Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Tutela contra providencia judicial – proceso de nulidad y restablecimiento del derecho- sanción moratoria por pago de cesantías-docente.
Defecto fáctico. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Didier Jaminton Urrutia Mosquera contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva y el principio pro homine.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en sentencia del 30 de abril de 2025 proferida dentro del medio de control identificado con No. 05837-33-33-003- 2023-00437-01 transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO PRO HOMINE del señor DIDIER JAMINTON URRUTIA MOSQUERA, al haber adoptado una decisión que se aparta de los principios de la sana crítica que rigen la valoración probatoria y del marco normativo vigente aplicable al caso concreto. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva decisión judicial que garantice (i) un análisis integral de los medios de convicción, con lo cual el fin de lograr el esclarecimiento de la situación fáctica del actor Didier Jaminton Urrutia Mosquera y, (ii) aplicando en debida forma la normatividad que reglamenta las competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes del Fomag.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 8 de noviembre de 2019, el señor Didier Jaminton Urrutia Mosquera, docente vinculado al departamento de Antioquia, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales ante ese ente territorial. El 18 de diciembre de 2019, mediante la Resolución 2019060436796, el departamento de Antioquia reconoció las cesantías solicitadas y, el 13 de marzo de 2020, realizó el pago efectivo de las cesantías parciales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 25 de febrero de 2022, el señor Urrutia Mosquera radicó solicitud ante el FOMAG y el departamento de Antioquia para que se reconociera y pagara la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías, dado que se hizo después de los 45 días hábiles que establece la norma.
Esa petición no se resolvió, por lo que se configuró un acto ficto o presunto negativo. Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05837-33- 33-003-2023-00437-01 El señor Urrutia Mosquera promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento de Antioquia, en la que solicitó la nulidad del acto administrativo ficto que negó el reconocimiento de la sanción moratoria.
En primera instancia conoció el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Turbo, que, en sentencia de 31 de enero de 2025, declaró la nulidad del acto ficto que se configuró el 25 de mayo de 2022 y condenó al departamento de Antioquia al pago de la sanción moratoria del 21 al 29 de febrero de 2020 y al FOMAG al pago por el mismo concepto del 1º al 12 de marzo de 2020.
El Ministerio de Educación Nacional - FOMAG y el departamento de Antioquia interpusieron recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. En sentencia de 13 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Séptima de Oralidad- revocó la decisión inicial y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 2.
Argumentos de la acción de tutela La parte actora sustentó la solicitud de tutela con los siguientes argumentos: La solicitud de tutela supera los requisitos generales de procedibilidad. En relación con los requisitos específicos, en este caso el Tribunal demandado incurrió en defecto fáctico al restarle valor probatorio a la constancia de radicación de la solicitud de pago parcial de las cesantías con fecha 8 de noviembre de 2019 y privilegiar el contenido del acto administrativo que resolvió esa solicitud, en el que se consignó como día de radicación el 27 de noviembre de 2019.
La prueba desestimada se trata de un formato genérico elaborado por el departamento de Antioquia, dirigido a la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio – Dirección de Gestión y Apoyo Administrativo de la Secretaría de Educación, destinado a la tramitación de solicitudes relacionadas con prestaciones económicas del personal docente.
Ese formato contiene los datos básicos del actor y en la parte superior figura un sello de radicación que contiene número consecutivo, fecha y hora, tipo de solicitud y nombre del funcionario que recibió, acompañado del emblema institucional, lo que demuestra la efectiva recepción de la petición por la entidad destinataria. No quedó demostrado en el proceso ordinario que la solicitud de cesantías presentada el 8 de noviembre de 2019 estaba incompleta y que fue subsanada en la fecha indicada en el acto que resolvió la petición. Así que a la demandada le correspondía cuestionar los hechos afirmados en la demanda y al juez, resolver la controversia con fundamento exclusivo en los hechos debidamente probados en el proceso.
Además, el Tribunal demandado no consideró que el formato de radicación fue aportado con la presentación de la demanda y que no fue tachado de falso o Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fraudulento por la contraparte.
Con esa actitud, el demandado desestimó un medio de prueba idóneo que acreditaba un hecho relevante para el litigio, sin una motivación sólida que justificara su exclusión del análisis del caso. En consecuencia, el cuerpo colegiado se separó por completo de los hechos debidamente acreditados en el proceso y resolvió a su arbitrio el asunto debatido, incurriendo de este modo en una evidente incongruencia entre lo demostrado y lo decidido.
La autoridad judicial demandada no acogió el principio pro homine, según el cual debe preferirse la interpretación más garantista de los derechos fundamentales. Al contrario, le impuso al demandante una carga probatoria desproporcionada al tener que acreditar que la solicitud de cesantías fue radicada el 8 de noviembre de 2019, pese a que dicha actuación correspondía de manera exclusiva al departamento de Antioquia en su calidad de entidad responsable del trámite administrativo.
También, en la sentencia atacada, el Tribunal valoró como prueba el «Formato de Hoja de Revisión», allegado por el FOMAG con el recurso de apelación, sin acreditar alguna de las causales del artículo 212 del CPACA. Así que ese documento se aportó en forma extemporánea, pues debió hacerlo en la contestación de la demanda, razón suficiente para que no fuera tenido en cuenta al momento de fallar.
Por último, el actor citó varios pronunciamientos de tutela del Consejo de Estado en los que se han amparado los derechos fundamentales invocados en casos análogos al aquí debatido1. 3. Trámite procesal En auto del 20 de octubre de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante y al Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de demandado.
Adicionalmente, vinculó a la Nación – Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento de Antioquia y al Juzgado Tercero Administrativo de Turbo, en condición de terceros con interés. 4. La respuesta del demandado El Tribunal Administrativo de Antioquia solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela porque no cumplió con el requisito de relevancia constitucional.
Aunado a que el actor no acreditó los defectos alegados. En todo caso, no se vulneraron los derechos fundamentales invocados. En el proceso ordinario se garantizaron los derechos de las partes y la decisión está sustentada jurídica y jurisprudencialmente, por tanto, contiene una interpretación válida, dentro del principio de autonomía judicial, sin que pueda predicarse arbitrariedad o ilegalidad alguna.
En efecto, la sentencia acusada analizó, además de la fecha de expedición del acto, la información que reposa en la Hoja de Servicios del FOMAG que fue aportada, en la que obra la fecha de radicación. También se resaltó que la parte demandante no probó que la solicitud presentada en la fecha inicial no fue objeto de requerimientos o 1 Sentencias de 5 de diciembre de 2024, exp. 11001-03-15-000-2024-05939-00; de 6 de febrero de 2025, exp. 11001-03-15- 000-2024-06039-01; de 6 de marzo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2024-05927-01 y de 17 de julio de 2025, exp. 11001-03-15- 000-2025-03537-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co devoluciones, lo cual es factible de demostrarse a partir de la trazabilidad del Sistema Humano en Línea, de acceso al docente demandante. La anterior valoración que ha sido utilizada en otros procesos fue analizada en sede de tutela por el Consejo de Estado, quien determinó en providencia del 25 de septiembre de 2025 que se trató de un ejercicio valorativo en conjunto y no solo en un único elemento de prueba que no guarda concordancia con la realidad del proceso2. 5.
Intervención de los terceros vinculados El Ministerio de Educación Nacional pidió que se declare improcedente la acción de tutela en lo que a esa cartera se refiere, porque no existe una relación de subordinación o control con la autoridad judicial que adoptó la decisión cuestionada, ni está acreditada una vulneración de derechos atribuible a esta entidad.
Y en concreto planteó la falta de legitimación en la causa por pasiva para realizar un pronunciamiento de fondo. El departamento de Antioquia solicitó declarar improcedente la solicitud de tutela porque lo que el actor pretende es revivir la cuestión discutida en el proceso 05837- 33-003-2023-00437-00/01. Sustentó su oposición con los siguientes argumentos: El Tribunal Administrativo de Antioquia valoró en forma razonada y completa el acervo probatorio, incluida la Resolución 2019060436796 del 18 de diciembre de 2019, en la que se estableció que la radicación de la petición fue la 2019-CES-823017 del 27 de noviembre de 2019.
A la luz del procedimiento determinado para los educadores por el Fonpremag (Guía Docente Sistema Humano en Línea), del que estos tienen pleno conocimiento, sin la valoración de la documentación requerida, como lo es la historia laboral, no es posible iniciar la solicitud en debida forma. La referida resolución goza de presunción de legalidad y no fue objeto de nulidad.
Así que, tal como lo concluyó la sentencia atacada, no se configuró mora ni derecho a sanción y, en ese entendido, no es predicable la existencia de un defecto fáctico. Tampoco existe evidencia de que ni el departamento de Antioquia ni el Tribunal Administrativo de Antioquia hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor, que, por vía tutelar, como si fuera una tercera instancia, busca dejar sin efecto una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada.
El departamento no pretermitió el término para expedir la Resolución 2019060436796 de 18 de diciembre de 2019 que reconoció las cesantías parciales al señor Urrutia Mosquera. Y, el 7 de enero de 2020, entregó el expediente al FOMAG, que lo digitalizó el 10 siguiente y aprobó el pago el 19 de febrero del mismo año. Ese pago se efectuó el 13 de marzo de 2020.
De lo anterior, se concluyó que el conteo del término legal para el pago de las cesantías inició el 27 de noviembre de 2019 (fecha en la que se completaron los documentos necesarios) y que para la fecha en la que efectivamente se realizó el pago habían corrido 73 días, es decir que se hizo con tres días de mora. De todas formas, en caso de que se presente mora en el pago, el ente territorial no es el responsable de asumir suma alguna por ese concepto.
La entidad competente es la Fiduprevisora S.A., en calidad de administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fonpremag). 2 Exp. 11001-03-15-000-2025-05598-00, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín solicitó su desvinculación del trámite de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no podría dar cumplimiento al fallo, en caso de concederse el amparo.
El Juzgado Tercero Administrativo de Turbo no se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la presente acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional» 3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 4 y específicas 5 de procedencia de la acción de tutela. 3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico El señor Didier Jaminton Urrutia Mosquera invoca los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva que considera vulnerados con la sentencia de 13 de mayo de 2025 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05837-33-33-003-2023-00437- 01, providencia que incurrió en defecto fáctico.
En ese orden, corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial. De ser afirmativa la respuesta, se estudiará si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor al incurrir en defecto fáctico. La Sala anticipa que accederá a las pretensiones de amparo ante la configuración del defecto fáctico alegado.
Sin embargo, de manera previa, se resolverán las solicitudes de falta de legitimación por pasiva invocadas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional y por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Legitimación en la causa por pasiva En relación con la solicitud de la Nación – Ministerio de Educación Nacional,se aclara que este se vinculó al presente trámite constitucional en calidad de tercero con interés porque actuó como parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la sentencia cuestionada, lo que justifica su vinculación. Por lo tanto, se negará la solicitud.
Frente a la solicitud de desvinculación del distrito de Medellín, al revisar el auto admisorio de la demanda de tutela se observa que el citado distrito no se incluyó como parte ni tercero interesado en este trámite, además se consultaron los oficios de notificación de esa providencia6, de los que se observa el remitido al departamento de Antioquia al correo notimedellin.oralidad@medellín.gov.co, el cual corresponde a una de las direcciones electrónicas que el referido departamento tiene dispuesta para esta clase de notificaciones7.
En consecuencia, se negará la solicitud, en el entendido que el mencionado distrito no fue vinculado al presente trámite. (i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional. La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, y sustenta con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos.
Además, porque no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi ni se emplea como una instancia adicional, porque el proceso ordinario en primera instancia accedió a las 6 Samai, índice 8 7 Así lo informó una de las funcionarias de la Secretaría General del Consejo de Estado encargada de realizar la notificación de las providencias dictadas en asuntos constitucionales, como consecuencia de la consulta telefónica que el despacho sustanciador hizo el 15 de diciembre de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones del demandante y fue con ocasión de la providencia de segunda instancia (acá cuestionada) que se revocó, lo cual resultó contrario a sus intereses.
Sumado a ello, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial se estarían afectando los derechos invocados, en la medida en que la decisión cuestionada implica el no reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías a la que tendría derecho el actor.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno porque la providencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía se profirió el 13 de mayo de 2025, se notificó por correo ese mismo día8, y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 13 de noviembre de 20259.
En lo demás, la Sala observa que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora: (iv) alega irregularidades que generan un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.
Por lo anterior, la Sala pasa a analizar si se configura el defecto fáctico invocado. (ii) Del defecto fáctico10 en el caso concreto11 El señor Didier Jaminton Urrutia Mosquera ejerce la presente acción con el fin de que se deje sin efecto la sentencia de 13 de mayo de 2025 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, por la cual se revocó la decisión de primera instancia del Juzgado Tercero Administrativo de Turbo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por el señor Urrutia Jaminton contra el acto ficto que negó el reconocimiento de una sanción por mora en el pago de las cesantías, dictado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y el departamento de Antioquia (rad. 05837-33-33-003- 2023-00437-00/01).
En síntesis, el actor sostuvo que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto fáctico al omitir la valoración de una constancia de radicación de la solicitud de pago parcial de las cesantías de fecha 8 de noviembre de 2019. Además, resaltó que el Tribunal demandado no expuso argumentos para desconocer la falta de idoneidad de dicha prueba y simplemente descartó su análisis, a pesar de que esta no fue tachada de falsa o fraudulenta por los sujetos procesales. 8 Se consultó el proceso ordinario en Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia, rad. 05837 33 33 003 2023 00437 01, índice 12. 9 Samai, índice 1. 10 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. 11 La Sala reitera el criterio asumido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en casos con similares supuestos fácticos y jurídicos, en las sentencias del: 5 de diciembre de 2024, exp. 2024-05939-00, C.P. Milton Chaves Garcia; 6 de febrero de 2025, exp. 2024-06039-01, C.P. Milton Chaves García; 6 de marzo de 2025, exp. 2024- 05927-01, C.P. Milton Chaves Garcia; 19 de junio de 2025, exp. 2025-01127-01, C.P. Wilson Ramos (E) y de 17 de julio de 2025, exp. 2025-03537-00, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la autoridad judicial demandada no acogió el principio pro homine, que exige favorecer la interpretación más garantista de los derechos fundamentales.
De la lectura del expediente12, la Sala observa los siguientes hechos relevantes: 1. En el escrito de demanda del proceso ordinario, en el acápite de hechos, específicamente, en el «TERCERO», el demandante afirmó que el 8 de noviembre de 2019, le solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías. Se transcribe lo pertinente:
TERCERO: Teniendo de presente estas circunstancias, mi representado (a), por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el ANTIOQUIA (sic), le solicitó al Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, el día 11/8/2019, el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.
En la contestación de la demanda del FOMAG, frente a ese hecho expresó que «No es cierto, como se advierte en la Resolución 436796 del 18 de diciembre de 2019, en la cual precisa que la solicitud de las cesantías fue el día 27 de noviembre de 2019». 3. El departamento de Antioquia, en la contestación de la demanda al referirse a los hechos, no lo hace en el mismo orden de la demanda, pues al indicar «AL HECHO TERCERO: Es parcialmente cierto», al leer la argumentación no guarda coherencia con el hecho tercero de la demanda referido a la fecha en la que radicó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías. 4.
El 31 de enero de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo de Turbo accedió a las pretensiones de la demanda. Respecto a la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías del señor Didier Jaminton Urrutia Mosquera, el juzgador de primer grado advirtió que «si bien obran dentro del plenario dos documentos que indican fechas diferentes, acto de reconocimiento, 27 de noviembre de 2019 (Pág.28 PDF003 del Exp.
Digital) y documento de fecha cierta, 08 de noviembre de 2019 (Pág.26, PDF003 del Exp. Digital), la fecha que debe tomar es la última pues: i) El documento que contiene esta data genera certeza sobre el momento en el cual se presentó ante la autoridad administrativa;/ ii) Dicha fecha nunca fue controvertida por parte de las entidades demandadas con la contestación de la demanda.» Con fundamento en lo anterior, se estudió el asunto y se encontró que el departamento de Antioquia incurrió en un retardo de 12 días y el FOMAG de 16 días, para un total de 28 días hábiles de retraso en el pago de las cesantías, lo que generó la sanción moratoria del 21 de febrero hasta el 13 de marzo de 2020 (21 días de mora). 5.
El Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el departamento de Antioquia interpusieron recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. De una parte, el FOMAG sostuvo que no puede responder por sanciones moratorias, causadas con posterioridad a la Ley 1955 de 2019, así que la condena debía asumirla el ente territorial. De todas formas, en este caso, el pago se hizo dentro de los 45 días hábiles, dado que la fecha de radicación de la solicitud de cesantías fue del 27 de noviembre de 2019 y no del 8 de noviembre de ese año. De otra parte, el departamento de Antioquia advirtió que el acto de reconocimiento de las cesantías se expidió en tiempo.
El juzgador de primera instancia se equivocó porque la fecha correcta de presentación de la solicitud es el 27 de noviembre de 12 Remitido por el Juzgado Tercero Administrativo de Turbo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019, pues ese día se tuvieron por aportados en debida forma los documentos necesarios para estudiar la petición. Además, el 7 de enero de 2020, el ente territorial entregó el expediente prestacional al FOMAG, así que la tardanza en el pago no puede endilgársele al departamento y debe ser el fondo el que responda por la mora generada. 6.
En sentencia de 13 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la decisión apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. La autoridad judicial para realizar el cómputo de los términos de mora en el pago de las cesantías tomó como extremo inicial el 27 de noviembre de 2019, fecha señalada en la Resolución 2019060436796 de 18 de diciembre de 2019, al considerar que dicho acto administrativo gozaba de presunción de legalidad.
Asimismo, advirtió que, no era posible tener en cuenta la copia de radicación allegada por el demandante, así: […] con las demandas suelen aportar es la copia de un formato de solicitud de prestación que, de un lado, contiene un número de radicación que no es relacionado al interior del acto administrativo, lo que no permite tener certeza de que sea la radicación de la solicitud que específicamente se está resolviendo en dicho acto y no de otra anterior o posterior y, de otro lado, de todas formas no podría tomarse la fecha de dicho formato, dado que la normatividad que regula el trámite de cesantías contempla el escenario en el que la solicitud es radicada en forma incompleta y deben requerirse documentos, por lo que la petición quedaría presentada correctamente en fecha posterior, razón por la que sería injusto comenzar el cómputo de los términos a partir de un momento en que la entidad territorial no tiene la información suficiente para pronunciarse de fondo; por lo anterior es que se considera que el formato que suele aportarse con las demandas no es prueba de la efectiva radicación y por ende se toma la fecha consignada en la resolución. Ahora, en el presente caso la Sala observa que al plenario fue allegado el formato denominado “Hoja de Revisión” del FOMAG, relacionado con la solicitud de cesantías presentada por la actora, en la que dicha petición fue radicada el 27 de noviembre de 2019, tal como lo señala la siguiente imagen: Fecha que incluso coincide con la consignada en la resolución No. 2019060436796 del 18 de diciembre del 2019 que reconoció las cesantías parciales al demandante, por lo que no existe fundamento para que el Juez de Primera Instancia hubiese adoptado una fecha de radicación diferente, pues la constancia aportada con la demanda y que data del 8 de noviembre de 2019, no es prueba suficiente de ello, ya que, como quedó visto, debe tenerse en cuenta que existen situaciones en las que la documentación allegada inicialmente resulta incompleta o incorrectamente diligenciada, supuesto en el cual la entidad territorial está facultada para requerir al solicitante, y mientras no se presente la documentación en debida forma, no puede considerarse radicada formalmente la petición. Esto implica que la fecha valida de radicación será aquella en la que se haya cumplido con los requisitos exigidos, y es dicha fecha la que debe consignarse en el acto administrativo de reconocimiento.
Este tipo de situaciones puede verificarse a través del sistema “Humano en Línea”, el cual permite realizar la trazabilidad del trámite administrativo, discriminando cada una de las etapas del proceso, como por ejemplo la Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fecha de validación de la documentación por parte de la entidad territorial o las fechas en las que se efectuaron requerimientos al interesado.
Cabe resaltar que dicho sistema es accesible al docente, quien puede consultar personalmente el estado de su solicitud. En consecuencia, le correspondía a la parte actora la carga de demostrar que la solicitud presentada el 8 de noviembre de 2019 no fue objeto de requerimiento ni existió deficiencia alguna en la documentación, y que, por tanto, cualquier dilación en la validación, expedición del acto administrativo o remisión al FOMAG, sería atribuible exclusivamente a la administración, lo que permitiría contabilizar los términos legales desde la fecha inicial de la solicitud.
Sin embargo, la parte demandante no acreditó tales circunstancias y, por el contrario, la “Hoja de Revisión” reafirma la fecha consignada en el acto administrativo de reconocimiento, por lo que se le otorgará plena validez a la misma, esto es, se tiene por radicada la solicitud de cesantías el 27 de noviembre de 2019, por lo que en este punto le asiste razón a las entidades recurrentes.
Definido lo anterior, para el caso concreto se encuentran las siguientes actuaciones administrativas: - El 27 de noviembre de 2019 se tiene por radicada ante la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia la solicitud de pago de cesantías parciales para reparación de vivienda presentada por el demandante, máxime teniendo en cuenta pronunciamiento del 8 de noviembre de 2024 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dictado en sede de apelación de una sentencia proferida por esta Sala de Decisión en un caso similar y en el que la Alta Corporación, para establecer los extremos temporales de la mora, señala lo siguiente: “Así las cosas, para resolver el problema jurídico planteado, se evidencia que el demandante solicitó el reconocimiento de sus cesantías parciales el 11 de marzo de 2015, tal y como lo evidenció el tribunal, toda vez que el número de radicación contenido en el escrito de anexo de documentos radicados por el demandante ante la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio para el trámite de las cesantías parciales no coincide con los datos de la Resolución 201500298062 del 25 de septiembre de 2015, por medio la cual la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia, en representación del Fomag, le reconoció la prestación reclamada y ordenó un pago a su favor por concepto de «anticipo de cesantías».
Además, esta decisión del a quo, no fue cuestionada por el demandante.”13 (Negrillas de la Sala) - La entidad territorial expidió la Resolución 2019060436796 el 18 de diciembre del 2019, sin que en el expediente obre constancia de su notificación. -El expediente prestacional fue remitido al FOMAG el 10 de enero de 2020 - La Fiduprevisora S.A, pago el dinero a la demandante el 13 de marzo de 2020.
Así las cosas, los 15 días hábiles con que contaba la entidad para expedir y notificar el acto administrativo vencían el 18 de diciembre de 2019 y, si bien el mismo fue proferido en tiempo, lo cierto es que no existe constancia de su notificación, pues aunque las entidades demandadas indican que ello ocurrió el 2 de enero de 2020, esto no pasa de una mera manifestación y, de todas formas, si así fuera, ello implicaría una notificación extemporánea, por lo que la hipótesis de la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 a que debería acudirse para el conteo de términos, sería la misma, esto es, la 6, según la cual: cuando el acto se dicta a tiempo pero no se notifica o se notifica por fuera de tiempo la mora comenzará a correr tras 67 días hábiles contados a partir de la expedición de la resolución, los que, para el caso concreto, fenecían el 26 de marzo de 2020.
En ese orden de ideas, como la Fiduprevisora pagó los recursos el 13 de marzo de 2020, tal como está probado en el expediente, resulta claro que no se configuró la mora reclamada con la demanda, por lo que lo procedente era negar las pretensiones incoadas, razón por la que se revocará la sentencia apelada y, en esa medida, por sustracción de materia no hay lugar a efectuar pronunciamiento sobre la procedencia o no de condenar al FOMAG al pago de sanciones moratorias. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 8 de noviembre de 2024, Radicado: 05001-23-33-000 2021-00865-01 (6904-2023), C.P.: Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reseñadas como quedaron las decisiones en el proceso ordinario y en extenso, la dictada en segunda instancia que es objeto de tutela, la Sala procedió a revisar el acto administrativo que reconoció las cesantías solicitadas por el señor Urrutia Mosquera, que corresponde a la Resolución 2019060436796 de 18 de diciembre de 2019, en la que el departamento de Antioquia reconoció un anticipo de cesantías a favor del señor Urrutia Mosquera y ordenó su pago.
En la parte considerativa de ese acto se lee que la petición del actor fue radicada el 27 de noviembre de 2019, de la siguiente forma: Mediante solicitud radicada bajo el número 2019-CES-823017 de 27 de noviembre de 2019 el (la) señor (a) DIDIER JAMINTON URRUTIA MOSQUERA, (…), solicita el reconocimiento y pago de las Cesantías Parciales para REPARACIÓN DE VIVIENDA.
(Resaltado del texto original) De igual forma, se verificó que la parte demandante en el proceso ordinario aportó como prueba documental la petición de cesantías elevada. Dicho documento contiene la siguiente información: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del anterior pantallazo se aprecia, en la parte superior central, el sello de la entidad receptora (Secretaría de Educación de Antioquia) en el que se dejó constancia que la solicitud del señor Urrutia Mosquera se radicó el 8 de noviembre de 2019.
En la parte final del formato se observa un espacio que parece reservado a la referida secretaría en la que en el campo de fecha se diligenció también «8-11-2019» con una grafía distinta a la del peticionario. En ese sentido, llama la atención que el Tribunal demandado, restara validez a la radicación de la solicitud de pago de cesantías en la referida fecha.
Dicho documento, constituye una prueba idónea para acreditar la fecha de presentación de la solicitud de pago de cesantías, al ser una constancia oficial generada en el momento mismo de la radicación, que refleja de manera objetiva y verificable la actuación administrativa inicial del solicitante, razón suficiente para darle plena validez y credibilidad.
Además, su contenido no fue tachado de falso ni desvirtuado en el proceso, lo que reafirma su idoneidad como prueba determinante para establecer el hecho relevante. Pues, en principio, era a la demandada a quien le correspondía ejercer la defensa de sus derechos con los argumentos que explicaran por qué la fecha de radicación inserta en la solicitud de reconocimiento no podía ser valorada y, en cambio sí, la fecha contenida en el acto administrativo de reconocimiento y pago.
De este modo, no es posible desconocer ni minimizar el valor probatorio de dicha constancia, porque cumple con los principios de autenticidad, pertinencia y suficiencia. Por otro lado, si bien, el acto administrativo que ordenó el pago de las cesantías, contenido en la Resolución 2019060436796 de 18 de diciembre de 2019, goza de presunción de legalidad, esta no se puede extender a hechos distintos al contenido decisorio del acto, como la fecha de radicación de la solicitud.
Es decir, la presunción de legalidad de los actos administrativos tiene como objetivo garantizar la eficacia de las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, pero no puede desconocer pruebas directas que acrediten hechos específicos dentro del proceso. En este caso, la fecha de radicación consignada en el acto administrativo y en la hoja de revisión (aportada por el FOMAG) no fue objeto de prueba, sino que fue asumida por las entidades.
Por tanto, no puede prevalecer sobre la constancia de radicación allegada por el actor, que es la prueba idónea y objetiva que demuestra la presentación de la solicitud el 8 de noviembre de 2019. Valga agregar que el departamento de Antioquia en el recurso de apelación que interpuso en el proceso ordinario advirtió que se tomó como fecha el 27 de noviembre de 2019, por ser ese día en que se reunieron los documentos necesarios para estudiar la petición. Empero, en el expediente no se acreditó que con posterioridad al 8 de noviembre de 2019 se hubiera requerido al peticionario para aportar algún documento adicional para el estudio de su solicitud de reconocimiento y pago de cesantías.
Así que no procedía tener como fecha de radicación una distinta a la que aparece en el formato de solicitud. En este contexto, la Sala concluye que está acreditado el defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07169-00 Demandante: Didier Jaminton Urrutia Mosquera 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante.
En consecuencia, dejará sin efecto la sentencia de 13 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima de Oralidad y ordenará que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera decisión de remplazo en la que tenga en cuenta lo señalado en la constancia de radicado de la solicitud de pago de cesantías que se encuentra en el expediente.
Por último, en relación con el argumento de la demanda de tutela relacionado con que el Tribunal en la sentencia de 13 de mayo de 2025 no debió valorar la «Hoja de Revisión» aportada por el FOMAG con el recurso de apelación, es preciso indicar que en el término otorgado en el artículo 247, numeral 4, ib, pudo pronunciarse frente a los recursos de apelación interpuestos y pedir que no se le diera valor probatorio porque se aportó extemporáneamente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las solicitudes formuladas por la Nación-Ministerio de Educación Nacional y por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, en consecuencia, 3. Dejar sin efecto la sentencia de 13 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima de Oralidad, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05837-33-33-003-2023 00437-01 y, en su lugar, 4. Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima de Oralidad que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta lo dispuesto en esta providencia. 5.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 6. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 7. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO