Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad Núm. único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: DIEGO ESPAÑA GÓMEZ Demandada: DEPARTAMENTO DE NARIÑO Temas: Se resuelve sobre la demanda presentada contra los Decretos núm. 877 de 25 de agosto de 2008, 135 de 27 de febrero de 20091 y 859 de 31 de agosto de 20092, expedidos por el Gobernador del Departamento de Nariño. Decretos por los cuales se prorroga el término para disolver y liquidar el Instituto de Recreación y Deportes de Nariño - INDERNARIÑO. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 28 de noviembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Nariño en Descongestión. La presente sentencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor DIEGO ESPAÑA GÓMEZ, en adelante la parte demandante, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 84 1 "[ ] Por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO [ ]”. 2 "[ ] Por medio del cual se hace una prorroga [ ]”. 2 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, en adelante Código Contencioso Administrativo, contra el Departamento de Nariño, en adelante la parte demandada, para que se declare la nulidad de los Decretos núm. 877 de 25 de agosto de 2008, 135 de 27 de febrero de 20093 y 859 de 31 de agosto de 20094, expedidos por el Gobernador del Departamento de Nariño. La pretensión 2.

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones5: “[…] PRIMERA.- Que son NULOS los Decretos: 877 del 25 de Agosto de 2008 "Por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO" 135 del 27 de febrero de 2009, por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO", y el 859 del 31 de agosto de 2009 "por medio del cual se hace una prorroga", actos administrativos, que fueron promulgados por el Gobierno Departamental de Nariño. SEGUNDA.- Que son nulos los Actos Administrativos, dictados con base a los Decretos declarados NULOS, en la DECLARACION PRIMERA de esta Sentencia, incluida el ACTA DE LIQUIDACION FINAL DE INDERNARIÑO. TERCERA.- Que como consecuencia de las anteriores DECLARACIONES, se ordenará al señor LIQUIDADOR DE INDERNARIÑO y al señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO, tomar los correctivos a que hubiere lugar.

Lo anterior conforme a los hechos u omisiones y sobre las razones que me permitiré exponer más adelante […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4. La Asamblea Departamental de Nariño, expidió la Ordenanza núm. 009 de 27 de febrero de 2008, por medio de la cual se otorgan facultades al gobernador de Nariño pro tempore para suprimir el Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño, INDERNARIÑO, su disolución y liquidación, y crear la Secretaria de Recreación y Deporte y se dictan otras disposiciones. 3 "[ ] Por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO [ ]”. 4 "[ ] Por medio del cual se hace una prorroga [ ]”. 5 Cfr. folio 1 del cuaderno núm. 1. 3 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

El gobernador del Departamento de Nariño expidió el Decreto núm. 219 de 29 de febrero de 2008, por el cual se suprimió el Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño, INDERNARIÑO, se ordenó su disolución y liquidación y en el artículo 1 señaló que el proceso deberá concluir en un plazo de seis meses contados a partir de la vigencia del decreto. 6.

Al cumplirse el plazo de los seis meses, sin terminar el proceso de liquidación, el gobernador del Departamento de Nariño, expidió el Decreto núm. 877 de 25 de agosto de 2008, por medio del cual prorrogó por seis meses el término para disolver y liquidar la entidad. 7. Mediante el Decreto núm. 135 de 27 de febrero del año 2009, el gobernador del Departamento de Nariño ordenó una nueva prórroga por otros seis (6) meses para disolver y liquidar INDERNARIÑO. 8.

Por medio del Decreto núm. 859 de 31 de agosto de 2009, el gobernador del Departamento de Nariño prorrogó por seis meses el término en procura de liquidar el Instituto de Deporte y Recreación de Nariño INDERNARINO. Normas violadas 9. La parte demandante indicó como normas violadas, las siguientes:  Artículos 1, 2,4, 6, 121, 123, 124 y 305 de la Constitución Política.  Artículos 1 y 2 del Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 20006 Concepto de violación 10.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: Infracción de las normas en que debería fundarse 11. Manifestó que: “[…] los Actos Administrativos materia de esta demanda, encontramos que se profirieron por parte del Gobierno Departamental, que dirige 6 "[ ] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional"[ ]” 4 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Dr. Antonio Navarro Wolff, usurpando funciones que no le correspondían, toda vez que esas prorrogas, constitucionalmente son atribuciones propias de la Asamblea Departamental.

El constituyente del 91, determinó en su artículo 305 que las atribuciones del Gobernador son: […] “8. Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas". Pero en el presente caso, el Gobierno Departamental, no ha respetado este mandato, toda vez, que solo tuvo facultades, pro tempore de seis meses para liquidar a Indernariño, así lo estableció la Ordenanza 009 de 2008, tiempo que no fue aprovechado, por lo tanto, se necesitaba de nuevas facultades, pero no, como ocurrió, ya que por Decreto no se puede prorrogar más facultades conferidas por Ordenanza […]”. 12.

Adujo que: “[…] el gobierno Departamental, procede a dictar el Decreto 877 del 25 de Agosto de 2008, "Por medio del cual prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO". en seis (6) meses más, contados a partir de esa fecha, es decir del 25 de agosto de 2008, cuando lo indicado, era acudir nuevamente a la Asamblea Departamental, en busca de conseguir esta prórroga, pero de buena o mala fe, se prefiere acudir a prorrogar, el término de esos seis (6) meses, otorgados mediante una ORDENANZA, a través de un Decreto Gubernamental, infringiendo de esta manera, el principio fundamental de carácter Constitucional, consagrado en nuestra Carta Política en su artículo 4° que habla de la Jerarquía de las normas […]”. 13.

Sostuvo que: “[…] Con este proceder se violó la Carta Política en su artículo 305, numeral octavo, toda vez que esta supresión de esta entidad Departamental, rectora del Deporte, no se llevó a cabo de conformidad con dicha Ordenanza 009. En conclusión, del análisis de estos documentos aducidos (La Ordenanza y los Decretos acusados) se demuestra que existió una manifiesta y ostensible infracción del artículo 308 numeral 8, como también el mismo preámbulo de nuestra Constitución, y artículo 4, constituyéndose con este proceder, una extralimitación en sus funciones […]”.

Contestación de la demanda Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño- INDERNARIÑO 5 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. La parte demandada contestó la demanda y se opuso a la pretensión formulada, así7: 15.

Adujo que: “[…] la Asamblea del Departamento mediante la Ordenanza 009 de 2008, le otorgo facultades para tres temas puntales que se desprenden de la simple lectura del texto de la referida ordenanza así: Suprimir el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARINO. lo atinente con la realización ajustes presupuestales para atender los y crear la Secretaria de Recreación y Deporte determinando la planta de personal perfiles y funciones.

En acatamiento de estas facultades y dentro del término de los seis meses otorgados, el Gobernador, suprimió el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARINO, que se materializó mediante el Decreto 219 de 29 de febrero de 2008 […]”. 16. Señaló que: “[…] La disolución y liquidación de INDERNARINO, son consecuencia de la facultad otorgada al Gobernador, que se ajustan en sentido estricto al ordenamiento legal que regula la materia contenido en el decreto 254 de 2000, modificado por la ley 1105 de 2006.

El parágrafo Primero del artículo Primero del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, señala que las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación. El legislador utilizó una conjunción disyuntiva, con la cual señala que son dos situaciones diferentes la supresión y la disolución. Pero el legislador va más allá al señalar que la liquidación es un proceso que deviene una vez se ha ordenado la supresión o disolución, articulo 2 de la misma normatividad: Iniciación del proceso de liquidación […]”. 17.

Sostuvo que: “[…] El parágrafo primero del artículo segundo del Decreto Ley 254, viene a reafirmar que se trata de procesos con términos diferentes: En el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo para realizar la 7 Folios 71 a 74 del cuaderno principal. 6 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación de la respectiva entidad, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la misma.

Si la liquidación no concluye en dicho plazo, el Gobierno podrá prorrogar el plazo fijado por acto administrativo debidamente motivado. De la norma en cita se desprende que la potestad, de prorrogar el término para liquidar una entidad respecto de la cual se ha ordenado su disolución es potestativo del ejecutivo, en el caso que nos ocupa del Gobernador del Departamento.

Es así como el decreto 219 de 2008 en su artículo primero determina el plazo del proceso de disolución y liquidación de INDERNARIÑO y la expedición de los Decretos 877 de 2008, 135 y 859 de 2009 obedece a la necesidad de prorrogar el termino de disolución y liquidación, y se encuentran debidamente motivados en ese sentido […]”. 18.

Expuso que: “[…] El numeral 8 del artículo 305 de la Constitución Nacional consagra entre las funciones a cargo de los Gobernadores la de: Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas, nada refiere la Carta Magna respecto a la consecuente liquidación porque se entiende esta es inherente y subsiguiente a la supresión y como ya se dijo reglada.Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones no es dable aceptar, como pretende el demandante, que los decretos 877 de 2008, 135 de 2009 y 859 de 2009 mediante los cuales se prorroga el termino para disolver y liquidar INDERNARINO, estén viciados de nulidad por exceder el termino establecido en la Ordenanza 009 de 2008, pues dicho término se estableció para la supresión de la mentada entidad, efectuar ajustes financieros necesarios y crear la dependencia que asumiría las funciones.

Es decir, los actos administrativos demandados pertenecen a esta segunda etapa, la de la liquidación, que se da como consecuencia de la supresión de la entidad por mandato de la ley […]”. 19. Concluyó que: “[…] debe tenerse en cuenta la carencia actual de objeto o sustracción de materia, debido a que mediante el Decreto 219 de 2008 se suprimió el Instituto Departamental de Recreación y Deporte INDERNARIÑO, tal y como fue facultado por la Asamblea Departamental.

Adicionalmente los mandatos contenidos en el Decreto 219 de 2008 fueron ejecutados durante su vigencia, y la expedición de los Decretos 877 de 2008, 135 y 859 de 2009 obedeció a la necesidad de prorrogar el termino de disolución y liquidación por circunstancias de tipo legal cuyo término no dependía de la Administración, y se encuentran 7 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debidamente motivados en ese sentido […]”.

Departamento de Nariño 20. Manifestó que: "[ ] dentro del término de los seis meses otorgados, el Gobernador, suprimió el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑÓ, que se materializó mediante el Decreto 219 de 29 de febrero de 2008 [ ]”. 21. Indicó que: "[ ] Lo concerniente a la disolución y liquidación de INDERNARIÑO, son ya consecuencia de una de las facultades otorgadas al Gobernador, que se ajusten en sentido estricto al ordenamiento legal que regula la materia contenido en el decreto 254 de 2000 modificado por la ley 1105 de 2006, que sobre este particular es claro al señalar que las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento o la organización y condiciones de cada una de ellas.

El artículo segundo de la citada norma advierte, el proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. Por su parte el parágrafo primero del artículo segundo ibidem es diáfano en señalar: En el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo de liquidación, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la entidad y no podrá exceder de dos años, prorrogables por el Gobierno por acto debidamente motivado hasta por un plazo igual.

(negritas fuera de texto). De la norma en cita se desprende que la potestad, de prorrogar el término para liquidar una entidad respecto de la cual se ha ordenado su disolución es potestativo del ejecutivo, en el caso que nos ocupa del Gobernador del Departamento [ ]”. 22. Precisó que: "[ ] El numeral 8 del artículo 305 de la Constitución Nacional consagra entre las funciones a cargo de los Gobernadores la de: Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas, nada refiere la Carta Magna respecto a la consecuente liquidación porque se entiende esta es inherente y subsiguiente a la supresión y como ya se dijo reglada.

Por el contrario no existe norma constitucional o legal alguna que otorgue facultades a 8 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las Asambleas Departamentales en procesos de liquidación [ ]”. 23.

Argumentó que: "[ ] Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones no es dable aceptar, como pretende el demandante, que los decretos 877 de 2008, 135 de 2009 y 859 de 2009 mediante los cuales se prorroga el termino para disolver y liquidar INDERNARIÑO, estén viciados de nulidad por exceder el termino establecido en la Ordenanza 009 de 2008, pues dicho término se estableció para la supresión de la mentada entidad, efectuar ajustes financieros necesarios y crear la dependencia que asumiría las funciones.

Es decir los actos administrativos demandados pertenecen a esta segunda etapa, la de la liquidación, que se da como consecuencia de la supresión de la entidad por mandato de la ley [ ]”. Alegatos de conclusión 24. El Despacho sustanciador8, vencido el término probatorio, mediante auto proferido el 5 de febrero de 20139, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo, el cual se surtió en los siguientes términos: 25.

La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 26. La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 27. El Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público 8 El auto fue proferido por la doctora Beatriz Isabel Melodelgado Pabón Magistrada del Tribunal Administrativo de Nariño. 9 Cfr. folio 104 9 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. Sentencia proferida, en primera instancia 29. El Tribunal Administrativo de Nariño en Descongestión, mediante sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: INHIBIRSE respecto al estudio de legalidad del acta de liquidación final de liquidación.

SEGUNDO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, por la Secretaría se devolverá a la parte demandante los dineros que depositó para atender gastos ordinarios del proceso, si los hubiere. Se dejará constancia de dicha entrega. Previa desanotación del L.R. respectivo se ARCHIVARÁ el expediente […]”. Consideraciones del Tribunal 30. El a quo consideró que: “[…] no puede desconocerse que un acto administrativo que por cualquier motivo (derogado, revocado, pérdida de vigencia) desapareció del ordenamiento jurídico, se entiende que el mismo produjo efectos mientras estuvo vigente, por lo cual, es posible realizar el estudio su control de legalidad sin que por ello quepa aducir que se produjo una sustracción de materia, aún, incluso, en el caso que decaiga el interés en el debate de legalidad […]”. 31.

Sostuvo que: “[…] Con relación a la declaratoria de nulidad de los decretos que prorrogaron la disolución y liquidación de INDERNARIÑO, porque éstos trasgredieron el artículo 305 superior, en tanto al momento de su emisión ya habían expirado las facultades pro tempore de seis meses concedidas al Gobernador de Nariño por la Asamblea Departamental, mediante la ordenanza 009 de 2008, para liquidar dicha entidad; la Sala considera que la accionante confunde dos circunstancias diferentes, a saber: i) las facultades pro tempore adjudicadas al gobernador por parte de la asamblea departamental para suprimir una entidad de orden territorial y, i) el consecuente proceso de disolución y liquidación, como tal.

En este sentido es preciso destacar que la Asamblea Departamental de Nariño, mediante ordenanza 009 de 27 de febrero de 2008- publicada en la Gaceta Departamental de Nariño, el 28 de febrero del mismo año, 10 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgó al gobernador facultades pro tempore, […] de conformidad con la citada ordenanza -tal como lo dispone el texto constitucional-, dentro del término de sus facultades pro tempore, el Gobernador del departamento de Nariño expidió el Decreto N°. 219 del 29 de febrero de 2008, por el cual se suprimió el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO y se ordenó la consecuente disolución y liquidación […]”. 32.

Afirmó que: “[…] Conforme a lo anterior, la Sala observa que el gobernador ejerció dicha facultad pro tempore, dentro de las precisas competencias y plazo establecido para ordenar la supresión, disolución y liquidación de INDERNARIÑO; razón por la cual, no se puede afirmar que el acto que ordenó la supresión se expidió por fuera de esa competencia temporal, pues ni el ejecutivo departamental ni las Asambleas pueden prorrogar las facultades pro tempore otorgadas por la asamblea departamental […]”. 33.

Afirmó que: “[…] una vez ejercida esa facultad, suele ocurrir que los procesos de supresión de entidades públicas, como el acontecido en el presente caso, comprende, entre otras, las actividades de disolución y liquidación, lo cual, en virtud de la complejidad económica, jurídica, financiera, laboral, etc., se prolonga en el tiempo. Por este motivo, el parágrafo1° del artículo 2° del Decreto 245 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, establece: "En el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo de liquidación, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la entidad y no podrá exceder de dos años, prorrogables por el gobierno por acto debidamente motivado hasta por un plazo igual." Como es lógico, dicha facultad también la ostentan en estos eventos los gobiernos de las entidades territoriales, conforme lo dispuesto en el parágrafo1° del artículo 2° de la citada legislación. De la preceptiva citada se concluye, que una vez ejercidas las facultades pro tempore dentro del término establecido en el acto administrativo correspondiente, el ejecutivo departamental en nuestro caso estaba facultado legalmente para prorrogar el proceso liquidatorio de INDERNARIÑO. De este modo, observa la Sala que el gobernador al expedir los decretos de prórroga de liquidación de la citada entidad, no desconoció el artículo 305 de la Constitución, sino que la ampliación de ese plazo encuentra plena cobertura legal en los artículos 1 y 2 Decreto 245 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, toda vez que, se repite el ejecutivo departamental ordenó la 11 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supresión de la entidad, mediante el decreto 219 de 2008, el cual se emitió dentro del plazo inicial fijado por la Asamblea Departamental de Nariño […]”. 34.

Señaló que: “[…] las prórrogas del proceso de liquidación efectuadas a través de los decretos acusados, se realizaron dentro del mencionado plazo legal, pues éstas no excedieron el término máximo de 2 años. Bajo este panorama, se concluye que los decretos departamentales Nos. 877 del 25 de agosto de 2008, 135 del 27 de febrero de 2009 y 859 del 31 de agosto de 2009, no contradicen el artículo 305 superior, en la medida que el ejecutivo no usurpó funciones que no le correspondían, pues como se expuso, las facultades pro tempore no fueron prorrogadas, sino que con los actos cuestionados únicamente se extendió el plazo del proceso de liquidación de INDERNARIÑO, lo cual, encuentra sustento legal […]”. 35.

Expuso que: “[…] frente a la nulidad del acta de final de liquidación de INDERNARIÑO, el artículo 36 del Decreto 254 de 2000 dispone […] De acuerdo con dicha disposición, la Sala, luego de analizar el contenido del acta final de liquidación de INDERNARIÑO concluye que la misma no es un acto administrativo enjuiciable por esta jurisdicción, en tanto la misma no crea o extingue una determinada situación jurídica, sino que constituye un recuento del proceso liquidatorio, en la que se da cuenta de la terminación de éste, por tanto, el Tribunal se inhibirá de realizar el respectivo control de legalidad […]”.

Recurso de apelación 36. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación10 contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: 37. Adujo que el gobernador del Departamento de Nariño: “[…] de conformidad con las ORDENANZAS, esto significa, ni más ni menos, que necesariamente se debe sujetar a lo expresado por la Asamblea, es decir en el presente caso, se debió suprimir al Instituto Departamental de Recreación y Deportes 10 Cfr. folios 160 a 162 del cuaderno núm. 1 12 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INDERNARIÑO, dentro de los seis (6) meses.

La razón fundamental que nos llevó a poner en movimiento a la Justicia Contenciosa Administrativa, fue precisamente el hecho de que la entidad Demandada, no observo a plenitud, lo estipulado por la H. Asamblea Departamental de Nariño (Ordenanza No. 009 de 27 de febrero de 2008) con relación a las facultades PRO TEMPORE, de tal suerte, que no es cierto, cuando el Tribunal de Nariño, en la sentencia impugnada expresa: La Sala observa que el Gobernador ejerció dicha facultad pro tempore dentro de las precisas competencias y plazo establecido para ordenar la supresión, disolución y liquidación de INDERNARIÑO, razón por la cual, no se puede afirmar que el acto que ordeno la supresión se expidió por fuera de esa competencia temporal […]”. 38.

Sostuvo que: “[…] Pero lo curioso, lo inverosímil, es que el H. Tribunal, hubiera aceptado la tesis expuesta por la Gobernación de Nariño, al momento de contestar la Demanda y en escrito de alegatos de conclusión, de que, tanto el Decreto 254 de 2000., expedido por el Gobierno Nacional, modificado por la Ley 1105 de 2006, facultaba a los mandatarios departamentales, para extender cuantas veces quisiera, el término otorgado por las Asambleas, cuando estas dos (2) disposiciones se refiere única y exclusivamente al procedimiento para liquidar entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden NACIONAL y nunca a las territoriales […]”. 39.

Señaló que: “[…] Pero en el supuesto caso de que tanto el Decreto 254 de 2000 como la Ley 1105 de 2006, se dirigieron también a los establecimientos públicos del orden territorial, la Gobernación de Nariño, debió inaplicarlas, por cuanto, una norma inferior no puede contradecir lo expuesto por otra de superior jerarquía y mucho menos una norma de carácter constitucional (Artículo 4° Constitucional) con una simple comparación encontramos que estas disposiciones contradicen lo que señala el citado artículo 300, numeral 8 de nuestra Carta Política y por lo tanto hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad era lo indicado […]”. 40.

Concluyó que: “[…] el Decreto 254, como la Ley 1105 de 2006, no se aplica a los establecimientos públicos territoriales y en caso de que efectivamente estuviera también dirigido a estos últimos, no se debió aplicar por ser inconstitucional al violar una norma de carácter superior. […]”. 13 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Trámite en segunda instancia 41.

El Despacho Sustanciador, mediante auto proferido el 29 de agosto de 2017, resolvió correr traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo, el cual se surtió en los siguientes términos: Alegatos de conclusión en segunda instancia 42.

La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal. 43. La parte demandada guardó silencio durante el término de traslado. Concepto del Ministerio Público 44. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 45. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la supresión, disolución y liquidación de establecimiento públicos de orden departamental y, v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la excepción de ilegalidad Competencia de la Sala 46.

Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, sobre el 14 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 47.

Visto el artículo 328 del Código General del Proceso11, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 el Acuerdo núm. PSAA15- 10392 de 1 de octubre de 201512, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño. 48.

Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación. Actos administrativos acusados 49. El Decreto núm. 877 de 25 de agosto de 200813, expedido por el Gobernador del Departamento de Nariño, establece lo siguiente: “[…] Por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO EL GOBERNADOR DE NARINO En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el numeral 8 del artículo 305 de la constitución Política, el artículo 52 de la ley 489 de 1998, ley 254 de 2000, ley 1105 de 2006, y la ordenanza número 009 de 2008, y 11 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella […]”. 12 “[…] ARTÍCULO 1º.- Entrada en vigencia del Código General del Proceso.

El Código General del Proceso entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año 2016, íntegramente […]”. 13 "[ ] Por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO […]”.. 15 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSIDERANDO

Que el artículo primero de la Ordenanza No. 009 de febrero 2008 de la Asamblea Departamental de Nariño, Faculta pro tempore al Gobernador del Departamento de Nariño, para suprimir el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO, y en consecuencia, se lo autoriza para gestionar, desarrollar y ejecutar las acciones tendientes a la disolución y su consecuente liquidación de conformidad con la ley.

Que en cumplimiento de la ordenanza citada el primer mandatario, profirió el 29 de febrero de 2008, el decreto departamental 219 por el cual se suprime el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO, y se ordena su disolución y liquidación. Para cumplir este mandato, el liquidador de INDERNARIÑO cuenta con seis (6) meses a partir de la vigencia del presente decreto.

Dentro de este proceso, se ha observado lo contemplado en el decreto 254 de 2000 y la ley 1105 de 2006, normas que contienen el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden territorial y en lo no previsto por ellas, se ha acudido a las disposiciones del Código del Comercio en cuanto han sido compatibles con la naturaleza de la entidad.

Ya finalizando el término concedido, nos encontramos con dificultades de tipo legal y ajenas a la decisión de la administración, que impiden terminar la existencia jurídica de INDERNARIÑO, como son el levantamiento del fuero sindical de algunos trabajadores por orden judicial, el trámite para la enajenación de inmuebles y la liquidación de contratos que datan de otras vigencias, lo anterior conforme al informe detallado del liquidador.

Por las anteriores consideraciones DECRETA ARTICULO PRIMERO.- Prorrogar el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO en seis (6) meses más, contados a partir del 25 de agosto de 2008.

ARTICULO SEGUNDO. - El presente decreto rige a partir de la fecha de expedición.

COMUNIQUESE Y CUMPLASE Dado en San Juan de Pasto, a los 25 días del mes de agosto de dos mil ocho (2008). ANTONIO NAVARRO WOLFF Gobernador de Nariño […]”. 50. El Decreto núm. 135 de 27 de febrero de 200914, expedido por el Gobernador del Departamento de Nariño, señala: “[…] DECRETO 135 14 "[ ] Por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO [ ]”. 16 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 de Febrero de 2009 Por medio del cual se prorroga el término para disolver y liquidar a INDERNARINO EL GOBERNADOR DE NARIÑO En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el numeral 8 del artículo 305 de la constitución Política, el artículo 52 de la ley 489 de 1998, ley 254 de 2000, ley 1105 de 2006, y la ordenanza número 009 de 2008, CONSIDERANDO La Asamblea Departamental de Nariño, expidió la Ordenanza No. 009 de febrero 27 de 2008, "Por la cual se otorgan facultades al Gobernador de Nariño pro tempore para suprimir el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO, su disolución y liquidación. Crear la Secretaría de Recreación y deporte y se dictan otras disposiciones".

El gobierno departamental, profirió el 29 de febrero de 2008, el decreto departamental 219 "Por el cual se suprime el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO, se ordena su disolución y liquidación.", dentro del término de los seis (6) meses a partir de la vigencia del presente decreto, las cuales fueron ampliadas por un término igual al inicialmente señalado.

Ya finalizando el término concedido en el decreto No. 877 del 25 de agosto de 2008, INDERNARIÑO EN LIQUIDACION se encuentra a la espera de un pronunciamiento de la sala laboral que resuelva el recurso de alzada interpuesto por el demandado, (empleado de carrera administrativo aforado), dentro del proceso especial de levantamiento de fuero sindical y por el registro de los bienes inmuebles cedidos por LA JUNTA ADMINISTRADORA DEL DEPORTE A INDERNARIÑO en la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto-Nariño. Estos asuntos de índole legal están sujetos al trámite que impartan los servidores públicos de las dos entidades antes citadas y son aspectos importantes y necesarios para que el liquidador pueda extender el acto administrativo que definitivamente termine con la existencia jurídica de INDERNARINO hoy en liquidación.

DECRETA

ARTICULO PRIMERO. - Prorrogar el término para disolver y liquidar a INDERNARIÑO en un plazo de seis (6) meses más, contados a partir del 01 de marzo de 2009 ARTICULO SEGUNDO.- El presente decreto rige a partir de la fecha de expedición.

COMUNIQUESE Y CUMPLASE Dado en San Juan de Pasto, a los 27 de Febrero de 2009 […]”. 17 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51. El Decreto núm. 859 de 31 de agosto de 200915, expedido por el Gobernador del Departamento de Nariño establece: “[…] DECRETO 859 31 de Agosto de 2009 Por medio del cual se hace una prórroga EL GOBERNADOR DE NARIÑO En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el numeral 8 del artículo 305 de la constitución Política, el artículo 52 de la ley 489 de 1998, ley 254 de 2000, ley 1105 de 2006, y la ordenanza número 009 de 2008, y CONSIDERANDO La Asamblea Departamental de Nariño, expidió la Ordenanza No. 009 de febrero 27 de 2008, "Por la cual se otorgan facultades al Gobernador de Nariño pro tempore para suprimir el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO, su disolución y liquidación. Crear la Secretaría de Recreación y deporte y se dictan otras disposiciones".

El Gobierno Departamental, profirió el departamental 219 de 29 de febrero de 2008 el cual se suprime el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARINO, se ordena su disolución y liquidación.", dentro del término de los seis (6) meses a partir de la vigencia del presente decreto, las ordenanzas fueron ampliadas por un término igual al inicialmente señalado.

Que el día 24 de julio de 2009 se expidió el decreto No. 275 mediante el cual se modificó el decreto 219 de 29 de febrero de 2008, en el inciso segundo del artículo primero autorizando el traspaso de los bienes, derechos y obligaciones de INDERNARIÑO al Departamento de Nariño, con el fin de evitar que se generen los costos que se venían realizando.

Que mediante decreto No. 135 de 27 de febrero de 2009, el ejecutivo departamental concedió una prórroga por seis (6) meses más para llevar a cabo este proceso de disolución y liquidación de INDERNARIÑO, el cual no es suficiente, habida consideración a que la Sala Laboral del Tribunal Superior, se encuentra resolviendo el recurso de alzada interpuesto por el demandado (empleado de carrera administrativa aforado) contra la sentencia de 14 de agosto de 2009, en la que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, autoriza el despido de este trabajador de INDERNARIÑO en Liquidación. En consecuencia se hace necesario ampliar el término de liquidación para que el Liquidador pueda terminar con la existencia jurídica de INDERNARIÑO.

DECRETA

Artículo Primero.- Prorrogar el término para disolver y liquidar INDERNARIÑO a un plazo de seis (6) meses más, contados a partir del 1 de septiembre de 2009. Artículo Segundo.- El presente decreto rige a partir de la fecha de expedición. 15 "[ ] Por medio del cual se hace una prorroga [ ]”. 18 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

COMUNIQUESE Y CUMPLASE Dado en San Juan de Pasto, a 31 de agosto de 2009. ANTONIO NAVARRO WOLFF Gobernador de Nariño […] " Problemas jurídicos 52. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación, determinar: i) si el Gobernador del Departamento de Nariño se encontraba facultado para prorrogar el término de disolución y liquidación de INDERNARIÑO mediante los actos acusados; ii) si el Decreto núm. 254 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional aplica para el caso de la liquidación de INDERNARIÑO y, iii) si el a quo debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad, por cuanto el Decreto núm. 254 de 2000 contradice lo señalado en el numeral 8.° del artículo 300 de la Constitución. 53.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a revocar o a confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. Marco normativo de la supresión, disolución y liquidación de establecimiento públicos de orden departamental 54. Visto el artículo 1 de la Constitución Política de 1991, el constituyente al definir los rasgos esenciales de nuestro Estado, fue claro al disponer que: “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general […]”. 55.

En desarrollo de tales postulados, visto el artículo 287 de la Constitución, establece que las entidades territoriales, dentro de las cuales se encuentran los departamentos, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud la norma superior les reconoce el derecho de gobernarse por autoridades propias, de ejercer las competencias 19 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que les correspondan, administrar los recursos y de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. 56.

Visto el artículo 298 de la Constitución señala que: “[…] Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución […]”. De este modo, resulta claro que la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no es absoluta ni ilimitada y por ello su ejercicio debe enmarcarse dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y por la ley. 57.

Vistos los numerales 7.° y 9.° del artículos 300, los numerales 7.° y 8.° del artículo 305 y los artículos 252, 261 y 262 de la Constitución, en virtud de la autonomía administrativa que la Carta Política reconoce a los departamentos para la gestión de los asuntos de naturaleza administrativa, la creación, constitución, modificación, fusión, transformación, supresión, disolución y liquidación de entidades y organismos del orden departamental, tanto del sector central como descentralizado por servicios, sea cual fuere su campo de actividad, es una tarea que corresponde de manera exclusiva a las autoridades departamentales, así: “[…] Artículo 300.

Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […] 7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta. 9.

Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales. Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: […] 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas.

Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas. 20 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7 de este artículo, las que decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador.

Artículo 252. Son entidades descentralizadas del orden departamental los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta. Artículo 261. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa de los Gobernadores, crear, transformar, fusionar, suprimir, o modificar, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta.

La transformación, fusión o supresión de las sociedades de economía mixta se hará, además, teniendo en cuenta las disposiciones del respectivo contrato social. En relación con las entidades indirectas se procederá conforme a lo dispuesto en sus actos de creación y en sus estatutos. Para el ejercicio de las atribuciones a que se refiere el presente artículo, los Gobernadores deberán acompañar al respectivo proyecto de ordenanza, los estudios que muestren las incidencias administrativas, económicas y presupuestales de las medidas que se proponen.

Artículo 262. Sólo a iniciativa de los Gobernadores podrán las Asambleas autorizar, pro tempore y de manera precisa, la creación, transformación, supresión, fusión o modificación, de entidades descentralizadas. Los respectivos proyectos deberán acompañarse de los estudios a que se refiere el inciso final del artículo anterior […]”. 58.

Como se puede apreciar, la facultad para determinar la estructura de la administración, comprende e involucra igualmente la creación, constitución, modificación, fusión, transformación, supresión, disolución y liquidación de aquellas entidades, organismos o dependencias departamentales. 59. Igualmente, los artículos 261 y 262 del Decreto núm. 1222 de 198616, expedido por el Presidente de la Republica, señalan: “[…]

ARTICULO 261. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa de los Gobernadores, crear, transformar, fusionar, suprimir, o modificar, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta. La transformación, fusión o supresión de las sociedades de economía mixta se hará, además, teniendo en cuenta las disposiciones del respectivo contrato social.

En relación con las entidades indirectas se procederá conforme a lo dispuesto en sus actos de creación y en sus estatutos. Para el ejercicio de las atribuciones a que se refiere el presente artículo, los Gobernadores deberán acompañar al respectivo proyecto de ordenanza, los 16 “[…] Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental […]”. 21 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudios que muestren las incidencias administrativas, económicas y presupuestales de las medidas que se proponen.

ARTICULO 262. Sólo a iniciativa de los Gobernadores podrán las Asambleas autorizar, pro tempore y de manera precisa, la creación, transformación, supresión, fusión o modificación, de entidades descentralizadas. Los respectivos proyectos deberán acompañarse de los estudios a que se refiere el inciso final del artículo anterior […]”. 60.

Según lo expuesto, la Asamblea tiene competencia para establecer el marco con arreglo al cual puede el Gobernador suprimir o fusionar entidades conforme a la atribución prevista en el numeral 8.° del artículo 305 de la Constitución “para suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas”. 61. Las competencias de las Asambleas Departamentales y las del gobernador están claramente diferenciadas en la Constitución, a las primeras corresponde determinar la estructura de la administración departamental y señalar las funciones de sus dependencias mientras que el segundo está facultado para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias. 62.

Así las cosas, concluye la Sala que i) es competencia de las Asambleas Departamentales la determinación de su estructura, ii) que por expresa autorización de la Constitución y mediante ordenanza, el Gobernador podrá ejercer dicha función, en los términos ya indicados, iii) que en lo que se refiere a las Asambleas Departamentales, el Gobernador debe tener autorización expresa y pro tempore para modificar la estructura y, en este caso, de la Asamblea Departamental.

Marco normativo de supresión y liquidación de entidades 63. Visto el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa podrá “[…] Suprimir o fusionar entidades y organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley […]”. 22 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.

En desarrollo de este precepto constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 489 de 29 de diciembre de 199817, la cual, en su artículo 52 señaló lo siguiente: “[…] Artículo 52. De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando: 1.

Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. 2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden nacional. 3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. 4.

Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado. 5.

Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. 6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. Parágrafo 1º.- El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

Parágrafo 2º.- Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza […]”. 65. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 199918, declaró exequible el artículo 52 de la Ley 489, por considerar que el 17 “Por la cual se dictan normas sobre sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” 18 Corte Constitucional, sentencia C -702 de 20 de septiembre de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz 23 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presidente de la República tiene una facultad constitucional permanente para suprimir y fusionar las entidades u organismos administrativos nacionales o modificar su estructura, que debe ejercer con sujeción a las normas que definen los principios y reglas generales expedidas por el Congreso de la República. 66.

Asimismo, del artículo citado supra, se coligen los siguientes criterios y objetivos a que debe someterse el Gobierno Nacional para suprimir entidades estatales en el marco de las competencias que para el efecto le confiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política: 67. Por remisión expresa al artículo 38 de la Ley 489, las entidades que pueden ser suprimidas son aquellas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, tanto en el sector central como en el sector descentralizado por servicios, entre otras, las empresas industriales y comerciales del Estado. 68.

Las causales para suprimir y liquidar las entidades antes mencionadas son taxativas y se resumen en: “[…] 1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. 2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden nacional. 3.

Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. 4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado. 5.

Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. 6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia […]”. 24 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.

El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos. 70.

Frente a la subrogación de los derechos, contratos y obligaciones en la liquidación de entidades públicas, esta Sección19 indicó que se produce por mandato de la Ley y aún contra la voluntad de las partes, e implica el traspaso a la nueva entidad de todos los derechos y obligaciones de la entidad liquidada, ello en aplicación de los artículos 166720 y 167021 del Código Civil. 71.

Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza. 72. Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 573 de 7 de febrero de 200022, facultando al Gobierno Nacional para expedir el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional y establecer un procedimiento uniforme sobre la materia. 73.

En desarrollo de estas facultades extraordinarias se expidió el Decreto Ley 254 de 200023, cuyo ámbito de aplicación se definió en los siguientes términos: “[…] Articulo. 1º. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. En lo no previsto en el presente decreto deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de marzo de 2012, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación: 11001 03 24 000 2004 00411 01 20 Artículo 1667.

“Se efectúa la subrogación por el ministerio de la ley, y aún contra la voluntad del acreedor, en todos los casos señalados por las leyes (…)” 21 Artículo 1670. La subrogación, tanto legal como convencional, traspasa al nuevo acreedor todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas del antiguo, así contra el deudor principal, como contra cualesquiera terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda (…). 22 Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución” 23 “ […] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de entidades públicas del orden nacional […]” 25 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Parágrafo. Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades, continuarán rigiéndose por ellas […]”24. 74. Esta Sala25 señaló que, a través del Decreto Ley 254, el legislador extraordinario estableció un régimen legal general para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, que es aplicable a aquellas entidades estatales que no están sujetas a un régimen especial de liquidación. Respecto de estas últimas, continúan aplicándose las normas especiales, pero sin excluirse la aplicación del régimen general, puesto que nada se dispone en este sentido en la norma comentada. 75.

Además, indicó que este régimen general, aunque regula distintos temas de la liquidación, reconoce la existencia de aspectos de la misma que no están previstos, por lo que autoriza llenar tales vacíos con las disposiciones sobre liquidación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio, las cuales se aplicarán, en lo pertinente, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Es decir, se trata de un régimen que no tiene la pretensión de comprender la totalidad de las materias sustanciales y procesales de la liquidación de una entidad pública, y que se complementa con otras normas sobre el tema. 24 Con posterioridad a la expedición del decreto demandado, el artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000 fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 de 2006.

El nuevo texto es el siguiente: “Artículo 1º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley. || Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. ||Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas. || Parágrafo 1º.

Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación. || Parágrafo 2º. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de agosto de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 24 000 2007 00131 00 26 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76.

A su turno, visto el parágrafo 1.° del artículo 1 del Decreto Ley 254 de 22 de febrero de 200026, dispone que cuando las entidades territoriales decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de aquella ley de orden nacional: “[…] ARTICULO 1o. AMBITO DE APLICACION. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006.

El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.

Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.

PARÁGRAFO 1 o. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación.

PARÁGRAFO 2 o. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley […]” (Negrillas fuera de texto). 77. Visto el parágrafo 1.° del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 200027, señala que en el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo para realizar la liquidación de la respectiva entidad y si la misma no concluye en dicho plazo, el gobierno podrá prorrogar el plazo fijado por acto administrativo debidamente motivado: “[…] ARTICULO 2o.

INICIACION DEL PROCESO DE LIQUIDACION. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1o. del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998.

Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la 26 “[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional […]”. 27 “[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional […]”. 27 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos.

La expedición del acto de liquidación conlleva: a) La designación del Liquidador por parte del Presidente de la República; b) La designación del revisor fiscal en el proceso de liquidación, si es del caso; c) La prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal; d) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación; e) La realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos de la entidad; f) La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad.

Esta prohibición opera a partir de la expedición del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad; g) La adopción inmediata de las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos de la entidad y, en particular, de aquellos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma.

PARAGRAFO 1 o. <Parágrafo modificado por el artículo 2 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> En el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo para realizar la liquidación de la respectiva entidad, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la misma. Si la liquidación no concluye en dicho plazo, el Gobierno podrá prorrogar el plazo fijado por acto administrativo debidamente motivado.

PARAGRAFO 2 o. <Parágrafo modificado por el artículo 2 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos, autoridades de tránsito y transporte y Cámaras de Comercio, para que estos procedan a cancelar los correspondientes registros […]”.

Contenido del acto administrativo por el cual se ordena la supresión y liquidación de una entidad pública 78. Visto el artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000, sobre la iniciación del proceso de liquidación, que establece que el acto administrativo que ordene la supresión o la liquidación de una entidad pública del orden nacional dispondrá: i) sobre las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 y ii) deberá contener, entre otros aspectos, lo siguiente: 28 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.

La designación del liquidador por parte del Presidente de la República. 80. La designación del revisor fiscal en el proceso de liquidación, si es del caso. 81. La prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal. 82. La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación. 83.

La realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos de la entidad. 84. La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad, la cual opera a partir de la expedición del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad. 85.

La adopción inmediata de las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos de la entidad y, en particular, de aquéllos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma. 86. Solicitar a los jueces que, a solicitud del liquidador, oficien a los registradores de instrumentos públicos para que estos procedan a cancelar los correspondientes registros que contengan medidas cautelares28. 87.

De igual manera, el citado artículo indicó que en el acto que ordena la liquidación o con posterioridad al mismo “[…] podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada 28 (Modificado por el art. 2, Ley 1105 de 2006) 29 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la excepción de ilegalidad 88. Visto el artículo 12 de la Ley 153 de 15 de agosto de 188729, sobre la aplicación de los actos ejecutivos del gobierno, el cual prevé que estos tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución y las leyes. 89. La Sala Especial Veintiséis (26) de Decisión de la Corporación30, respecto a la excepción de ilegalidad, ha señalado: “[…] 19.

El artículo 12 de la Ley 153 de 1887 establece que los actos ejecutivos del gobierno tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución y las leyes. La excepción de ilegalidad prevista en este precepto faculta, pues, a inaplicar en un caso concreto un acto administrativo por violación flagrante de la ley.

Como la convivencia social exige la obligatoriedad y la vigencia efectiva del ordenamiento jurídico (art. 4 inc. 2º CN, art, 6 CN, art. 9 CC y art. 56 CRPM), la Sala reitera que para que proceda esta figura es necesario que se presente una oposición manifiesta u ostensible entre el acto administrativo y la norma legal correspondiente.

Y ello debe ser así porque en la práctica supone la suspensión de los efectos de un acto para un caso concreto […]”. 90. La Corte Constitucional31, respecto a la excepción de ilegalidad, ha considerado: “[…] De todo lo anterior, se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior.

Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aún puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub examine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos. 29 “[…] Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887 […]”. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 26 Especial de Decisión, expediente 11001031500020200180500, Control Inmediato de Legalidad, MP Guillermo Sánchez Luque. 31 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 26 de enero de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa. 30 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, destaca la Corte que cuando, con posterioridad a la expedición del Código Contencioso Administrativo, el h. Consejo de Estado ha invocado el artículo 12 de la ley 153 de 1887, lo ha hecho dentro del trámite de un proceso judicial, para efectos de inaplicar un acto administrativo en razón de su ilegalidad.

Así, la postura jurisprudencial de esa Corporación que aboga por la vigencia de la norma mencionada, la ha aplicado dentro de este contexto procesal judicial, y no con el alcance de cláusula general de inaplicabilidad de los actos administrativos por cualquier autoridad que los estime ilegales […]”. 91. La excepción de ilegalidad consiste en la facultad que tienen los jueces administrativos de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior; dicha inaplicación puede llevarse a cabo a solicitud de parte o ex officio. 92.

Al respecto, esta Sección de la Corporación32 ha señalado que “[…] la excepción de ilegalidad se circunscribe a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, o aún puede ser pronunciada de oficio […]”.

Análisis del caso concreto 93. La parte demandante en el recurso de apelación señaló que el Gobernador del Departamento de Nariño se debe sujetar a lo expresado por la Asamblea en la Ordenanza núm. 009 de 27 de febrero de 2008, por lo que debió suprimir al Instituto Departamental de Recreación y Deportes INDERNARIÑO, dentro de los seis (6) meses siguientes a su expedición lo cual no ocurrió. 94.

En el expediente se encuentran acreditados los siguientes hechos: 95. La Asamblea Departamental de Nariño mediante la Ordenanza núm. 009 de 27 de febrero de 200833, publicada en la Gaceta Departamental de Nariño 32 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de julio de 2018; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 11001032400020100000100 […]”. 33 "[ ] Por la cual se otorgan facultades al Gobernador de Nariño pro tempore para suprimir el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARINO, su disolución y liquidación. Crear la Secretaria de Recreación y Deporte y se dictan otras disposiciones [ ]”. 31 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 3988 el 28 de febrero de 2008, facultó al Gobernador de Nariño pro tempore para suprimir el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO, su disolución y liquidación, así: “[…] LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO En uso de sus atribuciones otorgadas por el artículo 300 Numeral 7 de la Constitución Política, los artículos 261 y 262 del decreto 1222 de 1986 y demás normas concordantes,

ORDENA ARTÍCULO PRIMERO.- Facúltese pro tempore al Gobernador del Departamento de Nariño, para suprimir el Instituto Departamental Para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARIÑO, y en consecuencia, se lo autoriza para gestionar, desarrollar y ejecutar las acciones tendientes a la disolución y su consecuente liquidación de conformidad con la ley.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Facúltese al Gobernador del Departamento de Nariño para realizar los ajustes presupuestales necesarios, conforme a los requerimientos institucionales, financieros y legales pertinentes. Dichos recursos se utilizarán exclusivamente para atender los pasivos de INDERNARIÑO, que el Departamento debe asumir.

ARTÍCULO TERCERO. - Facultase al Gobernador del Departamento de Nariño, para reformar la estructura administrativa del sector central de la Gobernación de Nariño, creando la Secretaria de Recreación y Deporte y determinando la planta de personal, perfiles, funciones y demás decisiones necesarias, administrativas y financieras, para que asuma las funciones que en materia deportiva le corresponde por ley atender al departamento de Nariño.

PARAGRAFO UNICO: Para la reforma de la estructura administrativa tendiente a la creación de la Secretaria debe tenerse en cuenta el estudio financiero realizado por la Universidad de Nariño.

ARTICULO CUARTO. - Las facultades concedidas al Señor Gobemador en esta Ordenanza, tiene un término de seis (6) meses contados a partir de la sanción y publicación.

ARTICULO QUINTO. - La presente ordenanza rige a partir de su promulgación PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en San Juan de Pasto, a los veintisiete (27) días del mes de febrero de 2008 […]”. 96. De este modo, la Sala advierte que la Asamblea Departamental de Nariño facultó de forma temporal por un período de seis (6) meses al gobernador departamental para suprimir el Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño - INDERNARIÑO contados desde promulgación de la ordenanza el 28 de febrero 32 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2008 hasta el 28 de agosto del mismo año; y lo autorizó para gestionar las acciones tendientes a la disolución y su consecuente liquidación de conformidad con la ley. 97.

El Gobernador del Departamento de Nariño por medio del Decreto núm. 219 de 29 de febrero de 2008, suprimió el Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO, entidad descentralizada de orden departamental creada mediante Ordenanza núm. 080 de 7 de diciembre de 1995, modificada mediante Ordenanza núm. 018 de 1998 y en consecuencia, a partir de la vigencia del decreto la entidad entró en proceso de disolución y liquidación, el cual debería concluir en un plazo de 6 meses contados a partir de su vigencia34.

En el artículo primero del decreto ibidem se dispuso que la liquidación se realizaría conforme a lo previsto en el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105, mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de entidades públicas del orden territorial. 98. Mediante Decreto núm. 877 de 25 de agosto de 2008, el Gobernador del Departamento de Nariño, prorrogó por seis (6) meses más el término para disolver y liquidar al Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO que según el acto obedecen a dificultades de tipo legal como son el levantamiento del fuero sindical de algunos trabajadores por orden judicial, el trámite para liquidación de inmuebles y liquidación de contratos que datan de otras vigencias. 99.

El 27 de febrero de 2009, a través del Decreto núm. 135 de 27 de febrero de 2009, el Gobernador del Departamento de Nariño prorrogó el termino para disolver y liquidar al Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO en un plazo de 6 meses contados a partir del 1.º de marzo de 2009 con fundamento en que se encontraban a la espera de un pronunciamiento de la sala laboral que resuelva el recurso de alzada interpuesto por el demandado, (empleado de carrera administrativo aforado), dentro del proceso especial de levantamiento de fuero sindical y por el registro de los bienes inmuebles cedidos por La Junta Administradora del Deporte a INDERNARIÑO en la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto-Nariño. 34 Cfr. Folio 30 del cuaderno núm. 1 del expediente. 33 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100.

El 31 de agosto de 2009, el Gobernador del Departamento de Nariño por medio del Decreto núm. 859 de 31 de agosto de 2009, prorrogó el término para disolver y liquidar el Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO contados a partir del 1.º de septiembre de 2009, toda vez que la Sala Laboral del Tribunal Superior se encuentra resolviendo el recurso de alzada interpuesto por el demandado (empleado de carrera administrativa aforado) contra la sentencia de 14 de agosto de 2009, en la que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, autoriza el despido de este trabajador de INDERNARIÑO en Liquidación. 101.

En el caso sub examine, la Sala advierte que La Asamblea Departamental de Nariño mediante la Ordenanza núm. 009 de 27 de febrero de 200835, publicada en la Gaceta Departamental de Nariño núm. 3988 el 28 de febrero de 2008, ordenó la supresión del Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO para lo cual concedió un término de seis meses y el día siguiente el Gobernador del Departamento mediante Decreto núm. 219 de 29 de febrero de 2008, suprimió la entidad, de modo que no se observa que se haya superado el término de 6 meses concedido como lo sostiene la parte demandante. 102.

En ese sentido, la Sala considera oportuno resaltar que el Decreto núm. 219 de 29 de febrero de 2008 fue proferido por el Gobernador del Departamento antes de producirse el vencimiento del término otorgado por la Asamblea Departamental al Gobernador de Nariño para hacer uso de las facultades extraordinarias, lo cual permite afirmar que las mismas fueron ejercidas de manera oportuna por el mandatario departamental. 103.

La Sala advierte que, si bien el Decreto núm. 219 de 2008 no fue demandado en este proceso, lo cierto es que dicho acto dispuso la supresión del Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO y en su artículo 1 previó que la liquidación de dicho establecimiento público se haría en 35 "[ ] Por la cual se otorgan facultades al Gobernador de Nariño pro tempore para suprimir el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Nariño INDERNARINO, su disolución y liquidación. Crear la Secretaria de Recreación y Deporte y se dictan otras disposiciones [ ]”. 34 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seis meses y conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 254 de 2000 con las modificaciones introducidas por la Ley 1105. 104.

El Decreto Ley 254 de 2000 en el parágrafo 1.º del artículo 2 señaló en su versión inicial para tal efecto un plazo de dos años, prorrogables por el Gobierno Nacional hasta por un término igual, es decir, un máximo de cuatro años. Y con la modificación efectuada a dicha artículo por la Ley 1105 no se dispuso plazo preclusivo alguno para concluir el trámite de liquidación. 105.

No obstante lo anterior, el Decreto núm. 219 de 2008, señaló un término máximo de seis meses a partir de su vigencia para la liquidación. De tal manera que si dicho acto, por una parte, se remite al Decreto Ley 254 de 2000, para efectos de llevar a cabo la liquidación y al mismo tiempo restringe a seis meses el plazo allí previsto (no señaló plazo preclusivo alguno para concluir el trámite de liquidación), forzoso es concluir que siendo de menor jerarquía normativa que el Decreto Ley, no puede desconocer sus regulaciones y desde esta perspectiva, para este caso concreto, debe la Sala inaplicarlo36. 106.

En ese orden, el parágrafo 1.º del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 con la modificación introducida por la Ley 1105 no establece plazo preclusivo alguno para concluir el trámite de liquidación, razón por la cual los tres actos acusados, que establecieron prórrogas para la liquidación de tal entidad por un plazo total de dieciocho (18) meses, no adolecen del vicio de falta de competencia temporal que les endilga la parte demandante. 107.

Además, atendiendo a que el parágrafo 1.° del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 200037, señala que en el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo para realizar la liquidación de la respectiva entidad y si la misma no concluye en dicho plazo, el gobierno podrá prorrogar el plazo fijado por acto administrativo debidamente motivado, de modo que la norma no restringe a un plazo especifico de 6 meses para que se finalice la liquidación de la entidad sino 36 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 22 de septiembre de 2011;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 11001-03-24-0000- 2007-00233-00 […]”. 37 “[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional […]”. 35 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que permite que se prorrogue por acto motivado.

Del texto de dichos actos, que ha quedado transcrito, fácilmente se advierte la motivación del Gobernador del Departamento de Nariño para disponer las prórrogas cuestionadas, aspecto que no es debatido por la parte demandante. 108. La Sala aclara que no es procedente inaplicar la ordenanza, dado que, en efecto, la supresión tiene como consecuencia la liquidación, que se rige por el Decreto Ley 254 de 2000.

Es decir, el plazo de seis (6) meses es para la supresión, mientras que el previsto en el decreto ley es para la liquidación. 109. En consecuencia, el vicio de nulidad de los actos acusados alegado por la parte demandante no prospera. De la aplicación del Decreto Ley 254 de 2000 para la liquidación de entidades públicas territoriales 110.

La parte demandante adujo que el Decreto Ley 254 de 2000, expedido por el Gobierno Nacional, se refiere única y exclusivamente al procedimiento para liquidar entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional y nunca a las territoriales. 111. Sobre el particular, visto el artículo 1 del Decreto Ley 254 de 2000, señala que la norma aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución y en lo previsto deberán aplicarse las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Y que en el caso de que las entidades tengan régimen propio de liquidación en normas especiales continuarán rigiéndose por ellas. 112. Esta Sala38 señaló que, a través del Decreto Ley 254, el legislador extraordinario estableció un régimen legal general para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, que es aplicable a aquellas entidades estatales que no están sujetas a un régimen especial de liquidación. Respecto de estas últimas, continúan aplicándose las normas especiales, pero sin excluirse la 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de agosto de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 24 000 2007 00131 00 36 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación del régimen general, puesto que nada se dispone en este sentido en la norma comentada. 113.

Además, indicó que este régimen general, aunque regula distintos temas de la liquidación, reconoce la existencia de aspectos de la misma que no están previstos, por lo que autoriza llenar tales vacíos con las disposiciones sobre liquidación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio, las cuales se aplicarán, en lo pertinente, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Es decir, se trata de un régimen que no tiene la pretensión de comprender la totalidad de las materias sustanciales y procesales de la liquidación de una entidad pública, y que se complementa con otras normas sobre el tema. 114. Por su parte, visto el parágrafo 1.° del artículo 1 del Decreto Ley 254 de 200039, dispone que cuando las entidades territoriales decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de aquella ley de orden nacional: “[…] ARTICULO 1o.

AMBITO DE APLICACION. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.

Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.

PARÁGRAFO 1 o. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación.

PARÁGRAFO 2 o. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley […]” (Negrillas fuera de texto). 39 “[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional […]”. 37 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 115.

De este modo, la supresión o liquidación de una entidad territorial y sus descentralizadas se regirá por las disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000 para lo cual deben adaptar su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ella. 116. En asunto sub examine, contrario a lo señalado por la parte demandante, el Decreto Ley 254 de 2000 incluye dentro de su ámbito de aplicación a las entidades territoriales y sus descentralizadas como es el caso del Instituto para la Recreación y el Deporte de Nariño – INDERNARIÑO, entidad descentralizada del orden departamental, de modo que era la que regía la disolución de la entidad al no existir una norma especial. 117.

Por las razones expuestas el cargo no prospera. De la excepción de inconstitucionalidad 118. La parte demandante manifestó que el Decreto núm. 254 de 2000 contradice lo expuesto por una norma de superior jerarquía el numeral 8.° del artículo 300 de la Constitución y por lo tanto debió ser inaplicada conforme a la excepción de inconstitucionalidad. 119.

Visto el numeral 8.° del artículo 300 señala que corresponde a las asambleas departamentales por medio de las ordenanzas dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal. 120. Sobre el particular, la Sala no advierte que la parte apelante haya señalado la norma o de qué forma infringe el Decreto núm. 254 de 2000 infringe el numeral 8.° del artículo 300 de la Constitución Política, lo que impide su análisis. 121.

Ahora bien, la Sala reitera lo expuesto en los acápites anteriores en los que se señaló que es una atribución del gobernador suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas en virtud del numeral 8.° del artículo 305 de la Constitución disposición que fue acatada por el Gobernador del Departamento de Nariño quien suprimió la entidad oportunamente y dio aplicación 38 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al Decreto núm. 254 de 2000, que regula la liquidación de entidades públicas en las que se incluyen las del orden territorial. 122.

Comoquiera que las anteriores son las cuestiones centrales del recurso de apelación, la Sala encuentra que la decisión acusada se ajusta a la normativa aquí analizada, luego la sentencia apelada será confirmada, pero por las razones expuestas, como en efecto se dispone en la parte resolutiva de esta providencia. 123. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia, por medio de la cual el a quo denegó las pretensiones de la demanda.

Conclusión de la Sala 124. En suma, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia, por cuanto los argumentos expuestos por la parte demandante no tienen mérito de prosperidad, de conformidad con las razones expuestas supra. Condena en costas 125. La Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda instancia en razón a que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta condena procederá “[…] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes […]”, es decir, corresponde al juzgador valorar el comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris. 126.

Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte demandante no estuvo precedido de la mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso, en atención a que, aunque resultó vencida en juicio, ello no conlleva automáticamente la condena en costas, comoquiera que la actuación se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial. 39 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: INAPLÍCASE para este caso concreto y en lo que respecta al Decreto núm. 219 de 29 de febrero de 2008, en lo que atañe al término allí dispuesto para la liquidación del Instituto de Recreación y Deportes de Nariño – INDERNARIÑO.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Nariño en Descongestión, el 28 de noviembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 40 Número único de radicación: 520012331000201000599-02 Demandante: Diego España Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co