REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: JOHN JAIRO GARCÍA VÁSQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: PROVIDENCIA JUDICIAL EN ACCIÓN POPULAR.

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. EL ACTOR NO ES EL TITULAR DEL DERECHO CUYA PROTECCIÓN SE RECLAMA. Síntesis del caso: el actor consideró que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales con una sentencia proferida en una acción popular en la que no hizo parte, por lo cual se declara la falta de legitimación en la causa por activa.

La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor John Jairo García Vásquez en contra del Tribunal Administrativo de Caldas para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias de 10 de febrero de 2023 y el 9 de junio de 2023 proferidas por dicha autoridad judicial.

I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda 1 Mediante escrito del 20 de octubre de 2023. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales SA (Socobuses SA) presentó una acción popular en contra de los municipios de Manizales y Villamaría (Caldas) para que se ordenara la realización de un proceso de selección que permitiera la adjudicación de permisos para rutas del servicio público urbano colectivo de pasajeros. 2) El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales profirió sentencia de primera instancia el 30 de junio de 2020 en la que amparó los derechos colectivos invocados y profirió órdenes en contra de los municipios demandados para que reestructuraran el servicio público colectivo y terrestre de pasajeros y licitaran todas las rutas que prestaran dicho servicio. 3) Los municipios de Manizales y Villamaría y varias empresas transportadoras2 apelaron la decisión y encontrándose el expediente en el Tribunal Administrativo de Caldas, varios ciudadanos3 (entre quienes no se encuentra el aquí demandante), solicitaron que se declarara la nulidad de todo lo actuado en el proceso de acción popular con fundamento en que no se vinculó a los propietarios de los vehículos que sirven a las empresas autorizadas para prestar el servicio público referido, quienes se vieron afectados por la providencia del juzgado. 4) Con auto de 14 de octubre de 2021 el Tribunal negó la solicitud de nulidad. 2 Unitrans SA, Auto Legal SA, Expreso Sideral SA y Transportes Gran Caldas SA. 3 Jorge Iván Quiceno Morales, Antonio Gómez Rojas, Alexandra Atehortúa Sierra y Jorge Amido Castaño López. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 7) El 10 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de segunda instancia, corregida con auto de 9 de junio de 2023, en la que modificó el ordinal cuarto del fallo del juzgado y, en su lugar, resolvió lo siguiente: “( )

CUARTO: ORDÉNASE a los MUNICIPIOS DE MANIZALES y VILLAMARÍA a que procedan, en el siguiente orden a: (i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con los preceptos legales vigentes, vale decir, el Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016; Lo anterior, hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización, es decir, las tomas de información por encuestas origen –destino, establecidas dentro del “Manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 0002252 del 8 de noviembre de 1999; ii) proceder a licitar las rutas que presten el Servicio Público de Transporte Colectivo y Terrestre de Pasajeros, que fueron asignadas de manera directa en vigencia de la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, así como en vigencia del Decreto 170 de 2001, conservando las modificaciones de que fueron objeto con la reestructuración llevada a cabo en el año 2015.

PARÁGRAFO: Las administraciones locales accionadas deberán proceder, en el término de seis (6) meses, a realizar las licitaciones públicas de las rutas de servicio de transporte conforme a lo precisado en el anterior ordinal.”. (mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 2. Fundamentos de la vulneración El demandante afirmó que la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas vulneró sus derechos fundamentales como propietario de 13 vehículos automotores que sirven a la empresa Transportes Gran Caldas SA, porque esa providencia “ordenó la licitación de las rutas adjudicadas después de la Ley 336 de 1996 pero en una contradicción determina que se deben conservar las modificaciones efectuadas en la reestructuración llevada a cabo en el 2015.”. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela Para el actor, el tribunal se equivocó en exigir al municipio de Villamaría que aplicara los decretos proferidos por el municipio de Manizales en materia de servicio público de transporte de pasajeros, porque con ello desconoció la jurisdicción de cada uno de los entes territoriales demandados en el proceso de acción popular. 3.

Pretensiones Si bien la acción de tutela planteó un acápite de pretensiones, en el mismo la parte actora únicamente expuso la caracterización de los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia. Pese a lo anterior, en aplicación del principio del iura novit curia, la Sala infiere que lo pretendido por el señor John Jairo García Vásquez es que se dejen sin efectos la sentencia de 10 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y el auto de 9 de junio de 2023 que corrigió esa providencia para que, en su lugar, se ordene a la autoridad judicial demandada que profiera una decisión de reemplazo que niegue las pretensiones de la acción popular referida. 4.

Actuación procesal Mediante auto de 24 de octubre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente y a los magistrados integrantes de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Adicionalmente vinculó y notificó al titular del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, al alcalde municipal de Manizales, al alcalde municipal de Villamaría, los representantes legales de Socobuses SA y Transportes Gran Caldas SA, al ministro de Transporte, al secretario de movilidad de Manizales y al secretario de tránsito de Villamaría. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 5.

Actuaciones de la autoridad demandada y vinculadas El magistrado ponente de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas no presentó un informe de respuesta a la acción de tutela a pesar de estar debidamente notificado. Socobuses SA solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional con fundamento en que la acción de tutela se presentó luego de haber transcurrido más de 6 meses desde la fecha en que se notificó la sentencia cuestionada, el demandante no agotó la solicitud de revisión eventual de que trata el artículo 272 del CPACA y porque las pretensiones del demandante tienen un raigambre eminentemente económico de tipo individual.

El secretario de Movilidad de Manizales coadyuvó las pretensiones de la acción de tutela, afirmó que la sentencia cuestionada desconoció la figura de la reestructuración del servicio público de transporte de pasajeros regulada en el Decreto 170 de 20014 del Ministerio de Transporte, según el cual la autoridad competente puede proceder a dicha reestructuración en cualquier tiempo y de manera oficiosa cuando las necesidades de los usuarios lo exijan; además, omitió el precedente jurisprudencial de la Sección Primera del Consejo de Estado en el que se consideró que no era necesario adelantar actuaciones licitatorias para proceder a dicha reorganización de rutas de servicio público.

Transportes Gran Caldas SA coadyuvó las pretensiones del actor con fundamento en que los propietarios de los vehículos que prestan el servicio público de transporte 4 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros.”. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela de pasajeros debieron ser vinculados en el proceso de acción popular para efectos de garantizar sus derechos de defensa y contradicción y en que, en atención a que el tribunal negó la solicitud de nulidad que se presentó en el trámite procesal, los propietarios no tuvieron la oportunidad de ser escuchados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) las solicitudes de coadyuvancia y 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 2.

Las solicitudes de coadyuvancia 1) La reglamentación procesal de la acción de tutela prevé, en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, la figura de la coadyuvancia. 2) Asimismo, en los precisos términos de la jurisprudencia constitucional el coadyuvante “es un tercero que tiene con una de las partes una relación sustancial que, indirectamente, puede verse afectada si la parte a la que coadyuva obtiene un fallo desfavorable”.

En ese orden de ideas, la misma jurisprudencia indicó que: “[E]l coadyuvante, entonces, ejercita, dentro del proceso, las facultades que le son permitidas y, en todo caso, no puede afectar a la parte, pues de la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias5”. 3) Con apoyo en el anterior razonamiento, es claro entonces que la coadyuvancia surge en los procesos de tutela como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que comparte las reclamaciones y argumentos expuestos, bien sea por el demandante o por la parte accionada, sin que ello suponga que este pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las elevadas por aquellos, pues en esa eventualidad se estaría realmente ante una nueva tutela, lo cual desvirtuaría la naturaleza jurídica de la coadyuvancia. 4) Así, en el presente caso se dispondrá la aceptación de la coadyuvancia presentada por el secretario de Movilidad de Manizales y Transportes Gran Caldas SA frente al escrito de la demanda. 5 Consejo de Estado, Segunda, sentencia de 23 de octubre de 2014, expediente no. 25000-23-41- 000-2014-01390-01.

MP Alfonso Vargas Rincón. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 5) Con esa calidad se entenderá que su participación en el trámite de este proceso de acción de tutela se limitará a apoyar y compartir las reclamaciones del actor, razón por la cual el pronunciamiento que se emita por parte de esta Sala se restringirá a los fundamentos contenidos en la demanda de acción de tutela, y no respecto de aquellos de los memoriales de coadyuvancia que difieran o no hagan parte de esta. 3.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del actor, presuntamente vulnerados por la sentencia de 10 de febrero de 2023 y el auto de 9 de junio de 2023 que corrigió esa providencia, proferidos en el proceso de acción popular no. 17001-33-39-006-2016-00072-02.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor John Jairo García Vásquez por las razones que pasan a exponerse: 1) En el presente caso se advierte que el proceso de acción popular en el que se profirieron las providencias cuestionadas en la acción de tutela fue presentado por Socobuses SA, representada legalmente por el señor Juan Carlos Álzate Arango, en contra de los municipios de Manizales y Villamaría. 2) Con auto de 7 de junio de 2016, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales admitió la acción popular y en esa ocasión informó sobre la existencia del proceso a los miembros de la comunidad, a través de medios masivos de comunicación con amplia cobertura, para los fines de los artículos 21 y 24 de la Ley 472 de 1998. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 3) Mediante auto de 13 de julio de 2016, el juzgado vinculó al proceso, en calidad de demandadas, a las empresas de transporte público que para entonces prestaban el servicio de transporte público colectivo en los municipios de Manizales y Villamaría, entre ellas la empresa Transportes Gran Caldas SA. 4) El demandante aportó pruebas con las que acreditó ser propietario de 12 vehículos6 y afirmó en la demanda que esos automotores sirven a la empresa Transportes Gran Caldas SA, lo cual, a su juicio, lo habilita para presentar la acción de tutela en contra de las providencias judiciales referidas. 5) A pesar de lo anterior, lo cierto es que lo referente a las partes legitimadas para actuar en el proceso de acción popular no. 17001-33-39-006-2016-00072-00/01 y la imposibilidad de tener a los propietarios de los vehículos como terceros interesados en esa controversia, ya fue materia de análisis y decisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas en el auto de 14 de octubre de 2021, con el que resolvió la solicitud de nulidad presentada por algunos propietarios quienes reclamaron que su participación en ese proceso era necesaria por verse involucrados sus derechos fundamentales del debido proceso y defensa. 6) En esa oportunidad, el tribunal negó la solicitud de nulidad porque, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 170 de 2001, el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros es aquel que se presta con responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y habilitada, a través de un contrato celebrado con cada una de las personas que utilizan el vehículo de servicio público vinculado a la empresa para recorrer las rutas legalmente autorizadas. 6 De placas SOG632, STR299, STR300, SOG630, SOG633, WBG384, STQ253, WBG414, STP650, STQ873, STP920 y STQ146. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 7) Con esa providencia que, cabe precisar, no fue controvertida por el aquí demandante, la autoridad judicial demandada definió el marco de decisión y las partes involucradas en el proceso de acción popular y coligió que la controversia de ese asunto versó sobre la reestructuración de rutas, por lo cual atañe de manera directa a las empresas prestadoras del servicio público y no a los propietarios de los vehículos, quienes no son titulares de las rutas ni operan de manera autónoma el servicio, al punto que se deben incorporar al parque automotor a través de un contrato de vinculación. 8) Adicionalmente, el tribunal agregó que la acción popular es una acción pública y en dicha medida cualquier persona puede hacerse parte en la misma pero únicamente hasta antes de dictarse sentencia de primera instancia, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 472 de 1998. 9) Esa decisión que se encuentra ejecutoriada no fue controvertida por alguno de los sujetos procesales en el curso de la acción popular referida. 10) Implica lo anterior que, en principio, los únicos legitimados en la causa para promover la presente acción constitucional son aquellos que fueron reconocidos como partes de ese proceso, es decir, quien actuó en calidad de actor popular, esto es, Socobuses SA, así como los demandados y vinculados por pasiva, siendo estos, los municipios de Manizales y Villamaría, Cooperativa Unitrans SA, Autolegal SA, Expreso Sideral SA, Flota Metropolitana SA y Transportes Gran Caldas SA. 11) En atención a su propia naturaleza jurídica y sin desconocer el carácter informal de la acción de tutela, la Corte Constitucional precisó que el ejercicio de esta acción constitucional está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los que se destaca el relacionado con la legitimación por activa. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 12) En ese sentido, al momento de interpretar el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia sostuvo que son titulares de la acción las personas cuyos derechos fundamentales fueron vulnerados o amenazados, por lo cual son estas quienes se encuentran habilitadas para solicitar el amparo constitucional en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. 13) Igualmente, en el caso de que los titulares de los derechos violados no estén en condiciones de promover su propia defensa, la ley autoriza la agencia oficiosa de derechos ajenos, debiendo el agente manifestar dicha circunstancia ante la autoridad judicial que tiene a su cargo el conocimiento de la acción. 14) En ese horizonte de comprensión, la Sala encontró que quien instauró el proceso de acción de tutela no hizo parte del proceso en que se profirió la providencia judicial cuestionada y, en consecuencia, no era el titular de los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados, no demostró que se le hubiere otorgado un poder para ejercerla y no se advirtió una situación de agencia oficiosa expresa o tácita, motivo por el cual en este caso debe declararse la falta de legitimación en la causa por activa del señor John Jairo García Vásquez.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Declárase la falta de legitimación en la causa por activa del señor John Jairo García Vásquez. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06482-00 Demandante: John Jairo García Vásquez Acción de tutela 2º) Acéptanse las solicitudes de coadyuvancia presentadas por el Secretario de Movilidad de Manizales y Transportes Gran Caldas SA frente al escrito de la demanda. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.