Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2022-00061-00 Demandante: RICHARD ALEXIS JIMÉNEZ BUENO Demandado: ÁLVARO LEONEL RUEDA CABALLERO, REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR SANTANDER 2022-2026 Tema: Inhabilidad para ser congresista prevista en el artículo 179, numeral 2 de la Constitución Política.
AUTO QUE NIEGA SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y ADMITE Decide la Sala sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado, radicada por el ciudadano Richard Alexis Jiménez Bueno contra la elección de Álvaro Leonel Rueda Caballero como representante a la Cámara por el departamento de Santander, periodo 2022-2026.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Richard Alexis Jiménez, actuando por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo formulario E- 26 de fecha 22 de marzo de 2022 a través del cual se declaró la elección de ALVARO LEONEL RUEDA CABALLERO como representante a la Cámara por el departamento de Santander para el periodo 2022-2026.
SEGUNDA: Que se ordene la cancelación de la Credencial que acredita a ALVARO LEONEL RUEDA CABALLERO como Congresista en calidad de Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 representante a la Cámara por el departamento de Santander del partido liberal para los periodos 2022-2026 por estar incurso en causal de inhabilidad al momento de inscribir su candidatura a la Cámara de Representantes por el departamento de Santander.
TERCERA: Notificar de la Decisión adoptada al presidente de la Cámara de Representantes para que proceda según lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política y 278 de la Ley 5ª de 1992”. 1.1 Hechos Señaló que mediante formulario E-26 CAM del 22 de marzo de 2022, la Comisión Escrutadora Departamental declaró la elección de Álvaro Leonel Rueda Caballero como representante a la Cámara por el departamento de Santander, para el periodo 2022-2026.
Sostuvo que el demandado se desempeñó como director general del Banco Inmobiliario de Floridablanca desde 7 de enero del 2020 hasta el 5 de marzo del 2021. Anotó que el día 13 de diciembre del 2021 el señor Rueda Caballero se inscribió ante la Registraduría Nacional del Estado Civil como candidato a la Cámara de Representantes por el departamento de Santander en nombre del Partido Liberal Colombiano. Precisó que el demandado se desempeñó como asesor, código 105; grado 2 en el municipio de Floridablanca desde el 23 de marzo hasta el 20 de octubre de 2021.
Afirmó que lo anterior se puede verificar en el reporte de la página web institucional de la función pública contenido en el siguiente enlace: https://www.funcionpublica.gov.co/web/sigep/hdv//directorio/S2045764-0394- 4/view Destacó que la alcaldía del municipio de Floridablanca adoptó bajo Decreto 0033 del 2017 del día 30 de enero del 2017 una modificación al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la administración central del municipio de Floridablanca.
De acuerdo con este acto, las funciones esenciales desempeñadas por el señor Álvaro Leonel Rueda Caballero en su cargo de asesor del municipio de Floridablanca son las siguientes: Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Resaltó que el demandado, al tener asignada las referidas tareas, en múltiples oportunidades, siendo asesor en la vigencia 2021, representó al ente territorial como delegado del alcalde tal como consta en las sesiones ordinarias del 23 de julio de 2021 del Consejo Territorial de Planeación de Floridablanca, en las que participó activamente.
Aseveró que el demandado desde el referido cargo tuvo una gran influencia en las elecciones al Congreso 2022, puesto que los votos en Floridablanca representaron aproximadamente un 30% de la votación, pues el total votos obtenidos por él correspondieron a 46.737. Y el total de votos que obtuvo en Floridablanca fueron 13.484. Concluyó que fue tal influencia que ejerció desde su cargo, que fue reportada por medios de comunicación locales como el periódico Vanguardia Liberal el martes 8 de marzo de 2022 titulada “‘Rueda’ la maquinaria en Floridablanca”. 1.2 Concepto de la violación Invocó que el acto de elección demandado está viciado de nulidad con fundamento en la causal del numeral 5 del artículo 275 del CPACA, por cuanto el representante a la Cámara acusado se encontraba incurso en una inhabilidad para ser elegido en dicho cargo.
Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sostuvo que el artículo 179, numeral 2 de la Constitución Política establece claramente que, no podrán ser congresistas quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. Aseguró que con las pruebas documentales aportadas al proceso es posible advertir que el señor Álvaro Rueda Caballero: i) ejerció como gerente del Banco Inmobiliario de Floridablanca, dentro del periodo inhabilitante y ii) en su condición de empleado público fungió como autoridad administrativa, al ejercer las labores propias de su cargo como asesor, código 105, grado 2, que le permitió representar al alcalde del municipio de Floridablanca en la sesión ordinaria del del Consejo Territorial de Planeación llevada a cabo el 23 de julio de 2021, dentro del periodo inhabilitante, esto es, dentro de los 12 meses anteriores a la inscripción de su candidatura a la Cámara de Representantes por el departamento de Santander.
Explicó además que, también ejerció autoridad administrativa desde su cargo como gerente del banco inmobiliario de Floridablanca, que es una entidad descentralizada del municipio, creada mediante el Acuerdo Municipal 024 de 2002 y modificado por el Acuerdo 016 de 2004, que lo reconoció como establecimiento público del orden municipal con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Tiene por objeto la financiación y ejecución del ordenamiento territorial, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de Julio 18 de 1997, en sus capítulos IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI) y demás normas complementarias, con jurisdicción en todos los componentes del suelo del municipio de Floridablanca. 2.
La solicitud de suspensión provisional En acápite expreso de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado por las mismas razones expuestas en la demanda. Sostuvo que el señor Álvaro Rueda Caballero ejerció el cargo de asesor desde el 21 de marzo hasta el 20 de octubre de 2021 y la inscripción de su candidatura como representante a la cámara por el departamento de Santander la realizó el día 13 de diciembre de 2021.
Por tal circunstancia, anotó que es a todas luces evidente, sin lugar a realizar un análisis exhaustivo que escaparía a este momento procesal, que el ejercicio del cargo tuvo lugar durante el año inmediatamente anterior a la inscripción. Mencionó que en ejercicio de las funciones contempladas en el Decreto 0033 de 2017 para el cargo asesor código 105 grado 02, al señor Álvaro Leonel Rueda Caballero se le asignó representar al municipio de Floridablanca – a su alcalde municipal- en la sesión Ordinaria del Consejo Territorial de Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Planeación de Floridablanca, el 23 de julio de 2021, lo cual demuestra plenamente el ejercicio de autoridad administrativa.
Destacó que el demandado ejerció el empleo público como nivel asesor, código 105, grado 2 en el municipio de Floridablanca, ente territorial que hace parte del departamento de Santander, esto es, la circunscripción territorial para la cual fue electo. 3. El trámite de la solicitud Previo a la admisión de la demanda, mediante auto del 3 de mayo de 2022 se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional a la parte demandada, a la Cámara de Representantes, al director general o al representante delegado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público, con el fin de que manifestaran lo que consideraran pertinente. 4.
Traslado de la solicitud Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandado, la Cámara de Representantes y la agente del Ministerio Público presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada, de la siguiente manera: 4.1.
Demandado A través de apoderado pidió que se niegue la prosperidad de la suspensión provisional de la elección demandada. Precisó que, de cara a la inhabilidad endilgada en la demanda, debían verificarse los supuestos para la acreditación de aquella, esto es que el demandado hubiese ostentado la calidad de empleado público, y que en su condición de servidor público haya ejercido: i) jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, ii) que estas condiciones se presentaran dentro del límite temporal establecido por el ordenamiento jurídico (12 meses antes de la elección), y iii) que las circunstancias o condiciones inhabilitantes tengan lugar en la circunscripción territorial de la respectiva elección. Resaltó que el demandante parte del supuesto de que el demandado ostentó la calidad de servidor público correspondiente al cargo “asesor, código 105, grado 2 de la Alcaldía de Floridablanca”, condición que no ha sido acreditada por el actor, la cual por sí misma no es causal de anulación. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Alegó que la fecha que debe tenerse en cuenta en este caso para la configuración de la inhabilidad es la de la fecha de la elección y no la de la inscripción de la candidatura del demandado, como mal lo indicó el actor en su solicitud, invocando la sentencia de unificación del Consejo de Estado, del 29 de enero de 2019, respecto al límite temporal previsto para la inhabilidad del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política.
Aseguró que el demandado no ejerció autoridad como gerente del Banco Inmobiliario de Floridablanca – BIF dentro del periodo inhabilitante correspondiente, pues la elección para cámara y senado tuvo lugar el 13 de marzo de 2022, por lo que los doce meses anteriores a su elección se ubicarían temporalmente hasta el 13 de marzo de 2021, fecha para la cual Álvaro Rueda ya no era director de la entidad en cuestión, pues su renuncia fue aceptada mediante Decreto No. 0084 del 05 de marzo de 2021.
Destacó que, aceptada la renuncia, fue nombrado en encargo como director general del Banco Inmobiliario, el señor Julio Cesar González mediante el Decreto 0086 del 8 de marzo de 2021, posesionado en la misma fecha según consta en acta 0021; posteriormente, mediante el Decreto 0108 del 18 de marzo de 2021 fue nombrado el mismo Dr. Julio César González en el cargo como titular, siendo debidamente posesionado el 18 de marzo de 2021, acta No. 0026.
Por lo tanto, a partir del 8 de marzo de 2021 la autoridad administrativa del BIF fue ejercida exclusivamente por el señor Julio César González. Argumentó que, en lo que corresponde al cargo “asesor, código 105, grado 2 de la Alcaldía de Floridablanca”, aquel no se encuentra acreditado en el proceso y, en gracia de discusión, tampoco puede predicarse la inhabilidad endilgada respecto de este empleo, pues dicha condición no lo revistió de la calidad de autoridad política, civil y/o administrativa, en tanto que, las funciones del Consejo Territorial de Planeación de Floridablanca, en el que el demandado supuestamente participó como representante del municipio de Floridablanca, tiene labores eminentemente consultivas.
Además, el alcalde no hace parte de dicho consejo. Indicó que si el consejo en mención es un ente de orden consultivo del que no hace parte el alcalde municipal, este por sí mismo no puede emitir actos administrativos, descartándose así la competencia legal y/o reglamentaria para la emisión de decisiones que conlleven “(…) Celebrar contratos o convenios, Ordenar gastos con cargo a fondos municipales, Conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, Trasladar horizontal o verticalmente a funcionarios subordinados, Reconocer horas extras, Vincular persona supernumerario, Fijarle nueva sede al personal de planta, Funcionarios de las unidades de control interno” (Inciso 2 Art. 190 Ley 136 de 1994) o cualquier Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 otra actuación que pudiese conllevar el reconocimiento de prestación a cargo del erario.
Agregó que, al acreditarse la naturaleza consultiva del órgano en el cual presuntamente participó el demandado, se aprecia que no le “(…) otorgan a su titular potestad de mando, de dirección y autonomía decisoria (…)” que permitiera concluir que el servidor público ejerce autoridad administrativa. Esto, sumado a que el alcalde no hace parte del Consejo Territorial de Planeación, con lo cual se descarta la calificación que alega el accionante.
Sustentó que de las funciones legales y reglamentarias fijadas para el empleo público denominado “asesor, código 105, grado 2 de la Alcaldía de Floridablanca”, el actor realiza un énfasis en la prevista en el numeral 2 de la relación de funciones, en la cual se aprecia que se dispone “(…) 2. Representar al Municipio de Floridablanca, cuando le sea asignada esta tarea (…)”.
Sin embargo, afirmó que la misma se prevé para el cargo púbico denominado “asesor, código 105, grado 2 de la Alcaldía de Floridablanca” en atención a su naturaleza de nivel asesor. Pero ello no es equivalente a afirmar que la consagración de dicha función sea homologa a detentar la condición de representante de la municipalidad, con la connotación de autoridad administrativa que eso conlleva, pues para que ello sea así resulta indispensable que le sea asignada esta tarea al servidor público en concreto.
Expuso que la misma Ley 489 de 1998, al momento de desarrollar la delegación como una transferencia de funciones, dispone que esto es una facultad, en la medida que utiliza el verbo “podrán”, señalando que “(…) podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
(…)” (Art. 9 Ley 489 de 1998), y fija como requisito de forma que “(…) el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. (…)” (Art. 10 Ley 489 de 1998). Sustentó que la delegación requiere acto administrativo, y en el caso del señor Álvaro Leonel Rueda Caballero no se emitió acto de delegación alguno, tal como lo certifica el municipio de Floridablanca al dar respuesta a derecho de Petición con radicado 1939 y 1958 de 2022, el cual se adjunta al proceso.
Resaltó que en este caso el accionado ni siquiera tuvo la virtualidad o potencialidad de desarrollar competencia alguna para detentar la condición de autoridad administrativa, pues para que ello hubiese sido así resultaba indispensable la emisión de un acto administrativo de delegación por quien detentaba la función originalmente. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Mencionó que tampoco se puede predicar autoridad civil, pues de las funciones asignadas al demandado, se destaca este no tenía la competencia para ejercer potestades que implicaran “(…) actos de poder, control o dirección sobre los ciudadanos (…)”, pues sus funciones eran exclusivamente de asesoramiento a la administración municipal en su quehacer diario.
Concluyó que las competencias funcionales del demandado fueron exclusivamente las fijadas en el manual de funciones y, como se ha probado, no existió acto de encargo y/o delegación alguna a su favor que lo hiciera detentar autoridad alguna. En ese orden, afirmó que el accionado carecía de competencia para el ejercicio directo de prerrogativas públicas, como sería la emisión de actos administrativos, por lo que nunca ejerció actos de poder, gobierno, control o dirección sobre los ciudadanos, desacreditándose de esta manera dicha calificación que pretende el accionante. 4.2 Cámara de Representantes Mediante apoderado, la corporación intervino en los siguientes términos: Sostuvo que, de cara a la inhabilidad endilgada al demandado, era preciso señalar que, si bien el concepto de autoridad administrativa no fue definido expresamente por el legislador, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha dicho que es aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.
La autoridad administrativa, comprende, entonces, las funciones administrativas de una connotación como la descrita y excluye las demás que no alcanzan a tener esa importancia. Alegó que el análisis de la autoridad administrativa respecto del cargo que ejerció el demandado debe tener en cuenta el factor funcional y no únicamente el orgánico como lo pretende hacer ver el demandante.
Ello con el fin de determinar si el mismo implica poderes decisorios o de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad. Anotó que en este asunto no está demostrado, desde la perspectiva funcional, las atribuciones del señor Álvaro Leonel Rueda, como asesor grado 2 en el municipio de Floridablanca, le permitía adoptar decisiones relativos al manejo del personal vinculado con la institución, a la ordenación del gasto o a la celebración de contrato.
Competencias que no solo comprometen los recursos públicos de las entidades, sino que a su vez pueden generar derechos y obligaciones frente a terceros. Esto es, manifestaciones propias del criterio funcional de la autoridad que en este momento procesal no es posible advertir. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 5.
Concepto del Ministerio Público La señora procuradora séptima delegada presentó concepto en el que solicitó no suspender los efectos del acto de elección demandado. Precisó que, en este caso, la infracción del numeral 2º del artículo 179 constitucional, no es susceptible de demostración mediante la sola confrontación del acto acusado con las precitadas normas, por lo que se requiere la verificación precisa de los elementos estructuradores de la causal de inelegibilidad (ostentar la calidad de empleado público, ejercicio de autoridad administrativa, circunscripción electoral y factor temporal), a partir de los medios de convicción allegados con la demanda.
Destacó que en cuanto a los elementos subjetivo, temporal y territorial, según el reporte de la hoja de vida de Álvaro Leonel Rueda Caballero en la página web institucional de la función pública, el demandado ostentó la condición de empleado público (asesor del despacho del alcalde de Floridablanca) entre el 23 de marzo de 2021 y el 20 de octubre de 2021.
Señaló que, no obstante lo anterior, no se encuentra plenamente probado que se cumple con el elemento objetivo, esto es, el ejercicio de autoridad administrativa. De conformidad con el criterio orgánico, los alcaldes, los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y de unidades administrativas especiales son servidores que ejercen autoridad administrativa.
Mencionó que, de otro lado, conforme al criterio funcional, ejercerán autoridad administrativa los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas; para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras; vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.
Sustentó que no es de recibo el argumento del actor, en el sentido que, el demandado incurrió en la inhabilidad alegada debido a que ejerció autoridad administrativa por el hecho de haber sido “designado para fungir ante el Consejo Territorial de Planeación de Floridablanca”, de conformidad con una de las funciones del cargo de asesor del despacho del alcalde establecida en el Manual de Funciones de dicho ente territorial; esto es, la de "representar al Municipio de Floridablanca, cuando le sea asignada esta tarea".
Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sostuvo que, del análisis del Acta de Sesión No. 001-21 del Consejo de Planeación Territorial de Floridablanca, se evidencia que el demandado asistió a dicha sesión ordinara en calidad de invitado como delegado del despacho del señor alcalde, sin que sea posible inferir de su participación o autonomía funcional para tomar decisiones.
Lo anterior, debido a que su intervención solamente estuvo encaminada a manifestar el compromiso de la administración municipal con el Consejo de Planeación Territorial de Floridablanca, y en dar su opinión en relación con el procedimiento para ratificar la Mesa Directiva del CPT. Comentó que, en lo que respecta al cargo de gerente del Banco Inmobiliario de Floridablanca, si bien se cumple en el presente caso con los elementos subjetivo, objetivo y territorial, no ocurre lo mismo en relación con el elemento temporal, pues su vinculación en el citado cargo fue hasta el día 5 marzo de 2021, esto es, por fuera de los 12 meses anteriores a la elección de Congresistas, que tuvieron lugar el 13 de marzo de 2022.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 149 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, la Sección Quinta es competente para conocer en única instancia del presente proceso, en tanto la discusión recae sobre el acto de elección del señor Álvaro Leonel Rueda Caballero como representante a la Cámara por el departamento de Santander. 2.
Admisión de la demanda Para la admisión de la demanda en materia electoral se exige el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la individualización de las pretensiones de que trata el artículo 163, que la demanda se presente en la oportunidad prevista en la letra a) del numeral 2 del artículo 164 y que se acompañe de los anexos señalados en el artículo 166 de ese mismo estatuto, además, de la verificación de la debida acumulación de causales de nulidad a que se refiere el artículo 281, modificados por la Ley 2080 de 2021.
En este caso el escrito fue radicado oportunamente, toda vez que el acto demandado es el formulario E-26 CAM expedido el 22 de marzo de 2022, por medio del cual se declaró la elección del señor Álvaro Leonel Rueda Caballero Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 como representante a la Cámara por el departamento de Santander para el periodo 2022-2026, por lo que el escrito radicado el 2 de mayo de 2022, se presentó dentro del término de caducidad de los treinta (30) días hábiles siguientes a la publicación conforme a la previsión del artículo 164 numeral 2 literal a) del CPACA.
Así mismo, la demanda incluyó la designación de las partes, la pretensión formulada claramente, la descripción de los hechos, los fundamentos de derecho, la solicitud de pruebas que la parte actora pretende hacer valer en el proceso y las direcciones electrónicas para las respectivas notificaciones. El escrito así mismo presenta en forma separada sus fundamentos fácticos; contiene el capítulo de normas violadas con su correspondiente concepto de violación y en aparte independiente las pruebas y anexos.
Finalmente se advierte que no es atribuible la obligación establecida en el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, en tanto presentó solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos del acto acusado. En consecuencia, como la demanda cumple con las exigencias legales habrá de ser admitida, respecto del acto declaratorio de elección que es el acto electoral definitivo, de conformidad con el artículo 139 del CPACA. 3.
Sobre la vinculación de la Cámara de Representantes Debe precisarse que, si bien en el auto que corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional se notificó a la Cámara de Representantes sobre esta demanda, lo cierto es que, su comparecencia al proceso de la referencia no es imperativa, en tanto aquella corporación no fue la que expidió el acto de elección demandado ni intervino en su adopción. 4.
De la medida cautelar de suspensión provisional En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos: Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos…” De manera concreta, el artículo 277 de la precitada normativa estableció que la solicitud de suspensión provisional debe elevarse en la demanda y que aquella debe resolverse en el auto admisorio.
Sin embargo, esta misma Sala de Decisión ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda sino que, tal y como se permite en los procesos ordinarios puede hacerse en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad. En oportunidad anterior se estableció: “Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…) En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado1”.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la misma para determinar la viabilidad o no de la medida. No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto es claro que debe analizarse en cada evento en concreto la implicación del mismo con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la definitiva sea diferente. 4. Decisión sobre la medida cautelar En criterio del demandante, se debe decretar la medida de suspensión provisional del acto acusado, en síntesis, porque en este caso el demandado se encontraba incurso en la inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, razón por la cual no podía postularse ni ser elegido para la Cámara de Representantes por la circunscripción de Santander.
La parte actora señaló que el señor Álvaro Leonel Rueda Caballero se encuentra inmerso en la causal de inhabilidad antes citada, por haber ejercido autoridad administrativa como asesor, código 105, grado 2 en el municipio de Floridablanca desde el 23 de marzo hasta el 20 de octubre de 2021. Que además, en virtud de dicho cargo fue delegado por el alcalde del municipio con potestad de decisión en el Consejo Territorial de Planeación. 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 13001-23-33- 000-2016-00070-01. Providencia del 3 de junio de 2016. M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 También, porque se desempeñó como director general del Banco Inmobiliario de Floridablanca desde 7 de enero del 2020 hasta el 5 de marzo del 2021, periodo durante el cual detentó autoridad administrativa en el referido ente territorial, el cual hace parte de la circunscripción de Santander por la cual resultó electo el demandado como representante a la Cámara.
Sobre el particular, tanto congresista acusado como la Cámara de Representantes se opusieron a la solicitud de suspensión provisional en consideración a que, por un lado, en lo que respecta al cargo de director general del Banco Inmobiliario de Floridablanca, no se configura el elemento temporal de la inhabilidad endilgada, en tanto que el ejercicio del cargo no tuvo lugar dentro de los 12 meses anteriores a las elecciones.
Por otro lado, frente al empleo de asesor, código 105, grado 2 del municipio de Floridablanca, tampoco se acredita el elemento objetivo de la conducta prohibitiva, pues no es posible advertir en este momento procesal el ejercicio de autoridad administrativa en virtud de dicho empleo. Lo propio consideró la agente del Ministerio Público al conceptuar que, en esta etapa del proceso no es posible advertir la configuración de la inhabilidad invocada.
Visto así el asunto, corresponde a la Sala pronunciarse sobre los argumentos señalados en la solicitud de medida cautelar y en los escritos mediante los cuales se opusieron el demandado, la Cámara de Representantes y la agente del Ministerio Público. Sobre la inhabilidad para ser congresista prevista en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, se tiene que la norma prevé expresamente lo siguiente: “(…) Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.” De acuerdo con la disposición constitucional, que no podrán ser congresistas quienes i) ostentando la calidad de empleado público, ii) hayan ejercido jurisdicción, autoridad política, civil, administrativa o militar, iii) dentro del límite temporal establecido por el ordenamiento jurídico -12 meses antes de la elección-; y, iv) que las circunstancias o condiciones inhabilitantes tengan lugar en la circunscripción territorial de la respectiva elección. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Esta Sala de Decisión ha determinado con toda precisión y de manera pacífica, los elementos que deben concurrir para que se configure la mencionada inhabilidad, los cuales pueden desagregarse así2: -Temporal: 12 meses anteriores a la elección. La norma aplicable dispone que la condición de empleado público, acompañado por el ejercicio de la jurisdicción, autoridad civil, política, administrativa o militar, debe ejercerse durante los doce meses anteriores a la fecha de la elección. Tiene un extremo temporal final, el día de la celebración de los respectivos comicios, para contabilizar el término inhabilitante hacía atrás, hasta completar los doce meses, que constituiría el extremo temporal inicial del factor prohibicionista. -Subjetivo: Empleado Público.
El artículo 123 de la Carta Política de 1991 estableció la categoría genérica que denominó servidores públicos, los cuales se pueden discriminar en tres categorías: i) empleados públicos, ii) miembros de corporaciones públicas y iii) trabajadores oficiales. Para el caso del empleado público, los artículos 122 y 123 constitucionales, enuncian ciertos requisitos con los que debe contar este tipo de vinculación: i) las funciones se encuentren detalladas en la ley o reglamento, ii) tengan remuneración, iii) hagan parte de la respectiva planta de personal de la entidad, iv) sus emolumentos se encuentren previstos en el presupuesto correspondiente y, v) su vinculación se efectúe por un acto de nombramiento. -Objetivo: Ejercicio de jurisdicción o autoridad (política, civil, administrativa o militar).
Este elemento corresponde al complemento directo como acción o actividad del sujeto calificado. -Actividad de jurisdicción. La labor del servidor público de administrar justicia, sea como juez, magistrado, fiscal, labor en la justicia penal militar, las labores de la comisión de acusación, del Senado de la República, así como, lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia que tiene que ver con “El ejercicio de la Función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares”. -Ejercicio de autoridad civil.
El artículo 188 la Ley 136 de 1996 establece sobre el particular: “(…) se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2.
Nombrar 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Expediente 11001-03-28-000-2018-00091-00. Sentencia de 30 de mayo de 2019. M.P. Rocío Aráujo Oñate. Accionante: Jorge Lara Bonilla y otros. Demandado: Horacio José Serpa Moncada. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3.
Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones”. -Ejercicio de autoridad administrativa. Se trata de aquellos poderes decisorios de mando o imposición de sanciones que ostentan quienes se encuentran en cargos de administración nacional, departamental, municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.
Todo eso y más, es la autoridad administrativa.” 3 -Ejercicio de autoridad política. Frente a la autoridad política, esta Corporación ha dicho que debe entenderse “como la capacidad para “presentar proyectos de Ley [en sentido amplio] y sancionarlos, manejar las relaciones con los otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación [entendido también para departamentos y municipios]4”.5 No se requiere la verificación efectiva de que el servidor público haya hecho uso de algunas de las atribuciones que le otorga la ley, sino que basta con que aquel tenga la virtualidad o potencialidad de desarrollarlas, para afirmar que ejerció autoridad.
La autoridad se ejerce por el mero hecho de detentarla. -Territorial: En lo concerniente a este aspecto, el artículo 179 de la Constitución Política, contentivo de la causal de inhabilidad bajo estudio, nos enuncia que su configuración se circunscribe al territorio donde se lleve a cabo la respectiva elección, disposición que a la letra dice: “(…) Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades de parentesco, con las autoridades no contempladas en estas disposiciones.
(…)” (negrilla fuera de texto). Con la claridad anterior, la Sala advierte que en lo que corresponde al cargo de director general del Banco Inmobiliario de Floridablanca, no es posible predicar de aquel, que el demandado estaba incurso en la inhabilidad contenida en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política. Ello en razón a que, el presunto ejercicio de autoridad que haya podido ostentar de dicho cargo en el referido municipio, no tuvo lugar dentro de los 12 meses anteriores a la elección del señor Rueda Caballero. 3 Las decisiones de la Sección Quinta mencionada en la cita anterior tienen como fundamento el siguiente fallo: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de junio 9 de 1.998. Exp. AC–5779. 4 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de junio 9 de 1.998. Exp. AC–5779. M.P Germán Rodríguez Villamizar. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 4400103234000020190019501. Providencia del 19 de marzo de 2020. M.P. Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Según lo afirman tanto la parte demandante y demanda en este proceso el señor Álvaro Leonel Rueda Caballero se desempeñó como director general del Banco Inmobiliario de Floridablanca desde 7 de enero del 2020 hasta el 5 de marzo del 2021.
En efecto, la referida vinculación puede constatarse en la página web de la función pública así: https://www.funcionpublica.gov.co/web/sigep/hdv//directorio/S2045764-0394- 4/view De modo que, las votaciones para la Cámara de Representantes fueron el 13 de marzo de 2022, por lo que los 12 meses anteriores a la elección del demandado se ubicarían temporalmente hasta el 13 de marzo de 2021, fecha para la cual el señor Álvaro Leonel Rueda Caballero ya no era director del Banco Inmobiliario de Floridablanca BIF, pues el representante acusado presentó su renuncia y fue aceptada mediante Decreto 0084 del 05 de marzo de 2021.
Además, no resulta de recibo el argumento del actor al afirmar que el límite temporal de la inhabilidad debe tener en cuenta la fecha de inscripción de la candidatura (diciembre de 2021), en tanto que, como se precisó líneas atrás, el periodo inhabilitante se encuentra delimitado 12 meses atrás de las elecciones, no de la inscripción. Es decir, tiene un extremo temporal final, que corresponde al día de la celebración de los respectivos comicios, para contabilizar el término inhabilitante hacía atrás, hasta completar los 12 meses, que constituiría el extremo temporal inicial del factor prohibicionista.
De modo que, contrario a lo señalado por la parte actora, la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante la cual se unificó el elemento temporal de la inhabilidad prevista en el numeral 5 del Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 artículo 179 de la Constitución Política, no resulta aplicable a este preciso caso, en tanto que se regulan supuestos fácticos diferentes.
En efecto, la inhabilidad invocada en este caso es aquella prevista en el numeral 2 del referido artículo constitucional que establece que no podrán se congresistas quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. Por el contrario, la causal que tuvo como objeto la unificación del elemento temporal por parte de la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación obedece a aquella que prevé que, no podrán ser congresistas quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.
En esa oportunidad la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo precisó en la providencia de unificación6, que el elemento temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, que más se ajusta y garantiza los principios y valores democráticos, es aquella que configura la inhabilidad desde el día de la inscripción de la candidatura al cargo de elección popular y hasta el día en que se realiza la elección, inclusive.
Es decir, debe verificarse que el pariente del candidato no estuviera ejerciendo autoridad civil o política desde el momento de la inscripción hasta el día de las elecciones, inclusive. Posición que corresponde a la que ha sostenido hasta el momento la Sección Quinta de la Corporación. Ahora, aun cuando el acto de renuncia no fue aportado al proceso, sí fue allegado el Decreto del 08 de marzo de 2021, mediante el cual el alcalde del municipio de Floridablanca encargó al señor Julio Cesar González García como director general del Banco Inmobiliario de Floridablanca y copia del acta de posesión 0021 del 08 de marzo de 2021.
También, copia del Decreto 0108 del 18 de marzo de 2021, mediante el cual el alcalde del municipio de Floridablanca nombró al señor Julio Cesar González García como director general del BIF y copia del acta de posesión 0232 del 18 de marzo de 20217. Lo anterior quiere decir que a partir del 8 de marzo de 2021, el demandado ya no se desempeñaba como director general del Banco Inmobiliario de Floridablanca, lo que demuestra que, para la fecha de las elecciones (13 de marzo de 2022) y doce meses atrás (13 de marzo de 2021) el señor Rueda Caballero no detentó el cargo por el cual se endilga la inhabilidad. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Providencia del 29 de enero de 2019. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00. M.P. Rocío Araújo Oñate 7 Según se advierte de los anexos aportados al proceso por el demandado, los cuales constan en el índice 16 del expediente electrónico que reposa en SAMAI. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En tales condiciones, en este momento procesal no es posible predicar la inhabilidad endilgada al representante acusado, por su presunto desempeño en el cargo de director del Banco Inmobiliario de Floridablanca, pues de acuerdo con las fechas reseñadas y las pruebas que fueron aportadas, el presunto ejercicio de autoridad administrativa no tuvo lugar durante el límite temporal prohibitorio, esto es, dentro de los 12 meses anteriores a la elección del señor Rueda Caballero.
Ahora bien, en lo que corresponde al cargo de asesor, código 105, grado 2 en el municipio de Floridablanca desde el 23 de marzo hasta el 20 de octubre de 2021, la Sala encuentra probado que, de conformidad con la página web institucional de la función pública, el demandado ostentó la condición de empleado público (asesor del despacho del alcalde de Floridablanca) en el referido límite temporal, como puede advertirse así: Así las cosas, se encuentran probados los elementos: i) temporal, en tanto que el cargo de asesor del despacho del alcalde de Floridablanca, Santander, lo desempeñó el demandado hasta el 20 de octubre de 2021, y las elecciones para la Cámara de Representantes, se llevaron a cabo el 13 de marzo de 2022, ii) territorial o espacial, comoquiera que el municipio de Floridablanca comprende la circunscripción de Santander, por el cual resultó elegido el señor Rueda Caballero y iii) subjetivo, en tanto que el cargo de asesor que desempeñó en el referido municipio, corresponde a un empleo público, comoquiera que obedece a una relación legal y reglamentaria y que tiene definidas sus funciones en el reglamento (según puede apreciarse en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de la planta de personal de la administración central del municipio de Floridablanca).
Corresponde a la Sala determinar si el elemento objetivo de la causal de inhabilidad, esto es, el ejercicio de autoridad administrativa concurre en el presente caso. Para el efecto, el estudio se concentrará en los precisos términos señalados por el actor en su demanda, esto es, determinar si el demandado ostentó autoridad administrativa al ejercer las labores propias de su cargo como asesor, código 105, grado 2, lo cual le permitió representar al alcalde del municipio de Floridablanca en la sesión ordinaria del Consejo Territorial de Planeación llevada a cabo el 23 de julio de 2021.
De conformidad con el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la administración central del municipio de Floridablanca, las labores esenciales desempeñadas por el señor Álvaro Leonel Rueda Caballero en su cargo de asesor del municipio de son las siguientes: Según se lee de el extracto referido, el propósito principal del cargo en comento correspondía a la de asesorar al alcalde en las áreas donde fuera asignado, con el fin de dar cumplimiento al plan de desarrollo de la administración municipal.
Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Entre las funciones específicas se encuentran: representar al municipio de Floridablanca, cuando le sea asignada esta tarea, conceptuar de acuerdo con su área sobre los asuntos que se requieran, asistir a las diferentes dependencias de la administración municipal en el diseño y aplicación de metodologías de trabajo, asesorar en la elaboración de planes y programas, elaborar estudios y las demás funciones que sean asignadas por su jefe inmediato.
Sobre el particular, debe precisarse que esta Sección ha sido enfática sobre los aspectos que comprenden la autoridad administrativa y ha decantado que: “Específicamente, la Sección Quinta, en sentencia del 7 de febrero y 30 de mayo de 2019 reiteró lo señalado por la Sala Plena en sentencia de 9 junio de 1998, para indicar que la autoridad administrativa se refiere a poderes decisorios de mando o imposición de sanciones que ostentan quienes se encuentran en cargos de administración nacional, departamental, municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.
Todo eso y más es la autoridad administrativa”8. De las labores enunciadas anteriormente, la Sala no encuentra que con fundamento en ellas, el demandado haya detentado autoridad administrativa en el municipio de Floridablanca. Nótese que todas las actividades asociadas al cargo desempeñado se limitaban a “asesorar”, “conceptuar”, “asistir” o “elaborar estudios”.
Ninguna de estas comprende la disposición de mando, poderes decisorios, o imposición de sanciones que ostentan quienes se encuentran en cargos de administración nacional, departamental, municipal y tienen la virtualidad de conminar con sus decisiones. Igualmente, el contenido normativo de la autoridad administrativa se encuentra en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, que prevé lo siguiente: 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de sala de 19 de marzo de 2020, expediente: 44001-23-40-000-2019- 00195-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 28 de julio del 2016, Rad. 63001-23-33-000-2015-00377-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre del 2016, Rad. 76001-23-33-000-2015-01395-01, M.P. Lucy Jeannette Bermudez Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 7 de julio del 2016, Rad. 76001-23-33-000-2015-01487- 01, M.P. Alberto Yepes Barreiro;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de noviembre del 2016, Rad. 13001-23-33-000-2016-00078-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre del 2016, Rad. 13001-23-33- 000-2016-00114-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 “ARTÍCULO 190.
Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.
Conforme con la norma transcrita y la jurisprudencia, resulta claro entonces que la autoridad administrativa se ha asociado siempre en el desempeño de actos de dirección, lo que implica un grado de autonomía decisoria con el que se ejercen las funciones encaminadas a satisfacer determinados objetivos. Como se observa, en la norma referida se establece claramente que no todo servidor público tiene la virtualidad de ejercer esos actos de autoridad y mando pues se requiere de un grado específico otorgado por la estructura de cada entidad, a partir del cual se puedan tomar decisiones y hacerlas obedecer.
Ahora, el demandante se refiere específicamente a una función según la cual, el representante a la Cámara por Santander sí detentó un poder de mando y dirección, al tener la facultar de representar al municipio de Floridablanca. Sobre el particular, no resulta claro para la Sala, al menos en este momento procesal, que dicha función constituya el ejercicio de autoridad administrativa por sí sola.
Nótese que la función asignada al demandado corresponde a “representar al municipio de Floridablanca, cuando le sea asignada esa tarea”. De esta labor se infiere que es potestativa y no es permanente, pues solo representará al municipio, siempre que le sea asignada esa tarea. Es decir, no es una función que naturalmente desempeñe en su cargo, sino que, por ostentar dicho empleo, puede llegar a ser designado para la representación del municipio.
Lo anterior necesariamente sugiere que, para determinar el alcance y contenido de dicha función, deben estar expresamente definidos los momentos en que el asesor del despacho del alcalde le es asignada la tarea de representar al municipio de Floridablanca. Puntualmente en este caso, el demandante alega un evento en particular en que el demandado representó al municipio de Floridablanca, con lo cual, Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 según afirma el accionante, resulta suficiente para concluir que el señor Rueda Caballero detentó autoridad administrativa en el referido ente territorial.
Corresponde a la participación que el demandado tuvo en el Consejo Territorial de Planeación de Floridablanca, en representación del alcalde municipal. Según se advierte del acta de la sesión 001-21 del 23 de julio de 2021 del referido consejo, la participación del representante acusado tuvo lugar en los siguientes términos: "Solicita la palabra el Dr. Álvaro Rueda - como delegado del Despacho del Señor Alcalde para manifestar el compromiso de la administración municipal con el funcionamiento y fortalecimiento de esta importante instancia de participación y el reconocimiento que merece en la comunidad, y agradece a todos por el compromiso a iniciativa de cada sector, Igual se permite expresar su opinión respecto al procedimiento que en este caso se debe aplicar teniendo en cuenta lo que señala el Reglamento Interno de Funcionamiento, y aclara cuándo procede una elección y cuándo una ratificación, y que en este caso según entiende, al no presentarse novedades se debería proceder a la ratificación de la Mesa Directiva, en caso contrario si existen asuntos por los cuales se deba elegir una nueva mesa directiva, se expresen en la reunión y así puedan decidir cuál es el paso siguiente".
Como se lee, en su intervención como delegado del despacho del señor alcalde, tan solo se limitó a manifestar el compromiso de la administración con el fortalecimiento de esa instancia de participación, y expresar su opinión sobre algunos aspectos del reglamento interno de funcionamiento, para la ratificación de la mesa directiva. Sin que pueda advertirse una autonomía funcional para tomar decisiones.
Debe precisarse que, entre los asuntos a tratar relacionados en el orden del día para la cual fue convocada la mencionada sesión, estaban el de ratificar la Mesa Directiva y las Comisiones del Consejo de Planeación Territorial de Floridablanca, las cuales fueron ratificadas de conformidad con la votación de los consejeros. No se advierte que el demandado haya tenido voz y voto en esa determinación9.
Adicionalmente, el Consejo de Planeación de Floridablanca es un ente de orden consultivo del cual no hace parte el alcalde municipal, según se puede evidenciar del Acuerdo 002 del 19 de febrero de 2016, aportado por el demandado. De modo que, se descarta así la competencia para la emisión de decisiones que conlleven “(…) Celebrar contratos o convenios, Ordenar gastos con cargo a fondos municipales, Conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, Trasladar horizontal o verticalmente a funcionarios subordinados, Reconocer horas extras, Vincular persona 9 Según se evidencia del acta que fue aportada con los anexos de la demanda en el expediente digital que obra a índice 3 de SAMAI.
Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 supernumerario, Fijarle nueva sede al personal de planta, Funcionarios de las unidades de control interno” (Inciso 2 Art. 190 Ley 136 de 1994) o cualquier otra actuación que pudiese conllevar el reconocimiento de prestación a cargo del erario.
Asimismo, el demandado aportó un certificado expedido por la Secretaría General del Concejo Municipal de Floridablanca el 9 de mayo de 2022, dónde consta que el alcalde municipal de Floridablanca no es miembro, ni parte del Consejo Territorial de Planeación. De manera que, la intervención del demandado en dicho consejo se limitó a asesorar y dar su opinión, sin ningún poder de mando ni imposición. Igualmente, en el referido certificado consta que es el jefe de la Oficina Asesora de Planeación quien funge como Secretario Técnico del Consejo Territorial de Planeación, el cual sí puede tener algún tipo de poder decisorio.
También se aportó por el demandado al momento de descorrer el traslado de la petición cautelar, la certificación de la Secretaría General del municipio de Floridablanca, en donde se detalló que no se le delegó a través de acto administrativo, en ningún caso, la representación del ente territorial. Así las cosas, la Sala advierte que en este momento procesal no se encuentra demostrado que el demandado estuviera incurso en la inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política.
Ello sin perjuicio de que en la sentencia pueda concluirse lo contrario, pues la resolución de esta medida cautelar no constituye prejuzgamiento. Conforme con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE Primero: Por reunir los requisitos legales de oportunidad y forma, admítese en única instancia la demanda presentada por Richard Alexis Jiménez Bueno, a través de apoderado, contra la elección del señor Álvaro Leonel Rueda Caballero como representante a la Cámara por el departamento de Santander, contenido en el formulario E-26-CAM.
En consecuencia, se dispone: 1. Notifíquese personalmente al señor Álvaro Leonel Rueda Caballero, en la forma establecida en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. En el evento de no ser posible su notificación personal, procédase de conformidad con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 1° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.
Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 2. Notifíquese al Consejo Nacional Electoral, a través de su presidente, en la forma dispuesta en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011. 3.
Infórmese a la parte demandada, a las autoridades que intervinieron en la expedición del acto acusado y a los demás vinculados a este proceso que la demanda podrá ser contestada dentro de los 15 días siguientes a aquel en que sea hecha la notificación personal del auto admisorio o la publicación del aviso, según corresponda. 4. Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público, según lo dispuesto en el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5.
Notifíquese por estado de esta decisión al demandante en el presente asunto. 6. Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso en la forma prevista en el numeral 5 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente. 7. Comuníquese al director general o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.
Adviértase al presidente del Consejo Nacional Electoral que durante el término para contestar la demanda deberá allegar copia de los antecedentes administrativos del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. Segundo: Niégase la suspensión provisional de los efectos del formulario E- 26 CAM del 22 de marzo de 2022, por medio del cual se declaró la elección de Álvaro Leonel Rueda Caballero como representante a la Cámara por el departamento de Santander, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero: Reconócese personería al abogado Jaime Andrés Beltrán Galvis, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.098.637.605 de Bucaramanga y tarjeta profesional 200.880 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura para actuar en representación del demandante.
Lo anterior, en los términos conferidos en el poder otorgado que obra en el expediente. Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero Rad: 11001-03-28-2022-00061-00 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Cuarto: Reconócese personería al abogado Sergio Alberto Rueda Caballero, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.102.358.229 de Piedecuesta, Santander y tarjeta profesional 214.507 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura para actuar en representación del demandado.
Lo anterior, con base en los términos conferidos en el poder otorgado que obra en el expediente. Quinto: Reconócese personería al abogado Álvaro José Lyons Villalba, identificado con la cédula de ciudadanía No. 78.741.785 y tarjeta profesional 182.151 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura para actuar en representación de la Cámara de Representantes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAUJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.