Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) Demandante: Martha Lucía Rodríguez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Elementos de la excepción de cosa juzgada y análisis comparativo entre los dos casos en controversia.
Se resuelve solicitud de unificación de jurisprudencia reiterada. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual declaró probada la excepción de cosa juzgada.
ANTECEDENTES La señora Martha Lucía Rodríguez Martínez instauró demanda en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 032459 del 16 de agosto de 2017, y (ii) RDP 040486 del 25 de octubre de 2017; por medio de las cuales la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la reclamante, y confirmó esta decisión al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas desde 7 de agosto de 2002, reajustadas anualmente.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y que dé cumplimiento al fallo de conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 7 de agosto de 1952. Que en su vida laboral estuvo inicialmente vinculada como docente del departamento del Caquetá durante los siguientes períodos: (i) del 1 de enero de 1977 al 31 de diciembre de 1979, (ii) del 1 de febrero al 20 de marzo de 1980, y (iii) del 23 de febrero de 1983 al 16 de junio de 1993.
Que, luego, fue nombrada educadora de la planta de personal del departamento del Quindío en calidad de maestra territorial a partir del 7 de febrero de 1997 hasta el 10 de agosto de 2005. Que, el 1.º de julio de 2017 presentó una petición ante la UGPP para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada por dicha entidad a través de la Resolución RDP 032459 del 16 de agosto de 2017 al asegurar que los tiempos acumulados como docente fueron del orden nacional y por tanto incompatibles con la prerrogativa solicitada.
Que interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto negativamente por medio de la Resolución RDP 040486 del 25 de octubre de 2017, pues se confirmó el acto inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 25, 53, 58 y 150 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989; 25 y 27 del Código Civil; así como las Leyes 60 de 1993, 4.ª de 1992, y 115 de 1994.
Que los actos administrativos demandados desconocieron por una parte que mi representada se encuentra inmersa en el proceso de nacionalización que comenzó 2 Idem. 3 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) con la Ley 43 de 1975 el 1.° de enero de 1976 y terminó el 31 de diciembre de 1980 y por la otra, que la Ley 91 de 1989 conservó el carácter de nacionalizado a quienes tuvieran, para la época de la nacionalización, la vinculación con el municipio, departamento o distrito.
Que las decisiones de la UGPP violan igualmente la normativa descrita porque estaba en la obligación de reconocer la pensión gracia, toda vez que existe prueba que demuestra la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (Decreto 1027 del 28 de junio de 1977). TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 20 de enero de 2020 fue admitida la demanda,4 la cual se notificó a la UGPP5, quien manifestó6 que las resoluciones acusadas nunca configuraron violación a las normas citadas por la parte activa, pues tales actos se encuentran fundados en normas vigentes y aplicables al caso, así como en las certificaciones laborales allegadas a la entidad donde se certifica el carácter de la vinculación nacional.
Que, por esa razón, se puede establecer que no se cumplió con el requisito de los 20 años de servicio como educadora territorial, ya que no es viable computar lapsos prestados al Ministerio de Educación para efectos del reconocimiento del derecho en litigio. Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de competencia por factor cuantía, (ii) cosa juzgada, (iii) inexistencia del derecho reclamado, (iv) cobro de lo no debido, (v) legalidad del acto administrativo acusado, (vi) buena fe, y (vii) prescripción. El 18 de febrero de 20217 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia declaró probado el medio exceptivo de falta de competencia por el factor cuantía, razón por la cual remitió la actuación al Tribunal Administrativo del Quindío, el cual avocó conocimiento del mismo el 19 de marzo de 2021,8 disponiendo además que se agregara como prueba el expediente con radicado 63001333100120070027700, a fin de resolver la excepción de cosa juzgada.
El 8 de abril de 20219 se declaró que habría de dictarse sentencia anticipada en este caso conforme lo previsto en el artículo 182 A, numeral 3.º del CPACA, por lo que se corrió traslado por 10 días a las partes para alegar y al Ministerio Público para conceptuar. 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem. 7 Idem. 8 Idem. 9 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo del Quindío dictó sentencia el 9 de septiembre de 2021 por medio de la cual declaró probada la excepción de cosa juzgada.
Que, en cuanto a la identidad de partes, se evidenció claramente que tanto el presente asunto como el proceso 63001-3331-001-2011-00277-00 fueron promovidos por la señora Martha Lucía Rodríguez Martínez, en su momento contra CAJANAL y actualmente contra la UGPP. Que pese a ser entidades distintas, lo cierto es que la calidad de demandada lo tiene ahora esta última porque asumió las funciones respecto a la nómina de pensionados de la extinta caja, por lo que no hay lugar a dudas de que se trata de los mismos extremos procesales en ambos casos.
Que, al revisar las pretensiones de ambas actuaciones, se advierte que hay un objeto idéntico, esto es, el reconocimiento y pago de la pensión gracia en su calidad de docente. Que, si bien los actos administrativos acusados son diferentes, a saber, en el radicado 2011-00277 la Resolución 10038 del 02 de abril de 2007 y en el presente asunto, las Resoluciones RDP 032459 del 16 de agosto de 2017 y RDP 040486 del 25 de octubre de 2017, en las dos situaciones analizadas la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia que solicitaba la accionante con las mismas razones.
Que, en tal sentido, las decisiones que se examinan a través del medio de control actualmente ejercido no modifican ni exteriorizan una voluntad de la administración diferente a la ya plasmada en la Resolución 10038 del 02 de abril de 2007, de manera que se debe tener por cumplido este requisito. Que los hechos que soportan estas pretensiones son claramente los que tiene que ver con la existencia de una relación laboral de la actora y el no pago de la pensión gracia que a su criterio tiene derecho por haber cumplido con las exigencias para ello, esto es, (i) la vinculación con carácter departamental - nacionalizado con anterioridad a 1980 (entre el 01 de enero de 1977 al 31 de diciembre de 1979) y (ii) los 20 años de servicios, que acredita con la acumulación de ese tiempo departamental con el del vínculo de carácter nacional (entre el 1.º de febrero de 1980 al 10 de agosto de 2005) bajo la tesis consistente en que el tiempo de servicio puede cotizarse en cualquier tiempo, ello a partir de la entrega de la educación al departamento por parte del Ministerio de Educación mediante Acta del 22 de abril de 1996, en virtud de la descentralización de la educación de la Ley 60 de 1993.
Que aun cuando la parte activa alega que en el presente proceso se adiciona la vulneración de la Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994 y la Ley 4 de 1992, argumentando que su vinculación como docente reunió los requisitos de tiempo de servicio para ser acreedora a la prestación reclamada, se debe precisar que esos 10 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) mismos tiempos ya fueron analizados por el Tribunal Administrativo del Quindío, al resolver el fondo del asunto en la vía judicial previa, los cuales consideró el tiempo con vinculación nacionalizado no eran acumulables con el tiempo de servicio cumplido en una institución educativa de carácter nacional, cuyo nombramiento haya sido efectuado por autoridad del mismo orden como lo era el Ministerio de Educación. Que, al verificarse el cumplimiento de los tres supuestos anteriores, se concluye que entre los dos litigios comparados existe completa identidad, lo que impide volver a realizar un análisis de fondo sobre las pretensiones de la actual demanda, de manera que se debe declarar probada la excepción de cosa juzgada.
RECURSO DE APELACIÓN11 La parte demandante interpuso recurso de apelación con el que solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se acceda a sus pretensiones. Que, a pesar de que en los procesos tramitados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo exista el mismo “objeto” tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, no se configuró identidad en la pretensión, dado que se busca en esta oportunidad la nulidad de actos administrativos diferentes, emitidos por entidades distintas (Cajanal hoy extinta y la UGPP).
Que el juez de origen indica que no se avizora elemento adicional (fáctico, jurídico o probatorio) lo cual es falso, ya que con en la demanda se aportaron como pruebas documentos que no habían sido aportados en la solicitud y demanda anterior, como una serie de certificaciones donde se puede constatar que la reclamante laboró como docente hasta el 21 de abril de 2008.
Que la controversia específica planteada en este estudio recae sobre las particularidades propias de la figura de la “cosa juzgada” en temas de carácter prestacional, por lo que debe tenerse en cuenta que existe un tratamiento especial propio de la naturaleza periódica de las pretensiones alegadas, por lo que resulta indispensable tener en cuenta estas diferencias para considerar que el presente es un litigio nuevo que amerita un pronunciamiento de fondo favorable para los intereses de la docente, pues demostró que toda su vinculación como educadora fue bajo el orden nacionalizado.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 15 de marzo de 202212 fue admitido el recurso de apelación. En dicha oportunidad 11 Idem. 12 Ver índice 4 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, luego de notificar esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. Pronunciamiento de las partes De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo.
La parte demandada13 intervino en esta oportunidad a fin de solicitar que se confirme el fallo apelado, para lo cual manifestó que, no basta que el docente tuviera la condición de docente territorial para acceder a la pensión gracia, sino que además se requiere cumplir también el presupuesto de "que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional".
Que, por esa razón, si la docente, así sea territorial, recibe sus salarios del Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia, tal como ocurre en el presente asunto. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que resolverá la Subsección es determinar si en el presente caso se configuró el fenómeno de cosa juzgada por haberse proferido una sentencia ejecutoriada con anterioridad a este proceso, dentro de una controversia entre las mismas partes, para lo cual deberá verificarse si ambos procesos comparten causa y objeto idénticos.
En caso negativo, se verificará si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Cuestión previa En el presente asunto, la UGPP solicitó que se emita una sentencia de unificación jurisprudencial14 en la que se defina qué es lo que debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos. Esto con el fin que se precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la 13 Ver índice 10 de SAMAI. 14 Ver índice 11 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202215, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202216, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27117, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202218, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.
Marco normativo y jurisprudencial a. Acerca de la pensión gracia y los requisitos para adquirirla Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 17 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada La mencionada figura procesal de contenido sustancial corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta, por cuanto en su calidad de medio de defensa, no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del juez para conocer y emitir un pronunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto.
Esta institución se deriva del principio de la seguridad jurídica, con base en el cual lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. Por esa razón, la cosa juzgada tiene como efectos principales los de la inmutabilidad y unicidad de las providencias cuyas determinaciones hagan tránsito a dicho fenómeno, ello en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales, toda vez que lo resuelto deberá ser definitivo, con excepción de la eventual posibilidad de una tutela por unas causales específicas y muy restrictivas basadas en defectos del proveído, o bien, ante la interposición del recurso extraordinario de revisión como lo consagra el artículo 303 del CGP que expresamente regula esta figura de la siguiente forma: «[…] Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) El inciso 4.° del parágrafo 2.° del artículo 175 del CPACA consagró que, entre otras, la excepción de cosa juzgada se declarará fundada mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral 3.° del artículo 182A, el cual también dispuso que, en todo caso, tal medio de defensa podrá resolverse en cualquier estado del proceso si se encuentra demostrada, tanto así que puede ser decretada de oficio conforme al artículo 187 ibidem en el que se señaló que la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el juez advierta probada.
Ahora, en relación con los requisitos para su configuración, el Consejo de Estado19 los ha precisado de la siguiente forma: «[…] 15. De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.
Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: «- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.» […] 17.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. […]» Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, en principio resultaría necesario verificar el cumplimiento de las exigencias para consolidar el derecho a la pensión gracia señaladas previamente en el punto a.) del marco normativo.
Sin embargo, en razón del litigio como fue fijado y resuelto en primera instancia, así como en virtud de los argumentos del apelante único que limitan el objeto de análisis en segunda 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2024. Radicado: 25000-23-42-000-2018-02464-01 (0245-2023).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) instancia, el enfoque inicial será el de determinar la configuración o no de la excepción de cosa juzgada. En consecuencia, es dable para la Sala efectuar un análisis comparativo entre el litigio bajo examen y el resuelto por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia en primera instancia, así como por el Tribunal Administrativo del Quindío en segunda, ello en el proceso 2007-00277, esto para identificar si ambas controversias comparten identidad de sujetos, objeto y causa, tal como se observa a continuación: RADICADO 63001-33-31-001-2007-00277-01 (PROCESO ANTERIOR) 63001-33-33-004-2019-00399-01 (PROCESO ACTUAL) PARTES Demandante: Martha Lucía Rodríguez Martínez Demandada: Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- EICE (actualmente extinta y por tanto sucedida en sus obligaciones por la UGPP) Demandante: Martha Lucía Rodríguez Martínez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) OBJETO (PRETENSIONES) «[…] Declarar la nulidad de la Resolución No. 10038 de fecha 02 DE ABRIL DE 2007, suscrita por el Subdirector General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante el cual se atiende en forma desfavorable la solicitud presentada por mi poderdante MARTHA LUCIA RODRIGUEZ MARTINEZ tendiente al reconocimiento de la Pensión Gracia de Jubilación. Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: 1.
Condenar a la Caja Nacional de Previsión Social, a reconocer, liquidar y pagar a favor de mi poderdante, una Pensión Gracia de Jubilación de conformidad y en concordancia con lo dispuesto por las leyes 214 de 1933, 116 de 1928 y 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, las primas y demás emolumentos que constituyen salario en cuantía del 75% efectiva a partir de cuando mi representada adquirió el status pensional. 2.
Condenar a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar sobre las mesadas adeudadas a mi mandante, las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, indexación o corrección monetaria sobre dichas sumas adeudadas al demandante desde el momento en que se debió cancelar cada suma de dinero y hasta cuando se verifique su pago, tal como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. […]» «[…]
PRIMERO: Se declare la nulidad absoluta de la Resolución RDP 032459 del 16 de agosto del 2017, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia a favor de mi poderdante.
SEGUNDO: Se declare la nulidad absoluta de la Resolución RDP 040486 del 25 de octubre del 2017, con la cual se confirma la negativa respecto al reconocimiento y pago de la Pensión de Jubilación Gracia a que tiene derecho mi poderdante.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP a título de Restablecimiento del Derecho, a reconocer y pagar a favor de mi poderdante, la Pensión de Jubilación Gracia, a partir del 07 DE AGOSTO DE 2002, fecha en que adquiere su estatus de pensionada.
CUARTO: Que se le reconozca la pensión de gracia en cuantía del SETENTA Y CINCO (75%) por ciento del promedio de lo percibido por concepto de salarios y demás factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status jurídico de jubilada. […]» CAUSA (HECHOS) «[…] 1. Mi poderdante MARTHA LUCIA RODRIGUEZ MARTINEZ, prestó durante más de veinte (20) años sus servicios al estado en el ramo de la Docencia Oficial, como se puede constatar en su hoja de vida que reposa en la Secretaría de Educación del Departamento y en el Expediente de trámite de la Pensión de Gracia, que reposa en la Caja Nacional de Previsión Social.
2. MARTHA LUCIA RODRIGUEZ MARTINEZ nació el 07 DE AGOSTO DE 1952, por lo tanto, cuenta con más de cincuenta (50) años de edad. 3. Teniendo en cuenta que mi poderdante cumple con todos y cada uno de los requisitos de edad, tiempo de servicios y demás exigidos por la Ley, se elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social tendiente a que se reconociera la Pensión de Gracia, anexando los documentos que sirven de soporte a la presente petición. 4.
La Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución No. 10038 de fecha 02 DE ABRII. DE 2007, resolvió en forma negativa la petición anterior. […]» «[…]
PRIMERO: la señora MARTHA LUCIA RODRIGUEZ MARTINEZ, nació el 07 de agosto de 1952, cumpliendo 50 años de edad el día 7 de agosto de 2002.
SEGUNDO: Mi poderdante se vinculó al servicio docente desde el día 01 de enero de 1977. Este primer nombramiento fue de carácter Nacional, no obstante, posteriormente fue nombrado el 1 de febrero de 1980, con vinculación DEPARTAMENTAL, y de allí en adelante, laboró hasta el 10 de agosto de 2005, teniendo hasta la fecha de elaboración de la presente demanda y con vinculación Nacionalizada, más de 20 años de servicio, con VINCULACIÓN NACIONALIZADA, ADQUIRIENDO EL ESTATUS DE JUBILADA el día 07 DE AGOSTO DE 2002 […]
TERCERO: Una vez se observó que la señora Rodríguez cumplía todos los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, se solicitó su reconocimiento a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social, la cual negó y posteriormente confirmó en todas sus partes.
CUARTO: Lo anterior, debido a que la señora Rodríguez con el fin de acudir ante la justicia ordinaria, radica petición el día 1 de julio del 2017, solicitando el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, la cual contesta de forma negativa mediante Resolución RDP 032459 del 16 de agosto del 2017, […]
QUINTO: Respuesta ante la cual se radico recurso de apelación, y como consecuencia se emitió Resolución RDP 040486 del 25 de octubre del 2017, la cual confirma en todos sus partes la Resolución RDP 032459 del 16 de agosto del 2017. […]» Pues bien, adicionalmente a este ejercicio de comparación, resulta necesario verificar, con base en los hechos y pretensiones expuestas anteriormente, qué fue Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) lo materialmente resuelto mediante una decisión ejecutoriada en vía judicial dentro del proceso con radicado 63001-33-31-001-2007-00277-01.
Respecto a dicho proceso, en primera instancia el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia profirió sentencia el 14 de abril de 2011,20 mediante la cual la cual negó las pretensiones de la reclamante, luego de haber estudiado todos los requisitos para la consolidación de la pensión gracia y determinar que no demostró haber acumulado el total de tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada, toda vez que desde el 17 de febrero de 1997 hasta la fecha de la providencia (cuando aún seguía activa), se comprobó que su relación legal y reglamentaria fue del orden nacional, es decir, incompatible con la esencia de la prerrogativa solicitada.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Quindío emitió sentencia el 29 de septiembre de 201121 con la que confirmó la providencia apelada, pero con otro análisis según el cual, la actora no acumuló los 20 años de servicio en razón a que solo podían tenerse en cuenta los tiempos desarrollados por esta entre el 1.º de febrero y el 13 de julio de 1980 como educadora nacionalizada, así como el período del 17 de febrero de 1997, al menos hasta el 28 de febrero de 2008 cuando se expidió el certificado laboral que sostuvo que este interregno fue bajo el orden territorial, lo cual solo arrojaba un total de 11 años, 5 meses y 27 días que no satisfacen la exigencia en comento.
Para el efecto, el mencionado tribunal descartó para computar el lapso desde el 21 de febrero de 1983 hasta el 17 de junio de 1993, ya que, según el Consejo de Estado, las vinculaciones con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, bien sean territoriales o nacionalizadas, no pueden ser tenidas en cuenta para obtener el pago de la pensión gracia. En suma, al margen de las conclusiones a las que hayan llegado en su momento las referidas autoridades judiciales en dicha causa, lo cierto es que en esa oportunidad se estudiaron los siguientes períodos: (i) 1.º de febrero al 13 de julio de 1980, (ii) 21 de febrero de 1983 al 17 de junio de 1993, y (iii) 17 de febrero de 1997, al menos hasta el 28 de febrero de 2008.
Es decir, los jueces que conocieron del caso anterior no solo tuvieron en cuenta el tiempo de servicio laborado por la actora hasta el 10 de agosto de 2005 (que corresponde al extremo final planteado por esta en la demanda que dio origen al presente litigio), sino que también validaron la naturaleza de la vinculación hasta la fecha de expedición de la última certificación laboral en la que se indicaba que aún se encontraba vigente, esto es, al 28 de febrero de 2008, data que es la misma que también fue estudiada en vía administrativa por la UGPP. 20 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 21 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) Con todo, en virtud de los supuestos de hecho y de derecho de la actuación 2007- 00277, así como de la sentencia debidamente ejecutoriada proferida por las dos autoridades judiciales en comento, lo que la Subsección puede concluir en el presente asunto es que sí se configuró la excepción de cosa juzgada.
Lo anterior, toda vez que para ambos procesos se observa con claridad que la controversia se generó entre las mismas partes, esto es, la señora Martha Lucía Rodríguez Martínez y la UGPP (como sucesora directa de la entonces Cajanal EICE en virtud del Decreto 2040 de 2011). De igual forma se puede concluir que estos casos comparten idéntico objeto, pues si bien existen diferencias en cuanto a la redacción de las pretensiones, en esencia estas son iguales, ya que el derecho en tensión para cada litigio es exactamente igual, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913.
Ello incluso al margen de que se hayan demandado actos administrativos diferentes, pues es claro que las dos negativas de la administración fueron provocadas a través de peticiones radicadas en momentos diferentes, dada la posibilidad de solicitar lo propio en cualquier tiempo y en múltiples ocasiones al tratarse de un derecho periódico, pero que, en el fondo, implican una sola manifestación de voluntad.
Acerca de este planteamiento es de resaltar que la parte apelante sostuvo en su recurso que, como la pensión gracia es un derecho con periodicidad en su pago, esto conlleva un tratamiento especial y distinto respecto del examen de la cosa juzgada, pues básicamente ello implica que se pueden hacer múltiples juicios sobre la procedencia de la prerrogativa.
Aun así, es necesario recordar que lo que se causa periódicamente es la mesada, mas no el derecho a la pensión en sí mismo, pues este último solo se configura una vez y es cuando la reclamante acredita el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos para su exigencia, de manera que, si en el curso de un proceso judicial ya se examinaron y definieron tales exigencias como satisfechas o no, no resulta dable volver a provocar un nuevo acto administrativo para intentar otra demanda, pues esta finalmente estará dirigida a obtener una prerrogativa ya juzgada.
Por último, también se verifica una identidad de causa o de fundamentos de hecho frente a las dos controversias bajo estudio, toda vez que, los elementos que se alegaron y se examinaron obedecen a los mismos requisitos para acceder a la pensión gracia, puntualmente la edad, el tiempo de servicio, la acreditación de una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y que los vínculos sostenidos hayan sido del orden territorial o nacionalizado.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) Al respecto, lo que se observa es que, pese a que en el presente asunto se especifican con claridad cada uno de los períodos que la actora pretende acumular para acreditar los 20 años de servicio, mientras que en el radicado 2007-00277 se hace de manera general, lo cierto es que los interregnos que se validaron en esta última actuación con sentencia ejecutoriada, son precisamente los mismos sobre los que ahora se pretende generar un nuevo pronunciamiento, pues incluyen los tiempos de 1980, de 1983 a 1993 y de 1997 hasta 2005, los cuales corresponden a los solicitados con la presente controversia, inclusive con una extensión hasta 2008 como se verificó en el caso anterior.
Precisamente sobre estos tiempos es claro que ya se definió que solo podían ser tenidos en cuenta los acreditados en 1980 y de 1997 a 2008, lo que hizo inviable que la accionante cumpliera con la totalidad de los 20 años de servicio requeridos para obtener el derecho reclamado. De hecho, es de resaltar que la presentación de la demanda correspondiente al asunto de la referencia tuvo lugar el 22 de noviembre de 2019,22 es decir, después de que hubiese cobrado firmeza y hubiera hecho tránsito a cosa juzgada el fallo de segunda instancia proferido el 29 de septiembre de 2011 en el primer proceso promovido por la actora, lo que significa que cuando radicó la segunda demanda, la figura jurídica en mención ya había cobrado plenos efectos de inmutabilidad respecto de lo resuelto inicialmente.
En todo caso, la parte apelante en el presente proceso afirmó que no podía predicarse identidad de causa entre los dos asuntos comparados, pues en el que es objeto de examen se advierten nuevas pruebas como certificados laborales no tenidos en cuenta en el primer litigio. Aun así, lo cierto es que la existencia de un argumento o una prueba sobreviniente no analizada en un proceso anterior, no tiene la capacidad de desvirtuar la figura de la cosa juzgada en lo relacionado con la identidad de causa, porque esta exigencia se refiere a los supuestos de hecho que fundamentan las pretensiones, no frente a las normas violadas y el concepto de violación, así como tampoco respecto de pruebas recaudadas con posterioridad al fallo, dado que para discutir tales puntos, eventualmente existirían otros mecanismos.
Como se observa, en procura de evitar la vulneración del principio de la seguridad jurídica de las partes, lo cual es la finalidad de la cosa juzgada, resulta claro que la Sala no podrá pronunciarse sobre el cumplimiento o no de los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues este debate ya fue dado en su debida oportunidad y escenario. 22 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) En consecuencia, al tenerse demostrada esta excepción como se expuso previamente, la cual fue decretada adecuadamente por el tribunal de origen, se confirmará la providencia recurrida.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que declaró probada la excepción de cosa juzgada.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía y como su sustituta a Ana María Londoño, ambos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022) portadores de las tarjetas profesionales 201.792 y 354.136 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 22 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión