Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00646-01 Demandante: CASTAÑEDA Y TÉLLEZ LIMITADA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia – subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida en primera instancia el 11 de marzo de 2022 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La sociedad Castañeda y Téllez Limitada, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira1, en procura de la defensa de su derecho fundamental al debido proceso. 2.
En sentir de la parte actora, la transgresión de la citada garantía constitucional se consolidó con las providencias del 20 de mayo de 2020 y del 30 de septiembre de 2021, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, dentro del medio de control de reparación directa con radicado N.° 66001-33- 33-751-2015-00322-012. 1 El escrito de tutela se remitió vía correo electrónico el 25 de enero de 2022 al buzón web apptutelasper@cendoj.ramajudicial.gov.co. 2 La demanda fue promovida por la sociedad tutelante contra el Municipio de Pereira.
Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. En concreto la parte actora solicitó: Que se edifique una providencia que materialice el incumplimiento por parte del Municipio, al haber entregado un contrato ya celebrado, a una persona jurídica diferente. 1.3.
Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 4. Como respuesta a la ola invernal por la que atravesaba el país en el año 2006, el Gobierno Nacional realizó la apertura de postulaciones para acceder a subsidios familiares de vivienda. Para la destinación de estos recursos, el Municipio de Pereira destinó un lote de su propiedad y allí adelantó el proyecto de vivienda de interés social denominado “Ciudadela El Remanso”. 5.
La Curaduría Urbana del ente municipal citado concedió la licencia urbanística de construcción de 774 viviendas. Según la modalidad jurídica de ejecución del contrato, cada beneficiario tenía la facultad de suscribir a su elección el contrato de elaboración de la obra con la constructora de su preferencia. 6. Por lo anterior, la sociedad Castañeda y Téllez Limitada suscribió 14 contratos de ejecución de viviendas dentro del proyecto urbanístico ciudadela El Remanso.
En la cláusula segunda del contrato se estipuló que la interventoría se llevaría a cabo por el Municipio de Pereira. 7. El 16 de febrero de 2012 se suscribió el acta de inicio de la construcción de 3 de las viviendas. No obstante, durante su ejecución, el 5 de marzo siguiente, la interventora suscribió un acta de suspensión de las obras sin que se indicara el motivo de la interrupción. En consecuencia, el 8 de noviembre del mismo año, el Municipio de Pereira solicitó la elaboración de una nueva acta en la que se precisaran los motivos de la decisión. 8.
En la nueva acta de suspensión, se indicó que el terreno no contaba con acueducto ni alcantarillado dentro de los “lotes ubicados en la manzana 46 L3A y manzana 29 casa 13 y en los sectores B y C del Remanso (sic) pues no se ha terminado de construir la infraestructura de los servicios públicos”, y por ello, no se podían construir las 11 viviendas cuyas actas de inicio no se habían suscrito. 9.
El 4 de julio de 2013 la sociedad accionante solicitó ante la Secretaría de Gestión Inmobiliaria de Pereira la reanudación de los contratos. Al respecto, le informaron que se estaban “realizando obras de descole de alcantarillado en el sector B y C del Remanso (sic), para habilitar la construcción de las Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co viviendas…” y según el actor, el ente territorial no volvió a informarle nada. 10.
Con base en lo expuesto, presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Pereira con el fin de que se le declarara administrativamente responsable “por la falta de reanudación de las obras” y se le condenara al pago de los perjuicios ocasionados. 11. El 20 de mayo de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira negó las pretensiones con fundamento en que los 11 contratos que reclama la sociedad nunca fueron iniciados ni ejecutados, lo que implica que no puedan constituir fuente de responsabilidad del Estado o de daño antijurídico en la medida en que nunca se celebró la elaboración de esos 11 proyectos de vivienda con el Municipio de Pereira.
Adicionalmente, explicó que los beneficiarios tenían la liberalidad de contratar con el constructor que quisieran la elaboración de su vivienda, y en esa medida no puede “dársele un tinte de contrato estatal al presente”. 12. La sociedad presentó recurso de apelación en el que iteró que lo que perseguía con la demanda era la reparación de los perjuicios ocasionados con la falta de reanudación de las obras que conllevaron a que no se ejecutaran los contratos de vivienda de interés social que habían sido contratados con el Municipio de Pereira, pero “posteriormente, se demostró que la ejecución contractual no correspondió a la firma demandante sino a terceros que les pagó la Fiduprevisora” (sic).
Lo anterior, sumado a que adquirió todas las pólizas y atendió lo requerido con el ente territorial, lo que implica que su contrato el contrato de las 11 viviendas sí fue celebrado con el Municipio de Pereira. 13. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión dictó sentencia del 30 de septiembre de 2021 en la que confirmó el fallo de a quo.
Lo anterior, porque no encontró ninguna prueba de inicio de los contratos a cuya falta de ejecución les endilga la responsabilidad estatal, aunado a que no hay certeza sobre cuándo debieron iniciarse de tal forma que se pueda establecer un retraso a la ejecución y a partir de ahí edificar un daño. 1.4. Sustento de la vulneración 14.
La parte actora manifestó que tuvo conocimiento de que los contratos ya habían sido ejecutados hasta la decisión de primera instancia, y de ese modo, determinó que si fue otro contratista el que culminó las obras, se debe “tener por sentado que existe un incumplimiento”. 15. Refirió que “el incumplimiento es patente, explícito, inexcusable, y así debía ser declarado” por las autoridades judiciales accionadas en el proceso de reparación directa. 16.
Añadió que, el contrato sí fue celebrado con la administración municipal porque “el proyecto era del Municipio (El Remanso), la licencia de la curaduría Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era del Municipio, todo, absolutamente todo lo que se desarrolló la interventoría, la adjudicación de subsidios, proviene de dicho ente municipal”. 1.4.
Trámite de primera instancia 17. En auto del 28 de enero de 2022, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado admitió esta solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionados al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y al Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión. Adicionalmente, dispuso vincular en calidad de terceros con interés a todos los sujetos que conformaron el proceso de reparación directa con radicado N.° 6001-33-33-751-2015-00322-00/13. 18.
Asimismo, ordenó oficiar a las autoridades judiciales accionadas para que allegaran la copia íntegra digital del referido proceso ordinario. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión 19. A través del ponente de la decisión de segunda instancia manifestó que la acción de tutela es improcedente en aras de salvaguardar los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y la prevalencia del derecho sustancial, o que se debe negar el amparo. 20.
Expuso que no obra prueba alguna en el expediente que certifique la fecha de inicio de los contratos cuyo incumplimiento se reclama, ni la fecha en la que presuntamente debían iniciarse. 21. Conforme a lo anterior, indicó que la parte actora no probó que efectivamente haya tenido que soportar la suspensión de las obras de construcción y esa circunstancia hace inexistente el daño. Afirmó además, que el a quo sí valoró la totalidad de las pruebas aportadas al plenario. 1.6.2.
Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira 22. Relató el trámite surtido dentro del proceso de reparación directa y luego afirmó que se debe declarar la improcedencia, con fundamento en que la parte 3 En el índice 11 del expediente electrónico de primera instancia dispuesto en la plataforma Samai, se encuentran las notificaciones realizadas al Municipio de Pereira (el cual fungió como accionado dentro del proceso ordinario), a la Previsora S.A. Compañía de Seguros (entidad llamada en garantía) y a los señores y señoras Diomedes de Jesús Agualimpia Benítez, Ana Myrian Moreno Asprilla, María del Carmen González Aguirre, Nibelson Carabali Loboa, María Cleofe Velásquez González, Derlin Clemente Palacios Mosquera, Sul Mery Lloreda Lloreda, Rosalina García, José Misael Arias Correa, María Lucely Pinilla Machado, Olga Patricia Castaño Ortiz, Abel Antonio Trejos Henao, Freisy Sirley Jiménez Magin y Jimy Machado Lloreda (quienes actuaron como terceros con interés dentro del proceso ordinario por ser quienes suscribieron los contratos de construcción de vivienda de interés social).
Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora pretende encaminar el debate como un medio de control de controversias contractuales, cuando la demanda presentada fue de reparación directa. 23.
Añadió que lo que quiere la entidad accionante es que se realice un nuevo estudio en ambas instancias y que este debate carece de relevancia constitucional porque de los argumentos del escrito de tutela no se advierte un conflicto legal con contenido constitucional. 1.6.3. Municipio de Pereira 24. Precisó que una vez analizado el fundamento de la vulneración, encontró que lo que persigue la sociedad es un nuevo estudio probatorio.
Adicionó que se encontró probado que no celebró ningún contrato con Castañeda y Téllez Limitada porque los que lo hicieron son los 11 beneficiarios de las viviendas de interés social de la ciudadela El Remanso. 1.6.4. La Previsora 25. Arguyó que se opone a las pretensiones de la tutela porque las autoridades judiciales accionadas no le vulneraron a la actora el derecho fundamental al debido proceso, aunado a que este instrumento constitucional no puede ser utilizado para reabrir estudios probatorios, y en ese sentido no es viable la modificación de las decisiones objeto de censura. 1.6.5.
Los demás sujetos procesales pese a ser debidamente notificados, guardaron silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia 26. En proveído del 11 de marzo de 2022 la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que no se cumplen los requisitos subsidiariedad ni relevancia constitucional. 27.
Estableció que los argumentos propuestos ante el juez constitucional pretenden someter a consideración fórmulas que pudieron tenerse en cuenta en el proceso ordinario o reiterar las ya expuestas. 28. Infirió que la sociedad está planteando nuevamente sus argumentos del proceso ordinario, sin especificar los defectos o falencias en las que incurren las decisiones objetadas que presuntamente desconocen su derecho fundamental.
De ese modo, no se cumple con la relevancia constitucional que avale el estudio del caso en esta sede. 29. De otro lado, observó que lo que persiguió la sociedad en el proceso de reparación directa contraría lo que ahora propone, porque sus pretensiones no Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co van encaminadas a obtener un resarcimiento sino a que se declare un incumplimiento contractual, para lo cual no está diseñado el medio de control que propuso.
Por ello, tampoco consideró satisfecho el requisito de la subsidiariedad. 1.8. Impugnación 30. La sociedad Castañeda y Téllez Limitada reiteró que hubo incumplimiento del contrato de las 11 viviendas por parte del Municipio de Pereira y que esto no tuvo ninguna consecuencia jurídica. 31. Señaló que la firma no tuvo las ganancias esperadas y que eso fue lo que le ocasionó los perjuicios que reclama y que “el incumplimiento se vino a detectar luego de que la juez conminó al Municipio, so pena de sanciones, y este arrinconado, mostró las cartas que habían de perjudicarlo”. 32.
Finalmente, afirmó que el acto antijurídico llevado a cabo por el ente territorial no le generó ninguna consecuencia, pese a haber actuado de forma deshonesta frente a un contrato válidamente celebrado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 33. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la sociedad Castañeda y Téllez Limitada contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, el 11 de marzo de 2022.
Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Legitimación en la causa 34. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 35.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 36.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 37.
En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 38.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 39.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda4. 40.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la sociedad Castañeda y Téllez Limitada fungió como demandante dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado N.º 66001- 33-33-751-2015-00322-01. Por tanto, es el titular del derecho fundamental al debido proceso que reclama. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio del núcleo esencial de la prerrogativa presuntamente transgredida. 41.
Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, se encuentran legitimados en la causa por pasiva, debido a que profirieron las providencias del 20 de mayo de 2020 y del 30 de septiembre de 2021, dentro del proceso ordinario referido. 2.3.
Problema jurídico 42. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente y las intervenciones allegadas en el trámite del proceso, corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 11 de marzo de 2022 en el que la Sección Tercera, 4 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018.
Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección C de esta Corporación declaró la improcedencia de la acción constitucional de la referencia, con base en los siguientes cuestionamientos: ¿Se supera el estudio de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el sublite? De ser afirmativa esta respuesta, se deberá analizar si, ¿resultó vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad Castañeda y Téllez Limitada, con ocasión de las providencias del 20 de mayo de 2020 y del 30 de septiembre de 2021, por medio de las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones de reparación directa dentro del proceso con radicado N.º 66001-33-33-751-2015-00322-01? 43.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) requisitos generales de procedibilidad de cara al sub-lite, y en caso de superarse, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 44.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20125. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema6. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales7. 45.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20148. En esta 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia9 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial10. 46.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura los defectos especiales, se determinará en este caso si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado, iv) relevancia constitucional, v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 47.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la 9 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 10 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 48.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio de los requisitos generales de la acción de tutela 2.5.1.
Tutela contra tutela 49. La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestionan las providencias del 20 de mayo de 2020 y del 30 de septiembre de 2021 proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa de radicado N. º 66001-33-33-751-2015-00322-01. 2.5.2.
Inmediatez 50. La tutela se ejerció en un término razonable, contado desde el día siguiente a la ejecutoria de la decisión que le puso fin al proceso ordinario y que se cuestiona por esta vía (art. 302 CGP11), toda vez que se profirió el 30 de septiembre de 2021 y la presente acción constitucional se radicó el 25 de enero de 2022. 51.
Así, la Sala considera razonable el término transcurrido entre la providencia debatida y la presentación de la solicitud de amparo, aún sin establecer la fecha de ejecutoria. 52. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200513, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra 11 «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.3.
Subsidiariedad 53. De la redacción del artículo 86 de la Constitución Política y de las normas que lo desarrollan consagradas en el Decreto Ley 2591 de 1991, se desprende el carácter subsidiario de la acción de tutela, en cuanto procede únicamente cuando el afectado no tenga otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 54.
El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales “diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente”14. 55.
En consideración al requisito de subsidiariedad, en principio, teniendo en cuenta que contra la decisión de primera instancia del 20 de mayo de 2020 la sociedad accionante presentó recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión el 30 de setiembre de 2021, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 56.
No obstante, del escrito de tutela se desprende que la parte actora persigue que se declare un incumplimiento contractual de parte del Municipio de Pereira y lo reitera de forma insistente. De hecho, la única pretensión en sede de tutela es la siguiente: Que se edifique una providencia que materialice el incumplimiento por parte del Municipio, al haber entregado un contrato ya celebrado, a una persona jurídica diferente. 57.
En el mismo sentido, en la impugnación sostiene nuevamente que hubo un incumplimiento por parte del Municipio de Pereira del contrato de 11 viviendas que se construirían por su parte en la Ciudadela El Remanso, y que no hubo consecuencias jurídicas por ello. sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 14 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao, T-130 del 23.02.2010, M.P. Juan Carlos Henao, T-318 del 12.05. 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. Sin embargo, revisada la demanda de reparación directa e incluso el recurso de apelación que interpuso contra el fallo que resolvió dicha controversia en primera instancia, advierte la Sala que en sede ordinaria la sociedad accionante no planteó el presunto incumplimiento que alega vía tutela. 59.
Sus pretensiones específicamente fueron las siguientes, en la demanda de reparación directa: 60. Asimismo, como se manifestó en los antecedentes de este proveído, en su recurso de apelación reiteró que fue la falta de reanudación de las obras por parte del Municipio de Pereira generó los perjuicios cuyo pago solicitó a través del medio de control de reparación directa con radicado N.° 66001-33-33-751- 2015-00322-00/1. 61.
Lo anterior deja entrever que el fundamento de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso que propone la parte actora en esta acción constitucional, esto es, el presunto incumplimiento del Municipio de Pereira de los 11 contratos de vivienda celebrados con dicho ente territorial, no fue propuesto en la demanda de reparación directa, siendo esta la oportunidad procesal para ventilar ese asunto ante el juez natural de la causa, quien finalmente no se pronunció sobre si se configuró o no el incumplimiento contractual, en la medida en que no fue propuesto en la demanda ordinaria. 62.
Por lo tanto, era la demanda ordinaria el medio idóneo para poner de presente ante las autoridades judiciales accionadas el posible incumplimiento contractual que propone la parte actora vía tutela. Es decir, que lo que pretende la sociedad accionante no fue puesto en conocimiento en el proceso ordinario en la demanda ni en el recurso de apelación, siendo estas las oportunidades procesales pertinentes. 63.
Recuerda esta Sala que le está vedado al juez constitucional someter a estudio un asunto que no fue propuesto dentro del proceso que se pretende cuestionar porque no se puede utilizar este mecanismo como una instancia adicional. Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia15. 65.
El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben fungir como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y legalidad. 66.
Adicionalmente, se pone de presente que la sociedad accionante contaba con el medio de control de controversias contractuales dispuesto en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 para discutir el incumplimiento contractual por parte del Municipio de Pereira que pone de manifiesto mediante esta acción constitucional. 67. Es importante resaltar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria, “pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos”16. 68.
Vale precisar, que la Corte Constitucional ha explicado que la acción de tutela procede sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente. 69.
Conforme a lo anterior, la única excepción a la regla de improcedencia de la acción de tutela, cuando existen otros mecanismos de defensa para obtener la protección del derecho invocado, o ya se agotaron, es la existencia de un perjuicio irremediable, el cual se configura a voces del Alto Tribunal Constitucional “(…) cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave 15 En sentencia T-313 de 2005, la corte Constitucional estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones”. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-132 del 2018.
Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen(…)”17. 70.
De manera que, este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables18. 71. No obstante, no se evidencia tal circunstancia en este asunto, porque del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la sociedad demandante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas inmediatas para la protección de su garantía constitucional al debido proceso. 72.
Por lo anterior, para esta Sala no se logró satisfacer el requisito de la subsidiariedad en el presente caso porque como se explicó, la parte accionante no alegó el incumplimiento contractual del Municipio de Pereira a través del proceso de reparación directa con radicado N.° 66001-33-33-751-2015-00322- 01, ni en el recurso de apelación que propuso contra la sentencia proferida en primera instancia dentro del citado medio de control.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de marzo de 2022 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, pero por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 17 Corte Constitucional, sentencia T-636 de 2006, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández. 18 Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
Dicha línea fue reconocida por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-531 de 1993. A continuación se reseña, en síntesis lo pertinente: «… son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable,… A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente"…. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,… || C).
No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona… || D).La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
(…)». Demandante: Castañeda y Téllez Limitada Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-00646-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”