CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: CONSUELO CARRERA YUNDA Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B. Referencia: ACCIÓN DE TUTELA LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por los accionantes en contra del fallo proferido el 3 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera que determinó no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación y declaró improcedente la acción de tutela interpuesta en contra de la sentencia del 26 de julio de 2024 proferida por la Subsección B, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma El 23 de enero de 2025 Nelly Yunda Rojas, Raúl Carrera Yunda, Yhon James Carrera Yunda, Martha Nancy Carrera Yunda, Yhon Jairo Carrera Yunda, Sandra Patricia Carrera Yunda, Leidy Vanessa Villanueva Carrera, Carlos Humberto Villanueva Carrera, Yessica Paola Villanueva Carrera, Rodrigo Castro Lozada y Consuelo Carrera Yunda, quien a su vez representa al menor R.C.C.1, formularon acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B con la finalidad de obtener el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a que los tratados y/o convenios internacionales que han sido ratificados por el legislativo, que reconocen los derechos humanos, prevalezcan en el orden interno y a que en las actuaciones de la administración de justicia prime el derecho sustancial, que estiman vulnerados con ocasión de la sentencia del 26 de julio de 2024 dictada por la accionada dentro del proceso de reparación directa que se identificó con el radicado 11001-33-43-064-2016-00580- 00/01. 2.
Hechos relevantes Los accionantes manifiestan que, llevaron a cabo la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad que consideran vulnerados por la providencia emitida el 26 de julio de 2024 por la accionada que confirmó la sentencia del 25 de julio de 2022, proferida por el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa contra la Nación, Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
En la demanda descrita en el párrafo anterior, los accionantes pidieron que se declarara administrativamente responsables a los demandados por los perjuicios generados con ocasión del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y de la presunta privación injusta de la libertad de Consuelo Carrera Yunda. 1 El despacho estima pertinente suprimir la identidad de los menores de edad, como una medida de protección de los derechos de los niños.
Ver al respecto la sentencia T-566 de 2023 de la Corte Constitucional. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma Señalan los accionantes que, esta última fue capturada el 14 de febrero de 2008 en la estación de Policía de Cartagena de Chairá, Departamento de Caquetá), y que en indagatoria adelantada el 19 del mismo mes y año, se le señaló que estaba siendo investigada por el delito de rebelión, de conformidad con la Ley 600 de 2000, acusación frente a la que se declaró inocente.
El 26 de febrero de 2008, La Fiscalía Sexta especializada de Bogotá la sindicó de haber cometido el delito de rebelión como colaboradora de las FARC por lo que le impuso medida de aseguramiento en centro de reclusión, enviándola a la Cárcel el Buen Pastor de Bogotá. Posteriormente, el 13 de agosto de 2008, la Fiscalía emitió resolución de acusación en su contra por el delito de rebelión en calidad de coautora.
El proceso penal lo conoció el Juzgado Primero Penal del Circuito de Florencia, que realizó el 15 de diciembre de 2009 la audiencia preparatoria, en la que accedió a la solicitud de su defensor para que fuera detenida preventivamente en el domicilio de la sindicada. El 8 de julio de 2014 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Florencia decretó la terminación del proceso por prescripción de la acción penal y, en consecuencia, la cesación del proceso en favor de Consuelo Carrera Yunda.
Los accionantes interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación- Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; la Fiscalía General de la Nación y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, con el objeto de obtener la indemnización del daño causado por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y la privación injusta de la libertad que sufrió Consuelo Carrera Yunda, entre el 26 de febrero de 2008 y el 15 de diciembre de 2009.
La demanda de reparación directa correspondió conocerla al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá, que profirió sentencia el 25 de julio de 2022 denegando las pretensiones reclamadas. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma La parte demandante apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 26 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B la confirmó al considerar que la medida privativa de la libertad de la señora Consuelo Carrera Yunda había estado acorde con los parámetros legales.
Adicionalmente, en dicha providencia se determinó que la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación no incurrieron en defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, pues el retardo en la práctica de las pruebas dentro del proceso penal tuvo como causa los diversos aplazamientos solicitados por los apoderados de la señora Carrera y de los demás procesados. 3.
Fundamentos de la solicitud Los argumentos de los solicitantes se subsumen en (i) valoración deficiente e insuficiente de las pruebas en el proceso penal, por lo que se generó una errónea actuación del Juzgado Primero Promiscuo Penal de Florencia, al aplazar en reiteradas oportunidades la etapa probatoria hasta operar la prescripción de la acción penal;
(ii) el problema jurídico a resolver fue fijado erróneamente por lo que no se pudo realizar un estudio completo de la litis; y (iii) omisión del precedente judicial por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un caso similar. Aseveran que con la interposición de la demanda por el medio de control de reparación directa se perseguía el resarcimiento de los daños causados por las siguientes entidades: La Fiscalía General de la Nación con la privación injusta de la libertad que causó con la decisión impartida por su Fiscalía Sexta Especializada mediante auto del 13 de febrero de 2008, que dio apertura a la instrucción y ordenó librar orden de captura por el delito de rebelión contra Consuelo Carrera Yunda para ser escuchada en indagatoria. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma La Policía Nacional por el proceder engañoso al llevar a cabo la captura en la sede del comando de la Policía de Cartagena del Chairá. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por el actuar moroso, negligente y omisivo de la Juez Primera Penal del Circuito de Florencia, en desarrollo del proceso 2 ocurrido defectuosamente desde que se realizó la audiencia preparatoria el 15 de diciembre de 2009.
Adujeron que la autoridad judicial accionada denegó la reparación de los daños causados en detrimento de sus derechos lo que demuestra las vías de hecho y desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso en que se desarrolló el proceso penal. Trámite de primera instancia El 27 de febrero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera, admitió la acción de tutela, ordenó su notificación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B; además, ordenó comunicar la iniciación del proceso a la Nación-Rama Judicial al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá, a la Fiscalía General de la Nación, a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional; y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
De otra parte, mediante sentencia del 3 de abril de 2025 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera declaró no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, y declaró improcedente la acción de tutela interpuesta en contra de la sentencia del 26 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. Evidenció que la parte actora pretendía revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada.
Así, buscó que, a través de la acción de tutela, 2 Identificado con el radicado No. 18001-31-04-001-2009-00092-00 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma se estudiara un aspecto que ya fue resuelto, es decir, utilizarla como una instancia adicional. Además, se reflejó que la solicitud careció de la carga argumentativa necesaria para justificar la intervención del juez de tutela en este asunto.
Finalmente, la parte accionante impugnó la decisión. En efecto, cuestionó la sentencia recurrida, reiteró los argumentos y pretensiones del escrito inicial, encaminadas a que se le ampararan los derechos fundamentales precedentemente descritos. El 28 de abril de 2025 se concedió la impugnación interpuesta el 21 de abril de 2025. CONSIDERACIONES 4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma En la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto Los accionantes acudieron a la acción de tutela para que le protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, “violación del artículo 93 de la C.N., por inaplicación de los tratados internacionales de la corte Interamericana de Derechos Humanos” y “violación del artículo 228 de la C.N., por violación al derecho sustantivo” que alegaron vulnerados con ocasión de la providencia del 26 de julio de 2024 proferida por la Subsección B, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
No obstante, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, porque encuentra improcedente la acción al no revestir relevancia constitucional suficiente para abrir el debate en sede de tutela. La acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues plantea un 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma mero desacuerdo con la decisión del juez ordinario en la providencia enjuiciada.
A pesar de que en cualquier litigio estén principios constitucionales en juego, más aun tratándose del debido proceso, la sola diferencia de criterio con los jueces de instancia no suscita una discusión relevante para el juez constitucional. Al examinar el expediente, la Sala advierte que los argumentos presentados por la parte accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por los jueces de conocimiento.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, o más bien, de la ausencia de ellas, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. En cuanto a los reparos, es evidente que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí valoró el material probatorio del proceso penal que la parte accionante estima se realizó de manera deficiente e insuficiente, pues lo menciona y plasma en la sentencia. El hecho de que, luego de realizar un análisis detallado hubiera determinado el ad quem que no se acreditaron los elementos fundamentales para imputarle responsabilidad patrimonial al Estado, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, implica que la segunda instancia cumplió su propósito, al valorar todas las pruebas en conjunto.
Esto desacredita los argumentos presentados en la acción de tutela y refuerza la falta de relevancia constitucional endilgada a la providencia enjuiciada. En ese sentido, afirma la sentencia de segunda instancia: «(…) 83. Por su parte, los cargos de inconformidad de la parte demandante radican en que debe accederse a las pretensiones de la demanda, porque existió privación injusta de la libertad de Consuelo Carrera Yunca. 84.
A efecto de desatar la alzada, la sala reitera las consideraciones realizadas en acápite anterior y en concreto, que por virtud del artículo 90 de la Constitución Política la responsabilidad en el Estado se estructura con los elementos del daño antijurídico y la imputación. 85. En orden a establecer el elemento daño se precisa con base en el material de prueba que en contra de Consuelo Carrera Yunda fue detenida 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma bajo la modalidad de detención en prisión en centro de reclusión desde el 14 de febrero de 2008 hasta el 17 de abril de 2008 y desde el 18 de abril de 2008 hasta el 8 de julio de 2014 en prisión domiciliaria por la presunta vinculación con el frente 14 de las FARC en calidad de colaboradora o militante del delito de rebelión. 86.
En el sub examine la parte demandante pretende que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, en razón de los perjuicios ocasionados con la extinción de la acción penal No. 66.084 y 18001-31-04-001-2009-00092- 00, por prescripción. (…) 97. De acuerdo con las pruebas allegadas resulta evidente que la nación – Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial no incurrieron en defectuoso funcionamiento de la administración de justicia dentro del radicado penal de que trata el presente asunto, en tanto, en tanto tal como se refirió en hechos probados la mora como tuvo como causa las múltiples solicitudes de aplazamiento que presentaron los abogados defensores entre ellos en varias oportunidades el apoderado de Consuelo Carrera Yunda y la no presencia de estos a la Audiencia programada, lo cual aunque los despachos judiciales constantemente fijaban fechas para llevar a cabo la audiencia, estas no podían practicarse por la actuación de los abogados, incluso hay prueba de hasta 15 solicitudes de aplazamiento, lo cual evidencia que dicho actuar fue el causante de la mora que se alega, luego hay inexistencia del daño antijuridico, porque es la misma parte que reclama la que a traves de su abogado se expuso a la dilación del proceso penal. 98.La anterior conducta lleva a concluir que la parte demandante estaba conforme con la actuación de su abogado, en tanto no se manifestó en su contra al respecto o procedió a revocarle el poder y designar uno nuevo que permitiera continuar el trámite oportunamente. 99.
En atención a todo lo anterior y dado que, como se vio, no se acreditaron los elementos fundamentales para imputarle responsabilidad patrimonial al Estado, en los términos del del artículo 90 de la Constitución Política, la sala confirmará la sentencia apelada, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. (…) 101. En síntesis, al no haberse causado un daño a los demandantes con ocasión de la privación de la libertad de Consuelo Carrera Yunda, dado que la medida de aseguramiento estuvo sujeta a los parámetros legales y el retardo de la práctica de la audiencia programada fue a causa de la actuación de varios abogados defensores entre ellos de quien ejercía defensa de la demandante.» Por lo mencionado en la providencia enjuiciada, la valoración probatoria resulta evidente y contradice lo argumentado en la acción de tutela.
La ausencia de argumentos adicionales se evidencia también en el hecho de que la impugnación no 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma ofrezca ningún reparo concreto contra la sentencia de primera instancia. Todo ello lleva a la conclusión arriba esbozada: el accionante plantea, únicamente, un desacuerdo con las resultas del proceso y no una argumentación justificativa de la vulneración a sus derechos fundamentales.
Así pues, al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracteriza las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional y por eso la sentencia de primera instancia será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de abril de 2025 por el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela de Consuelo Carrera Yunda y otros contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00338-01 Accionantes: Consuelo Carrera Yunda y otros Decisión: Confirma TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES vf