www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez Demandado: Bogotá Distrito Capital – Personería Distrital Tema: Sanción disciplinaria.
Suspensión en el ejercicio del cargo. Servidor público de elección popular. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y el Agente del Ministerio Público contra la sentencia del 10 de octubre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Primero: La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Auto No. 1250 de 3 de noviembre de 2017,1 mediante el cual Personero Delegado para Asuntos Disciplinarios III de la Personería Distrital de Bogotá D.C, sancionó disciplinariamente al demandante con suspensión para el ejercicio de cargos públicos e inhabilidad especial por el término de once (11) meses. • Resolución N° 167 de 22 de marzo de 2018,2 suscrita por la Personera Distrital de Bogotá D.C., por medio de la cual confirmó en segunda instancia la decisión anterior. • Resolución No. 001 de 2 de mayo de 2018,3 expedida por el Presidente de la Junta Administradora Local de La Candelaria, por medio de la cual se ejecutó 1 Folios 1380 a 1446 del cuaderno 4. 2 Folios 1498 a 1516 del cuaderno 4. 3 Folios 1536 a 1538 del cuaderno 4.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 la sanción impuesta al demandante.4 Segundo: A título de restablecimiento del derecho solicitó: • Ordenar a la entidad accionada eliminar de sus registros la sanción disciplinaria en referencia. • Ordenar el reintegro del señor Dagoberto Rodríguez Martínez al cargo de edil de la Junta Administradora Local de La Candelaria, cuyo periodo, para el cual fue elegido, vence el 31 de diciembre de 2019. • Condenar a la accionada a pagar de manera indexada, todos los haberes y emolumentos, incluidos los de carácter prestacional y/o laboral, aportes al sistema de seguridad social integral, que el demandante dejó de percibir durante el tiempo que estuvo sancionado • Condenar a la Personería Distrital de Bogotá D.C., cancelar al actor, la suma de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales. • De no ser posible el reintegro, se condene a la accionada pagar una indemnización compensatoria, adicional al pago indexado de los honorarios y haberes prestacionales, y adicional también, al pago de la indemnización de los 300 salarios por los daños y perjuicios morales, tal como lo ordena el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, en su inciso 7º. • Condenar a la Personería Distrital de Bogotá D.C pagar las costas procesales y agencias en derecho. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
Como hechos relevantes se destacan los siguientes: - El demandante fue elegido edil de la Junta Administradora Local de La Candelaria, para los periodos 2012-2015 y 2016-2019, por el partido político Cambio Radical. - En tal condición, el actor adelantó a partir de diciembre de 2012 una serie de debates públicos ante la comunidad y ante la Junta Administradora Local de la La Candelaria, en torno al manejo irregular que el alcalde local venía dando a los dineros de la «caja menor»; específicamente, por haber sufragado con dichos recursos, la inscripción de una edil y de la personera local a la «Carrera de la 4 En la audiencia inicial celebrada el 1.° de diciembre de 2022 (folios 1699-1702 del cuaderno 6), se declaró que entre las decisiones demandadas no podía estar la Resolución 001 de 2 de mayo de 2018, que ejecutó la sanción impuesta, en tanto es pasible de control judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Mujer» del año 2012, evento que es organizado por una fundación sin ánimo de lucro, pero de carácter particular. - Mediante fallo de primera instancia proferido en audiencia oral celebrada el 7 de junio de 2013, por la «Delegada para Asuntos Disciplinarios II» de la Personería Distrital de Bogotá D.C., el entonces alcalde local de «La Candelaria», fue sancionado «por falta grave a título de culpa, con suspensión del cargo por el término de un mes…».
La anterior decisión fue modificada a través de la Resolución PSI No. 211 de 26 de septiembre de 2013, proferida por el Personero de Bogotá D.C. - La Personería Distrital de Bogotá D.C., adelantó varios procesos disciplinarios contra el demandante, a saber: 67370 de 2012, 23991 de 2013, 44270 de 2013, 72019 de 2013, 75829 de 2013, 14848 de 2014 y 314752 de 2016. - Todas esas investigaciones fueron precluidas o archivadas, con excepción de la radicada con el número 314752 de 2016, que finalizó con la imposición de sanción disciplinaria al actor, consistente en suspensión e inhabilidad especial por el término de 11 meses para el ejercicio del cargo o en cualquiera que ejerza funciones públicas». - Esa sanción le ocasionó graves daños y perjuicios morales tanto al demandante como a su familia, pues, además de la angustia, pesar, tristeza y pesadumbre que generó en ellos, tuvieron que soportar el deterioro del buen nombre, honor y honra de la familia.
Además, se vieron en la necesidad de mudarse a otro sector de la ciudad para no lidiar con murmuraciones y señalamientos. Asimismo, motivada por esos mismos hechos, su hija suspendió sus estudios académicos, amén de que carecían de los recursos para sufragar los gastos universitarios. Más aún porque desconocidos repartieron a los habitantes de la localidad de «La Candelaria», copia del certificado de antecedentes disciplinarios del edil Dagoberto Rodríguez Martínez, en un intento de desprestigiar su nombre. 1.3 Cargos de nulidad.
El mandatario judicial invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: i) Vulneración del principio «non bis in ídem». Los hechos que dieron lugar a la sanción impuesta a su cliente, fueron investigados en los procesos disciplinarios 23991 de 2013, 44270 de 2013, 72019 de 2013, 75829 de 2013, 14848 de 2014 y 314752 de 2016.
En ellos, la demandada inquirió las actuaciones que tienen que ver con las publicaciones en el boletín informativo gratuito «de frente en la candelaria», Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 financiado por el actor, y por sus debates de control político, respecto de lo relacionado con el acontecer político, administrativo y financiero de la localidad, entre otras, por los hechos publicados y expuestos por el señor Rodríguez Martínez ante la comunidad de la localidad de La Candelaria y ante la JAL de dicha localidad, respecto el manejo que el Alcalde Local de La Candelaria le estaba dando a los dineros de la caja menor de dicha entidad, argumentos que, en su integridad, usó la Personería Distrital de Bogotá D.C., para sancionar disciplinariamente al referido alcalde local.
Esas pesquisas fueron precluidas o archivadas a favor del accionante. Efectuada una comparación entre los hechos, los cargos formulados por la Personería Distrital de Bogotá y el material probatorio, se evidencia que las circunstancias investigadas en los procesos disciplinarios 67370 de 2012, 23991 de 2013, 44270 de 2013, 72019 de 2013, 75829 de 2013 y 14848 de 2014, en los cuales salió airoso el demandante, son iguales a las situaciones investigadas en el proceso disciplinario 314752 de 2016, en el que sí fue sancionado. ii) Violación al debido proceso.
En el proceso disciplinario 314752 de 2016, el actor alegó la vulneración del principio «non bis in ídem», no obstante, la Personería Distrital de Bogotá D.C., no tuvo en cuenta en su totalidad este argumento, sino de manera parcial, puesto que para el referido ente investigador en los procesos 23991 de 2013, 44270 de 2013, 72019 de 2013, 75829 de 2013 y 14848 de 2014, no se estudió su comportamiento respecto del hecho de adelantar en diciembre de 2012, una serie de debates públicos ante la comunidad y ante la JAL de «La Candelaria», en torno al manejo irregular que el señor alcalde local le venía dando a los dineros de la «caja menor», al inscribir a una edil de la localidad y a la personera local en la «Carrera de la Mujer».
Adveró que ese argumento de la demandada no es de recibo por cuanto en los ya señalados procesos disciplinarios sí se estudió el comportamiento del accionante, en cuanto el hecho de adelantar en diciembre de 2012, una serie de debates públicos ante la comunidad y ante la JAL de «La Candelaria», en torno al manejo irregular que el señor Alcalde Local le venía dando a los dineros de la «caja menor».
Afirmó que la violación del del principio «non bis in ídem» fue expuesto con suficiencia y claridad en el marco del proceso disciplinario, pero la Personería Distrital de Bogotá D.C., lo admitió parcialmente, pues, señaló que lo que tenía que ver con los hechos que rodearon la inscripción de la edil Claudia Rodríguez Ramírez y la personera local en la «Carrera de Mujer» no quedaban cobijados por dicho principio.
La decisión de acoger parcialmente el referido principio, fue apelada, pero la Personería Distrital de Bogotá D.C., declaró desierto el recurso señalando, que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 no había sido sustentado, lo cual, a juicio del apelante es falso porque dicho recurso sí fue sustentado en la audiencia. Por lo anterior, existió una vulneración al debido proceso. iii) Vulneración del principio de congruencia. Al efectuarse la reformulación de cargos en el acta de audiencia pública del proceso verbal del día 15 de agosto de 2017, y dejar uno solo, la Personería Distrital de Bogotá D.C., no reformuló el concepto de violación con el que sustentó ese único cargo, sino que nuevamente trajo a colación hechos y situaciones que habían sido cobijadas por el principio del «non bis in ídem». iv) Atipicidad y ausencia de ilicitud sustancial.
El realizar debates de control político e informar a la comunidad respecto de los mismos, no constituye falta disciplinaria alguna, ni configura ninguna ilicitud sustancial. No puede haber tipicidad, y mucho menos ilicitud sustancial, respecto de las conductas del demandante, especialmente, por divulgar los malos manejos de la caja menor de la alcaldía local de La Candelaria, cuando precisamente, sus denuncias dieron origen a que se investigara al alcalde local y se le sancionara por los hechos expuestos a la luz pública. v) Desconocimiento de la carta interamericana de derechos humanos y de las recomendaciones de la comisión interamericana de derechos humanos. La sanción disciplinaria aplicada al actor desconoció el artículo 23.2 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos. En el asunto, la sanción de suspensión e inhabilidad fue impuesta por una autoridad administrativa, como lo es la Personería Distrital de Bogotá D.C., con lo cual se vulnera la Convención Interamericana de Derechos Humanos. vi) Desconocimiento del precedente judicial sentado por el consejo de estado en el caso Petro.
Con la decisión cuestionada, la demandada pasó por alto la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 15 de noviembre de 2017, providencia que fijó como regla jurisprudencial que los funcionarios públicos elegidos por voto popular no pueden ser suspendidos ni destituidos disciplinariamente, a no ser por actos de corrupción pues, de acuerdo con la Convención Interamericana de Derechos Humanos, sólo un juez penal puede restringir el derecho político de elegir y ser elegido.
El actor fue sancionado con suspensión e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, por orden de una autoridad administrativa, por lo tanto, sus Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 derechos políticos fueron cercenados por una instancia administrativa y no por un juez penal como lo señaló la aludida sentencia. vii) Vulneración del derecho a la libertad de expresión en su dimensión política.
La sanción impuesta al actor vulneró su derecho a la libertad de expresión política, pues se le censuró exponer a la luz pública unos hechos relacionados con los manejos de la caja menor de la alcaldía local de La Candelaria», hechos que generaron investigaciones y sanciones contra el alcalde local. Tal situación limitó el ejercicio del control político por parte de los ediles de Bogotá D.C a los alcaldes locales en el manejo y destinación del presupuesto. viii) Desconocimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad Para la graduación de la sanción impuesta, la demandada solo tuvo en cuenta «haber procurado, por iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado»; sin embargo, no consideró: «la diligencia y eficiencia demostrada en el desempeño del cargo o de la función», ni «haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga».
Para sancionar al accionante le reconocieron dos agravantes sin justificación alguna: «la afectación a derechos fundamentales» y «el conocimiento de la ilicitud». Por tanto, la restricción infringió los principios de proporcionalidad y razonabilidad. 1.4 Contestación de la demanda. 1.4.1 Personería Distrital de Bogotá. Dentro de la oportunidad de ley, la Personería Distrital de Bogotá contestó la demanda5, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Con tales fines, argumentó, en términos generales que: • La tipicidad si se configuró, pues el actor cometió una falta grave contemplada en el Estatuto Disciplinario, al emitir acusaciones injuriosas en contra de la señora Claudia Patricia Rodríguez Ramírez. Tal hecho violó el régimen de prohibiciones contenido en el artículo 23 y 35 de la Ley 734 de 2002. • Al demandante se le respetó el debido proceso, toda vez que las pruebas fueron valoradas en ambas instancias y, a partir de ellas se concluyó la violación de mandatos constitucionales, legales y el propio reglamento interno de la JAL de La Candelaria. 5 Folios 1623 a 1637 del cuaderno 6.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 • El proceso disciplinario se llevó a cabo con plena observancia de lo establecido en la Ley 734 de 2002, dentro del cual el demandante pudo hacer uso de todos los mecanismos de defensa. • No se evidenció violación del ordenamiento jurídico ni de algún derecho fundamental, en tanto, la sanción impuesta se enmarcó dentro de las facultades legales sancionatorias de la Personería Distrital de Bogotá, y atendiendo los parámetros de tipicidad, antijuricidad y culpabilidad. 1.4.2 Bogotá Distrito Capital.
Dentro de la oportunidad de ley, el Distrito de Bogotá contestó la demanda,6 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Con tales fines, argumentó que los actos acusados no adolecen de las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 del CPACA, pues las pruebas allegadas a la foliatura se colige la inexistencia de ninguna de ellas. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 10 de octubre de 2023,7 la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada.
Con tales propósitos, el a quo, luego de referenciar: i) el control integral que la jurisdicción contenciosa administrativa ejerce sobre los actos administrativos sancionatorios de naturaleza disciplinaria; ii) las pruebas recopiladas en la actuación judicial; iii) el principio «non bis in ídem»; y iv) el desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado en el caso Petro Urrego vs Procuraduría General de la Nación, concluyó que: • La enjuiciada no vulneró el principio «non bis in ídem», toda vez que, en ninguno de los procesos disciplinarios donde se absolvió al actor se investigaron las presuntas imputaciones deshonrosas en contra de la señora Claudia Patricia Rodríguez Ramírez.
Si bien los citados procesos guardan correspondencia con el cuestionamiento de la inscripción en la «Carrera de la Mujer» que es en definitiva el origen de los mismos, en cada proceso analizado se investigaron las diversas irregularidades planteadas, pero no se abordó específicamente el tema de esas injurias. • El órgano de control no tenía competencia para emitir el acto sancionatorio que le limitó los derechos políticos al demandante, fundado en que las 6 Folios 1643 a 1654 del cuaderno 6. 7 Folios 1876 a 1836 del cuaderno 6.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 decisiones judiciales emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos constituyen un precedente judicial de obligatoria aplicación y con efectos vinculantes para los Estados parte, entre ellos nuestro país. Fundado en la anterior consideración, declaró la nulidad de los fallos disciplinarios demandados y, en consecuencia, condenó a la entidad accionada pagar al demandante los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta el 31 de diciembre de 2019,8 fecha en la cual culminó el periodo para el cual fue elegido; y denegó las demás pretensiones de la demanda.
Por último, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. 1.6 Recurso de apelación. Oportunamente, el Agente del Ministerio Público y la apoderada judicial de la Personería Distrital de Bogotá apelaron la sentencia de marras. Durante sus intervenciones, plasmaron sus censuras en los siguientes términos: 1.6.1 Agente del Ministerio Público.9 Es criterio reiterado del Consejo de Estado que “el enjuiciamiento de los actos administrativos debe basarse en las normas vigentes al momento de su expedición”.
Lo anterior fue desconocido por el a quo, en tanto realizó un estudio jurídico basado en hechos posteriores a la expedición del acto acusado. Para la época de los hechos, la demandada detentaba la competencia para investigar y sancionar a los funcionarios de elección popular, potestad que era objeto de controversia. De modo que la situación jurídica del demandante se resolvió conforme al marco jurídico y jurisprudencial vigente en ese momento.
La sanción impuesta se ajustó al marco jurídico, incluso bajo la tesis actual que limita la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y de la Personería Distrital de Bogotá cuando afecta derechos políticos. 1.6.2 Personería Distrital de Bogotá.10 En la sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional señaló que la Procuraduría General de la Nación (sic) si tiene competencia para sancionar 8 La Sala no pasa por alto que el restablecimiento del derecho ordenado en la providencia de primer grado no debió ser extendido hasta el 31 de diciembre de 2019 -fecha de finalización del periodo respectivo-, sino durante el tiempo en que el actor fue suspendido del cargo edilicio.
Lo anterior, en razón a que dicha sanción estuvo vigente por once (11) meses a partir de la notificación de la Resolución 001 de 2 de mayo de 2018 (folios 1536-1538 del cuaderno 4). Por tanto, esos once (11) meses no coincidieron con el final del periodo constitucional y, por tanto, se repite, no era procedente disponer el restablecimiento en los términos indicados.
A pesar de ello, no se modificará la decisión, en tanto dicho aspecto no fue objeto de apelación. 9 Folios 1841 a 1844 del cuaderno 6. 10 Folios 1847 a 1849 del cuaderno 6. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 servidores públicos de elección popular.
Dicha Corporación fue enfática en indicar que la potestad disciplinaria estaba en cabeza del Ministerio Público, aclarando que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos elegidos por voto popular le corresponde al Juez contencioso administrativo, previo agotamiento del proceso disciplinario administrativo por parte de la Procuraduría General de la Nación. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso.
Mediante auto de fecha 5 de agosto de 2024,11 se admitió el citado recurso de apelación. 1.7.2 El pronunciamiento de las partes y del agente del ministerio público. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron actuaciones de ningún interviniente. Ahora bien, aunque en el índice 12 de la plataforma SAMAI se registró un escrito de intervención del Procurador Delegado ante esta Corporación, no será tenido en cuenta, en razón a que fue allegado después de que el expediente ingresó al Despacho para fallo. 1.8 El control de legalidad.12 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,14 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 11 Folio 1861 del cuaderno 6. 12 Folio 444 del expediente principal. 13 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 14 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la Personería Distrital de Bogotá y el Procurador Judicial Delegado ante el tribunal de primer grado. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si la Personería Distrital de Bogotá tiene plena competencia para imponer sanciones que impliquen la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular. Con tales fines, la subsección analizará: i) la competencia disciplinaria de las personerías municipales y distritales y; ii) si las potestades sancionatorias del ente accionado se avienen a los parámetros que sobre restricción de derechos políticos y garantías jurisdiccionales están contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.15 2.4 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.4.1 La competencia disciplinaria de las personerías municipales y distritales.
El artículo 118 de la Carta Política establece que el Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.
Dentro de sus funciones, encontramos la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. En lo que respecta a la «vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas», los dos primeros artículos de la Ley 734 de 2002 establecieron que las personerías municipales y distritales son titulares de la potestad disciplinaria estatal y, además, que ejercen poder sancionatorio preferente frente a la administración. Merece ser destacado que en el artículo 66 ejusdem, se obligó a esos entes a aplicar el procedimiento disciplinario contenido en esa ley, en los siguientes términos: «Artículo 66.
Aplicación del procedimiento. El procedimiento disciplinario establecido en la presente ley deberá aplicarse por las respectivas oficinas de control interno disciplinario, personerías municipales y distritales, la jurisdicción disciplinaria y la Procuraduría General de la Nación. El procedimiento disciplinario previsto en esta ley se aplicará en los procesos disciplinarios que se sigan en contra de los particulares disciplinables conforme a ella». 15 Convención suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, aprobada mediante la Ley 16 de 1972.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 A su turno, el artículo 78, las conminó a respetar las reglas de competencia «[…] establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código».
Teniendo presente que las personerías municipales y distritales ejercen su poder disciplinario dentro del marco definido por el CDU, deviene procedente señalar sanciones que puede imponer. En el artículo 44 ibid. fueron concebidas las siguientes: - La destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima. - La suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. - La suspensión en el ejercicio del empleo para las faltas graves culposas. - La multa para todas aquellas faltas leves dolosas. - La amonestación escrita para las faltas leves culposas.
De las anotadas sanciones, las de destitución e inhabilidad general y las de suspensión en inhabilidad especial constituyen restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los servidores electos por voto popular, en tanto implican la separación temporal y/o permanente del servicio estatal y, además, conllevan la imposibilidad de ejercer la función que les ha sido encomendada.16 En conclusión, el ordenamiento jurídico nacional delimita y precisa las potestades de investigación y juzgamiento disciplinario en cabeza de las personerías locales, atribuciones que, como se anotó, también cobijan a los aludidos funcionarios públicos. 2.4.2 Los derechos políticos en Colombia y sus restricciones.
Alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el sistema disciplinario colombiano. Como expresión universal de los derechos políticos, el artículo 40 de la Constitución Política concibió el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Con tales fines permitió, entre otros, que los ciudadanos pudieran elegir y ser elegidos.
A la par de esa regla, fueron erigidas a nivel constitucional17 y legal18 una serie de restricciones frente al ejercicio de ese derecho. Dentro de esas limitantes encontramos el artículo 122 superior, que estableció que la violación al régimen disciplinario generaría como consecuencia el retiro 16 Artículo 45 de la Ley 734 de 2002. 17 Artículos 98, 99, 109, 110, 122, 171, 172, 177, 191 entre otros. 18 Ley 617 de 2000, artículos 30, 33, 37, 40, entre otros.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 del servicio de los funcionarios públicos -sin distinguir a aquellos electos por voto popular-. Por ende, le es permitido al operador disciplinario -en nuestro caso Personerías Distritales- imponer una serie de medidas restrictivas al ejercicio del poder político, medidas que se encuentran contenidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Sin embargo, ante la adhesión de Colombia al sistema interamericano de protección de los derechos humanos19, las autoridades judiciales y administrativas tienen el deber de consultar y aplicar en cada caso concreto las reglamentaciones contenidas en los instrumentos internacionales que sobre derechos humanos hayan sido suscritos por el país20.
Con sustento en lo anterior, en esta oportunidad la Sala acude a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 23 preceptúa lo siguiente: “Artículo 23. Derechos Políticos. “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”. De cara a lo que aquí se viene analizando, ha de indicarse, en primer lugar, que la transcrita norma contempla el derecho en cabeza de todo ciudadano a ser elegido a través del voto universal e igualitario fruto de la libre expresión popular.
En segundo lugar, ha de destacarse que la disposición contenida en el numeral 2 ibidem, prevé que el derecho en cita sólo puede ser reglamentado a través de la ley. Por tanto, debe entenderse que las restricciones que se pretendan erigir bajo el rotulo de “…condena por juez competente, en proceso penal” también están reservadas a la ley.
Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al concluir que la expresión “condena por juez competente, en proceso penal” no 19 Con la suscripción el 22 de noviembre de 1969 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su posterior aprobación a través de la Ley 16 de 1972. 20 En cumplimiento de los mandatos ínsitos en el bloque de constitucionalidad contenido en el artículo 93 superior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 se circunscribe exclusivamente al ámbito del derecho penal, sino que abarca todo procedimiento judicial punitivo a través del cual se impongan restricciones a los derechos políticos de los electos por voto popular, como sucede con el proceso de pérdida de investidura que se adelanta en contra de los miembros de las corporaciones públicas elegidos por sufragio universal21.
En sentencia de 11 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación22, concluyó: 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante.
Establecidas como vienen las potestades sancionatorias que en materia disciplinaria ejercen las personerías municipales y distritales -examen frente al orden jurídico interno- y precisadas las disposiciones internacionales sobre derechos humanos que fijan el marco regulatorio de las restricciones a los derechos políticos de los servidores de elección popular -examen frente al orden jurídico externo-, resulta imperioso para la Sala determinar el alcance que la Convención Americana sobre Derechos Humanos tiene sobre el régimen disciplinario interno. Así, sin mayores consideraciones, se dirá que en la sentencia proferida el 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -al estudiar el caso Petro Urrego vs Colombia, fundado en la vulneración de los derechos humanos con ocasión del proceso disciplinario que culminó con la destitución e inhabilidad de ese ciudadano- concluyó que el Estado Colombiano desatendió las obligaciones contenidas en el artículo 23 de la convención, al permitir que un órgano de naturaleza administrativa restringiera el derecho político de elegir y ser elegido de un funcionario escogido por voto popular, mediante la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad.
En el apartado respectivo de esa decisión se argumentó: 112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público 21 Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, expediente 110010325000201400360 00 (1131-2014). 22 Expediente 150012333000201400564 01 (5828-2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.
Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.
Pues bien, el anterior pronunciamiento constituye un precedente de obligatoria aplicación para las autoridades administrativas y judiciales en el país23, dado que el control de convencionalidad allí realizado giró sobre el orden jurídico disciplinario interno. Sin embargo, se destaca que la decisión proferida no tuvo la potencialidad de vaciar las competencias del Ministerio Público en esta materia, en razón a que la interpretación armónica entre las reglas del derecho interno y el artículo 23 de la convención -prohijada tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como por esta Corporación- apunta a establecer que las potestades de investigación y sanción que esa entidad tiene frente a los servidores públicos de elección popular se mantienen incólumes siempre y cuando no impliquen la restricción de los derechos políticos en cita, esto es, la adopción e imposición de medidas de destitución e inhabilidad general y/o suspensión e inhabilidad especial.
Delimitado el rango de incompatibilidad existente entre el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y las normas 23 Así lo ordena: i) el artículo 93 superior, contentivo del bloque de constitucionalidad; ii) los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 constitucionales y legales que facultan a las personerías territoriales para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad frente a los servidores públicos, se adentrará la Sala a resolver el caso concreto. 2.5 El caso concreto.
Como se recordará, en el sub examine, la entidad accionada, amparada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, afirmó que detenta plenas potestades para imponer sanciones de restricción a los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular y, por ende, devienen legales los fallos de primera y segunda instancia dictados en el marco del proceso disciplinario adelantado en contra del demandante.
En estos proveídos -como fue anotado-, se impuso al actor sanción disciplinaria consistente en la suspensión para el ejercicio de cargos públicos e inhabilidad especial por el término de once (11) meses, luego de evidenciar que aquel transgredió el principio de la moralidad que rige el ejercicio de la función pública al interior de la administración, por haber expresado afirmaciones deshonrosas en contra de la edil Claudia Patricia Rodríguez Ramírez.
Pues bien, atendiendo la naturaleza y alcances de la decisión disciplinaria enjuiciada, así como la condición del sujeto destinatario de la misma, esta Sala de Decisión avala la conclusión a la que arribó el tribunal de primera instancia cuando, fruto del ejercicio de control de convencionalidad de las potestades sancionatorias de la Personería Distrital de Bogotá D.C., afirmó que el citado ente de control, en su calidad de autoridad administrativa, no se encontraba autorizado para restringir el derecho político de elegir y ser elegido del que goza la parte demandante.
Lo anterior, en razón a que: • Dicho control de convencionalidad es de obligatorio cumplimiento, pues así lo prescribe el artículo 93 superior. • Ponderó dos normas entre sí, esto es, la contenida en un instrumento internacional ratificado por Colombia que disciplina los derechos humanos -en su acepción individual de derechos políticos- y la vertida en el orden legal interno que restringe esos derechos para, finalmente, hacer prevalecer el convenio internacional y, de ese modo, efectivizar los derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad, in dubio pro disciplinado y pro homine. • La inaplicación del numeral 2.° del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 resultó procedente, pues esa norma es la que contiene la sanción impuesta a la parte actora.
En otras palabras, no procedía la inaplicación de las normas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 constitucionales -como lo alegó la demandada-, toda vez que en ellas no se regulan específicamente esas potestades.
Por lo que sigue, la sentencia citada en el recurso de alzada y que a juicio del recurrente son precedentes jurisprudenciales de obligatoria aplicación, no son extensibles al caso estudiado por cuanto: • La sentencia C-030 de 2023, estudió la constitucionalidad de artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, en cuanto atribuyó al órgano de control precisas funciones jurisdiccionales para el despliegue de su labor de operador disciplinario.
Corolario, y en atención a que los argumentos de los recursos de apelación no prosperaron, esta Sala confirmara en su totalidad la decisión de primera instancia. 2.6 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante -Personería Distrital de Bogotá D.C.-, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 10 de octubre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Dagoberto Rodríguez Martínez en contra de Bogotá Distrito Capital – Personería Distrital de Bogotá.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2018 02018 01 (4110-2024) Demandante: Dagoberto Rodríguez Martínez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintitrés (23) de octubre dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.