Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C, veintinueve (29) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01510-01 Accionante: María del Carmen Guerrero Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 18 de abril de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela María del Carmen Guerrero interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la aplicación de los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia, que consideró vulnerados con la providencia dictada el 23 de febrero de 2022 por la autoridad judicial accionada al interior del asunto de reparación directa de radicado No. 11001-33-33-037-2018-00182-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El 15 de marzo de 2007 Jorge Humberto Lotero Restrepo emprendió un viaje hacia la ciudad de Medellín, sin embargo, a la altura de la vereda Sesenta del municipio de Caldas, Antioquia, resultó asesinado en medio de una operación militar. 1.1.2.- En razón de lo anterior, la señora María del Carmen Guerrero presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, en la que solicitó declarar su responsabilidad patrimonial con ocasión del deceso de Jorge Humberto Lotero Restrepo, pues, a su juicio, la muerte obedeció a un caso de ejecuciones extrajudiciales. 1.1.3.- El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, que en audiencia inicial celebrada el 27 de julio de 2020 declaró probada la excepción de caducidad de la acción y dio por terminado el proceso. 1.1.4.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada fue desatada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en proveído del 17 de febrero de 2022 confirmó lo resuelto por el a quo.
Al efecto, puso de presente que según el informe rendido por Alonso Villegas Martínez, Comandante Escuadra Acero 1, el suceso ocurrió el 17 de marzo de 2007; los familiares fueron enterados del fallecimiento el día 9 de abril de 2007 cuando les fue entregado el cuerpo; el 10 de septiembre de 2012 la Fiscalía General de la Nación emitió escrito de acusación en contra de los militares involucrados en la muerte del señor Lotero Restrepo; y el 6 de febrero de 2014 fue la fecha designada para llevar a cabo la audiencia de lectura de fallo del proceso penal adelantado en contra de los perpetradores del crimen.
A partir de lo anterior, el ad quem estimó que el conocimiento del daño y la posibilidad de atribuirlo a la entidad demandada fue conocido o debió conocerse el 9 de abril de 2007, por lo que el término para ejercer el medio de control feneció el 10 de abril de 2009. Sin embargo, aseveró que si en gracia de discusión se efectuara el conteo del término a partir de la lectura del fallo penal, esto es, desde el 6 de febrero de 2014, al ser esta la fecha en la que se tuvo total certeza de la responsabilidad del Estado por la muerte de Jorge Humberto Lotero Restrepo, la parte actora tenía hasta el 7 de febrero de 2016 para formular la demanda, no obstante, aquella fue radicada el 5 de abril de 2018, de forma extemporánea.
Agregó que tal interpretación del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 no desconocía el contenido de instrumentos internacionales que se refieren a la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad, pues el Consejo de Estado ha indicado reiteradamente que no son aplicables por analogía los efectos de la prescripción penal a la caducidad de la reparación directa.
Por otra parte, no acogió el argumento de la apelante relacionado con que uno de los demandantes del asunto No. 2018-00182-01 –hijo de la víctima– vivía lejos del domicilio de Lotero Restrepo y por ello no pudo hacerse parte dentro del proceso de reparación directa de radicado No. 05001-33-31-016-2009-00117-01, incoado previamente por los padres y hermanos de la víctima directa; debido a que el hecho de vivir alejado del lugar de los hechos no era una causal para ampliar el término de caducidad del medio de control. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante estima que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por los siguientes motivos: 1.2.1.- Se tuvo en cuenta el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que establece la caducidad de los medios de control, a pesar de que aquel hace referencia expresa al delito de desaparición forzada y no al relacionado con las ejecuciones extrajudiciales, por lo que no procedía su aplicación para resolver el caso concreto. 1.2.2.- Se desconoció el Fallo Villamizar Durán y otros vs Colombia, emitido el 20 de noviembre de 2018 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el que se reconoció a las ejecuciones extrajudiciales como delitos de lesa humanidad.
Agregó que, el Consejo de Estado, a partir de lo esbozado en distintas providencias emitidas por la Corporación Internacional, indicó que instrumentos como la caducidad no pueden ser utilizados en detrimento de la seguridad y el bienestar de la sociedad civil y de las víctimas, por lo que las reglas de imprescriptibilidad en materia penal tienen plena aplicación en otras acciones judiciales, puesto que se justifican en la obligación del Estado de reparar.
Adicionalmente, sostuvo que, en los casos de lesa humanidad, las leyes de prescripción y caducidad no son compatibles con los Derechos Humanos. De igual forma, trajo a colación los salvamentos de voto consignados en la sentencia de unificación dictada el 29 de enero de 2020 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los que se puso de presente el posible riesgo de impunidad para las víctimas del conflicto a raíz de los criterios fijados sobre la caducidad del medio de control de reparación directa cuando intervienen delitos de lesa humanidad. 1.2.3.- Aseveró que en el caso de los delitos de lesa humanidad impera el criterio internacional, pues al hacer parte del bloque de constitucionalidad, tiene un rango superior al legal.
Así, resaltó que al aplicar la caducidad en este tipo de casos, se consolida la revictimización de quienes padecieron los efectos del conflicto, “pues se da un tratamiento ordinario a una situación extraordinaria, que amerita la aplicación integral de todas las prerrogativas y principios rectores de índole constitucional, a efectos de materializar el concepto de justicia”. 1.2.4.- Finalmente, puso de presente que uno de los demandantes en el asunto reprochado a través del actual amparo, es un menor de edad, por lo que resulta necesario que se dé prevalencia al interés superior del menor. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó (i) el amparo de los derechos fundamentales invocados, y (ii) ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir un nuevo auto en el que revoque la decisión de rechazo de la demanda adoptada por el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y que, en su lugar, disponga “continuar con el conocimiento de este medio de control, bajo el procedimiento establecido”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 11 de marzo de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado 37 Administrativo de Bogotá aseguró que los argumentos de la parte accionante están dirigidos a erigirse en una tercera instancia para que el juez constitucional analice el asunto ya resuelto ante el juez natural, razón por la que el amparo debería ser declarado improcedente.
De forma subsidiaria, peticionó negar las pretensiones, pues no se configuró la vulneración de derechos fundamentales alegada ya que el auto accionado es congruente, razonado, y fue debidamente soportado en el análisis fáctico y jurídico del caso. 2.1.2.- La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca alegó que la providencia censurada fue emitida con fundamento en las normas, criterios jurisprudenciales vigentes e incluso hizo referencia a instrumentos internacionales y a las consideraciones del Consejo de Estado relacionadas con que no son aplicables por analogía los efectos de esa figura a la caducidad del medio de control de reparación directa.
Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 18 de abril de 2022 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo. 3.1.- Invocó la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 emitida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se estudió el literal i del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y explicó que la imprescriptibilidad a que hace referencia la actora es aplicable de forma exclusiva a la obligación estatal de perseguir y sancionar, a través de la justicia ordinaria penal, a los autores y demás partícipes de la conducta ilícita; en cambio, la reclamación patrimonial de cara al Estado, ejercida a través del medio de control de reparación directa, debía hacerse en el término dispuesto para ello por el legislador, es decir, según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 164 ya citado. 3.2.- A partir de lo anterior, aseveró que la interpretación sugerida por la accionante no se compadece con el estado actual de la jurisprudencia, pues pretendió que a partir de sus consideraciones, el juez constitucional realizara una interpretación distinta a la ofrecida por el juzgador ordinario a través de la sentencia de unificación. 3.3.- Así, el a quo constitucional estimó que la autoridad judicial accionada efectuó una interpretación normativa coherente al tener como fecha para determinar el conteo de la caducidad el 6 de febrero de 2014, momento en el que la justicia penal dictó fallo relacionado con la muerte de Jorge Humberto Lotero Restrepo.
Adicionalmente, afirmó que no era de recibo que la actora pretendiera, a través del amparo, una revisión de instancia de la providencia acusada con fundamento en discrepancias sobre el análisis efectuado al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, sobre todo cuando la caducidad del medio de control de reparación directa en casos similares ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la Sección Tercera. 3.4.- Recordó que el asunto objeto de debate fue dirimido con base en los principios pro homine y pro damnato, pues la caducidad se contabilizó a partir de una fecha posterior al acaecimiento del hecho dañoso, esto es, a partir de que existió certeza sobre la posibilidad de obtener una reparación por parte del Ejército Nacional, pero aún así, se concluyó que la demanda no fue presentada dentro del término legal. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación en el que reprodujo los argumentos contenidos en el libelo introductorio. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia En auto del 10 de junio de 2022 el a quo concedió la impugnación, providencia que fue debidamente notificada.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 18 de abril de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento de los requisitos generales en el caso concreto Se observa que el asunto goza de relevancia constitucional, puesto que se trata de dilucidar si la decisión de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció los derechos fundamentales invocados al incurrir en defecto sustantivo e impedir la reparación por delitos de lesa humanidad; así mismo, cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que en contra de la providencia objeto de tutela no existe otro medio de impugnación; de igual manera, se acreditó la inmediatez, en tanto la providencia reprochada, que data del 23 de febrero de 2022, fue notificada ese mismo día, por lo que el amparo se interpuso dentro del término razonable de seis meses señalado en la jurisprudencia. Además, el escrito de tutela se encuentra debidamente motivado.
Por último, no se alega una irregularidad procesal ni se ataca una decisión de tutela. 5.- Análisis del defecto sustantivo como causal específica de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 5.1.- Con relación a este defecto, la Corte Constitucional ha explicado que se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial emplea una norma que no corresponde al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica; o cuando la autoridad judicial se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical-, sin justificación suficiente, pues este es obligatorio. 5.2.- En el sub judice, María del Carmen Guerrero aduce que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo ya que tuvo en cuenta el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 a pesar de que tal norma hace referencia expresa al delito de desaparición forzada, pero no se pronuncia frente a las ejecuciones extrajudiciales, por lo que no procedía su aplicación; se desconocieron pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los que se reconoció a las ejecuciones extrajudiciales como delitos de lesa humanidad y se indicó que las reglas de imprescriptibilidad en materia penal tienen plena aplicación en otras acciones judiciales, criterio que debe primar sobre el legal, pues los pronunciamientos de la Corporación Internacional hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Finalmente, refirió que debido a que uno de los demandantes en el asunto ordinario No. 2018-00182-01 es un menor de edad, es necesario tener en cuenta la prevalencia del interés superior del menor. 5.3.- Pues bien, previo a estudiar los cargos planteados por la parte actora, la Sala considera pertinente verificar las reglas fijadas en la sentencia de unificación dictada el 29 de enero de 2020 por el Consejo de Estado.
Al respecto, se observa que en el referido proveído la Sala Plena de esta Sección estimó que el término de caducidad de 2 años opera para los medios de control de reparación de directa tendientes a declarar la responsabilidad del Estado en el marco de delitos de lesa humanidad, en los siguientes términos: “(…) las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso (…) el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política”. 5.3.1.- En punto de lo anterior, se debe advertir que en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida dentro del radicado no. 85001-33-33-002-2014-00144-01, se explicó que antes de que se unificara lo relativo a la caducidad de los procesos de responsabilidad estatal frente a crímenes de lesa humanidad, existían tesis dispares entre las secciones de esta Corporación, lo que llevaba a que el juez natural pudiera acogerse a cualquiera de ellas.
En consonancia con ello, la Corte Constitucional, en jurisprudencia reciente, reconoció la problemática sobre la divergencia de posturas, y al respecto destacó que: “7.20. Sobre el particular, la Sala Plena considera que en esta oportunidad no se configuró el desconocimiento del precedente alegado en el amparo, puesto que para el 28 de febrero de 2018, momento en el que fue proferida la decisión cuestionada, no existía una posición jurisprudencial uniforme dentro del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, con lo cual la autoridad demandada, en ejercicio de su autonomía judicial, estaba facultada para acoger el criterio interpretativo que consideraba más apropiado para resolver el caso bajo su estudio. 7.21.
Específicamente, para la época en la que fue proferida la providencia reprochada, esta Corporación evidencia que, por una parte, las Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado sostenían que la imprescriptibilidad de la acción penal frente a los delitos de lesa humanidad se hacía extensible al análisis de caducidad del medio de control de reparación directa fundados en los daños causados con ocasión de dichas conductas criminales.
Sin embargo, de otra parte, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado estimaba inapropiado extender la imprescriptibilidad de la acción penal al medio de control de reparación directa. 7.22. Asimismo, este Tribunal observa que una situación similar ocurría dentro de la Corte Constitucional, toda vez que en la Sentencia T-490 de 2014, la Sala Segunda de Revisión respaldó la posición de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Empero, en la Sentencia T-352 de 2016, la Sala Cuarta de Revisión acogió la tesis de las Subsecciones B y C de dicha corporación. 7.23. En consecuencia, para la Sala Plena es evidente que para el 28 de febrero de 2018 no había un precedente pacífico dentro del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, puesto que únicamente hasta la Sentencia del 29 de enero de 2020 la referida disparidad de criterios fue superada en la primera corporación y, a su vez, solo hasta la presente providencia este Tribunal unifica su posición sobre el particular”.
(Subrayado fuera del texto). 5.4.- Entonces, verificada la postura sentada por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Sala procede a resolver los reproches planteados por María del Carmen Guerrero a través del actual amparo. 5.4.1.- Frente a que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo en cuenta, equivocadamente, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dado que un aparte de tal norma hace referencia expresa al delito de desaparición forzada y por ello era inaplicable al caso de marras, se advierte que contrario a lo manifestado por la actora, la norma sí resultaba aplicable, pues de una lectura integral del literal i del numeral 2 del referido artículo y de la sentencia de unificación previamente mencionada, se desprende que el término de caducidad debe ser tenido en cuenta para evaluar la admisibilidad de la totalidad de demandas presentadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, incluso cuando se trate de delitos de lesa humanidad.
Así, el hecho de que el inciso segundo del literal i haga referencia expresa a la reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, aquello no significa la exclusión tácita del resto de conductas punibles que podrían dar origen a una acción de reparación directa, como erradamente lo pretende hacer valer la accionante. Así las cosas, la Sala considera que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el defecto alegado. 5.4.2.- En cuanto al presunto desconocimiento de los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los que se reconoció a las ejecuciones extrajudiciales como delitos de lesa humanidad e indicó que las reglas de imprescriptibilidad en materia penal tienen plena aplicación en otras acciones judiciales, se tiene que tampoco se configuró el defecto invocado.
Al respecto, la Subsección considera que el despacho denunciado no desconoció el bloque de constitucionalidad puesto que, como lo manifestó la ya citada sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, las situaciones que pretenden ser salvaguardadas con la imprescriptibilidad en tratándose de delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran amparadas por las reglas previstas en materia de lo contencioso administrativo, que establecen que el término de caducidad en estos casos se contará a partir de que se advierta que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado según lo previsto en el artículo 90 Superior, convirtiéndose esto en una salvaguarda para quienes acuden a la jurisdicción en aras de que les sea resarcido el daño causado.
En efecto, se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizó el fenómeno de la caducidad no solo a partir del fallecimiento de Jorge Humberto Lotero Restrepo, ocurrido el 17 de marzo de 2007, sino que también tuvo en cuenta el 6 de febrero de 2014, cuando se produjo la lectura del fallo penal en contra de los uniformados responsables de la muerte de Lotero Restrepo, por ser este el momento en el que se tuvo total certeza de la responsabilidad del Estado.
No obstante, a pesar de tener en cuenta este último suceso, aún se tenía por extemporánea la presentación de la demanda de reparación directa, pues aquella se radicó hasta el 5 de abril de 2018, cuando ya estaban vencidos los dos años que prevé la norma para incoar el asunto. Así mismo, se observa que el Tribunal accionado estudió la justificación de la parte actora para presentar tardíamente la demanda de reparación directa, sin embargo, estimó que no era de recibo.
Al efecto, María del Carmen Guerrero argumentó que uno de los demandantes del proceso No. 2018-00182-01 vivía lejos del domicilio y por ello no tuvo la oportunidad de hacer parte de la demanda de reparación directa bajo el No. 2009-00117-01 incoada por los padres y hermanos de la víctima directa del daño; sin embargo, la autoridad judicial afirmó que esta situación no tenía el peso suficiente para ampliar el término de caducidad del medio de control presentado en el año 2018.
Con lo anterior, resulta evidente que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca verificó, previo a confirmar el rechazo de la demanda por caducidad, si existía algún argumento válido que le permitiera inaplicar las normas de caducidad, esto en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, no obstante, el argumento invocado por la actora no fue suficiente para que el juez natural flexibilizara el estudio del fenómeno de la caducidad. 5.4.3.- Finalmente, en lo referente a que debe prevalecer el interés superior del menor que participó como demandante en el asunto ordinario No. 2018-00182-01, se tiene que tal situación no desvirtúa de forma alguna que la demanda de reparación directa fue presentada extemporáneamente, por lo que tal argumento no será acogido por la Sala. 6.- Bajo estas consideraciones, al no encontrarse vulneración alguna de los derechos invocados, la Sala confirmará la decisión dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí anotadas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de abril de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala