CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., tres (03) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 24 de junio de 20251 Jorge Adalberto Hoyos Díaz, a través de apoderado, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, debido a que, mediante sentencia del 3 de abril de 2025 revocó la providencia de primera instancia proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, el 25 de abril de 2024, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, negarlas, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001-33-35-012-2020-00247-00/01. 2.

Hechos 2.1. El accionante afirma que, mediante Resolución 2013033575 del 13 de noviembre de 2013, fue nombrado en provisionalidad en el cargo de profesional universitario, código 2044, grado 11, de la Dirección de Operaciones Sanitarias del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA). 1 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado B7F9073481F572C4 4CC83ECD31F0ABDB C168561A939289A0 85FBB8421A75EDF0. 2 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 616CB1680B313330 E6007297D1420A75 5EA51A83B5975AD4 CD91EA5375E55A77. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 2.2.

El actor manifiesta que, a través de la Resolución 2019021535 del 29 de mayo de 2019, se realizó un nombramiento en período de prueba a la señora Liliana Constanza Preciado Arismendy y, en consecuencia, se terminó su nombramiento en provisionalidad. 2.3. A raíz de lo anterior, el señor Jorge Adalberto Hoyos Díaz presentó demanda3 de nulidad y restablecimiento del derecho contra el INVIMA, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 2019021535 del 29 de mayo de 2019.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó, entre otras cosas: i) ordenar el reintegro en el cargo que ocupaba o en otro de igual o superior jerarquía, hasta cuando se consoliden los requisitos para obtener una pensión de vejez; ii) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar, debidamente indexados, los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el retiro del servicio hasta el reintegro; iii) declarar que no existió solución de continuidad; y iv) ordenar a la entidad demandada pagar, a título de daño moral por el dolor espiritual y la aflicción que le generó la pérdida del empleo a su edad, la suma de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y, a título de daño moral por la alteración en las condiciones de existencia o daño a la vida de relación, cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2.4.

El Juzgado Doce Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, a través de sentencia del 25 de abril de 20244 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad parcial del acto administrativo demandado. A título de restablecimiento del derecho, entre otras cosas, ordenó pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, sin solución de continuidad, desde la desvinculación del servicio hasta completar las 71 semanas que le faltaban para pensionarse. 2.5.

Inconforme con la decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. 2.6. El 3 de abril de 2025 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, profirió sentencia de segunda instancia en la que revocó la providencia apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.5 3 Archivo denominado “05 Reforma Demanda”, visible a índice 8 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado D76093F69D1502A1 5107CC2ACCEE5A55 04C449B555D2F822 7E239E031870003A. 4 Archivo denominado “42 Acta Sentencia Primera Instancia […]”, visible a índice 8 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado D76093F69D1502A1 5107CC2ACCEE5A55 04C449B555D2F822 7E239E031870003A. 5 Archivo denominado “57 Sentencia Segunda Instancia […]”, visible a índice 8 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado D76093F69D1502A1 5107CC2ACCEE5A55 04C449B555D2F822 7E239E031870003A. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 2.6.1.

Para ello, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, sostuvo que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los funcionarios públicos que se encuentran en provisionalidad y que son sujetos de especial protección constitucional gozan de una estabilidad laboral reforzada, pero pueden ser desvinculados con el propósito de proveer el cargo que ocupan con una persona que ha ganado el concurso de méritos, pues se entiende que el derecho de las personas que se encuentran en provisionalidad cede frente al mejor derecho que tienen quienes participan en un concurso público de méritos.

Tras valorar el material probatorio, el tribunal encontró probado que: a. De acuerdo con la Resolución 2019021535 del 29 de mayo de 2019, la terminación del nombramiento en provisionalidad del cargo de profesional universitario, código 2044, grado 11, de la planta global del INVIMA, que ocupaba el hoy accionante, se produjo con ocasión del nombramiento de Liliana Constanza Preciado Arismendy, quien superó el concurso abierto de méritos adelantado por la CNSC; y b. al momento del retiro, el entonces demandante se encontraba afiliado a Porvenir, esto es, en el régimen de ahorro individual con solidaridad, y contaba con 1.089 semanas cotizadas, de manera que le faltaban menos de tres años de cotización para ser acreedor de una pensión de vejez.

No obstante, afirmó que el señor Hoyos Díaz no acreditó ante la entidad demandada su calidad de prepensionado en los términos del Decreto 1415 del 4 de noviembre de 2021. En ese orden de ideas, indicó que el empleado que considerara tener dicha condición debía adjuntar los documentos correspondientes junto con la solicitud, la cual debía ser verificada por los jefes de personal o sus delegados, a fin de establecer si efectivamente ostentaba la calidad de prepensionado y expedir la constancia respectiva.

Determinó que el entonces demandante, antes de su retiro, no probó ni comunicó al INVIMA su condición de prepensionado. Por el contrario, el tribunal encontró acreditado que todas sus actuaciones y solicitudes ante la entidad demandada fueron posteriores a la terminación de su nombramiento en provisionalidad, pues solo hasta la presentación de la demanda, el 20 de septiembre de 2020, solicitó el reconocimiento de su estabilidad laboral reforzada. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D En consecuencia, concluyó que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo censurado, pues se fundamentó en el concurso de méritos adelantado por la CNSC.

Por ello, la terminación del nombramiento en provisionalidad del actor obedeció a una circunstancia objetiva: el nombramiento de la persona que ganó el concurso y que gozaba de mejor derecho que el demandante. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que: 3.1. La autoridad judicial accionada desconoció que, para el 29 de mayo de 2019, el actor tenía la calidad de prepensionado, condición que le otorgaba una especial protección constitucional.

En el expediente se probó la existencia de cargos vacantes, por lo que debió ser reubicado en uno de ellos. Para la fecha del retiro contaba con 61 años de edad —faltándole menos de tres años para cumplir los 62 exigidos para pensionarse— y con 1.079 semanas cotizadas, cuando la norma requería 1.150 semanas para acceder a la pensión mínima en el régimen privado. 3.2.

La providencia censurada incurrió en un defecto sustantivo, pues, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia SU-003 de 2018 de la Corte Constitucional y en el artículo 1º del Decreto 1415 de 2021, la calidad de prepensionado se determina exclusivamente cuando a un empleado le faltan menos de tres años para cumplir los requisitos de pensión, tanto en edad como en semanas de cotización. En ese sentido, no es posible realizar una interpretación distinta de la Ley 2040 de 2020, del Decreto 1083 de 2015 (modificado por el Decreto 1415 de 2021) y de la jurisprudencia aplicable. 3.3.

El tribunal fundamentó su decisión en el artículo 1º del Decreto 1415 de 2021, que modificó el artículo 2.2.12.1.2.2 del Decreto 1083 de 2015, concretamente el literal d), numeral 1, norma posterior al retiro del servicio del actor. Sin embargo, le dio una interpretación errada, pues, aun cuando el empleado no aportara documentos para acreditar su calidad de prepensionado, era deber de los jefes de personal, o de quienes hicieran sus veces, verificar si los servidores se encontraban en esa situación, a fin de adoptar acciones afirmativas en garantía de sus derechos, máxime cuando la División de Personal previamente lo había citado a un taller de prepensionados con la caja de compensación Compensar. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Así, en el fallo censurado se impuso un requisito adicional para la protección del prepensionado, distinto al legalmente previsto de faltarle menos de tres años para cumplir las condiciones de edad y semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión. 4.

Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PETICION PRINCIPAL PRIMERO: CONCEDER EL AMPARO de los derechos fundamentales, al debido proceso, principio de legalidad, acceso a la justicia y primacía de lo sustancial de JORGE ADALBERTO HOYOS DIAZ, vulnerados por la decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D”, al revocar la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA, el veinticinco (25) días del mes de abril de 2024.

SEGUNDO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D”, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, profiera sentencia modificando la sentencia de primera instancia y reconociendo la protección del prepensionado desde su retiro hasta la vinculación efectiva a la nómina de pensionado de provenir.

PETICION SUBSIDIARIA PRIMERO: CONCEDER EL AMPARO de los derechos fundamentales, al debido proceso, principio de legalidad, acceso a la justicia y primacía de lo sustancial de JORGE ADALBERTO HOYOS DIAZ, vulnerados por la decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D”, al revocar la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA, el veinticinco (25) días del mes de abril de 2024.

SEGUNDO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D”, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, profiera sentencia de segunda instancia confirmando el fallo del Juzgado Doce Administrativo de oralidad de Bogotá.”6 (Resaltado original del texto). 5.

Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 2 de julio de 20257 se admitió la acción de tutela y se vinculó al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y al Instituto Nacional de Vigilancia de 6 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 616CB1680B313330 E6007297D1420A75 5EA51A83B5975AD4 CD91EA5375E55A77, folios 13 y 14. 7 Índice 4 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado 65A490A6CAF87CF9 2F1F4EDB305EF99D DDFFAB7B90D1119D B4EE2DF8B33FBA63. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Medicamentos y Alimentos (INVIMA).

También se dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA)8 afirmó que, con ocasión del fallo de primera instancia, se ofició a Porvenir con el fin de que se aclararan las semanas de cotización del accionante, a lo que se dio respuesta el 12 de agosto de 2024, en el sentido de indicar que su historia laboral había presentado cambios.

Así, sostuvo que dichos ajustes fueron posteriores a la desvinculación del actor, por lo que la entidad, en su momento, no contó con la información. Finalmente, manifestó que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva de dicha entidad. 5.3. El Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, no se pronunciaron.9 6.

Fallo de tutela de primera instancia El 24 de julio de 202510 el Consejo de Estado, Sección Cuarta negó el amparo solicitado. El a quo constitucional encontró acreditados los requisitos de procedibilidad, razón por la cual continuó con el estudio de los defectos alegados. En ese orden, frente a la aplicación de la ley en el tiempo, es decir, si el Decreto 1415 de 2021 podía subsumirse o no en la situación fáctica del entonces demandante, al ser una norma posterior a la fecha en que se dispuso su retiro del servicio el 29 de mayo de 2019; señaló que la adición que hizo el artículo 1 del referido decreto al artículo 2.2.12.1.2.2. del Decreto 1083 de 2015, no conllevó cambio sustancial alguno en materia de acreditación de la causal de protección de prepensionado.

Por su parte, encontró que la forma en que se interpretó y aplicó el Decreto 1415 de 2021 por parte de la autoridad accionada no puede calificarse como arbitraria o 8 Índice 9 de SAMAI, certificado BD0D52E8A29536F9 BF74330A5EACED3D ABC7B39BED5E634C 524BF6E74E155FED, ibid. 9 Luego de efectuar la consulta en SAMAI, no se encontró registro alguno de que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D hubieran rendido informe, pese a la notificación electrónica surtida obrante a índice 7 de SAMAI, ibid. 10 Índice 12 de SAMAI del expediente de tutela de primera instancia, certificado 23A4C21F41634757 9D3ED28342CFCA37 64BB38BEA6F118C4 89505E5A42561611. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D irracional, pues, por el contrario, se ajustó al ámbito de valoración propia del juez, quien actuó dentro de sus facultades legales y de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales trazados por la Corte Constitucional, según los cuales se ha indicado el deber del servidor de demostrar las especiales condiciones en las que se encuentra, para que opere la estabilidad laboral reforzada por prepensión. Advirtió que solo hasta el momento en que el señor Hoyos Díaz presentó la demanda alegó la condición de ser sujeto de especial protección, por lo que no se habría dado cumplimiento por el actor a lo que la norma preceptúa. 7.

Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación11, en el que reiteró los argumentos expuestos en el escrito de acción de tutela. Adicionalmente, manifestó lo siguiente: 7.1. No es obligatorio que el beneficiario entregue la documentación a la entidad con el fin de demostrar su calidad de prepensionado, ya que es función de esta verificar si los servidores vinculados cuentan o no con condiciones especiales para su protección, aunado al hecho de que deben mantener actualizada la información de cada uno de ellos. 7.2.

El a quo constitucional interpretó erradamente el artículo 1 del Decreto 1415 de 2021, comoquiera que supeditó la protección constitucional de la que gozan las personas que tienen la condición de prepensionados a un requisito inexistente. La entrega de la documentación allí establecida se entiende sin perjuicio de que el jefe de personal, o quien haga sus veces, deba constatar dicha calidad, en la medida en que custodia las hojas de vida de los funcionarios. 8.

Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 13 de agosto de 202512 el a quo concedió la impugnación. 11 Índice 20 de SAMAI, certificado 121D0D08D1A46D31 3925C2F385308247 C2D78DAA1815561B 9B14FC85C3736127, ibid. 12 Índice 22 de SAMAI, certificado 8C11D81105F4A64B 06D6730B5B6FAA31 E5886376A492E174 49E7D756433122F0, ibid. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 24 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.

Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales y, en caso afirmativo, establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad13 y de procedencia14 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.

El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.15 13 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 14 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202217, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.

Para la Sala resulta evidente que los cargos formulados no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un intento de revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3. En el caso concreto, el señor Hoyos Díaz cuestiona, en esencia, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: a. desconoció que tenía la calidad de prepensionado para el 29 de mayo de 2019, de manera que era sujeto de protección especial constitucional, por lo que debió ser reubicado, máxime cuando se probó que existían cargos vacantes; y b. interpretó erradamente el artículo 1 del Decreto 1415 de 2021, al supeditar la protección constitucional de la que gozan las personas que tienen la condición de prepensionados a un requisito inexistente, pues la entrega de la documentación allí establecida es sin perjuicio de que el jefe de personal, o quien haga sus veces, sea quien deba constatar dicha calidad, en razón de que custodia las hojas de vida de sus funcionarios. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 17 Sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 4.4. Pues bien, al verificar los argumentos contenidos en la sentencia del 3 de abril de 2025 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se observa el siguiente análisis textual: “Así las cosas, de la lectura de la Resolución No. 2019021535 del 29 de mayo de 2019, se observa que la terminación del nombramiento en provisionalidad del cargo de Profesional Universitario, Código 2044, Grado 11, de la planta global del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima- que ocupaba Jorge Adalberto Hoyos Díaz, se produjo con ocasión del nombramiento de Liliana Constanza Preciado Arismendy, quien superó el concurso abierto de mérito.

De tal forma, en atención a los lineamientos jurisprudenciales citados en párrafos anteriores, es dable a esta Sala decisoria inferir que el acto acusado, a través del cual se dio por terminado el vínculo laboral del actor con la entidad demandada, está debidamente motivado en la necesidad de proveer la plaza respectiva con una persona con mejor derecho que la demandante, quien ganó el concurso de méritos abierto mediante Convocatoria No. 428 de 2016.

Así, al gozar los servidores nombrados en provisionalidad de una estabilidad relativa, se concluye que el retiro del servicio no desconoció los derechos de Jorge Adalberto Hoyos Díaz. […] Ahora, respecto a cuando se adquiere la protección especial reforzada por la calidad de prepensionado el Consejo de Estado en sentencia del 08 de junio de 2017 estableció: «En ese orden de ideas, el análisis de las providencias proferidas por esta Sección en casos similares al que nos ocupa, evidencia que la Sala ha optado por amparar los derechos del funcionario próximo a pensionarse cuando éste ostenta la calidad de prepensionado desde el momento en que se da apertura al concurso público de méritos, pues es ese el momento en que la entidad puede abstenerse de ofertar un cargo en concurso público de méritos, habida cuenta de las especiales condiciones que ostentan quienes en ese momento lo desempeñan, que para el caso es la de prepensionados. […] Posteriormente, en providencia del 11 de abril de 2018 el Consejo de Estado señaló que las entidades estatales deben propender por adoptar medidas para proteger a todas aquellas personas que se encuentren en condición de prepensionados, pero también aclaró que en el marco de un concurso público dicha condición debe ser verificada al momento de efectuarse la convocatoria, así: […] […] En ese orden de ideas, la posición de ésta Sección ha sido pacífica, uniforme y reiterada en afirmar que, las entidades estatales deben tomar las medidas afirmativas de protección que prevé la Constitución Política a favor de los funcionarios que ostenten la calidad de prepensionados al momento de realizar la convocatoria del concurso de méritos, pues tal es el momento en que la entidad se encuentra obligada a abstenerse de ofertar el cargo en razón de la condición de vulnerabilidad de quién lo ostenta. […] Se agrega que admitir la tesis de la actora equivaldría entonces reconocer que las entidades públicas, al momento de dar apertura al concurso de méritos para proveer cargos de carrera, deben tener en cuenta no solo la condición de aquellos a quienes les faltan menos de tres (3) años para pensionarse (Prepensionados destinatarios de acciones afirmativas), sino, además, a los funcionarios que aún después de ese periodo puedan llegar, eventualmente, a acreditar dicha condición. Es decir, al grupo de personas que durante el tiempo en el cual se lleve a cabo el concurso, puedan llegar a reunir los requisitos para considerarse prepensionados. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D […] De este modo, la Sala encuentra que al momento del retiro el señor Jorge Adalberto Hoyos Díaz contaba con 1.089 de semanas cotizadas por lo cual le faltaban menos de tres años de cotización para ser acreedor de una pensión de vejez, pero no acreditó ante la entidad demandada su calidad de prepensionado. […] De lo anterior, se entiende que el empleado que considere que cuenta con especial protección por tener la calidad de prepensionado, deberá adjuntar los documentos que acrediten dicha condición junto con la solicitud o respectiva petición, que los jefes de la unidad de personal o quienes hagan sus veces deben verificar, para expedir constancia escrita al respecto, estableciendo si son prepensionados o no. […] En el sub examine la Sala encuentra que el demandante antes de su retiro no probó ni comunicó al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, su condición de prepensionado, al momento de su retiro tampoco alegó su condición de prepensionado, por el contrario, todas sus actuaciones y peticiones ante la entidad demandada son posteriores a la terminación de su nombramiento provisional y solo con la presentación de la demanda, eso es, el 20 de septiembre de 2020, solicito el reconocimiento de su estabilidad laboral reforzada.

Asimismo, se reitera que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sostenido que la estabilidad laboral de la que gozan todos los funcionarios públicos que se encuentran en provisionalidad es una estabilidad laboral relativa o reforzada, en la medida en que no tienen derecho a permanecer de manera indefinida en el cargo, pues este debe proveerse a través del concurso de méritos.

De este modo, los funcionarios públicos que se encuentran en provisionalidad y que son sujetos de especial protección constitucional gozan de una estabilidad laboral reforzada, pero pueden llegar a ser desvinculados con el propósito de proveer el cargo que ocupan con una persona que ha ganado el concurso de méritos, pues se entiende que el derecho de las personas que se encuentran en provisionalidad cede frente al mejor derecho que tienen aquellos que participan en un concurso público.

Así las cosas, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, el mérito es el factor preponderante para el acceso al empleo público y se materializa a través del mecanismo del concurso público, que persigue la selección de personal basada en la evaluación de la capacidad e idoneidad de los aspirantes para que los cargos sean atendidos por los más aptos y capaces.

En este orden, la provisión del cargo por concurso de méritos es una justa causa para dar por terminada la relación laboral, incluso si el afectado con la medida es un sujeto de especial protección constitucional. Por las anteriores consideraciones, la Sala concluye que en el presente asunto se encuentra demostrado que la desvinculación mediante terminación del nombramiento en provisionalidad de Jorge Adalberto Hoyos Díaz en el cargo de Profesional Universitario, Código 2044, Grado 11, en el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, se presentó como consecuencia de una circunstancia objetiva, cual es el nombramiento de la persona que ganó un concurso de méritos, quien gozaba de mejor derecho que el hoy demandante.”18 (Subrayado original del texto). 4.5.

Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada en el auto de segunda instancia censurado. En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, al valorar el material probatorio, encontró que: a. de acuerdo con la 18 Archivo denominado “57 Sentencia Segunda Instancia […]”, visible a índice 8 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado D76093F69D1502A1 5107CC2ACCEE5A55 04C449B555D2F822 7E239E031870003A. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Resolución 2019021535 del 29 de mayo de 2019, la terminación del nombramiento en provisionalidad del cargo de profesional universitario, código 2044, grado 11, de la planta global del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, que ocupaba el hoy accionante, se produjo con ocasión del nombramiento de Liliana Constanza Preciado Arismendy, quien superó el concurso abierto de méritos adelantado por la CNSC; y b. al momento del retiro, el entonces demandante se encontraba afiliado a Porvenir, esto es, en el régimen de ahorro individual con solidaridad, y contaba con 1.089 semanas cotizadas, de manera que le faltaban menos de tres años de cotización para ser acreedor de una pensión de vejez.

El tribunal fundamentó su decisión en sentencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, según las cuales, si bien se reconoce una estabilidad laboral reforzada para las personas que tienen la calidad de prepensionadas, no es posible desplazar a quien legítimamente ganó el derecho en el concurso para ocupar el cargo en carrera administrativa, por quien lo ocupa en provisionalidad, así esté en la condición de prepensionado.

Afirmó que el señor Hoyos Díaz no acreditó ante la entidad demandada su calidad de prepensionado en los términos del Decreto 1415 del 4 de noviembre de 2021. En ese orden de ideas, adujo que el empleado que considerara tener dicha condición debía adjuntar los documentos que lo acreditaran, los cuales debían ser verificados por los jefes de la unidad de personal, en aras de establecer si ostentaba o no la condición de prepensionado, para que luego se expidiera la constancia escrita correspondiente.

Sin embargo, el hoy accionante no lo hizo, pues solo hasta la fecha de presentación de la demanda, el 20 de septiembre de 2020, solicitó el reconocimiento de su estabilidad laboral reforzada. 4.6. Así, para esta Subsección es claro que el accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se observó, los reproches contenidos en su escrito de tutela buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el proceso de nulidad y restablecimiento, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso 11001-33-35-012- 2020-00247-00/01.

Cuestión distinta es que la parte accionante no comparta el sentido de la decisión adoptada, aspecto que desborda el ámbito de competencia del juez constitucional, en tanto no le corresponde definir la forma en que el juez natural debe decidir. 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03961-01 Accionante: Jorge Adalberto Hoyos Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada19, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario20. 5.

La Sala modificará el fallo impugnado con el fin de precisar que se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, toda vez que no se configuró el defecto sustantivo alegado. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 24 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado 19 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 20 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.