11001031500020240584600 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: medios de control de controversias contractuales y de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: contrato estatal, requisito de constar por escrito. Subtema 3: defectos sustantivo, fáctico y procedimental absoluto. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por el Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.

I. SÍNTESIS DEL CASO El Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la audiencia, a la defensa, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ocasión del fallo de segunda instancia proferido el 11 de septiembre de 2024 dentro del proceso con radicado núm. 76001-23-33-000-2017-01359-00/01, que declaró la inexistencia del contrato de concesión y la caducidad del medio de control de nulidad y de restablecimiento del derecho.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.1.

El Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte, (el Consorcio), presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales1 en contra del municipio de Ginebra, Valle del Cauca, con las pretensiones de que el juez administrativo anulara las resoluciones 286 del 13 de octubre de 2016, que declaró el incumplimiento del contrato de concesión núm. 001 de 2012 y la caducidad de este; y 287 de esa fecha, que resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto en contra de la anterior resolución; y, en consecuencia, que ordenara el pago de los perjuicios materiales y morales causados. 2.1.2.

El asunto correspondió conocerlo, bajo radicado núm. 76001-23-33-000-2017- 01359-00, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El municipio de Ginebra contestó a la demanda2 que no suscribió un contrato con el Consorcio porque el documento en el que el alcalde aceptó la oferta no constituye este; y que el concejo municipal no autorizó la celebración del negocio de concesión, aspecto necesario de conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994; cargos que sustentaron las excepciones de «nulidad absoluta» y de «inexistencia del contrato». 2.1.3.

En sentencia de primera instancia del 31 de marzo de 20223, se declaró la nulidad de las resoluciones 286 y 287 del 13 de octubre de 2016 y se condenó en abstracto al municipio de Ginebra. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca encontró que la entidad demandada no otorgó las oportunidades procedimentales adecuadas al consorcio para ejercer su defensa; desatendió lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011; y, declaró la caducidad por eventos anteriores a la ejecución del contrato que no constituían su grave incumplimiento y que le eran atribuibles al contratante. 2.1.4.

La parte demandada interpuso recurso de apelación4 en contra de la anterior decisión, para lo cual, en términos generales, adujo que no fueron resueltas de fondo las excepciones de inexistencia y de nulidad del contrato. 2.1.5. En segunda instancia, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia el 11 de septiembre de 20245 en la que revocó el fallo del 31 de marzo de 2022; declaró probada la excepción de inexistencia del contrato formulada por la parte demandada; declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, condenó al consorcio en costas.

El alto tribunal explicó que el contrato que pretendió celebrar el municipio de Ginebra era de concesión, motivo por el cual, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, se trataba de un negocio sometido al Estatuto General de Contratación de la 1 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 13, certificado 0A24AF4A025D23EA 993650AD0C604E7F 7DCE34D18BA3AAAD 104B246C8F1FD1C2, archivo denominado «057ED_CUADERNO2pdf». 2 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 13, certificado 0A24AF4A025D23EA 993650AD0C604E7F 7DCE34D18BA3AAAD 104B246C8F1FD1C2, archivo denominado «056ED_CUADERNOPRINCIPALPAR», págs. 282 a 313. 3 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 13, certificado 0A24AF4A025D23EA 993650AD0C604E7F 7DCE34D18BA3AAAD 104B246C8F1FD1C2, archivo denominado «056ED_CUADERNOPRINCIPALPAR», págs. 368 a 399. 4 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 13, certificado 0A24AF4A025D23EA 993650AD0C604E7F 7DCE34D18BA3AAAD 104B246C8F1FD1C2, archivo denominado «18_ALLEGAMEMORIAL_GARCIARADICADO20», págs. 1 a 18. 5 Samai, exp. núm. 76001-23-33-000-2017-01359-01, índice 24, certificado 11F49F02144905A5 E2580526CC5CDB4A 3CC54DFADCE46E4C 5B50AE4BE6F71E48.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administración Pública6. Además, indicó que, en los términos de los artículos 397 y 418 de la referida ley, el contrato debía constar por escrito, formalidad ad substantiam actus sin la cual el acuerdo no quedaba perfeccionado.

Por lo expuesto, consideró lo siguiente: 28. En el caso, esto es precisamente lo que ha acaecido, las partes no han elevado el contrato a escrito. Ha faltado una solemnidad sustancial9 para la existencia del acto10. Tanto en la demanda, como en la contestación, el Municipio y el Consorcio relataron que nunca celebraron el contrato por escrito.

En adición, en las pruebas arrimadas al expediente no obra un contrato suscrito por las partes. 29. En el expediente solamente obra la adjudicación11 y un acto denominado “aceptación de la oferta”12. Sobre el particular la Sala aclara que la mera manifestación unilateral de la administración no tiene la potencialidad de remover, por razones jerárquicas y competenciales, una formalidad – la escritural − impuesta por la ley.

La ley es jerárquicamente superior en la pirámide normativa a los actos administrativos y, además, es al legislador y no al poder reglamentario a quien se ha encargado la expedición del Estatuto Contractual de la Administración Pública de conformidad con el inciso final del artículo 150 de la Constitución. […] 31. Ahora bien, la Sala no pasa por alto que existe un supuesto en el que expresamente se permite entender que la oferta más su aceptación constituyen el contrato escrito: la mínima cuantía. El artículo 2.5.d de la Ley 1150 de 2007 prescribe: “d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituye para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal”.

Sin embargo, constituye esta una regla de excepción en el régimen contractual público y no la regla general. Por lo mismo, no puede hacerse de ella una interpretación extensiva o analógica, pues ello sería contrario a, y en desmedro de, la regla general establecida en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 199313. En ese orden, la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación expuso que, ante la inexistencia del negocio de concesión, no resultaba procedente el medio de control de controversias contractuales, que solo era posible ejercerlo por quien tiene la condición de parte de un contrato estatal, salvo que la demanda tuviera como pretensión la declaración de existencia de un contrato, lo que no ocurrió en el caso.

Por lo expuesto, sostuvo lo siguiente: 33. Por tratarse de una demanda en la cual se solicitaba la nulidad de dos actos administrativos, resultaba procedente, entonces, la nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala estudiará la demanda como si se hubiera presentado en ejercicio de 6 Ley 80 de 1993. 7 ARTICULO

39. DE LA FORMA DEL CONTRATO ESTATAL. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.

Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales. 8 ARTICULO

41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. […]. 9 El inciso segundo del artículo 898 del Código de Comercio prescribe: “Será inexistente el negocio jurídico cuando se haya celebrado sin las solemnidades sustanciales que la ley exija para su formación, en razón del acto o contrato y cuando falte alguno de sus elementos esenciales”. 10 «Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 21 de mayo de 1968, CXIV». 11 « Resolución 433 de 17 de diciembre de 2012 obrante a folio 305, expediente digital Samai, Cuaderno 2 A». 12 «Aceptación de la Oferta LP-001 de 2012 de 21 de diciembre de 2012, suscrito exclusivamente por el alcalde Municipal, folios 313 y siguientes, expediente digital Samai, Cuaderno 2 A. 175175». 13 Se transcribe incluso con errores de texto.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese medio de control. Sin embargo, las resoluciones 286 y 287 fueron expedidas y notificadas el 13 de octubre de 2016, y la demanda fue presentada el 4 de septiembre de 2017.

Por lo tanto, ya habían trascurrido los 4 meses de que trata el 164.2.d) del CPCA, y había operado la caducidad. 34. En consecuencia, se declarará la inexistencia del contrato, propuesta como excepción por la parte demandada, y se declarará, de oficio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho14. 2.1.6.

Un magistrado integrante de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado salvó su voto15 en la sentencia del 11 de septiembre de 2024, toda vez que, en su criterio, la solemnidad contenida en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 no implicaba que debiera existir un solo documento suscrito por las partes, sino que el respectivo acuerdo al que hubieran llegado estas constara por escrito, requisito que en el caso concreto quedó cumplido con la aceptación de la oferta, la cual incluyó el objeto, la contraprestación y todas las cláusulas de ejecución. El magistrado disidente agregó que lo dispuesto en el literal d del numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 200716, que dispone que la aceptación de la oferta en procesos de mínima cuantía constituye el contrato, no es una excepción a lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, sino «un ejemplo de que la solemnidad de constar por escrito puede cumplirse de manera distinta a lo entendido en la sentencia».

Por otra parte, el magistrado expresó que la ausencia de la solemnidad de un contrato no conlleva a la inexistencia de este sino a su nulidad, con fundamento en el artículo 1740 del Código Civil, pero que, en todo caso, los efectos de ambas figuras son los mismos. También, que no está de acuerdo con que los actos que declararon la caducidad del contrato no sean contractuales y que debían ser demandados en nulidad y restablecimiento del derecho.

Sobre este último punto, adujo que: 5.1.- Cuando se profirieron los actos, las partes estaban ejecutando un contrato cuya «inexistencia» solo fue declarada en la sentencia; por tanto, no puede considerarse que dichos actos cambiaron de naturaleza, pues fueron expedidos como contractuales y así se deben estudiar. 5.2.-. En este punto, es relevante tener en cuenta que, cuando la entidad expide el acto, el demandante no conoce ni puede anticipar que el juez va a cambiar la naturaleza de un acto contractual y va a considerarlo como un simple acto administrativo, sin vínculo alguno con un contrato.

El demandante no puede tener capacidad para adivinar semejante conclusión. Por consiguiente, no tendría por qué demandar en los cuatro meses, sino que se fundamenta en la forma como se emite el acto (contractual), para demandar dentro de los dos años, acogiéndose a las disposiciones legales vigentes17. 14 Se transcribe incluso con errores de texto. 15 Samai, exp. núm. 76001-23-33-000-2017-01359-01, índice 34, certificado 2354BCAE6D7BA90A A7A8FAFB8FA002FA 07A795E8B6F0ECCE 3D9738B90BB129A7. 16 Artículo 2°.De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: […] 5) Contratación mínima cuantía. La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas: […] d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituye para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal. 17 Se transcribe incluso con errores de texto.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.7. Por último, otro de los magistrados integrante de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado aclaró su voto18 en la sentencia del 11 de septiembre de 2024, en el sentido de indicar que, si bien compartió la «decisión de fondo» porque consideró que era «la que en derecho correspond[ía]», lo cierto era que la Sala, al momento de resolver el recurso de apelación, no debió adecuar el medio de control de controversias contractuales al de nulidad y restablecimiento del derecho para declarar la caducidad de las pretensiones, por cuanto se desconoció los derechos a la defensa y al debido proceso de las partes al impedirles discutir, oponerse y controvertir un asunto ajeno a la contienda adelantada en primera instancia. Por lo expuesto, afirmó que: […] lo procedente era analizar la controversia originalmente propuesta y abordar las consecuencias que la inexistencia del contrato podría generar respecto a la fuerza vinculante de los actos acusados en los términos del artículo 91 (numeral 2) del CPACA, sin perjuicio de la facultad del juez de declarar las excepciones que encuentre probadas, aún en el momento de fallar en segunda instancia, como en este caso, la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control judicial19. 2.2.

Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente20: PRIMERA: AMPARAR los derechos al debido proceso, audiencia y a la defensa, igualdad, y el acceso a la administración de justicia del Consorcio de Servicios de Tránsito y Trasporte de Ginebra, salvaguardando a su vez principios que revisten las decisiones judiciales dejando sin efecto la sentencia de 11 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso rad. 76001 23 33 000 2017 01359 01, que revocó la decisión de primera instancia.

SEGUNDO: Ordenar a la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado proferir una nueva sentencia de reemplazo de segunda instancia de fondo conforme a derecho, y confirmando la de primera instancia21. Como fundamento de sus pretensiones, el Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte sintetizó las actuaciones judiciales surtidas dentro del proceso con radicado núm. 76001-23-33-000-2017-01359-01 y sostuvo que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en el defecto sustantivo en la sentencia del 11 de septiembre de 2024 porque lo sorprendió con la declaración de inexistencia del contrato, la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la declaración de caducidad de ese medio de control.

Para lo anterior, citó de manera textual los fundamentos contenidos en el salvamento y la aclaración de voto presentados por los magistrados integrantes de la sala. Aseguró que el juez de segunda instancia pasó por alto que en el proceso de licitación la oferta fue aceptada por el municipio de Ginebra, actuación que tenía los mismos efectos previstos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 que dispone que dicha aceptación 18 Samai, exp. núm. 76001-23-33-000-2017-01359-01, índice 31, certificado 9404B4FD97022C04 049B0A95C56273CB 4E4D5796E97AA764 6044350D6228AB5A. 19 Se transcribe incluso con errores de texto. 20 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 2, certificado 94CC41B52B64943E 09CFD110FE2E8131 58025F535FF7E50D 0B9B72A7D6120175, págs. 1 a 30. 21 Se transcribe incluso con errores.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye el contrato en los procesos de mínima cuantía, es decir, que el acuerdo de voluntades existió y que el contrato de concesión tuvo validez.

La parte tutelante también aseguró que se configuró un defecto fáctico en la sentencia del 11 de septiembre de 2024, toda vez que la subsección accionada valoró de manera equivocada los hechos y las pruebas del proceso que la llevó a una decisión que no corresponde con la realidad probatoria. Expuso que la autoridad judicial interpretó restrictivamente el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y exigió un documento firmado por ambas partes para considerar que el contrato quedó perfeccionado, a pesar de que con la aceptación de la oferta por parte del municipio se cumplió con el requisito previsto en ese artículo.

Manifestó que aportó pruebas al proceso judicial que demostraban la existencia de la voluntad de las partes de celebrar el contrato y la ejecución de las obligaciones contraídas, sin que fueran valoradas de manera adecuada, lo que impidió obtener la contraprestación pactada y a la que tenía derecho. Asimismo, consideró que: [A]l ajustar el medio de control y declarar la caducidad, el juez creó una situación de incertidumbre jurídica y privó al demandante de acceder a una resolución acorde con los hechos, afectando gravemente sus derechos patrimoniales y procesales, situación que genera una discriminación implícita, pues el tratamiento recibido no se basa en un criterio razonable o legítimo, sino en una interpretación errónea y desproporcionada de las normas contractuales.

Por último, aseveró que se configuró un defecto procedimental absoluto con la decisión que declaró la «caducidad del medio de control para controvertir los actos demandados», pues en relación con ese punto la ponencia fue derrotada «tanto por el salvamento de voto […] como por la aclaración [de voto], ya que en realidad su pronunciamiento no se trató en realidad de una aclaración sino de un salvamento parcial de voto»22.

Así, sostuvo que, en los términos previstos en el artículo 49 del reglamento interno del Consejo de Estado, el proyecto de sentencia no quedó aprobado. 2.3. Trámite procesal El despacho ponente, mediante auto del 30 de octubre de 202423, admitió la solicitud de tutela; vinculó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al municipio de Ginebra; tuvo como pruebas los documentos aportados con el escrito de amparo; requirió al abogado Juan Carlos Novoa Buendía para que aportara el documento que lo acreditaba como apoderado del consorcio; y suspendió los términos del trámite constitucional. 2.4.

Intervenciones 2.4.1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente de la providencia objeto de tutela, contestó24 que la sentencia del 11 de septiembre de 2024 y el expediente ordinario «contienen los argumentos y 22 Se transcribe incluso con errores de texto. 23 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 5, certificado 9C4AF4B348337DE1 F6F51E0191243F09 69FD16018955984E 53742C2B135D4F84. 24 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 10, certificado 83CFBBDBADD19435 A0B0310383576675 C72C421DC65BE346 D55D1BD3D6E97026.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elementos necesarios para que el juez de tutela tome la decisión que en derecho corresponda».

Además, indicó que estaba presto a atender lo que se disponga en el presente trámite constitucional. 2.4.2. El municipio de Ginebra respondió25 que algunos hechos expuestos en el escrito de tutela son ciertos, pero que el accionante omitió que el recurso de apelación tuvo fundamento en que el juez de primera instancia no resolvió las excepciones de inexistencia y de nulidad del contrato, y que en la sentencia del 31 de marzo de 2022 un magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca salvó el voto porque concluyó que el contrato no existió, dado que no quedó por escrito de acuerdo con los requisitos dispuestos en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.

Adujo que la tutela no superó el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que un salvamento de voto no resulta suficiente para dejar sin efectos una decisión judicial que fue aprobada por la mayoría de los integrantes de la respectiva sala, además de que la caducidad del medio de control puede ser declarada de oficio por el juez de primera o segunda instancia siempre que se encuentre configurada.

Por lo anterior, pidió que se declarara improcedente la acción. Por otro lado, afirmó que el fallo del 11 de septiembre de 2024 tiene sustento legal y motivación suficiente, con lo cual no está de acuerdo el actor. Frente al defecto procedimental, aseguró que la sala mayoritaria aprobó la sentencia objeto de reparos, al considerar que el magistrado que aclaró el voto indicó que compartía la decisión de fondo. 2.4.3.

Finalmente, el abogado Juan Carlos Novoa Buendía explicó que: i) el Consorcio fue constituido el 16 de noviembre de 2012 y estaba representado legalmente por Héctor Molano Rojas; ii) en Resolución 038 del 19 de febrero de 2015, el municipio de Ginebra acogió la decisión de los consorciados de designar como representante legal del consorcio a la sociedad Systracol Ltda que, a su vez, estaba representada legalmente por el señor Molano Rojas, quien falleció el 12 de junio de 2021; y, iii) por lo expuesto, quedó como representante legal del consorcio Luz Mary Usma Gaviria en su condición de representante suplente de la mencionada sociedad26.

Con el anterior memorial, el abogado Novoa Buendía aportó27 el poder a él otorgado por Luz Mery Usma Gaviria en su condición de representante legal suplente de la sociedad Systracol Ltda, que a su vez funge como representante legal del consorcio; certificado de existencia y representación legal de la referida sociedad; acta de constitución del consorcio;

Resolución 038 del 19 de febrero de 2015; y, registro de defunción de Héctor Molano Rojas. 25 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 14, certificado D2464B1CB79B68CC 131A7BDD02AD5580 2041304FB854CA11 38EC8432CD635908. 26 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 15, certificado 2A9A3BCC9357EBC4 F6344D19A16D5F42 9AAED6232DF6270A A2205C253AEB0477. 27 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05846-00, índice 15, certificado 6FC3418AD45D9DA9 1826780C1E679667 2ABEA5A9FCC62728 392204283983D37E.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.2.

Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa del Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte está acreditada, por cuanto fue la parte demandante en el proceso que finalizó con la sentencia del 11 de septiembre de 2024 objeto de tutela, y, por lo tanto, es el titular de los derechos vulnerados. Además, Juan Carlos Novoa Buendía tiene poder para actuar como representante judicial del consorcio porque Luz Mery Usma Gaviria es la representante suplente de la sociedad Systracol Ltda, que, a su vez, funge como representante legal del consorcio.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en razón a que fue la autoridad que profirió el fallo del 11 de septiembre de 2024 que, según afirmó el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado28 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional29.

En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado;

(iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; (v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, (vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 29 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales30 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela.

En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. En consecuencia, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución31.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 3.3.1. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional32 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, sobre a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia33.

La cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse configurados los defectos sustantivo, fáctico y procedimental absoluto expuestos en el escrito de tutela, quedaría probado que la autoridad accionada no podía declarar la inexistencia del contrato, ni adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para declarar su caducidad, escenario en el cual estarían afectados los derechos fundamentales del consorcio actor, en particular, el debido proceso, para cuyo amparo acudió a esta acción constitucional. 3.3.2.

Subsidiariedad El requisito de subsidiariedad exige, en los términos de los artículos 86 constitucional y 6.° del Decreto 2591 de 199134, que el juez constitucional, por un lado, verifique que el accionante no cuente con otros mecanismos judiciales de protección de sus derechos fundamentales; y, por otro lado, valore si dichos mecanismos resultan 30 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 31 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 32 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 33 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 34 ARTICULO 6o.

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […].

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co idóneos y eficaces para garantizar de forma oportuna el amparo solicitado, de acuerdo con las particularidades de cada caso35.

En el evento de que existan otros medios de defensa judicial pero que estos no sean idóneos o eficaces, procede la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, así como, en los eventos en que se configura un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente y grave, y sus medidas de protección impostergables36. Cuando se trata de una tutela interpuesta en contra de providencia judicial, la Corte Constitucional ha indicado que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios constituyen vías legítimas de defensa y reconocimiento de los derechos fundamentales37.

De manera específica, el alto tribunal expresó lo siguiente: La acción de tutela no fue diseñada para desplazar a los jueces del ejercicio de sus competencias naturales, motivo por el cual, en principio, no es procedente acudir ante un juez para impugnar las decisiones judiciales si previamente no se han empleado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial.

El agotamiento de estas herramientas constituye, entonces, un requisito indispensable para que el juez de tutela pueda entrar a estudiar la vulneración invocada por el accionante. En el presente asunto, los argumentos del tutelante consisten, en concreto, en que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no podía adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y declarar su caducidad, por cuanto ese punto de la sentencia quedó derrotado con los votos disidentes manifestados en la sentencia del 11 de septiembre de 2024.

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo con el artículo 24838 de la Ley 1437 de 2011, (CPACA), el recurso extraordinario de revisión procede en contra de los fallos dictados, entre otras autoridades, por las subsecciones de las secciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado; y que el artículo 25039 ibidem prevé como causal del recurso, en su numeral 5, la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no es susceptible de apelación, la cual puede ser invocada dentro del año siguiente a la ejecutoria de la providencia controvertida.

En relación con la mencionada causal, la Sala Quince Especial de Decisión de esta corporación ha sido enfática en establecer que el vicio alegado como nulidad, por un lado, se debió configurar en el momento en que se profirió la sentencia, y, por otro lado, debió ser el resultado del desconocimiento grave e insanable de alguna ritualidad sustancial40.

Además, la Sala Catorce Especial de Decisión indicó41 que esta causal ocurre en los siguientes eventos: 35 Corte Constitucional, sentencia T-397 de 2017. 36 Corte Constitucional, sentencia T-471 de 2017. 37 Corte Constitucional, sentencia T-373 de 2021. 38 ARTÍCULO 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 39 ARTÍCULO 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, radicado núm. 2013-02724-00. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020, radicado núm. 11001-03-15-000-2019-00119-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] la carencia absoluta de motivación de la sentencia, la violación al principio de la non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violación del debido proceso, la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso, la falta de congruencia, la falta de votos necesarios para la aprobación de una sentencia y la expedición de un fallo inhibitorio injustificado [Subrayado fuera de texto].

Pues bien, de lo expuesto, la Sala observa que el accionante argumentó que se configuraron los defectos sustantivo y procedimental absoluto en la sentencia objeto de reparos, porque la decisión de adecuar la demanda contractual al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y declarar su caducidad, quedó «derrotada», toda vez que los magistrados que presentaron la aclaración y el salvamento de voto no la compartieron.

En consecuencia, en atención a lo dispuesto en la jurisprudencia del Consejo de Estado emitida a través de sus salas especiales, es necesario advertir que, si el tutelante consideró que la decisión de declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenida en la parte resolutiva del fallo del 11 de septiembre de 2024 no contó con el número de votos requerido para ser aprobada, debió discutir ese asunto por conducto del recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno».

Por los motivos expuestos, los defectos sustantivo y procedimental absoluto sustentados en los cargos bajo estudio no superan el requisito de subsidiariedad, con ocasión de que el tutelante dispone de otro medio de defensa judicial para ejercer la defensa de los derechos fundamentales que, consideró, fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada.

Cuestión distinta ocurre con los reparos que sustentan los defectos fáctico y sustantivo por indebida interpretación de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, atinente a la decisión que declaró la inexistencia del contrato, porque el accionante no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso ordinario en el que fue emitida la sentencia del 11 de septiembre de 2024. 3.3.3.

Análisis de los demás requisitos de procedibilidad El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia objeto de reparos fue proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 11 de septiembre de 2024, y el escrito de tutela se presentó el 29 de octubre de 202442, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional43 y el Consejo de Estado44 como razonable.

La parte actora, en el escrito de tutela, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los que consideró vulnerados sus derechos fundamentales por la 42 Samai, exp. núm. 1001-03-15-000-2024-05474-00, índice 3, certificado 1ECFECD3E45D5D49 DBD0656F5AEE8BB1 79E0F08DEB24B853 048E3F52EDF3B49B. 43 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co configuración de los defectos fáctico y sustantivo, y estos no exponen una posible irregularidad procedimental.

Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas en los términos que planteó la parte actora. 3.4. Problema jurídico La Sala debe decidir si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y sustantivo en la sentencia del 11 de septiembre de 2024 y, por ende, si vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la audiencia, a la defensa, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia del Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte.

Para ello, es necesario establecer si la autoridad judicial accionada realizó una indebida interpretación de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 y valoró de manera inadecuada las pruebas aportadas al expediente ordinario que daban cuenta de que la aceptación de la oferta permitió que el contrato de concesión quedara perfeccionado y tuviera validez.

Para tal fin, se estudiará las generalidades de los defectos fáctico y sustantivo, y, luego, el caso concreto. 3.4.1 Generalidades de los defectos alegados Defecto sustantivo Conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado45.

De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, ya que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política.

La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de 45 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]46.

En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)47.

Defecto fáctico De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»48. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»49 objeto de tutela.

Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»50. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»51.

En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios 46 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006. 47 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 48 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 49 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 50 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 51 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso52.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial53, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»54.

Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.

El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.

El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]55. 3.4.2. Caso concreto En el asunto bajo estudio, el tutelante afirmó que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, puesto que, como quedó expuesto en el salvamento de voto de la sentencia del 11 de septiembre de 2024, el acta de aceptación de la oferta proferida por el municipio de Ginebra y las demás pruebas aportadas al expediente ordinario permitían tener por cumplido el requisito previsto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, normas que prevén lo siguiente:

ARTICULO

Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales. […]

ARTICULO

41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación 52 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 53 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 54 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 55 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y éste se eleve a escrito. [Subrayado fuera de texto]. Al respecto, la Sala mayoritaria de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que, según las anteriores normas, el contrato estatal debe constar por escrito, es decir, que constituye una formalidad ab substantiam actus sin la cual el contrato no logra obtener su perfeccionamiento.

Además, explicó que, en el caso concreto, las partes no elevaron a escrito el contrato, asunto que fue reconocido en la demanda y en el memorial de contestación. De lo expuesto, esta Subsección observa que la sentencia del 11 de septiembre de 2024 no incurrió en un defecto sustantivo, en la medida en que, en efecto, los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 exigen por regla general para el perfeccionamiento del contrato estatal que este conste por escrito, esto es, que se eleve a escrito el acuerdo de voluntades al que llegaron las partes, de manera que, la interpretación que realizó la autoridad accionada de esas normas no fue irrazonable o arbitraria.

En este punto, cabe destacar que: i) el Consorcio en la demanda que presentó, manifestó que «entre las partes no se suscribió formalmente un contrato de concesión»; ii) el municipio de Ginebra formuló las excepciones de nulidad absoluta y de inexistencia del contrato con fundamento en que las partes no suscribieron contrato de concesión; y iii) en el recurso de apelación, la demandada argumentó que el juez de primera instancia no resolvió las referidas excepciones.

En ese orden, la Sala encuentra que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no sorprendió al consorcio con la sentencia del 11 de septiembre de 2024 al declarar la inexistencia del contrato de concesión, puesto que, desde que inició el proceso ordinario, el objeto de discusión giró en torno a verificar la suscripción del acuerdo de voluntades por escrito, y, por ende, a determinar su existencia. Ahora bien, el tutelante adujo que la autoridad accionada no valoró el acto del municipio en el que aceptó la oferta y las demás pruebas aportadas al proceso ordinario que daban cuenta de la existencia del contrato y su ejecución, lo que constituyó un defecto fáctico en la sentencia del 11 de septiembre de 2024.

Frente a este reparo, la Sala estima oportuno precisar que la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial como mecanismo excepcional y subsidiario de protección de derechos fundamentales, no habilita al juez constitucional para revisar, de manera general o abstracta, todas las pruebas aportadas a un proceso ordinario, so pena de invadir las competencias que son propias de los jueces naturales en ejercicio de su autonomía e independencia judicial y que han sido asignadas por el legislador.

En tal sentido, no es procedente analizar el cargo del accionante referente a que en segunda instancia del proceso ordinario se omitió valorar las pruebas sobre determinado hecho, sin que el accionante en el escrito de amparo identificara cada prueba que consideró desconocida, haya abordado su contenido, lo que pretendió acreditar con esta y el impacto que su apreciación hubiera tenido en la decisión final.

Ocurre lo contrario con el reproche consistente en que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que la aceptación de la oferta permitía tener por cumplido el requisito contenido en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1993, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, porque el accionante identificó la prueba, expuso su contenido y el impacto que, consideró, tendría en la sentencia. Acerca del numeral 5 del artículo 2 ibidem, este dispone que, en procesos de contratación de mínima cuantía, «la comunicación de aceptación junto con la oferta constituye para todos los efectos el contrato celebrado».

Por su parte, en la sentencia del 11 de septiembre de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó la aplicación de esa norma al caso concreto y concluyó que se trataba de una regla de excepción al régimen contractual público que no era posible extenderla por analogía, ya que se desconocía la regla general establecida en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.

En cuanto al contenido del acto de aceptación de la oferta y de la adjudicación del contrato de concesión obrantes como pruebas al interior del proceso ordinario, la autoridad accionada indicó que la sola manifestación unilateral de la administración no tenía la potencialidad de «remover» una formalidad impuesta en la ley, en razón a criterios jerárquicos y competenciales, toda vez que la ley es superior a los actos de la administración y que es el legislador quien está encargado de la expedición del Estatuto Contractual de la Administración Pública según el artículo 150 constitucional.

De lo anterior, la Sala encuentra que la subsección accionada, lejos de desconocer el acto de aceptación de la oferta y la adjudicación del contrato, apreció estos documentos y les otorgó el valor que las normas permitían en el caso concreto, en particular, los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. Cuestión distinta, es que el accionante no está de acuerdo con que estas pruebas resultaban insuficientes para tener por cumplido el requisito de elevar a escrito el acuerdo de voluntades, incluso, luego de que en la misma demanda ordinaria afirmó que las partes nunca formalizaron dicho negocio.

De este modo, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no pasó por alto que el municipio de Ginebra aceptó la oferta del consorcio y emitió un acto en el que expresó que le adjudicaba el contrato de concesión; lo que ocurrió fue que la autoridad accionada advirtió que las partes omitieron realizar una formalidad que la ley exige para que el contrato quede perfeccionado y sin la cual el negocio resulta inexistente.

Por las razones expuestas, no se configuró el defecto fáctico que el accionante le atribuyó a la providencia objeto de tutela. IV. CONCLUSIONES En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la tutela frente a los defectos procedimental absoluto y sustantivo que controvirtieron la decisión de la autoridad accionada de adecuar la demanda contractual al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para declarar su caducidad, por cuanto no superaron el requisito de subsidiariedad, en atención a que es un debate que debe ser agotado por conducto del recurso extraordinario de revisión bajo la causal 5 contenida en el artículo 250 del CPACA.

Además, se negará la solicitud de amparo en relación con los defectos sustantivo y fáctico que reprocharon la decisión de la sentencia del 11 de septiembre de 2024 de declarar la inexistencia del contrato, toda vez que la Subsección B de la Sección Radicado: 11001-03-15-000-2024-05846-00 Accionante: Consorcio de Servicio de Tránsito y Transporte Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercera del Consejo de Estado realizó una interpretación razonable de las normas que rigen la materia y valoró en debida forma el acto de aceptación de la oferta y la adjudicación del contrato.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente el escrito de tutela presentada por el Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte en relación con los defectos procedimental absoluto y sustantivo que controvirtieron la decisión de la autoridad accionada de adecuar la demanda contractual al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para declarar su caducidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por el Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte respecto de los defectos sustantivo y fáctico que reprocharon la decisión de la sentencia del 11 de septiembre de 2024 de declarar la inexistencia del contrato, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Juan Carlos Novoa Buendía para actuar como apoderado judicial del Consorcio de Servicios de Tránsito y Transporte.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente DACJ/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx