Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: DOLORES DEL SOCORRO UCROS MARTÍNEZ Temas: Causales de revisión, literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ingreso base de liquidación, Ley 84 de 1948. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-025-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia del 10 de febrero de 2012 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez contra la extinta CAJANAL EICE.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO La señora Dolores del Socorro Ucros Martínez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 26298 del 5 de septiembre de 2005, mediante la cual la asesora de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, le reconoció una pensión de vejez, efectiva a partir del 19 de noviembre de 2003 y condicionada al retiro definitivo del servicio. - Resolución 7085 del 26 de octubre de 2005, a través de la cual el jefe de la oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, modificó 1 Folios 1 a 11 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la anterior decisión en el sentido de reconocer la prestación en una cuantía superior, con efectividad a partir del 1 de marzo de 2005. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a: i) reliquidar la mesada pensional con inclusión además de los factores ya reconocidos, de la bonificación de la Ley 84 de 1948, la prima de navidad, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la bonificación por servicios prestados y cualquier otro factor devengado; ii) pagar los intereses moratorios; iii) indexar las sumas reconocidas; iv) cancelar las costas procesales de conformidad con la Ley 446 de 1998 y v) cumplir la sentencia tal como lo prevén los artículos 176 y 177 del CCA.

Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes: 1. La señora Dolores del Socorro Ucros Martínez nació el 5 de octubre de 1948 y prestó sus servicios al Estado, así: Entidad Cargo Período Hospital Nuestra Señora de las Mercedes de Corozal, Sucre Auxiliar de enfermería, vinculada al programa de Tuberculosis 27/07/1971 a 31/12/1997 ESE Centro de Salud Cartagena de Indias de Corozal, Sucre Auxiliar de enfermería, vinculada al programa de Tuberculosis 1/01/1998 a 28/02/2005 2.

Mediante Resolución 26298 del 5 de septiembre de 2005, la asesora de la Gerencia General de CAJANAL EICE reconoció en favor de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez pensión de vejez, en un monto equivalente a $630.480, a partir del 19 de noviembre de 2003, condicionada al retiro definitivo del servicio. 3. La pensionada interpuso recurso de reposición en contra del acto administrativo descrito en el numeral anterior.

Solicitó reconocer la pensión con fundamento en el régimen especial contenido en la Ley 84 de 1948. 4. Por medio de la Resolución 7085 del 26 de octubre de 2005, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de CAJANAL modificó el acto administrativo recurrido, para en su lugar reliquidar la pensión de vejez en favor de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez, aumentando la cuantía de la prestación a $721.791, a partir del 1 de marzo de 2005.

Explicó que aun cuando le resulta aplicable la Ley 84 de 1948 en cuanto a edad y tiempo de servicios, lo cierto es que, el IBL se deberá calcular conforme lo prevé la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes. Con todo, expuso que de cualquier manera no se encuentran acreditados los 20 años de servicio en la campaña antituberculosa.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Como normas vulneradas, adujo que se desconocieron la Ley 84 de 1948 y el artículo 29 de la Constitución Política. En concepto de la demandante, los actos acusados adolecen de nulidad por violación de la Constitución y la ley.

Explicó que la entidad pensional desconoció el régimen especial contenido en la Ley 84 de 1948 que le resulta aplicable por haber prestado sus servicios como enfermera vinculada al programa de tuberculosis. En su criterio, esto constituye, a su vez, una vía de hecho, pues vulnera su debido proceso. Para el efecto citó la sentencia T-552 de 1992 emitida por la Corte Constitucional.

Seguidamente, señaló que contrario a lo expuesto por la entidad demandada, la trabajadora sí acreditó los 20 años de servicio que exige la Ley 84 de 1948 para acceder al derecho pensional, tal y como lo evidencian el certificado de tiempo de servicios del 18 de enero de 1990, emitido por el Hospital de Nuestra Señora de las Mercedes de Corozal, Sucre, y la Resolución 1105 del 26 de agosto de 1993, expedida por la misma entidad hospitalaria.

Por otra parte, indicó que de acuerdo con el concepto 433 de 1992, emitido por el Consejo de Estado, las pensiones reguladas por leyes especiales se deben liquidar con fundamento en la remuneración y no en los aportes, dado que aquella acoge todo lo percibido por el empleado directa o indirectamente por causa de la relación laboral. Por consiguiente, la demandante tiene derecho a que CAJANAL EICE le reconozca y pague la pensión de vejez con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio, comprendido entre el 29 de febrero de 2004 y el 29 de febrero de 2005, a saber, el sueldo, la bonificación especial de la Ley 84 de 1948, la prima de navidad, la prima de servicios y la prima de vacaciones.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CAJANAL EICE en Liquidación guardó silencio en esta etapa procesal. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN2 El Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, Sucre, mediante sentencia del 10 de febrero de 2012, resolvió: i) declarar la nulidad parcial de los actos acusados y ii) condenar a CAJANAL EICE en Liquidación a reliquidar la pensión de vejez en favor de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez en los términos previstos en el artículo 1.º de la Ley 84 de 1948, esto es, en un monto equivalente a las dos terceras partes del último sueldo devengado por la demandante, sumas debidamente indexadas.

Inicialmente, citó el artículo 1 de la Ley 84 de 1948. Luego, al analizar las probanzas obrantes en el dossier encontró que la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez laboró para el Hospital Regional Nuestra Señora de las Mercedes y para la ESE Cartagena de Indias de Corozal, como enfermera vinculada al programa de Tuberculosis, por un período superior a los 20 años.

Explicó que en la primera entidad 2 Folios 181 a 187 cuad. 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 acumuló 16 años y 17 días de servicio y, en la segunda, 7 años y 17 días, para un total de 23 años «más treinta y cuatro días (34)».

En consecuencia, aseveró que la demandante tiene derecho a que su pensión se reconozca y pague con fundamento en el régimen especial contenido en la Ley 84 de 1948 y no conforme lo prevé la Ley 100 de 1993 y demás normas complementarias, habida cuenta de que esta última solo rige las situaciones que no se encuentren cobijadas por una norma especial.

LA ACCIÓN DE REVISIÓN3 La UGPP presentó acción de revisión de la providencia que ordenó el pago de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia del 10 de febrero de 2012 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez en contra de la extinta CAJANAL EICE, bajo el radicado: 700013333009200600330. 2.

Declarar que la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez no es acreedora de un derecho adquirido, en cuanto a la liquidación de su pensión. 3. Ordenar que la pensión de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

De acuerdo con aquellas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75% tal y como lo prevé la Ley 84 de 1948.

A continuación, estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, la Ley 84 de 1948, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005, así como la interpretación que ha dado la Corte Constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. En sustento de lo anterior, argumentó que la providencia en mención vulneró el debido proceso pues la reliquidación pensional que se ordenó no atiende la normativa y 3 Folios 1 a 10 del cuad. ppal. parte 1.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 jurisprudencia aplicable, generándose con ello un aumento en la mesada, que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la Nación debe administrar.

Bajo esa misma línea argumentativa, expuso que el derecho pensional excede lo debido de acuerdo con la ley, al acceder a una liquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, explicó que la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 45 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 84 de 1948.

No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces. Así mismo, aseguró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues ordena incluir valores que no corresponden a los enlistados en la Ley 84 de 1948 y demás normas concordantes, e igualmente, aumenta en un 58% la mesada pensional de la demandada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.

Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $2.568.952 cuando debía equivaler a $1.083.751, con lo cual se genera una diferencia de $1.485.201. En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. En ese mismo sentido, expuso que teniendo en consideración la edad de la pensionada y las 269 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto que la proyección de los pagos futuros debidamente indexados dan un total de $514.677.667.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN4 La señora Dolores del Socorro Ucros Martínez se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que la decisión objeto de revisión fue emitida con observancia de las normas y jurisprudencia aplicable. Seguidamente, citó la sentencia del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, dentro de la cual fue objeto de análisis la forma en que debía calcularse el IBL de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Con fundamento en los argumentos y reglas en ella expuestos, indicó que la decisión que hoy se acusa se encuentra amparada por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, habida cuenta que está ejecutoriada y, por lo tanto, resulta inmodificable. Propuso como excepciones: 4 Folios 301 a 304 del cuad.ppal. Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 - «EXCEPCIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIODICAS NO PAGADAS»: Aseveró que, contrario a lo expuesto en el escrito introductorio, quien ha abusado del derecho es la entidad pensional.

Explicó que, si bien a través de la Resolución RDP8304 del 27 de agosto de 2012 se dio cumplimiento a la decisión emitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, esto es, se incrementó la mesada conforme lo ordenó el juez de instancia, lo cierto es que, no ha pagado el respectivo retroactivo. - «GENÉRICA»: Pidió que se declare, de oficio, cualquier excepción que se encuentre probada dentro del proceso.

Finalmente, pidió se condene en costas y perjuicios a la UGPP. Así mismo, se ordene que pague el retroactivo que le adeuda a la pensionada. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.5.

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 20196. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo7 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) 5 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 6 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. 7 Aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De acuerdo con lo anterior, se advierte que la norma en cita no restringe la posibilidad de revisar las sentencias de única, primera o segunda instancia en las que se reconozcan sumas periódicas o pensiones, con cargo al erario.

En otras palabras, pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a un fondo de dicha naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier condición, indistintamente de la instancia en que fueron proferidas, comoquiera que la ley de forma expresa le atribuyó su conocimiento al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia, según las materias sometidas a su competencia. En consecuencia, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP 8.

Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión9, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección10.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las 8 Bajo este mismo criterio la Subsección ha conocido la acción de revisión con el fin de que se infirmen sentencias proferidas por juzgados administrativos, para el efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2014-01347-00 (4377-2014), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2017-00264-00 (1310-2017), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Si bien la Ley 2080 de 2020 en el artículo 68, radicó la competencia de estos asuntos en los Tribunales Administrativos, lo cierto es que el presente proceso ingresó antes de la entrada en vigor de aquella normativa. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió legitimación como demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

Oportunidad de la acción de revisión El artículo 251 del CPACA dispone que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, en los casos referidos en la normativa transcrita, es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Textualmente señaló: «[…] Artículo 251. Término para interponer el recurso.

El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. […]» (Subrayado fuera del texto).

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 201611, precisó que, en los eventos en los que el recurrente sea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el término de caducidad de cinco años para interponer el recurso extraordinario de revisión no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

Textualmente expresó: 11 Sentencia 11 de agosto de 2016. Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro. Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[136], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. […] 7.24.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» Pues bien, en el presente asunto se advierte que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 10 de febrero de 2012 por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo.

La providencia se notificó mediante edicto que permaneció fijado entre el 7 y 9 de marzo de 201212 y quedó ejecutoriada el día 26 de los mismos mes y año13. Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA previó cinco años para promover la acción de revisión y, que la Corte Constitucional señaló que dicho período no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía CAJANAL, es posible concluir que como la demanda se presentó el 8 de junio de 201814, aquella se encuentra en tiempo.

Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200315 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte 12 Folio 130 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Como se advierte en la constancia emitida por el secretario del Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo obrante en el folio 235 del cuad. ppal. 14 Folio 264 vuelto cuad. ppal. 15 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»16 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes:  Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación17.  Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones18.  Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira19.  De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con 16 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. 17 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 18 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde.  Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia20.

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 84 de 1948, esto es, en cuantía equivalente al 75% de lo percibido durante el último año de servicio, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) La causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 3) El régimen pensional contenido en la Ley 84 de 1948; 4) Posturas jurisprudenciales frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y 5) verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia21.

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son22: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 21 Ver: Sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 22 Sentencia C-341 de 2014.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley;

(iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;

(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales23, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias24 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] 23 Ver las sentencias: Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. 24 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»25. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 84 de 1948 y demás normas concordantes y, no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito, se analizarán las disposiciones pensionales contenidas en la Ley 84 de 1948 y demás normas concordantes, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se estudiará la configuración de la causal de revisión invocada en el caso concreto.

El régimen pensional regulado en la Ley 84 de 1948 La Ley 84 de 194826 reguló una norma especial en materia pensional para aquellas personas que trabajasen en sanatorios, dispensarios y establecimientos que tuvieran como objeto prestar servicios en la campaña antituberculosa oficial. Para el efecto, el artículo 1.º de la Ley en cita dispuso: «Artículo 1.º.

Tendrán derecho a pensión de jubilación los médicos, enfermeras y demás personal que comprueben haber trabajado continua o discontinuamente durante veinte (20) años en sanatorios, dispensarios u otros establecimientos al servicio de la campaña antituberculosa oficial. La pensión de jubilación será de las dos terceras partes del último sueldo devengado.» De la lectura del artículo 1.º de la Ley 84 de 1948, se observa que el legislador previó un régimen especial para los médicos, enfermeras y demás personal que prestara 20 años de servicios, de forma continua o discontinua, en establecimientos sanitarios que trataran contra la enfermedad de la tuberculosis. 25 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 26 Por la cual se dictan disposiciones sobre prestaciones sociales en favor del personal científico que trabaja en servicio de lucha antituberculosa.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Al respecto, esta subsección en providencia del 12 de febrero de 201227 señaló lo siguiente: «[…] De la norma transcrita se concluye que si bien es cierto existe un régimen especial de pensiones aplicable al personal que trabaja en campañas de lucha contra la tuberculosis también lo es que el empleado que pretenda la aplicación de tal normatividad debe probar la prestación del servicio por 20 años o más en dichas dependencias. […]» De igual manera, en proveído del 7 de mayo de 201828 reiteró: «[…] el régimen especial que regía para quienes prestaban su servicio en instituciones que hacían parte del programa antituberculoso oficial, estaba contenido en la Ley 84 de 1948, que dictó disposiciones sobre prestaciones sociales a favor del personal científico que trabaja en servicios de lucha contra esa enfermedad, cuya aplicación se pretende en la demanda, y que, en especial, en torno al reconocimiento de la pensión de vejez, en su artículo 1 estableció lo siguiente: […] Lo anterior quiere decir que con la norma anterior se fijó como único requisito para acceder al derecho pensional el completar 20 años de servicio continuos o discontinuos en establecimientos de salud en los cuales se estuviera desarrollando la campaña antituberculosa oficial.

Tal previsión cobijaba al personal de médicos, enfermeras y demás personal que demostrara su servicio en instituciones vinculadas a esa campaña, situación que tenía justificación en el hecho de que tal circunstancia los mantenía expuestos al contagio de esa enfermedad. […]» Por otra parte, debe aclararse que, si bien el objeto de la norma se dirige al personal científico, el artículo en cita al referirse a «[…] demás personal […]» permite inferir que su finalidad se extiende a todas las personas que prestaban servicios habitual y permanentemente en estos establecimientos, entre los que se debe incluir al personal operativo.

Ello en virtud de que la norma se justificaba en el hecho de que toda persona que laborara allí se encontraba expuesta al contagio de la enfermedad. En ese orden de ideas, los requisitos para acceder a la prestación allí contenida se reducen a: i) trabajar en establecimientos de salud al servicio del programa oficial de lucha contra la tuberculosis, y ii) acreditar 20 años de trabajo, continuos o discontinuos, en dichas instituciones, sin importar la edad.

El sistema general de seguridad social en pensiones Más adelante se expidió la Constitución Política de 1991, en cuyo artículo 48 consagró la seguridad social como un derecho irrenunciable y como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos en que lo establezca la ley. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de febrero de 2009.

Radicación: 25000-23-25-000-2000-02962-01 (5002-05). Actor: Carmen Rosa Reyes Garzón. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de mayo de 2018, radicación: 13001233300020120013001 (2831-14), demandante: Iván Rafael Cortina Rojano. Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 De conformidad con la norma constitucional, la Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, con instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se llegaren a incorporar normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas29, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar30, y les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana.

En ese orden, uno de los componentes del derecho a la seguridad social es aquella prestación que tiene la finalidad de amparar la contingencia de la vejez, de manera que se le permita al afiliado mantener las condiciones necesarias para su subsistencia y de esta manera: «garantizar al trabajador que, una vez transcurrido un cierto lapso de prestación de servicios personales y alcanzado el tope de edad que la ley define, podrá pasar al retiro, sin que ello signifique la pérdida del derecho a unos ingresos regulares que le permitan su digna subsistencia y la de su familia, durante una etapa de la vida en que, cumplido ya el deber social en qué consiste el trabajo y disminuida su fuerza laboral, requiere una compensación por sus esfuerzos y la razonable diferencia de trato que amerita la vejez»31.

En lo relevante al particular, es importante señalar que según el artículo 6 de la Ley 100 de 1993 la finalidad del Sistema de Seguridad Social Integral se concreta en «unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley», y de acuerdo con el artículo 11, su ámbito de aplicación se extiende a todos los habitantes del territorio nacional, con la salvedad de que deben respetarse todos los derechos, garantías y beneficios adquiridos conforme a disposiciones anteriores.

En atención al principio de universalidad que inspira el Sistema General de Seguridad Social en materia pensional y su carácter general, conviene precisar que las situaciones que sin haberse consolidado para el momento de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1 de abril de 1994 para el orden nacional y 30 de junio de 1995 para el territorial, pueden regirse por disposiciones distintas, son las siguientes: El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 De acuerdo con lo antes expuesto, resulta claro que el propósito de esta ley fue el de unificar los regímenes pensionales que antes de su promulgación, se encontraban difusos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes aplicables a todos los trabajadores del territorio colombiano, sin considerar la naturaleza de su relación laboral.

Sin embargo, la disposición en comento, en el artículo 36, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que 29 Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. 30 Ibidem. 31 Corte Constitucional sentencia C-107 de 2002. Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitirá regirse por las normas aplicables en el régimen anterior al que se encontraban afiliados, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» En este sentido, solo quienes hubieran acreditado la exigencia de edad o de tiempo de servicios previsto en este contenido normativo, para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad.

Ciertamente, es plausible concluir que a partir de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los servidores públicos que no habían consolidado su derecho pensional para ese momento se rigen por dicha norma y deben cumplir con los requisitos que ella impone para acceder a la prestación, salvo aquellos que se encuentren en los supuestos fácticos previstos por los artículos 36, 140 y 279.

En consecuencia, la Ley 100 de 1993 derogó el régimen contenido en la Ley 84 de 1948, pues como se vio, la universalidad del sistema general de seguridad social en pensión es la regla general, lo cual implica que las excepciones a ella deban ser expresas, de ahí que el artículo 289 de la Ley 100 derogó «todas las disposiciones contrarias» a ella, previsión que incluye las normas pensionales que tenían como destinatarios al personal al servicio de la campaña antituberculosa oficial.

En esas condiciones, la única alternativa para consolidar un derecho pensional bajo las premisas de la Ley 84 de 1948 con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es la de ser beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 ejusdem. Norma aplicable en materia de factores salariales para el cómputo de la pensión regulada en la Ley 84 de 1948 Como se expuso en precedencia, la Ley 84 de 1948 reguló un régimen pensional especial para aquellas personas que trabajaban en instituciones de la campaña antituberculosa oficial, que correspondería a una pensión equivalente a las dos terceras partes del último sueldo devengado.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Ahora, la norma en cita no reguló cuáles serían los factores salariales para efectos de la liquidación de la pensión, razón por la cual debe acudirse al régimen pensional general para determinar qué conceptos debían incluirse en el momento de liquidar la prestación. Para la época en la que se expidió la Ley 84 de 1948, la norma pensional general para los empleados públicos era la Ley 6ª de 194532, que en su artículo 17 literal b)33 reguló una pensión mensual vitalicia de jubilación para los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio.

Este contenido normativo tampoco determinó qué factores serían computados para efectos pensionales. Posteriormente, el artículo 4 de la Ley 4ª de 196634 dispuso que las pensiones de jubilación e invalidez de ex trabajadores de entidades de derecho público serían liquidadas y pagadas con base en el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

Por otra parte, si bien la Ley 4ª ejusdem reguló el régimen general pensional de los empleados públicos, la jurisprudencia ha considerado que a partir de su entrada en vigor se modificó el monto pensional de la Ley 84 de 1948. Así lo indicó esta corporación en sentencia del 22 de septiembre de 200435, cuando sostuvo: «[…] Efectivamente la Ley 84 de 1948 consagró una PENSION DE JUBILACIÓN ESPECIAL para los médicos, enfermeras y demás personal que comprueben haber trabajado continua o discontinuamente durante veinte años en sanatorios, dispensarios u otros establecimientos al servicio de la campaña antituberculosa oficial.

La pensión se determinó en las dos terceras partes del ULTIMO SUELDO DEVENGADO, pero el porcentaje pensional se entiende reformado a partir de la ley 4ª de 1966 que consagró una reliquidación del 75%. […]» (Mayúscula del original, subrayado de la Sala) Por consiguiente, la subsección advierte que se interpretó que el monto sobre el cual se liquida la pensión de que trata la Ley 84 de 1948 no corresponde a las dos terceras partes del último sueldo devengado, sino que debe entenderse sobre el 75% del promedio mensual obtenido en el último año, en virtud de lo consignado en la Ley 4ª de 1966.

Por otro lado, en materia de factores salariales, dado que aquella no los delimitó, se debía acudir a la norma general vigente, es decir, el Decreto 1045 de 1978. Ciertamente, el artículo 45 ibidem36 reguló los conceptos sobre los cuales se liquidarían las cesantías y las pensiones de los empleados públicos. Al respecto, la norma citada indicó: «Artículo 45.

De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: 32 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo. 33 Modificado por el artículo 3 de la Ley 65 de 1946. 34 Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones. 35 Radicación 25000232500019974620501 (1783-99).

Demandante María Ramos Rubio de Rodríguez contra Cajanal 36 Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; m) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del art. 38 del decreto 3130 de 1968.» De acuerdo con las normas citadas, la pensión especial de jubilación contenida en la Ley 84 de 1948 se liquidaba con el promedio mensual de los factores salariales contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, devengados en el último año de servicios conforme lo ordenaba la Ley 4ª de 1966.

Ahora, como se analizará más adelante, es pertinente señalar que, en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en estas condiciones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, en relación con la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado.

En aquella oportunidad no fijó ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la misma Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos según los cuales el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T-019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última37 la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197138 y 929 de 197639.

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte 37 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 38 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 39 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201040 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Se observa que, en criterio de la entidad, la providencia objeto de revisión vulneró el debido proceso al acceder a la reliquidación de la pensión de la aquí demandada, según lo dispuesto por la Ley 84 de 1928 y demás normas concordantes, con desconocimiento de la interpretación que sobre el IBL efectuó la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017.

En dichas providencias, se precisó que aquellos empleados beneficiarios del régimen de transición conservarían los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior, pero el IBL sería el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, se debe señalar que el argumento expuesto no está referido a alguno de los aspectos sobre jurisdicción y competencia, los derechos de audiencia, de defensa y contradicción o a la valoración probatoria relacionados con el reconocimiento pensional, sino al desacuerdo en la interpretación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su sentir, se omitió la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 así como de las sentencias de la Corte Constitucional que abordaron el tema, lo cual condujo a que su cuantía excediera lo debido de acuerdo con la ley, cuestión que hace referencia a la causal contenida en el literal b.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que pasa a estudiarse.

Por tanto, para definir si se configura la causal contemplada en el literal a.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es necesario verificar la configuración de la causal contenida en el literal b.) de la norma en mención. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 La señora Dolores del Socorro Ucros Martínez nació el 5 de octubre de 194841 y prestó sus servicios al Estado, así: Entidad Cargo Período de servicio Hospital Nuestra Señora de las Mercedes de Corozal, Sucre Auxiliar de enfermería, 27/07/197142 a 31/12/199743 ESE Centro de Salud Cartagena de Indias de Corozal, Sucre Auxiliar de enfermería 1/01/1998 a 16/08/200544 Particularmente, estuvo vinculada al programa de Tuberculosis durante el siguiente período: Prueba Tiempo Total Certificación emitida por el jefe de Personal del Hospital Regional Nuestra Señora de las Mercedes de Corozal, Sucre, el 18 de enero de 199045 Del 1 de enero de 1974 hasta octubre de 1978 4 años, 9 meses y 1 día Del 15 de septiembre de 1979 hasta el 18 de enero de 1990. 10 años, 4 meses y 4 días Resolución 1105 del 26 de agosto de 1993 mediante la cual el Hospital Regional Nuestra Señora de las Mercedes de Corozal, Sucre nombra a la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez para desempeñar funciones de auxiliar de enfermería en el programa de Tuberculosis46 Desde el 1 de septiembre de 1993 No hay documentación que indique cuando finalizó la labor que inició con la resolución referida Certificación expedida por el jefe de la Sección de Pagaduría de la ESE Centro de Salud de Cartagena de Indias de Corozal el 16 de agosto de 2005.

Desde el 1 de enero de 1998 hasta el 16 de agosto de 2005 7años, 7 mes y 16 días De acuerdo con lo anterior, es plausible colegir que para el 1 de abril de 1994 la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez tenía 45 años de edad, y, por lo tanto, es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. Así mismo, que el 25 de noviembre de 2002 cumplió 20 años de servicio como enfermera vinculada al programa de Tuberculosis, circunstancia por la cual el juez de instancia definió que su situación pensional se rige por las disposiciones contenidas en la Ley 84 de 1948. 41 Tal como consta en la cédula obrante en el folio 61 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 42 Tal como se observa en la certificación emitida por el jefe de Personal del Hospital Regional de Nuestras Señora de las Mercedes obrante en el folio 25 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 43 Tal como se advierte en las certificaciones obrantes en los folios 26, 45, 46, 48 a 50y 77 a 89 ibidem. 44 Tal como se observa en las certificaciones obrantes en los folios 27, 28, 52 y 92 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 45 Folio 76 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 46 Foliso 24 y 75 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Por medio de la Resolución 26298 del 5 de septiembre de 200547 la asesora de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció una pensión de vejez a la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez, a partir del 19 de noviembre de 2003, condicionada al retiro del servicio.

La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 9 años, 7 meses y 18 días de servicio, esto es, entre el 1 de abril de 1994 al 18 de noviembre de 2003, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: asignación básica y bonificación por servicios prestados.

El estatus jurídico lo adquirió el 5 de octubre de 2003. A través de la Resolución 7085 del 26 de octubre de 2005 el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, modificó el acto administrativo anterior, en el sentido de aumentar la cuantía de la prestación reconocida, con efectividad a partir del 1 de marzo de 2005.

Explicó que no es posible aplicar las disposiciones contenidas en la Ley 84 de 1948 dado que, si bien la trabajadora laboró para la campaña antituberculosa, lo cierto es que no acreditó haberlo hecho durante 20 años. Con todo, indicó que, en gracia de discusión, aquella norma acoge solo los requisitos de edad y tiempo de servicio, pues el IBL deberá calcularse conforme lo prevé la Ley 100 de 1993.

El Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, en sentencia del 10 de febrero de 2012, le ordenó a CAJANAL EICE en Liquidación reliquidar la pensión en favor de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez, así48: «[…] Del material probatorio reseñado se extrae, que efectivamente la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez estuvo vinculada en el cargo de Auxiliar de Enfermería cumpliendo funciones adicionales en el programa de Tuberculosis TBC.

A más de lo anterior, queda claro para el Despacho que la demandante se desempeñó por más de veinte años discontinuos, cumpliendo funciones en el programa de Tuberculosis. Si se hace un análisis del tiempo laborado por la actora, de acuerdo a las certificaciones referenciadas anteriormente, se tiene que, al Hospital Regional Nuestra Señora de las Mercedes estuvo vinculada desde el 1º de enero de 1974 hasta la fecha en que se expidió la certificación, es decir hasta el 18 de enero de 1990.

Haciendo la operación matemática, se tiene que del año 1974 al 1990, transcurrieron 16 años y diecisiete (17) días. Ahora, de la certificación expedida por el Jefe de la Sección de Pagaduría de la E.S.E. Cartagena de Indias, se tiene que la actora estuvo vinculada en dicho ente desde el primero (1) de enero de 1998 hasta la fecha en que se expidió la certificación, cual es, dieciséis (16) de agosto de 2005.

Por lo tanto, transcurrieron entre una fecha y otra, siete (7) años y diecisiete (17) días. Así entonces, sumando los años laborados en el Hospital Regional Nuestras Señora de las Mercedes de Corozal, con los laborados en la E.S.E, Cartagena de Indias, tenemos que los años de servicio en el cargo de Auxiliar de Enfermería con funciones de T.B.C., fueron Veintitrés (23) años, más treinta y cuatro días (34).

Cabe señalar que los años de servicio se cuentan hasta la fecha en que fue expedida la certificación, lo cual quiere decir que muy probablemente la actora estuvo vinculada en el cargo por más de los veintitrés años. Así las cosas, no queda duda que la Pensión de Jubilación de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez debió liquidarse de acuerdo a lo preceptuado por la 47 Folios 14 a 16 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 48 Folios 120 a 129 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Ley 84 de 1948, por estar incursa en el régimen especial que cobija al personal de la salud que cumple funciones antituberculosas en el sector oficial. Por lo tanto, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar.

Así entonces tenemos que el ente demandado erró en liquidar la pensión de jubilación conforme a las normas de la Ley 100 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios, en tanto que estas son aplicables a quienes no se encuentran cobijados por un régimen especial como el caso de la actora. Cabe resaltar que el ente accionado tenía conocimiento previo de que la actora se encontraba cobijada por la Ley 84 de 1948, ello si se tiene en cuenta que las pruebas que sirvieron de fundamento para declarar favorable las pretensiones de la demanda, fueron allegadas al proceso por la Caja Nacional de Previsión Social, en liquidación, con los antecedentes administrativos del acto acusado, y aún así desconociendo el verdadero régimen aplicable, procedió a liquidar conforme a lo previsto por la Ley 100 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios, ocasionando con ello un perjuicio a quien por años cumplió funciones al servicio del Estado. […] FALLA:

PRIMERO: Declárase la nulidad parcial de las Resoluciones Nº 26298 del 5 de septiembre de 2005 y 7085 del 26 de octubre del mismo año, mediante las cuales se reconoció la pensión de jubilación a la demandante y se negó la petición de reliquidación de acuerdo a lo previsto por la Ley 84 de 1948, respectivamente.

SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento, ordenase a la Caja Nacional de Previsión Social, en Liquidación, reliquidar la Pensión de Vejez conforme a lo previsto por el artículo primero de la Ley 84 de 1948. Es decir, que la pensión de vejez a reconocer es el equivalente a las dos terceras partes del último sueldo devengado por la demandante.

Además de ello se le deberá reconocer y pagar la diferencia entre lo que se le viene cancelando y lo que efectivamente se le debía cancelar. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) De acuerdo con la Resolución RDP 008304 del 27 de agosto de 201249, mediante la cual la UGPP dio cumplimiento a la decisión objeto de revisión, la pensionada en el último año de servicio, comprendido entre el 2007 y 2008, devengó los siguientes emolumentos: - Asignación básica - Bonificación semestral - Bonificación por servicios prestados - Prima de navidad - Prima de servicios - Prima de vacaciones Análisis de la Subsección En el presente asunto, no es objeto de controversia la condición de beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez.

Tampoco se discute que el régimen anterior aplicable en materia pensional es el contenido en la Ley 84 de 1948, en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, pues así lo expone la entidad pensional en el escrito introductorio. En efecto, según las certificaciones de servicios aportadas al 49 Folios 171 a 180 del cuad, ppal.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 expediente, está acreditado que se desempeñó como auxiliar de enfermería, vinculada al programa de tuberculosis por un lapso superior a los 20 años. La UGPP estimó que, en la reliquidación de la pensión de la aquí demandada, debió tenerse en cuenta el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, al considerar que el ingreso base de liquidación no resultaba objeto de transición. Como sustento de ello, solicitó adoptar el criterio desarrollado por la Corte Constitucional.

Así las cosas, el análisis se circunscribirá a tal argumento. De la interpretación sobre el ingreso base de liquidación Para abordar el anterior planteamiento, es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201050, antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

Ahora, aunque el juez de instancia no citó antecedentes jurisprudenciales sobre el asunto, interpretó que el hecho de que la empleada estuviera cobijada por la Ley 84 de 1948, al haber acreditado 20 años de servicio en campañas oficiales de lucha contra la tuberculosis, implicaba que se debían atender las disposiciones en ella contenidas de forma integral.

Este entendimiento se acompasa con la interpretación imperante para la época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y con las decisiones emitidas por el Consejo de Estado el 22 de septiembre de 200451, el 13 de octubre de 200552 y el 12 de febrero de 200953. De otro lado, en relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita como desconocida, se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199354 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01. 51 Radicación 25000232500019974620501 (1783-99).

Demandante María Ramos Rubio de Rodríguez contra Cajanal 52 Sección Segunda, Subsección B, radicación: 25000-23-25-000-2000-02964-01 (1010-03). Actor: Gloria María Castellanos. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL 53 Sección Segunda, Subsección B, radicación: 25000-23-25-000-2000-02962-01 (5002-05), actor: Carmen Rosa Reyes Garzón. 54 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.».

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo. Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público.

Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

Ahora, en relación con las demás providencias invocadas, a saber, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, se advierte que estas no se habían emitido aún, por lo que no podían ser tenidas como precedente para la expedición de la sentencia bajo análisis, pues tampoco se le dio efecto retrospectivo a ninguna de ellas.

En todo caso, también es de resaltar que la Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión55, sostuvo que el beneficio de la transición pensional consistía en acatar en su integridad las condiciones del régimen anterior. En consecuencia, el ingreso base de liquidación se entendía incluido en el régimen de transición56. Por esa razón, se admitía que la liquidación debía efectuarse sobre el promedio de lo devengado en el último año de servicios.

Denótese que la decisión adoptada por el juez de instancia se acompasa con el criterio vigente para la época y se ajusta al principio de progresividad y a la prohibición de no regresividad en materia de derechos sociales. De los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación 55 Sobre este tema se pueden ver, de la Corte Constitucional las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. 56 Se resalta lo considerado en la sentencia T-631 de 2002, en la que la Corte Constitucional se refirió al ingreso base de liquidación que debía atenderse en los casos de las personas que se encontraran en régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así: «[…]El monto de la pensión se calcula sobre una base y de allí se saca un porcentaje.

No se puede entender el uno sin el otro. Esa base, en la teoría de la seguridad social, se denomina indistintamente como base reguladora, haber regulador, salario jubilatorio o haber jubilatorio. Tratándose de regímenes especiales, se tendrá en cuenta la base reguladora y el porcentaje que señalen específicamente tales regímenes. Es imposible desvertebrar el efecto de la causa y por consiguiente no se puede afirmar, como en el caso que motiva la presente tutela, que el porcentaje es el del régimen especial del decreto 546/71 y la base reguladora es la señalada en la ley 100 de 1993.

Si un funcionario o exfuncionario judicial o del Ministerio Público reúne los requisitos para gozar del régimen especial se aplicará en su integridad el artículo 6° del decreto 546/71, luego no se puede tasar el monto de acuerdo con la ley 100 de 1993. Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad de la norma jurídica. […]». Esta tesis fue reiterada en las sentencias T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009, T-610 de 2009.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 De otro lado, es preciso destacar que la UGPP, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL de la pensionada, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que sobre el asunto ha desarrollado la Corte Constitucional, por lo que sobre ello se concretará el análisis.

Así pues, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, el criterio acogido por el juez de instancia fue el sostenido el 4 de agosto de 2010 por el Consejo de Estado, según el cual, en aplicación integral e inescindible de la norma pensional, aquellos trabajadores beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 tendrían derecho a que su mesada pensional se liquidara de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 84 de 1948 y demás normas concordantes, en cuanto a los emolumentos que debían computarse en la base de liquidación de la prestación. En otras palabras, se debían tener en cuenta todos los factores devengados por el trabajador durante el último año de servicios, tal como se pidió en la demanda del proceso originario.

En consecuencia, el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones por las cuales consideraba que la norma aplicable para efectos del reconocimiento y liquidación pensional debía ser la Ley 84 de 1948, con inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios, máxime cuando esa era la postura vigente en el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada, máxime cuando las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, que la UGPP considera desconocidas, no se habían emitido. Finalmente, es importante indicar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general.

Sin embargo, en dicha providencia también se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».

Además, expuso que sus efectos vinculantes se extendían a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, mientras que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada resultan inmodificables. Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época.

Así las cosas, no se demostró la vulneración de las Leyes 84 de 1948, Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia cuestionada se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 el Consejo de Estado y a los principios de progresividad, favorabilidad e inescindibilidad.

Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En consecuencia, esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica57 De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta.

Finalmente, en cuanto a la petición de la demandada dirigida a que dentro de la presente providencia se ordene a la UGPP pagar, en su favor, las sumas que esta le adeuda, en virtud de la sentencia objeto de revisión, la Subsección estima importante recordar que la acción de revisión es un mecanismo extraordinario que tiene como fin modificar providencias amparadas por la cosa juzgada, siempre que se configuren las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Así mismo, que tal como la Sala Plena58 de esta corporación lo advirtió, se trata de un nuevo proceso con trámite propio y diferentes etapas procesales, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada. En consecuencia, la petición de la parte demandada resulta extraña a este medio de control, cuya finalidad no es la de constreñir a la parte demandante a que cumpla con las órdenes impartidas por la providencia objeto de discusión. En otras palabras, este medio de impugnación extraordinario tiene como fin analizar una providencia de cara con las causales taxativamente descritas por la ley, mas no obtener el cumplimiento de una decisión judicial, como lo pretende la pensionada.

Así pues, si la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez considera que la UGPP no ha dado cumplimiento estricto a la sentencia que aquí se revisa, deberá acudir a los medios judiciales idóneos que para tal efecto instituyó la ley, tal es el caso del proceso ejecutivo, el cual difiere de la acción de revisión. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al reconocer la pensión de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez atendiendo el ingreso base de liquidación contenido en las Leyes 84 de 1948 y 6ª de 1945, en armonía con el Decreto 1045 de 1978, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de 57 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 58 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de agosto de 2014, radicación: 11001-03-28-000-2013-02110-00 (A), actor: Jairo Luis Polania Carrizosa.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 10 de febrero de 2012, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo por medio de la cual ordenó reconocer en favor de la señora Dolores del Socorro Ucros Martínez pensión de vejez con fundamento en las disposiciones contenidas en la Ley 84 de 1948.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación59 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. Reconocimiento de personería Mediante correo electrónico, la apoderada de la UGPP, Claudia Patricia Mendivelso Vega60 aporta sustitución del poder, a ella conferido, en favor de la abogada Mayra Alejandra Aguilar Sarmiento, identificada con cc núm. 1.033.681.538 y la tarjeta profesional 242.952 del C.S. de la J., sin embargo, la Subsección advierte que a aquella profesional ya le fue reconocida personería bajo la referida condición, por parte del despacho sustanciador, a través de auto del 16 de junio de 2020.

De manera que, en esta providencia no se efectuara ningún pronunciamiento al respecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Dolores del Socorro Ucros Martínez, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Juzgado 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV). 60 Índice 37 del sistema informático SAMAI.

Radicado: 110010325000201800941 00 (3187-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Noveno Administrativo de Sincelejo el 10 de febrero de 2012 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 700013333009200600330. Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente En comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente