11001031500020230563200 — Consejo de Estado

Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Demandante: CRUZ MARY CÓRDOBA PALOMEQUE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD Temas: Tutela contra providencia judicial.

Relevancia constitucional. Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la señora Cruz Mary Córdoba Palomeque, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 26 de septiembre de 2023 en la ventanilla virtual del Consejo de Estado, la señora Cruz Mary Córdoba Palomeque, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y “a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.

Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión del fallo del 31 de julio de 2023, que confirmó la sentencia del 19 de diciembre de 2022, a través de la cual el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-020-2022-00221-01, promovido por la accionante contra Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el departamento de Antioquia.

En concreto, solicitó a esta Corporación: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en la sentencia proferida el día 01 de agosto de 2023, en el expediente rad. No. 050013333020202200221001, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…).2 2.

Hechos La parte actora narró los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: Refirió que se vinculó al servicio del departamento de Antioquia como docente con posterioridad al año 1990, por lo que tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías por el régimen anualizado con pago de interés cada año. Mencionó que el 15 de febrero de 2021 no le fueron consignadas sus cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional al Fomag, por el período correspondiente al año 2020.

Indicó que el 6 de agosto de 2021, luego de transcurrido un término superior al previsto legalmente para que se efectuara la consignación, solicitó el pago de 1 Aunque la parte actora indica que la sentencia es del 1° de agosto de 2023, de la revisión del expediente ordinario se pudo advertir que la decisión cuestionada fue proferida el 31 de julio del presente año. 2 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.

Resaltó que a través de acto administrativo ANT2021EE037595 del 14 de septiembre de 2021, la entidad territorial negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y de los intereses a las cesantías, por lo que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicha decisión. Adujo que el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2022, negó las pretensiones del medio de control al establecer que los docentes afiliados al Fomag poseen un régimen especial de cesantías establecido en la Ley 91 de 1989, en el que no está previsto el reconocimiento y pago de dicha sanción. Sostuvo que presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, alegando que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha determinado que la Ley 50 de 1990 sí resulta aplicable a los docentes oficiales en igualdad de condiciones que al resto de empleados públicos del país. Recalcó que el Tribunal Administrativo Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, a través del fallo del 31 de julio de 2023, confirmó la sentencia de primera instancia con base en los mismos argumentos. 3.

Sustento de la vulneración Según la parte actora, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y “a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.

Al respecto, luego de hacer un recuento de las normas que han regulado a través de los años el pago de las cesantías de los docentes, alegó que se desconocieron los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en los que se ha definido que la Ley 50 de 1990 sí es aplicable a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, por lo tanto, tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía de las cesantías anuales.

Para el efecto, invocó como desconocidas las siguientes providencias que, en su criterio, establecieron la posibilidad de reconocer dicha sanción a los docentes oficiales en igualdad de condiciones a los demás empleados públicos: CORTE CONSTITUCIONAL No. Radicado Exp. Fecha Magistrado Providencia Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Decisión Ponente 1.

Exp. T-6.736.200 17/10/2018 Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado SU-098/18 2. Exp. T-5904426 y otros 25/07/2019 Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado SU-332/19 3. Exp. T-7.182.312 y otros 06/02/2020 Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez SU-041/20 CONSEJO DE ESTADO No. Radicado Exp. Fecha Decisión Magistrado Ponente 1. 08001-23-33-000- 2013-00666-01 (0833- 16) 06/08/2020 Dra. Sandra Lisset Ibarra 2. 76001-23-31-000- 2009-00867-01 (4854- 2014) 24/01/2019 Dra. Sandra Lisset Ibarra 3. 11001-03-15-000- 2018-04617-01 17/06/2019 Dr. Nicolás Yepes Corrales 4. 11001-03-15-000- 2018-04679-01 28/06/2019 Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés 5. 11001-03-15-000- 2018-03499-01 29/07/2019 Dr. Nicolás Yepes Corrales 6. 08001-23-33-000- 2014-00173-01 7(1688-16) 02/12/2019 Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas 7. 08001-23-33-000- 2014-00208-01 10/06/2020 Dra. Sandra Lisset Ibarra 8. 08001-23-31-000- 2014-00254-01 (4960- 2017) 22/10/2020 Dr. William Hernández Gómez 9. 08001-23-33-000- 2014-00132-01 12/11/2020 Dr. William Hernández Gómez 10. 08001-23-31-000- 2014-00815-01 (4979- 2017) 17/06/2021 Dr. Gabriel Valbuena Hernández 11. 08001-23-33-000- 2015-00331-01 17/06/2021 Dr. César Palomino Cortés 12. 19001-23-33-000- 2015-00445-02 (0483- 20) 04/11/2021 Dr. William Hernández Gómez 13. 08001-23-33-000- 2014-01127-01 (1002- 2021) 25/11/2021 Dra. Sandra Lisset Ibarra 14. 40001-23-40-000- 25/11/2021 Dr. William Hernández Gómez Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2017-00134-01 (2208- 2020) 15. 08001-23-40-000- 2015-90008-01 (2387- 2020) 11/11/2021 Dr. William Hernández Gómez 16. 08001-23-40-000- 2014-90022-01 (5154- 2016) 11/11/2021 Dr. Gabriel Valbuena Hernández 17. 08001-23-33-000- 2017-00931-01 (1001- 2021) 20/01/2022 Dr. Gabriel Valbuena Hernández 18. 08001-23-33-000- 2015-00075-01 (2660- 2020) 03/03/2022 Dr. William Hernández Gómez 19. 76001-23-33-000- 2013-00756-01 (2224- 2020) 28/04/2022 Dr. Carmelo Perdomo Cuéter 20. 08001-23-40-000- 2017-00795-01 (2659- 2020) 09/05/2022 Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas 21. 47001-23-33-000- 2019-00359-01 (4004- 2021) 19/05/2022 Dra. Sandra Lisset Ibarra 22. 47001-23-33-000- 2019-00376-01 (4462- 2021) 01/07/2022 Dra. Sandra Lisset Ibarra 23. 08001-23-33-000- 2015-00509-01 (2140- 2020 22/08/2022 Dr. César Palomino Cortés 24. 08001-23-33-000- 2015-90124-01 (2394- 2020) 22/09/2022 Dr. César Palomino Cortés 25. 706001-23-31-000- 2012-00212-02 (4470- 2021) 19/01/2023 Dr. William Hernández Gómez 26. 47001-23-33-000- 2018-0231-01 (0871- 2020) 26/01/2023 Dr. Rafael Francisco Suárez Várgas JUZGADOS ADMINISTRATIVOS No. Radicado Exp.

Fecha Decisión Juzgado 1. 66001-33-33-001- 2022-00020-00 23/06/2022 Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Pereira 2. 05001-33-33-019- 2022-00097-00 29/07/2022 Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín 3. 70001-33-33-002- 2022-00072-00 09/09/2022 Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo 4. 27001-33-33-002- 22/09/2022 Juzgado 2 Administrativo del Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2022-00147-00 Circuito Judicial de Quibdó 5. 76001-33-33-002- 2022-00066-00 27/07/2022 Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Buga 6. 76111-33-33-003- 2022-00066-00 28/09/2022 Juzgado 3 Administrativo del Circuito Judicial de Buga 7. 68001-33-33-002- 2022-00065-00 28/09/2022 Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga 8. 68001-33-33-009- 2022-000109-00 30/09/2022 Juzgado 9 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga 9. 27001-33-33-005- 2022-00122-00 25/10/2022 Juzgado 5 Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó 10. 11001-33-42-051- 2022-00098-00 19/01/2023 Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 4.

Trámite de la acción de tutela A través de auto del 2 de octubre de 2023 se admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad. Adicionalmente, se vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso al juez veinte administrativo del Circuito Judicial de Medellín, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al gobernador de Antioquia. 5.

Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. Fiduprevisora S.A. - Fomag Por conducto de apoderada, la fiduciaria vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag solicitó declarar la improcedencia de la acción. Explicó que las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 pueden manejar este tipo de recursos en cuentas individuales, distinto a la modalidad de unidad de caja que rige al Fomag, que se creó con la Ley 91 de 1989.

Agregó que la totalidad de recursos del fondo se administran a través del esquema fiduciario previsto en dicha ley, junto con las indicaciones del contrato de fiducia y las determinaciones que apruebe el consejo directivo del Fomag. Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Destacó que eso implica que no haya cuentas individuales para los docentes y que los valores correspondientes a las cesantías no se consignen, sino que están presupuestados y trasladados al fondo desde el primer mes de cada vigencia. Refirió que, en tal sentido, no puede configurarse la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, ya que el castigo dispuesto en la ley es la “consignación” inoportuna de las cesantías y las de los docentes del Fomag no están sujetas a consignación. Adujo que no se desconoció derecho alguno de la accionante, ya que la actuación judicial se adelantó en debida forma y con respeto de los procedimientos legales.

Por otra parte, pidió ser desvinculada del presente trámite constitucional al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 5.2. Gobernación de Antioquia La apoderada del ente territorial adujo que todos y cada uno de los hechos relacionados en la acción de tutela fueron debidamente controvertidos en ambas instancias judiciales del proceso ordinario, por lo que resulta improcedente volver a debatir aspectos que ya fueron materia de análisis por los jueces naturales.

Aseguró que no existe evidencia de la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, quien pretende utilizar la acción constitucional como una tercera instancia para dejar sin efectos una providencia que hizo tránsito a cosa juzgada. Aclaró que el régimen salarial y prestacional de los docentes es de carácter especial y se encuentra regulado en la Ley 91 de 1989, modificada parcialmente por la Ley 812 de 2003, en la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fomag, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial y contable, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por la Fiduciaria La Previsora S.A., y que tiene por objeto el pago de las prestaciones sociales del personal docente afiliado.

Mencionó que dicho régimen es distinto al que fue previsto en su momento para los empleados territoriales conforme a la Ley 6 de 1945 y el Decreto 1160 de 1945, denominado sistema retroactivo de liquidación, así como al régimen anualizado de cesantías contemplado en la Ley 50 de 1990, establecido para los trabajadores de derecho privado e incorporado más tarde para los empleados públicos con la Ley 344 de 1996.

Precisó que las cesantías únicamente se liquidan retroactivamente en favor de los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por nombramiento territorial con anterioridad al 1° de enero de 1990, pues los docentes Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 vinculados a partir de esa fecha son afiliados al Fomag y se rigen por el régimen especial de cesantías anualizado contemplado en la Ley 91 de 1989.

Recalcó que, por tal razón, estos últimos no pueden ser beneficiarios de los regímenes de cesantías aplicables a otros servidores públicos. Expresó que existe un procedimiento legal para la consignación y pago de las cesantías a los docentes oficiales establecido en el Acuerdo 39 de 1998 emitido por el Fomag, que difiere del establecido en el régimen general de los empleados públicos y, sobre todo, de los términos y sanciones por la demora en la consignación de las cesantías y sus intereses.

Destacó que en el régimen anual de los docentes no se expide un acto administrativo cada año de reconocimiento de las cesantías, ni se consigna suma alguna en una cuenta individual de un fondo privado e independiente; así mismo, recalcó que la fecha para el pago directo de los intereses es distinta, por lo que no es posible pedir el reconocimiento de una sanción que fue dispuesta para un trámite en el marco de un régimen general con características diferentes.

Adujo que, en el caso concreto, estaba demostrado que la demandante tenía la calidad de docente oficial con vinculación nacional afiliada al Fomag, por lo que su régimen de cesantías era el anualizado. Añadió que, con base en lo anterior, estaba sujeta a las previsiones de la Ley 91 de 1989, frente a la cual resultan incompatibles las figuras de la sanción moratoria y la indemnización por el no pago oportuno de los intereses a las cesantías, consagradas en la Ley 50 de 1990 y la Ley 52 de 1975, respectivamente.

Por tal razón, solicitó que se declare la improcedencia de la acción o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, y se proceda a su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 5.3. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad La magistrada ponente de la providencia censurada únicamente indicó que en la sentencia del 31 de julio de 2023 se encontraban debidamente planteados los argumentos de hecho y de derecho que sustentaban la decisión adoptada, por lo que no existía vulneración de derecho fundamental alguno. 5.4.

Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín La autoridad judicial de primera instancia se limitó a enviar copia digital del expediente del proceso objeto de controversia. 5.5. Ministerio de Educación Nacional Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 No contestó la acción de tutela a pesar de que el contenido del auto admisorio le fue notificado en debida forma mediante oficio 108096 del 4 de octubre de 2023.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Cuestión previa Las apoderadas de la Fiduprevisora S.A. y de la Gobernación de Antioquia solicitaron su desvinculación del presente trámite constitucional, al considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva. Sin embargo, se advierte que su vinculación fue en calidad de terceros interesados en atención a que hicieron parte del proceso ordinario objeto de controversia, razón por la cual no hay lugar a acceder a su solicitud por cuanto pueden verse afectados con la decisión que se adopte en este asunto. 3.

Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y “a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.

Lo anterior, con ocasión del fallo del 31 de julio de 2023, que confirmó la sentencia del 19 de diciembre de 2022, a través de la cual el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33- 33-020-2022-00221-01, promovido por la accionante contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el departamento de Antioquia.

Para el efecto, habrá de estudiarse si la autoridad judicial desconoció el precedente invocado al determinar que no había lugar a otorgar la sanción moratoria y la indemnización por pago tardío de las cesantías para los docentes que, como ella, se encontraban afiliados al Fomag. Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 20123, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4, conforme al cual: De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.5.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. 3 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Idem. Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo - procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia Constitucional Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora solo planteó una inconformidad netamente económica, sin que sea posible establecer una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo son los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y “a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica. 6 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Esto, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto.

En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala).

Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 7 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal y las relativas a un derecho de índole económico8 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite9, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”10, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.

En esa oportunidad, el Alto Tribunal estudió un asunto que guarda identidad con el presente caso, a propósito de una solicitud de amparo contra una decisión judicial que no accedió a la pretensión de reconocer la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, señaló: La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.

Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.

(Destacado por la Sala) De acuerdo con la tesis transcrita, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social.

Sin embargo, aclaró la Corte, no ocurre lo mismo con el monto que corresponde a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que este se enmarca en una mera prestación adicional de carácter patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional. En tales condiciones, se advierte que la controversia planteada por la señora Córdoba Palomeque versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino 8 “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.” 9 “Sentencia T-606 de 2000.” 10 “Ibid.2” Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 patrimoniales, por cuanto considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en la providencia del 31 de julio de 2023, vulneró sus garantías tras confirmar la decisión de primera instancia. Esto, debido a que se negaron las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en su condición de docente, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 199011, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, según el artículo 1º de la Ley 52 de 197512.

De modo que el objeto del debate se centra en que, a juicio de la tutelante, la normativa que regula la liquidación anual de las cesantías de los servidores públicos también aplica a los educadores oficiales y, por ello, se le debía consignar al Fomag a más tardar el 14 de febrero de 2021 dicha prestación, correspondiente al servicio que prestó durante el año anterior.

Entonces, el asunto en estudio gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter económico, pues la inconformidad de la accionante se limita al pago de derechos patrimoniales –sanción moratoria e intereses anuales a las cesantías–, más allá de estar orientado a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario13”, por lo que el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

Así pues, también se encuentra que las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito de tutela coinciden con las consideraciones que expuso para apelar la sentencia proferida por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, las cuales ya fueron abordadas por la colegiatura accionada. Nótese que en la providencia cuestionada se explicó que la aplicación de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 al sector docente desconocería el régimen especial que fue fijado en la Ley 91 de 1989 para la administración, liquidación y cancelación de las cesantías para estos funcionarios.

Además, se concluyó que no era posible aplicar el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, toda vez que los supuestos fácticos del caso allí analizado eran diferentes a los de la actora.14 11 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” 12 “Por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares.” 13 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU- 573 de 2017 y C-590 de 2005. 14 En los siguientes términos: “Además, en el presente caso no es exigible para la Corporación como precedente lo dispuesto en la sentencia de unificación SU-098 de 2018, pues los supuestos fácticos del presente proceso difieren de la mencionada sentencia.” Demandante: Cruz Mary Córdoba Palomeque Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Rad: 11001-03-15-000-2023-05632-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela toda vez que el reclamo de la señora Córdoba Palomeque carece de relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido es convertir este mecanismo de amparo en una instancia adicional al proceso ordinario para que se resuelva una controversia que se reduce a un debate meramente legal y económico. 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación presentada por las apoderadas de la Fiduprevisora S.A. y la Gobernación de Antioquia, por lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.

SEGUNDO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Cruz Mary Córdoba Palomeque, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” 15 En este mismo sentido se pronunció la Sala en un caso similar, el cual fue analizado en la providencia de 23 de marzo de 2023, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15- 000-2023-01047-00.