w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2015-00341-01 (3444-2018) Actor: HENRY SUÁREZ SALAZAR Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP Tema: Recurso de apelación auto que negó la excepción de falta de agotamiento de reclamación administrativa.

Ley 1437 de 2011. APELACIÓN AUTO I. ASUNTO 1. El despacho ponente resuelve el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, contra el auto del 16 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó la excepción de falta de agotamiento de reclamación administrativa.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2. Henry Suárez Salazar, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, demandó la nulidad del Oficio del 24 de noviembre de 2014 por medio del cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social señaló la imposibilidad de seguir pagando la pensión gracia que le fue reconocida a través de una acción de tutela proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar el 6 de octubre de 2006, por tratarse de un docente con vinculación nacional. 3.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la demandada a que 1 Folios 23 a 24 del expediente. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 66001-23-33-000-2015-00341-01 (3444-2018) Demandante: Henry Suárez Salazar w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 reconozca y pague la pensión gracia del demandante debidamente indexado; que se cumpla con la sentencia en los términos de los artículos 187, 192, 194 y 195 de la Ley 1437 de 2011; que se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en costas y agencias en derecho. 2.2.

Hechos 4. El señor Henry Suárez Salazar se desempeñó como docente y le fue reconocida la pensión gracia como consecuencia de una orden de tutela impartida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué el 6 de octubre de 2006, a través de la resolución RDP 040732 de 3 de septiembre de 2013. 5. Posteriormente le fue suspendido el pago. 6.

Con base en lo anterior, solicitó se le informaran las razones por las cuales se dejó se realizar el pago. 7. A través del Oficio de 24 de noviembre de 2014, con radicado 20145026078251 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respondió que el Ministerio de Trabajo le dio la orden de no pago, porque se trató de un reconocimiento presuntamente irregular, ya que la condición del demandante es de docente nacional. 2.3.

La argumentación de la excepción propuesta 8. En la contestación de la demanda, la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP propuso la excepción de «falta de agotamiento de la reclamación administrativa», que sustentó en los siguientes términos: «…Cabe resaltar que mi representada la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, no ha recibido reclamación alguna por parte del señor Henry Suarez (sic) Salazar, que permita establecer algún tipo de responsabilidad por parte de mi mandante, por lo tanto no se ha agotado por la parte accionante reclamación ni recurso alguno antes de acudir a la jurisdicción Administrativa en donde involucre directamente a l a UGPP, dicha reclamación o recursos no fueron interpuestos por parte del demandante antes de acudir a la jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que quiere decir que la actuación administrativa no fue debidamente agotada antes de proceder a instaurar la presente acción, o sea que no se cumplió el Requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 66001-23-33-000-2015-00341-01 (3444-2018) Demandante: Henry Suárez Salazar w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 CPACA, el cual contempla (…) Por lo anterior, considero Honorables Magistrados (sic) que esta Excepción está llamada a prosperar». 2.4.

La providencia objeto de apelación 9. A través del auto de 16 de mayo de 2018, proferido dentro de la audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió la excepción de falta de agotamiento de reclamación de manera negativa al considerar que en el expediente administrativo se encuentra el archivo denominado 2801 que contiene la solicitud del señor Suárez Salazar y que dio lugar a la expedición del acto demandado, y que no se puede tomar como una petición de información en tanto entraña una legítima aspiración a que se le continúe pagando su pensión, por la abrupta decisión de la UGPP de no seguir pagando esta prestación social. 2.5.

El recurso de apelación 10. La apoderada de la demandada apeló la anterior decisión 2, y como argumento de su recurso indicó que la parte demandante presentó una petición de información y «no se demandaron todas las resoluciones en conjunto», toda vez que el apoderado solamente demandó un oficio que daba respuesta al dere cho de petición de 24 de noviembre de 2014 y la Resolución RDP 40732 de 3 de septiembre (no precisó el año) que dio cumplimiento al fallo de tutela, y considera que se debieron demandar todas las resoluciones partiendo de la RDP 12486 de 16 de marzo de 200 6 que le negó la pensión gracia. III.

CONSIDERACIONES 11. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 16 de mayo de 2018 que negó la declaración de la excepción de falta de agotamiento de la reclamación administrativa, por tratarse de la providencia a que se refiere el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12.

La providencia debe ser resuelta por el ponente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011. 3.1. Problema Jurídico 2 Cd. que se encuentra en el folio 364 del cuaderno principal. Minuto 00:14:05 a 00:15:40. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 66001-23-33-000-2015-00341-01 (3444-2018) Demandante: Henry Suárez Salazar w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 13.

El problema jurídico se contrae a determinar si, en el caso concreto, se agotó la reclamación administrativa como requisito previo para demandar en los términos del numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Los requisitos para presentar una demanda en la jurisdicción de lo contencioso 14. Para resolver el recurso de apelación es necesario hacer referencia a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que indica: «ARTÍCULO 161.

REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.

Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]». 15. El contenido del citado precepto refiere que constituye un requisito de procedibilidad cuando se pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular, que el interesado acredite la presentación de los recursos que por ley fueran obligatorios contra el mismo, como la resolución por parte de la autoridad administrativa de estos, salvo en los casos que la administración no se pronuncie sobre aquellos o no brinde la oportunidad procesal para que sean interpuestos. 16.

De otro lado, el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 dispone que por regla general contra los actos administrativos definitivos proceden el recurso de reposición ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; el de apelación para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito y el de queja cuando se rechace este último. 17.

En el caso concreto, tal como lo determinó el Tribunal Administrativo de Risaralda, el señor Henry Suárez Salazar solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP que se le explicara por qué razón le fue suspendido el pago de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la RDP 040732 de 3 de septiembre de 2013, y al respecto puso de presente que el demandante expresamente manifestó que esto se hizo «sin que Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 66001-23-33-000-2015-00341-01 (3444-2018) Demandante: Henry Suárez Salazar w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 exista restricción judicial a recibir las mesadas y el retroactivo a la pensión gracia», lo que se debe entender como su aspiración a que se le siguiera pagando esta prestación social. 18.

El despacho considera que en virtud del deber de interpretación que les asiste a los jueces, el señor Suárez Salazar pretendía que se le siguiera pagando la pensión gracia, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó esta solicitud, lo que constituye una declaración de voluntad dirigida a producir un efecto jurídico, esto es, un acto administrativo. 19.

En ese orden de ideas, se considera que el apoderado del señor Henry Suárez Salazar, cumplió con el requisito establecido en el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 20. Ahora bien, al analizar la argumentación expuesta por la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el recurso de apelación, se advierte que difiere de la excepción propuesta en la contestación de la demanda. 21.

En efecto, en la intervención de la apoderada de la demandada se puede observar que pretende introducir un nuevo medio exceptivo, dirigido a que se declare de oficio la configuración de una excepción diferente, esto es, la de la ineptitud de la demanda por la existencia de una proposición jurídica incompleta. 22. Al respecto, es preciso poner de presente que esta excepción tiene fundamento en el numeral 2 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 163 del de la misma codificación, toda vez que es menester en el ejercicio de los medios de control, que el acto o los actos de los que se depreca la nulidad, deban individualizarse en las pretensiones con toda precisión, puesto que ello enmarca el objeto de estudio de legalidad por parte del juez, ya que, aquellos que constituyen una unidad jurídica, es decir, que tienen una relación directa con otros por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos, deben ser demandados en su totalidad, con la precisión de que si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. 23.

El hecho de no incluir e individualizar con toda precisión el conjunto de actos que conforman una unidad jurídica dentro las pretensiones de la demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, supone la denominada proposición jurídica incompleta, cuyos efectos delimitan al juez en su decisión, en razón a que aquel no puede llevar a cabo un análisis Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 66001-23-33-000-2015-00341-01 (3444-2018) Demandante: Henry Suárez Salazar w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 de legalidad de manera fragmentada, sino integral frente una situación jurídica particular y concreta. 24.

Al respecto, la Sección ha indicado que la proposición jurídica incompleta se configura: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo3. 25.

No obstante lo anterior, la Sala también ha destacado la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que le asisten a los administrados y no se apegue de forma rígida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial 4. 26.

En conclusión, cuando no se demanda de forma individualizada y precisa la totalidad de los actos administrativos que conforman una unidad jurídica por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos de los cuales se pretende su nulidad frente a una situación jurídica particular, se configura la llamada proposición jurídica incompleta, que hace que el juez no pueda adoptar una decisión de fondo, sin embargo, cada caso en concreto debe ser analizado en detalle, para no incurrir en el exceso de ritualidades procedimentales que obstaculicen y cercenen el derecho de acceso a la administración de justicia, además, así evitar las sentencias inhibitorias. 3.3.

Caso concreto. 27. De entrada es necesario resaltar que la parte demandada no propuso la excepción de proposición jurídica incompleta en la contestación de la demanda, lo que haría improcedente su estudio al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la configuración de la excepción de falta de reclamación administrativa, por no guardar coherencia con lo señalado y con lo decidido por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 28.

Sin perjuicio de lo anterior, el despacho ponente considera que la declaración de esta excepción solo resulta pertinente en el 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 15 de septiembre de 2016, expediente 0376 -2015, magistrado ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 13 de febrero de 2020, expediente 1111-2018, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.

Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 66001-23-33-000-2015-00341-01 (3444-2018) Demandante: Henry Suárez Salazar w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 momento de la sentencia, toda vez que supone un juicio de fondo sobre qué actos fueron objeto de la demanda y cuáles constituían una unidad inescindible. 29.

Como consecuencia de lo anterior, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 16 de mayo de 2018, por cuanto los argumentos del recurso de apelación no guardan relación con la excepción propuesta, a lo que se suma el hecho de que la consideración como una unidad inescindible de los actos administrativos requiere de un estudio de fondo de la controversia, lo que hace improcedente su estudio dentro del trámites de la audiencia inicial. 30.

En mérito de lo expuesto, el despacho ponente RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 16 de mayo de 2018 que declaró la falta de prosperidad de la excepción de falta de reclamación administrativa.

SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado