CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Asunto: autoridad competente para resolver una solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de vejez. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
El señor Nelson Gabriel López Durán, identificado con cédula de ciudadanía 19.088.480, nació el 11 de agosto de 1948, por lo que a la fecha tiene 77 años. 2. De acuerdo con el historial de cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones, el señor Nelson Gabriel López Durán realizó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), como trabajador independiente, los siguientes aportes: Desde Hasta Total semanas 01/02/1997 31/07/1997 25.71 01/04/2005 30/04/2005 4.29 01/06/2005 31/07/2005 8.57 01/09/2006 31/12/2006 17.14 01/01/2007 31/01/2007 4.29 01/08/2007 31/12/2007 21.49 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto núm. 11001-03-06-000-2025-00406-00.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 01/01/2008 31/12/2008 51.43 01/01/2009 30/11/2009 47.14 Total semanas cotizadas a Colpensiones: 180, que equivale a 1.260 días. 3. Adicionalmente, en el reporte mencionado, también consta que el señor Nelson Gabriel López Durán acreditó como tiempos de servicio en el sector público, los siguientes: Nombre o razón social Desde Hasta Cámara de Representantes 01/03/1969 31/12/1969 Cámara de Representantes 01/04/1970 14/09/1970 Cámara de Representantes 01/10/1970 31/07/1971 Contraloría General de la República 04/08/1971 31/01/1986 Por tiempo de servicio acreditó 854.44 semanas, que equivalen a 5981.08 días. 4.
El 12 de abril de 2024, el señor Nelson Gabriel López Durán solicitó a Colpensiones y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. 5. El 19 de junio de 2024, Colpensiones, a través de Resolución núm. 1947254, analizó el derecho pensional a la luz de la Ley 71 de 1988, que consagra la pensión por aportes, y decidió «[d]eclarar la falta de competencia para resolver una solicitud de reconocimiento y pago de la Pensión de VEJEZ». 6.
El 22 de julio de 2025, en Resolución núm. RDP0083585, la UGPP consideró que el señor Nelson Gabriel López Durán era beneficiario del régimen de transición pensional, y por ende, le era aplicable la Ley 71 de 1988, pero la entidad competente para el análisis pensional era Colpensiones. 7. El 3 de septiembre de 2025, el señor Nelson Gabriel López Durán planteó conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, para que se determine la autoridad a la cual corresponde estudiar la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez.
II. ACTUACIÓN PROCESAL 4 SAMAI. Actuación núm.7. 110010306000202500406005DemandaWeb20259321260. En este acto administrativo se relata que el señor Nelson Gabriel López Durán, elevó solicitud pensional el 12 de abril de 2024. 5 SAMAI. Actuación núm. 9. 110010306000202500406006DemandaWeb20259321260. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la Sala, el edicto núm. 378, del 3 de septiembre de 2025, por el término de 5 días hábiles (desde el 4 hasta el 10 de septiembre de 2025) para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto6.
Según informe secretarial del 3 de septiembre de 2025, consta que se comunicó el presente conflicto de competencias a Colpensiones, a la UGPP, y al señor Nelson Gabriel López Durán7. De acuerdo con el informe secretarial del 11 de septiembre de 2025, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio8.
El consejero ponente, mediante auto del 30 de octubre de 20259, ordenó, a través de Secretaría de la Sala, oficiar a Colpensiones para que remitiera las resoluciones GNR264269 de 21 de julio de 2014, SUB335454 de 9 de diciembre de 2019 y el concepto BZ 2015-8236559. De igual manera, ordenó oficiar a la UGPP para que allegara la Resolución RDP013419 de 12 de agosto de 2024, y el acto administrativo identificado con el número ADP00042 de 13 de enero de 2025.
El 11 de noviembre de 202510, en informe de la Secretaría de la Sala, consta que Colpensiones y la UGPP se pronunciaron y allegaron la información requerida. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)11 Aunque dentro del término concedido no presentó alegatos, sus argumentos se pueden extraer de la resolución 194725 de 19 de junio de 2024, por medio de la cual Colpensiones resolvió «Declarar la falta de competencia para resolver una solicitud de reconocimiento y pago de la Pensión de VEJEZ».
En este acto administrativo, señaló que el afiliado tenía en total 1034 semanas, contaba con 75 años, era beneficiario del régimen de transición y su pensión se regulaba por la Ley 71 de 1988. 6 SAMAI. Actuación núm.4. 15POREDICTO_04__Edicto(.pdf) 7 SAMAI. Actuación núm. 13. EXPEDIENTEDIGI_05Informecomunicacio_3_20250903171458127. 8 SAMAI.
Actuación núm. 17. ALDESPACHOPOR_informesecretarial20_0_2025_0911103925771. 9 SAMAI. Actuación núm. 19. AutodemejorproveerCC_0_20251030092021171. 10 SAMAI. Actuación núm. 42. INFORMESECRETA_202500406INFORMESECR_0_2025111008201. 11 SAMAI.Actuación núm.7.110010306000202500406005DemandaWeb20259321260. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Asimismo, indicó que conforme al concepto BZ_2015 8232559 emitido por esa misma entidad, en armonía con el artículo 10 del Decreto 2709 de 1997, reglamentario de la Ley 71 de 1988, Colpensiones «no es la entidad competente para decidir de fondo la solicitud de pensión de vejez» porque de acuerdo con el historial de cotizaciones, la mayoría de los aportes fueron realizados a Cajanal y «(…) con Colpensiones no cotizó el tiempo mínimo requerido que corresponde a seis (6) años».
Adicionalmente, expresó que, Colpensiones no fue la última entidad a la cual se efectuaron los aportes, y por ello, la competencia recae en «CAJANAL EICE, actualmente administrada por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP», pues esta era la entidad a la que había realizado el mayor tiempo de aportes. 3.2. Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)12 Aunque dentro del término concedido no presentó alegatos, sus argumentos pueden extraerse de la Resolución núm. RDP008358 del 22 de julio de 2025, en la cual esa entidad asintió que Nelson Gabriel López Durán era beneficiario del régimen de transición pensional, pues al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, tenía más de 40 años de edad y contaba con 16 años, 5 meses y 18 días de servicio.
No obstante lo anterior, expuso que cuando el afiliado cumplió 55 años, es decir en el 2003, y cuando acreditó los 20 años de aportes (19 de octubre de 2009), se encontraba afiliado a Colpensiones, por lo que «sería la autoridad competente para efectuar el estudio de viabilidad de reconocimiento pensional, y no esta entidad, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009».
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las autoridades en conflicto, es decir, Colpensiones y la UGPP, son autoridades del 12 SAMAI. Actuación Núm. 9. 110010306000202500406006DemandaWeb2025932160. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, derivada de una solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Nelson Gabriel López Durán; y iii) las autoridades en conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación administrativa. 4.2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva13. 4.3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente asunto, le corresponde a la Sala definir la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Nelson Gabriel López Durán. Colpensiones consideró que «no es la entidad competente para decidir de fondo la solicitud de pensión de vejez» porque de acuerdo con el historial de cotizaciones, la mayoría de los aportes fueron realizados a Cajanal y «(…) con Colpensiones no cotizó el tiempo mínimo requerido que corresponde a seis (6) años».
La UGPP negó su competencia con fundamento en que el afiliado cumplió 55 años en el 2003, y acreditó los 20 años de aportes el 19 de octubre de 2009, fechas en las cuales se encontraba afiliado a Colpensiones, en consecuencia, esa entidad «sería la autoridad competente para efectuar el estudio de viabilidad de reconocimiento pensional (…) de conformidad con los artículos 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009». 13 Este mandato es armónico con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Para solucionar el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), reiteración. ii.
La liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, (Colpensiones). Reiteración iii. Conclusiones sobre el marco de competencias de Colpensiones y la UGPP. Reiteración. iv. El régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración v. El régimen de transición para los servidores públicos.
Reiteración v. La pensión de jubilación por aportes. Ley 71 de 1988 y entidad competente para su reconocimiento. Reiteración 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración14 Mediante el Decreto 1600 de 1945, el Gobierno nacional creó la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), conforme con lo ordenado por la Ley 6 de 194515, como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente»16.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199817, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley». 14 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 28 de mayo de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00110-00; decisión del 27 de noviembre de 2024, radicación núm. 11001- 03-06-000-2024-00612-00; decisión del 29 de enero de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2024- 00637-00; decisión del 17 de septiembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00242-00. 15 Ley 6 del 19 de febrero de 1945.
Artículo 18. El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1º. De julio de 1945. 16 Ibidem. Artículo 17. 17 Ley 490 de 1998.
Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.
Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Posteriormente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15518 de la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200919, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: Artículo 3. Prohibición para iniciar nuevas actividades. […] Cajanal EICE en Liquidación […] adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 […]. Artículo 4. Del traslado de afiliados. […] Cajanal EICE en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […].
Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 18 Ley 1151 de 2007.
Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […] Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, […] Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. […]. (Subrayado fuera del texto original). 19 Decreto 2196 de 2009. Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación. […]. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 En materia pensional, la Ley 1151 de 2007 atribuyó a la citada unidad las siguientes funciones: Artículo 156. Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. […] i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación […].
La misma ley otorgó al Gobierno facultades extraordinarias para establecer las funciones de la UGPP, entre otros fines. Esta función se adelantó mediante el Decreto Ley 169 de 200820, cuyo artículo 1, numeral 1, en su texto original21 dispuso que es función de dicha entidad: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. Más adelante, mediante el Decreto 4269 de 201122, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.
En el artículo 1º, se indicó que esta última sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Adicionalmente, la estructura y organización de la UGPP fue determinada mediante el Decreto 5021 de 2009, modificado por el Decreto 4168 de 2011 y, luego, subrogado por el Decreto 575 de 2013.
El artículo 2 de este último ratifica que el objeto de dicha entidad incluye: 20 Decreto Ley 169 de 2008 (enero 23), «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 21 Norma subrogada por el artículo 6 del Decreto 575 de 2013. 22 Decreto 4269 de 2011 (noviembre 30), «Por el cual se distribuyen unas competencias».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
Mediante el Decreto 877 del 30 de abril de 2013, se prorrogó, por última vez, hasta el 11 de junio de 2013, el plazo dispuesto para la liquidación de Cajanal, establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009. Con el Decreto 1222 de 2013, se tomaron las disposiciones finales para el cierre del proceso liquidatario, que fue concluido con la Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, dictada por el liquidador, en la cual, como en el Decreto 1222, se reiteraron las reglas para efectos de las competencias de la UGPP23. 5.2.
La liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES). Reiteración24 Con la expedición de los Decretos 201125, 201226 y 201327 de 2012, el Gobierno nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, ordenó la supresión del ISS y lo declaró en estado de liquidación, ente otros asuntos, todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012.
En el Decreto 2011 de 2012 se previó que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones, en los siguientes términos: Artículo 2º. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.
En el artículo 3º del mismo decreto se estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos en 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 24 de febrero de 2020. radicación núm.: 11001-03-06-000-2019-00198-00. 24 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 31 de agosto de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00064-00; decisión del 28 de mayo de 2024, radicación núm. 11001-03- 06-000-2024-00110-00; y decisión del 27 de noviembre de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000- 2024-00612-00; decisión del 29 de enero de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00637-00; decisión del 17 de septiembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00242-00. 25 Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones. 26 «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS». 27 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 contra del ISS en Liquidación, presentadas o dictados con anterioridad a su vigencia, así: Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1.
Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom.
(…) Parágrafo segundo transitorio. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. [Resalta la Sala] Como se aprecia, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS. 5.3.
Conclusiones sobre el marco de competencias de Colpensiones y la UGPP. Reiteración28. La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones generales en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de octubre de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00490-00; decisión del 17 de septiembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00242-00.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad. 5.4.
El régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración29 Con el fin de amparar las expectativas legítimas de quienes no habían asegurado su derecho a la pensión, pero se encontraban próximos a cumplir las condiciones previstas para ello, el legislador estableció un régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
De acuerdo con dicha norma, son beneficiarias del régimen de transición las personas que, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones creado por esa ley, tenían cierta edad o habían alcanzado un tiempo mínimo de servicios cotizados o laborados, a quienes se les garantizó la posibilidad de pensionarse con las disposiciones anteriores que les fueran aplicables 30, cuando cumplieran las condiciones allí previstas. 29 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 31 de agosto de 2021, radicación núm. 11001-03-06- 000-2021-00064-00; decisión del 25 de agosto de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020- 00160-00; decisión del 15 de diciembre de 2016, radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00224; decisión del 12 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00112); decisión del 31 de agosto de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00064-00; decisión del 28 de mayo de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00110-00; y decisión del 27 de noviembre de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00612-00; decisión del 29 de enero de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00637-00; decisión del 17 de septiembre de 2025, radicación núm. 11001-03- 06-000-2025-00242-00. 30 Sobre el particular, esta Sala ha afirmado: «A partir de la Ley 100 de 1993 se definió que el Régimen de Prima Media con Prestación Definida sería prestado por una sola entidad estatal, en razón de lo cual las cajas, fondos y entidades públicas hasta entonces encargadas del reconocimiento de las pensiones de jubilación de las personas vinculadas laboralmente con el Estado, no admitirían más afiliados y continuarían reconociendo las pensiones de quienes eran sus afiliados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, como regla general».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 17 de septiembre de 2015, radicación núm. 11001-03-06-000-2015-00039-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 El mencionado artículo 36 dispuso los requisitos que debían cumplir las personas, para ser beneficiarias del régimen de transición: Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]. [Resalta la Sala]. El Acto Legislativo 01 de 2005, «[p]or el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio, limitó la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: […] Parágrafo transitorio 4º.
El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen […]. [Resalta la Sala]. De las normas transcritas se puede concluir que, para ser beneficiario del régimen de transición pensional se requería que, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, el interesado cumpliera alguno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad mínima, que para el caso de las mujeres era 35 años, y para el de los hombres, 40 años, o b) tener 15 años o más de tiempo de servicios cotizados.
El artículo 1º parágrafo transitorio 4º del Acto Legislativo 1 de 2005 dispuso la terminación del régimen de transición el 31 de julio de 2010, con excepción de aquellos trabajadores «que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 201431. 31 El parágrafo transitorio 4º del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, dice textualmente que a los trabajadores beneficiarios del régimen de transición que, «además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Por lo tanto, las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación de la normativa anterior que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 1 de 2005.
Por regla general, para los empleados públicos, dicho régimen previo corresponde al contenido en las Leyes 33 de 198532 o 71 de 198833, siempre que cumplan con los requisitos consagrados en cada una de ellas. Para el caso en estudio, resulta pertinente aludir al régimen contenido en la Ley 33 de 1985, y al previsto en la Ley 71 de 1988. 5.5.
El régimen de transición para los servidores públicos. Reiteración34. El decreto 813 de 1994 reglamentó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y respecto de los servidores públicos, su artículo 6°, señaló: Artículo 6º. Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas: a) Cuando a 1º de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos, de servicios al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se Legislativo, […] se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014».
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto 2194 de 2013, precisó que el término señalado debe entenderse hasta el 31 de diciembre de 2014. 32«Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 33 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 17 de septiembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00242-00.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida; b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento de bono pensional, calculado en la forma como lo determine el Gobierno Nacional.
El reglamento precisó, entonces, como regla general, que los derechos pensionales de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición continuaban a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión social a la cual estuvieran afiliados; pero que esos derechos pasarían a ser competencia del ISS cuando ocurriera alguna de las hipótesis indicadas: i) que el servidor público se afiliara voluntariamente a ese instituto; ii) que el fondo, caja o entidad de previsión social originalmente obligado fuera liquidado; o iii) que el servidor público no estuviera afiliado a fondo, caja o entidad de previsión con anterioridad al 1° de abril de 1994 y seleccionara el régimen de prima media con prestación definida.
La Sala ha destacado en sus distintos pronunciamientos, y ahora lo reitera, que las reglas de competencia establecidas en el artículo 1° del Decreto 2527 de 2000 están sujetas a que la respectiva entidad, caja o fondo de previsión exista cuando se configuren las hipótesis contenidas en dichas reglas. 5.6. La pensión de jubilación por aportes.
Ley 71 de 1988 y entidad competente para su reconocimiento. Reiteración35. A partir de lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 se facilitó el cumplimiento del requisito del tiempo para acceder a la pensión de jubilación, cuando resultara necesario sumar los tiempos servidos en el sector público y en el sector privado, y se hubieran efectuado aportes a entidades de previsión social exclusivas de servidores públicos y al Instituto de Seguros Sociales.
De esta manera, quienes hubiesen efectuado aportes a entidades de previsión social del sector público (como Cajanal) y al Instituto de Seguros Sociales, podrían acumular dichas cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes o tiempos laborados exigidos por los correspondientes regímenes pensionales. El artículo 7º de la citada Ley 71 de 1988 así lo estableció: Artículo 7°.
A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 15 de diciembre de 2016, radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00224; decisión del 12 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00112; decisión del 30 de abril de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000- 2018-00239, y decisión del 27 de noviembre de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024- 00612-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. [Resalta la Sala]. El artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 estableció una regla de competencia para el reconocimiento del derecho y pago de la pensión, que se determina en virtud del tiempo durante el cual se hicieron los aportes o cotizaciones, así: Artículo 10.
Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. […].
De acuerdo con esta norma, la última entidad a la cual hizo cotizaciones o aportes la persona que reúne los requisitos de tiempo de servicio y de edad exigidos para causar la pensión de jubilación por aportes, es la competente para reconocer y pagar dicha pensión, siempre que el tiempo de afiliación haya sido igual o superior a seis (6) años, continuos o discontinuos.
De lo contrario, el reconocimiento y el pago corresponden a la entidad con la que se tenga el mayor tiempo de aportación, como regla general. Destaca la Sala que esta es una regla especial de competencia para la pensión por aportes, que debe aplicarse si se llega a la conclusión de que procede dicho régimen, en virtud del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 6.
Caso concreto Atendiendo que el señor Nelson Gabriel López Durán acreditó tiempo de servicio público, pero además, como trabajador independiente realizó cotizaciones al ISS – hoy Colpensiones, es preciso establecer si le es aplicable el régimen previsto en la Ley 71 de 1988, que es el que da fundamento a la pensión reclamada y si cumple los requisitos pensionales allí previstos.
En primer lugar, se procede a analizar si el señor López Durán es beneficiario del régimen de transición; luego se estudiarán los requisitos exigidos por los mencionados regímenes pensionales y se examinará cuál es la entidad competente para responder por la solicitud pensional. (i) Beneficiario del régimen de transición Este es el primer elemento objeto del análisis del caso concreto, pues permitirá concluir si al señor López Durán, para efectos pensionales, le son aplicables o no, las normas precedentes a la Ley 100 de 1993 y consecuencialmente la entidad responsable.
Sobre la materia, el compendio normativo inmediatamente aludido ordena: Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 ARTÍCULO 36. Régimen de transición. […] la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. [Resalta la Sala] La Sala encuentra que al 1 de abril de 1994, -fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el ámbito nacional-, el peticionario cumplía el requisito de edad para ser beneficiario del régimen de transición, conforme a lo regulado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, teniendo presente que nació el 11 de agosto de 1948, de manera que tenía 45 años para el momento de la entrada en vigencia del régimen de pensiones de la Ley 100 de 1993, lo que es suficiente para hacer parte del régimen de transición de la ley bajo análisis. Sin embargo, si adicionalmente se examinara el tiempo de servicios, de acuerdo con la historia laboral36 se halla que a 1 de abril de 1994 tenía 854.44 semanas de tiempos públicos, es decir, más de 15 años de servicios, lo que ratifica su carácter de beneficiario de la transición. Ahora bien, debe recordarse que, para conservar el régimen de transición el Acto Legislativo 1 de 2005 dispuso el 31 de julio de 2010 como la fecha límite o máxima para que el afiliado pudiera continuar con el beneficio, es decir, con un sistema pensional anterior a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.
No obstante, dejó abierta la posibilidad para que excepcionalmente el régimen de transición se extendiera hasta el año 2014, siempre que el afiliado acreditara «al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigor del presente Acto Legislativo». Como se explicará más adelante, el señor López Durán, antes del 31 de julio de 2010 cumplió los requisitos pensionales (edad y tiempo de servicios), por ende la reforma constitucional no afectó su derecho, por lo que, se reitera, que mantuvo en el tiempo la prerrogativa de regir su situación por las normas precedentes a la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, siendo beneficiario del régimen de transición, para proceder a resolver de fondo el presente conflicto de competencias administrativas, la Sala analizará si el señor Nelson Gabriel López Durán cumplió los requisitos de los regímenes de la Ley 33 de 1985 y/o de la Ley 71 de 1988, y a partir de la norma aplicable, estudiará cuál es la entidad competente para responder.
(ii) Aplicación de la Ley 71 de 1988 Según el reporte de semanas cotizadas37, el señor López Durán aportó a Colpensiones así: 36 SAMAI. Actuación núm.11. 110010306000202500406007DemandaWeb20259321260 37 Ibidem Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Desde Hasta Total semanas 01/02/1997 31/07/1997 25.71 01/04/2005 30/04/2005 4.29 01/06/2005 31/07/2005 8.57 01/09/2006 31/12/2006 17.14 01/01/2007 31/01/2007 4.29 01/08/2007 31/12/2007 21.49 01/01/2008 31/12/2008 51.43 01/01/2009 30/11/2009 47.14 Dicho historial concluye que aportó a Colpensiones, un total de 180 semanas.
Asimismo, Colpensiones en Resolución núm. 194725 de 19 de junio de 202438, hizo constar que de acuerdo con los certificados CETIL, el señor López Durán tiene los siguientes tiempos de servicios públicos: Entidad empleadora Caja Fecha inicial Fecha final Cámara de Representantes Caja Nacional de Previsión 01-03-1969 31-12-1969 Cámara de Representantes Caja Nacional de Previsión 01-04-1970 14-09-1970 Cámara de Representantes Caja Nacional de Previsión 01-10-1970 31-07-1971 Lo precedente se encuentra corroborado con el certificado CETIL núm. 20190789999909800079004839, donde se aprecian los mismos tiempos de servicio.
Adicional a los tiempos atrás descritos, se observa el certificado CETIL núm. 20190989999906700008012240, del que se extracta que laboró con la Contraloría General de la República desde el 4 de agosto de 1971 y hasta el 31 de enero de 1986. Por lo descrito, la Sala encuentra que sumadas las semanas cotizadas a Colpensiones y el tiempo de servicios públicos, acreditó en noviembre de 2009, los 20 años exigidos por la Ley 71 de 1988, en consecuencia, es acreedor de la «pensión por aportes», la cual fue instituida precisamente para que las personas que trabajaron en el sector público y privado pudieran acumular los aportes realizados para obtener su pensión. De igual manera, el requisito de la edad (60 años), lo cumplió el 11 de agosto de 2008.
Por lo inmediatamente narrado, causó la pensión consagrada en la Ley 71 de 1988 antes del 31 de julio de 2010, lo que explica la razón por la cual el Acto Legislativo 1 de 2005, no afectó de manera alguna el derecho pensional. Para la solución del problema jurídico, es relevante mencionar que, de acuerdo con certificado emitido por Colpensiones, el señor López Durán se afilió al régimen de 38 SAMAI.
Actuación núm. 7.110010306000202500406005 DemandaWeb20259321260 39 SAMAI. Actuación núm. 13. 110010306000202500406008DemandaWeb20259321260 40 SAMAI. Actuación núm. 15. 110010306000202500406009DemandaWeb20259321260 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 prima media con prestación definida el 25 de noviembre de 199641 y esta fue la última entidad en la cual realizó aportes y causó el derecho cuando se hallaba allí afiliado, sin embargo, la densidad de cotizaciones no fue de 6 o más años, dado que solo aparecen 180 semanas.
(iii) Entidad competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional42 En relación con la pensión por aportes, el Decreto 2709 de 1994, reglamentario del artículo 7 de la Ley 71 de 1988, dispuso que la última entidad a la cual se hayan realizado cotizaciones o aportes es la competente para reconocer y pagar la pensión, siempre y cuando el tiempo de «aportación continuo o discontinuo» en ellas haya sido mínimo de seis años.
En caso contrario, la competencia radica en cabeza de la entidad a la cual se hayan efectuado aportes por el mayor tiempo. Por disposición del Decreto reglamentario 2709 de 1994, según lo inmediatamente aludido, la UGPP sería, en principio, la competente para resolver la petición, debido a que es la entidad a la que se efectuó el mayor tiempo de aportes, toda vez que las cotizaciones a Colpensiones no fueron de mínimo seis años.
Sin embargo, esta regla de derecho no está llamada a aplicar, puesto que, mediante disposiciones expedidas años más tarde, Decreto Ley 169 de 2008, subrogado por el Decreto 575 de 2013, se restringió la competencia de la UGPP a dos hipótesis, ninguna de las cuales se satisfacen en este caso, a saber: (i) La UGPP debe «efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras».
La supresión y liquidación de Cajanal se dispuso por el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, que determinó el cese de actividades, a más tardar el 12 de julio siguiente y que, según ha observado la Sala en casos previos, se efectuó materialmente el 1º de julio de 2009, con el traslado masivo de los afilados43. El solicitante se afilió a Colpensiones el 25 de noviembre de 1996, es decir, antes del traslado masivo y causó el derecho pensional en noviembre de 2009, cuando completó los 20 años de aportes.
En esa medida, para la fecha de cesación de actividades de Cajanal, el peticionario no estaba afiliado a dicha caja y no había causado su derecho pensional, por el contrario, se hallaba vinculado a Colpensiones y allí causó el derecho. 41 SAMAI. Actuación núm. 3. 110010306000202500406003DemandaWeb20259321260 42 Ver. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de octubre de 2022, radicación núm. 11001030600020220011300. 43 Así lo ha interpretado la Sala con la lectura del artículo 4º del Decreto 2196 de 2009 que dispuso «La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Por consiguiente, no quedó a cargo de Cajanal EICE en liquidación el reconocimiento y pago de su pensión y por lo mismo tampoco a cargo de la UGPP. (ii) La UGPP debe «[e]fectuar el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a la cesación de actividades de la administradora a la que estuviese afiliado»44.
Según ha indicado esta Sala, «[…] la expresión «sin cumplir el requisito de la edad» debe entenderse como que la persona «se retira a la espera de cumplir la edad». Esto significa que, aunque el legislador no lo dejó expresamente señalado, el retiro del trabajador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, sin causar la pensión porque tiene el tiempo de servicios, pero no la edad, quedó condicionado a que «no se trasladara a otra administradora de pensiones dentro del mismo régimen, ni al régimen de ahorro individual»45.
En el presente caso, el señor López Durán mantuvo su afiliación a Colpensiones y al retirarse de Cajanal, no tenía la edad, ni el tiempo de servicios para causar la pensión consagrada en la Ley 71 de 1988. En consecuencia, no se trató de un retiro definitivo y se descarta la segunda hipótesis en que, por disposición legal, la UGPP pudiera asumir competencia. Así las cosas, no le corresponde a la UGPP atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión efectuada por el señor López Durán, debido a que, como se observó, no se cumplen los supuestos previstos por el Decreto Ley 169 de 2008, subrogado por el Decreto 575 de 2003.
Como lo ha sostenido la Sala46, es importante tener en cuenta que la competencia prevista en el Decreto 2709 de 1994, artículo 10, según la cual, para que la última entidad a la que estuvo afiliado el trabajador asuma la pensión deben haber aportes de mínimo seis (6) años, es de carácter reglamentario. Por su parte, la competencia de la UGPP, para sustituir a Cajanal en sus obligaciones pensionales están dadas en virtud de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que la competencia es asunto de reserva legal, surge el conflicto jurídico entre el reglamento y la ley cuando, como en el caso concreto, las condiciones particulares de la interesada no corresponden a las competencias que la ley asignó a la UGPP. 44 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 28 de mayo de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00110-00 45 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de noviembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00023-00. 46 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de agosto de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00066-00; y decisión del 28 de mayo de 2024, radicación núm. 11001- 03-06-000-2024-00110-00.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 Por tal motivo, no siendo aplicables ninguna de las reglas en razón de las cuales la UGPP sería competente para resolver la petición sobre el reconocimiento y pago de la prestación, en ejercicio de la regla general de competencia, es Colpensiones la entidad llamada a resolver la petición y establecer si el señor Nelson Gabriel López Durán es beneficiario del régimen de transición y, por esa vía, si causó la pensión reclamada.
En adición, debe recordarse lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 813 de 1994, que asigna al ISS (hoy Colpensiones) la competencia general para el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, cuando, entre otros, se trasladaran voluntariamente a esa entidad y cuando se ordenara la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado.
Ha sido criterio reiterado de la Sala47 que la operación descrita en el artículo 3, numeral 1°, del Decreto 2011 de 2012, corresponde a la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, que fueron competencia del ISS y que responden al objeto para el cual fue creada Colpensiones.
Ahora bien, el recuento normativo anterior permite concluir claramente que, si bien subsisten todavía varias entidades que administran pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, existe una sola entidad pública que ha sido encargada por el legislador para administrar dicho régimen, con carácter indefinido y general, y vocación de permanencia. Tal autoridad es, en la actualidad, Colpensiones.
De esta conclusión resulta forzoso inferir, a su vez, la existencia de una competencia residual o cláusula general de competencia, en cabeza de Colpensiones, para resolver los asuntos que correspondan al Régimen de Prima Media, y que no hayan sido asignados por la Constitución Política, por la ley o por otra norma con fuerza legal a una autoridad o entidad pública o privada distinta.
Esto incluye, especialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones establecidas por la ley a cargo de dicho régimen, con el fin de no hacer nugatorio el derecho de todas las personas a la seguridad social, previsto en el artículo 48 de la Constitución. Finalmente vale la pena reiterar que, en otras decisiones relativas a solicitudes de pensión, con base en la suma de tiempos laborados en los sectores público y privado, pero que tampoco encajaban en las funciones legales de la UGPP, [como sustituta de Cajanal], la Sala resolvió declarar competente a Colpensiones, bajo la consideración de que: […] las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para 47 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 15 de octubre de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00521-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado […].
Por todo lo anterior, la Sala declarará que Colpensiones es la autoridad competente para resolver, con la mayor celeridad, la solicitud de pensión del señor Nelson Gabriel López Durán. 6. Exhorto La Sala Considera pertinente exhortar a Colpensiones, para que de manera prioritaria y expedita, resuelva de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión del señor Nelson Gabriel López Duran.
Lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de una persona de la tercera edad, sujeto de especial protección constitucional48. Asimismo, se exhorta a la UGPP, para que de manera expedita suministre a Colpensiones toda la información que requiera para decidir la solicitud pensional elevada por el señor Nelson Gabriel López Durán. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones para que resuelva de fondo la petición de reconocimiento de la pensión de vejez presentada por el señor Nelson Gabriel López Durán, según lo dispuesto en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a Colpensiones, para el propósito señalado en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al señor Nelson Gabriel López Durán, a Colpensiones, y a la UGPP CUARTO: EXHORTAR a Colpensiones para que resuelva la solicitud del señor Nelson Gabriel López Durán, con la mayor celeridad y diligencia, en términos razonables y sin dilaciones por trámites interadministrativos; y a la UGPP para que de manera expedita suministre a Colpensiones toda la información que requiera para decidir la solicitud pensional.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. 48 Corte Constitucional, Sentencia T-066 del 2020. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00406-00 SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase. JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ÁLVAREZ Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E) CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021