que la Resolución núm. 20103500003695 de 25 de mayo de 2010 es un acto administrativo particular, este solo podía ser juzgado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que i) aquel no conlleva un interés para la comunidad en general al no afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico; ii) una eventual anulación de la decisión conllevaría un restablecimiento automático de un derecho subjetivo; y, iii) no existe disposición legal que, de forma expresa, avale la interposición de la acción de nulidad en contra actos administrativos como el acusado. 70.
Ahora bien, como lo ha señalado la Sala33, «[…] el hecho de que el interesado haya invocado el ejercicio de la acción pública de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, no convierte per se la demanda en inepta, dado que, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, el juzgador debe interpretarla y analizar si se 30 «[…] Que a través de la Resolución núm. 2015100009235 de 2015, la Supersolidaria dispuso la toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios (…) Que dicha entidad, en cumplimiento de la sentencia de tutela de primera instancia, expidió la Resolución núm. 2015330010375 de 3 de diciembre de 2015, en la que ordenó suspender provisionalmente la Resolución núm. 2015100009235 de 2015 (…) Que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, mediante providencia de 18 de diciembre de 2015, revocó lo dispuesto por el a quo, por lo que la Supersolidaria mediante Resolución núm. 2016330000195 de 2016, levantó la suspensión provisional anteriormente decretada en el proceso administrativo (…) Que mediante la Resolución núm. 2016300002985 de 2016, dicha entidad ordenó dar continuidad inmediata a la toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios (…) Que, posteriormente, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Palmira (Valle del Cauca), mediante sentencia de 18 de mayo de 2016, proferida dentro de otra acción de tutela promovida por el señor JUAN CARLOS RÁMIREZ MORENO, ordenó dejar sin efecto la citada resolución hasta tanto la Supersolidaria no decidiera el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 2015100009235 de 2015, el cual fue resuelto de manera confirmativa mediante la Resolución núm. 2016140003535 de 2016, agotando así la actuación administrativa.
(…) De lo anterior se infiere que los actos demandados son de contenido particular, individual y concreto, como quiera que resuelven una situación que solo atañe a la actora […]». 31 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 11001- 03-24-000-2007-00207-00. 32 «[…] Se solicita en este proceso la nulidad de la Resolución número SSPD-20061300013115 de 20 de abril de 2006, “Por la cual se decreta la liquidación de ARCHIPIELAGO`S POWER AND LIGHT CO. S.A. E.S.P.”, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios […]». 33 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.
Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00246-01. 20 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA dan o no los presupuestos para la viabilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 ibidem […]». 71.
Desde tal perspectiva, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «[…] es de carácter subjetivo, razón por la cual solo puede ser ejercida por quien acredite una afectación directa por causa del acto administrativo cuestionado34, o siquiera exprese que se siente lesionado con el mismo […]»35. 72. El actor, en la demanda que dio origen a este proceso, si bien adujo presentar la acción de nulidad en nombre propio, igualmente mencionó que ostentaba la condición de «[…] agente interventor de SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL EXPORTADORA COLOMBIANA DE CAFÉ S.A. – C.I. ECOCAFE S.A. (…) ENLACE CENTRO DE NEGOCIOS Ltda. (…) y de las personas naturales FRANCISCO JAVIER ARANGO HOYOS (…) JULIÁN FERNANDO GÓMEZ ARANGO (…) CLAUDIA MARÍA CARDONA PÉREZ (…) JAIRO ARANGO CADAVID (…) NATHALIA RÍOS JIMÉNEZ (…) MAGNOLIA JIMÉNEZ DE RÍOS (…) CLAUDIA MAGALY IBÁÑEZ PAVA (…) y YULY SUGEY IBÁÑEZ PAVA […]»36. 73.
En los hechos que sustentan la acción, se hizo referencia a la sociedad C.I. ECOCAFE S.A. EN INTERVENCIÓN, así: «[…] 11) El día 30 de Junio del 2010, el Agente Especial de Intervención de COOCAFE CALARCA LTDA, el señor JUAN CARLOS FLORES RUIZ, se reunió en la oficina de la Calle 113 N. 7 – 21 Torre A Oficina 911 del Agente Interventor de la sociedad C.I. ECOCAFE S.A. EN INTERVENCIÓN con el fin de tratar el tema del fideicomiso COOCAFE – VISEMSA, y trasladar información sobre las entidades intervenidas.
(…) 14) El día 13 de Julio del 2010 el Agente Especial de Intervención de la COOCAFE EN LIQUIDACIÓN solicita por medio escrito al Agente Interventor de C.I. ECOCAFE S.A. EN INTERVENCIÓN, información para el trámite de liquidación de la misma entidad concerniente en copia de actas de reuniones sostenidas entre C.I. ECOCAFE S.A. Y COOCAFE EN LIQUIDACIÓN; copia de los estados financieros, balances y notas relativas a ellos; copias de las facturas, recibos de pago, comprobantes de egreso o similares; y en general toda información que permita reconstruir la gestión de la empresa, petición radicada en la oficina de la sociedad intervenida el día 19 de Julio de esta anualidad.
(…) 17) El 24 de Agosto del 2010, el Agente Interventor de C.I. ECOCAFE S.A. EN INTERVENCIÓN emite respuesta del oficio, radicado el día 19 de Julio del año 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación, 11001-03-24-000-2006-00367-01. 35 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.
Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00246-01. 36 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00246-01. 21 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA en curso, en el cual manifiesta que la información solicitada no se encontró dentro del archivo que reposa en la oficina de la intervención pero que tendiente a reconstruir la relación de las dos (2) entidades aportaba copia informal del acuerdo de pago celebrado, el día 20 de Noviembre del 2008, entre las partes mencionadas por el incumplimiento en la obligación de entregar 900.000 sacos de café pergamino para exportación por parte de la Cooperativa que a esa fecha tenía un costo VEINTICUATRO MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS MTCE ($24.498.156.699), además de informar la existencia del pagaré N. 003 para garantizar el pago de la obligación acordada, la cual fue allegada por correo certificado mediante guía número 7 153348350 de la empresa Servientrega S.A. […]». 74.
Si bien los antecedentes administrativos remitidos por la Superintendencia de la Economía Solidaria dan cuenta de la existencia de relaciones comerciales entre la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCA LTDA – COOCAFE CALARCA LTDA y «[…] C.I. ECOCAFE […]» relacionadas con la compra y venta de café37 y de deudas por cobrar a favor de la cooperativa y a cargo de «[…] C.I. ECOCAFE […]», cierto es que el actor, en la demanda que dio origen a este proceso, no indicó cuál era la afectación directa que la resolución atacada le habría ocasionado a él o a las sociedades de las cuales ostentaba la condición de interventor. 75.
Nótese que los argumentos expuestos por el actor están dirigidos a cuestionar i) la oportunidad en que fue expedido el acto administrativo acusado; ii) la posesión en el cargo de agente liquidador del señor Juan Carlos Flórez Ruiz; iii) la publicidad del acto administrativo cuestionado; y, iv) el trámite del proceso de liquidación llevado a cabo por el agente liquidador. 76.
Conforme a lo anterior, es evidente que el señor Edgar Sánchez García, en momento alguno, ha demostrado haber sufrido transgresión de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos o de aquellos que ostentan las entidades respecto de las cuales fungía como interventor; ni lo manifestó; ni tal cuestión se deduce del contenido de la demanda, razón por la que carece de legitimación en la causa por activa para acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resultando innecesario el análisis relativo a la oportunidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente asunto.
II.4. Conclusión 77. La Sala, en el anterior contexto, declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa formulada por la Superintendencia de la Economía Solidaria y, como consecuencia, dictará decisión inhibitoria, ante la imposibilidad de que se aborde el fondo de la cuestión debatida. 37 Al respecto i) acta informe de visita realizada por la Superintendencia de Economía Solidaria el 22 de febrero de 2010, folios 6-17, Anexo 1 [antecedentes administrativos]; ii) informe de alcance al acta – informe de febrero 22 y 23 de 2010, folios 22 y 28, Anexo 1 [antecedentes administrativos], iii) notas a los estados financieros a diciembre 31 de 2009, folio 209, Anexo 1 [antecedentes administrativos]; y, iv) informe de 23 de noviembre de 2012, realizado por el agente liquidador de la Cooperativa Nacional de Cafeteros de Calarcá Ltda. En Liquidación, folios 377-385, Anexo 1 [antecedentes administrativos]. 22 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00032 00 Demandante: EDGAR SÁNCHEZ GARCÍA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa formulada por la Superintendencia de la Economía Solidaria y, en consecuencia, INHIBIRSE de decidir sobre las pretensiones formuladas en la demanda.
SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.