CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS (26) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, a través de la cual se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas-Secretaría de Educación. La recurrente planteó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
ANTECEDENTES Demanda inicial y su fundamento 1. En cumplimiento de la Ley 60 de 1993, la señora Mariela Giraldo pasó de ser parte del personal administrativo adscrito al servicio público de educación del orden nacional para ser incorporada en la planta del Departamento de Caldas. Una vez adelantado el proceso de nivelación y homologación del cargo por el Departamento de Caldas y con el visto bueno de la Nación-Ministerio de Educación Nacional (en adelante, Ministerio de Educación), se liquidaron los valores del retroactivo a favor de la recurrente con la Resolución 2162-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5551-6 del 22 de agosto siguiente.
A la señora Giraldo le fue consignado el dinero correspondiente por la homologación y nivelación salarial a la recurrente el 15 de abril de 2013. Luego, el Departamento de Caldas liquidó la indexación de la suma entregada por el retardo en el pago hasta diciembre de 2012. Inconforme con las sumas liquidadas, la recurrente solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas que se incluyeran intereses moratorios causados por el retardo de 16 años en el pago.
La solicitud fue negada con la Resolución 1392-6 del 18 de febrero de 2016 del Departamento de Caldas. Expediente: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandada: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 2. La recurrente presentó demanda para que se declarara nula la última resolución indicada y se ordenara reconocer y pagar los intereses moratorios causados desde que se transfirió el personal administrativo hasta la fecha del pago efectivo de la nivelación y homologación correspondiente. 3.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, indicó que era deber legal del Ministerio de Educación incluir el reconocimiento de intereses moratorios en los estudios técnicos y la liquidación de la aprobación de la homologación y nivelación salarial. Cuestionó la falta de inclusión de la indexación para actualizar la deuda con base en el Índice de Precios al Consumidor y así contrarrestar los efectos de la inflación. Aseguró que el no reconocimiento de esos dineros le impuso una carga que no le correspondía asumir1. 4.
El 18 de julio de 20192, el Tribunal Administrativo de Caldas encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas, reconoció “en equidad y justicia” la indexación de la suma reconocida por nivelación y homologación salarial, y negó las pretensiones de la demanda. Aseguró que como el proceso liquidatario se hizo de forma concertada con el Ministerio de Educación, este era el llamado a responder por las pretensiones de la demanda y no el ente departamental.
Afirmó que los intereses moratorios no eran acumulables con la indexación de la suma debida y tampoco existía norma que ordenara su reconocimiento por el pago tardío de dicha obligación. Concluyó que la Resolución 8957-6 del 11 de diciembre de 2014 indexó los valores debidos hasta diciembre de 2012, pero correspondía actualizar el capital base hasta la fecha del pago.
Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 5. Corresponde a la decisión adoptada el 8 de abril de 20213, mediante la cual, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado revocó la decisión del de reconocer en equidad y de oficio, la indexación de la suma pagada y negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Como fundamento de su decisión, el ad quem consideró que no había razón para el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la recurrente porque el pago no se hizo de forma tardía. Sostuvo que el Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas cumplieron con todo el procedimiento ordenado para materializar la homologación y nivelación salarial y que culminó con la Resolución 2162-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5551-6 del 22 de agosto siguiente y el pago hecho el 15 de abril de 2013.
Luego, la Resolución 8957- 6 de 2014 reconoció una suma adicional por la indexación que correspondía y que se le entregó a la recurrente el 23 de diciembre de 2014. Por eso, revocó la decisión del Tribunal que volvió a indexar el capital, sin que hubiera transcurrido un lapso excesivo o desproporcionado entre las órdenes y el pago efectivo.
En cuanto a los intereses moratorios, aseveró que debía existir una norma que los autorice 1 SAMAI, índice 19, archivo comprimido, Cuaderno 1, folios 5-20. 2 SAMAI, índice 19, archivo comprimido, Cuaderno 1, folios 203-222. 3 SAMAI, índice 19, archivo comprimido, Cuaderno 1, folios 326-366. Expediente: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandada: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 expresamente por su carácter sancionatorio y que no era posible remitirse a las reglas del Código Civil, porque no se trata de un asunto negocial sino de un reajuste salarial ordenado por la ley.
El recurso extraordinario de revisión 7. La parte demandante solicitó declarar la nulidad de la sentencia antes referida por haber incurrido en la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, esto es, por “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”4. 8.
Indicó que el ad quem tomó la decisión sin considerar que el plazo que se había previsto para la nivelación y homologación de cargos entre el orden nacional y territorial era de 6 meses y no 16 años. Agregó que la exigencia de que haya una norma que permita la causación de intereses moratorios “es un irrespeto a la inteligencia y lógica jurídica” y cuestionó que el ad quem no hubiese acudido a la analogía para llenar el vacío legal.
Señaló que se incurrió en un error material de derecho y se violó el principio de congruencia. Sostuvo que hubo errores respecto al objeto del asunto, porque se negaron las pretensiones con base en un objeto distinto al pretendido con la demanda y por causa distinta a la invocada. 9. También alegó incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, porque se asumió que el reclamo de los intereses era desde la fecha de pago del retroactivo en 2013 y no desde que era exigible en 1997, como se solicitó en la demanda y por eso la sentencia impugnada era una decisión citra petita.
Señaló que la Ley 60 de 1993 fijó el término de 6 meses para que se realizara la nivelación salarial y que hasta después de 16 años se cumplió ese deber y denunció que el ad quem no resolvió el caso con fundamento en esa norma. Aclaró que no hubo ninguna solicitud respecto al reconocimiento de la indexación que el a quo determinó de oficio y que en eso también se equivocó el ad quem cuando afirmó que eran incompatibles los intereses moratorios y la indexación del capital debido.
Finalmente cuestionó que el ad quem se escudara en que no se pactó el pago de intereses moratorios, porque el recurrente no tenía facultad de negociar con la Administración para acordar ese pago. 10. La demanda fue admitida a través de auto del 31 de marzo de 20235, que ordenó notificar y correr traslado a las demandadas y al Ministerio Público.
Oposición e intervenciones 11. En el escrito de contestación, el Ministerio de Educación se opuso a la solicitud al considerar que no se configuraba la causal 5ª del artículo 250 CPACA. Afirmó que la recurrente pretende reabrir el debate jurídico del proceso ordinario. Puntualizó que lo resuelto en la sentencia “guarda total congruencia” con las 4 SAMAI, índice 2, archivo 5: “5_DemandaWeb_Demada-(.PDF)”, folios 2-18 5 SAMAI, Índice 12.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandada: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 pretensiones de la demanda. Explicó el régimen normativo por el cual se hizo la reorganización de la planta laboral y se establecieron los procedimientos para determinar el valor debido a los empleados del sistema educativo6 para sostener que no hubo un retardo injustificado de la Administración en el pago del retroactivo que causara intereses moratorios. 12.
El Departamento de Caldas y el Ministerio Público guardaron silencio a pesar de haber sido notificados personalmente del auto admisorio7-8. Período probatorio 13. En proveído del 12 de mayo de 20239, se incorporaron como pruebas las aportadas por la parte demandante en copia simple del proceso ordinario con Rad. nº. 17001-23-33-000-2016-00531-01 y el expediente completo del mismo proceso, remitido por el Tribunal Administrativo de Caldas.
CONSIDERACIONES 14. El problema jurídico que debe ser resuelto en esta oportunidad se contrae a determinar si la sentencia que se cuestiona debe ser revisada por haber vulnerado el principio de congruencia y ausencia de motivación, en los términos que exige la causal quinta del artículo 250 del CPACA. 15. La Sala parte de indicar que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, porque la sentencia recurrida no vulneró el principio de congruencia ni incurrió en falencias en la parte motiva por no reconocer intereses moratorios a favor de la recurrente. 16.
Se observa en el expediente que el a quo negó el reconocimiento de intereses moratorios desde 1997 porque no existía norma que los estableciera, siendo necesario por el carácter sancionatorio de esa obligación y por ser incompatible su reconocimiento y la indexación de la suma debida10. La parte demandante y el 6 Especificó que la Ley 60 de 1993 se expidió para dar apertura a la descentralización del servicio de educación y se fijó un periodo de 4 años para efectuar la entrega del personal, los bienes y establecimientos por la Nación a los entes territoriales, lo que obligó a varios Departamentos a reajustar su estructura orgánica y funcional y definir los manuales para cada cargo nuevo que se creara para los efectos descritos.
Aclaró que la Ley 715 de 2001 entró a complementar el proceso de descentralización educativa y fijó nuevos procedimientos que debían seguir los entes territoriales para cumplir con la homologación y nivelación de los cargos con plazo hasta el 21 de diciembre de 2003. De ahí que el Consejo de Estado-Sala de Consulta y Servicio Civil expidió el Concepto N° 1607 de 2004 para sugerir un procedimiento para determinar los montos a reconocer, fuentes de financiación y asignación de recursos para el pago.
Luego, el Acto Legislativo 1 de 2005 determinó que los recursos del sistema general de participaciones financiarían la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo. Ministerio de Educación estableció las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y nivelación salarial y reconoció el derecho al pago retroactivo porque estaría asumido por recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, con la Directiva Ministerial No. 10 de 2005. 7 SAMAI, Índice 21. 8 SAMAI, Índice 15. 9 SAMAI, Índice 22. 10 SAMAI, índice 19, archivo comprimido, Cuaderno 1, folios 203-222.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandada: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 Ministerio de Educación apelaron la decisión, lo que facultó al ad quem para resolver sin limitaciones11. 17. En el escrito de apelación y en los alegatos de conclusión de segunda instancia, la parte recurrente cuestionó la decisión porque los intereses moratorios y la indexación no son incompatibles y en caso de serlo, procedería el reconocimiento de intereses corrientes; la obligación reclamada es derivada del deber que tiene la Administración de hacer el pago oportuno de los salarios y que, en caso de demoras, se causa un daño antijurídico e intereses moratorios de pleno derecho, en aplicación del artículo 177 CCA y 16 de la Ley 446 de 1998; si bien no existe una norma que fije de forma expresa la causación de intereses moratorios, se debe acudir a la analogía o a los criterios auxiliares del derecho para suplir ese vacío legal y los intereses moratorios no son una prestación social sino una sanción12. 18.
En la sentencia de segunda instancia, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado estimó que el problema jurídico se centraba en: (i) determinar si la demandante tenía derecho al reconocimiento de intereses y (ii) si era procedente indexar “los valores por el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 14 de abril de 2013”.
Respecto al primero, concluyó que no había lugar al reconocimiento de intereses moratorios, porque no había norma que autorizara su cobro para el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, como sí existe, por ejemplo, en el caso de las cesantías, y porque no existió una dilación injustificada del pago, el cual se hizo al culminar el proceso administrativo requerido para la liquidación de las sumas debidas. 19.
Con relación al segundo punto, revocó la decisión del Tribunal no solo por no haberse solicitado de forma expresa en la demanda, lo que es contrario al carácter rogado de la jurisdicción, sino porque se demostró que el Departamento de Caldas había hecho una “compensación efectiva por el retraso en el pago”, es decir, la suma pagada estaba indexada hasta el 31 de diciembre de 2012, fecha en la que se hizo el giro de recursos por parte de la Nación. Como el pago se hizo el 15 de abril de 2013, la Sección Segunda consideró que no estaba demostrada la dilación injustificada imputada en la demanda. 20.
Al lado de lo anterior, la sentencia recurrida dio cuenta de que a la demandante se le hicieron dos pagos: uno en abril de 2013 y otro el 23 de diciembre de 2014, este último como resultado de una petición en la que solicitó la indexación de la suma liquidada inicialmente. La Sala evidencia que esta es la razón por la que la demandante no solicitó la indexación que le concedió de oficio del Tribunal de primera instancia. 21.
Según la recurrente, el ad quem faltó al principio de congruencia porque “le negaron todas y cada una de las pretensiones, por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es, de manera citra 11 SAMAI, índice 19, archivo comprimido, Cuaderno 1, folios 229-267. 12 SAMAI, índice 19, archivo comprimido, Cuaderno 1, folios 229-253.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandada: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 petita”13. Reiteró que lo pretendido era la liquidación de intereses moratorios desde 1997 y no de marzo a abril de 2013. También sustentó el cargo de incongruencia por un error en la motivación de la sentencia, porque el ad quem reconoció que el pago se hizo transcurridos 16 años desde que se ordenó la homologación y nivelación salarial y porque exigió que la causación de los intereses moratorios estuviera prevista en una norma especial o fuera resultado de un proceso negocial14. 22.
A partir del análisis de la decisión censurada no se advierte una afrenta al principio de congruencia, toda vez que el ad quem examinó la controversia bajo los argumentos expuestos por las partes del proceso y conforme a los recursos presentados, pudiendo decidir sin limitaciones porque ambas partes apelaron (artículo 328 del CGP). 23.
Asunto distinto es que la recurrente no esté de acuerdo con la conclusión del ad quem, respecto de lo cual resulta preciso indicar que los razonamientos que hizo para estimar que no procedía el reconocimiento de intereses moratorios fueron sustentados en criterios legales y jurisprudenciales y no ser desfavorables a la demandante se configura ausencia de motivación o falta de congruencia. 24.
Además, se observa que los argumentos del recurso extraordinario de revisión reiteran lo manifestado en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y que la recurrente confundió el aspecto temporal de los problemas jurídicos, pues asumió que el estudio sobre la procedencia de intereses moratorios se limitó al periodo de marzo a abril de 2013, cuando en realidad el ad quem estudió el proceso que adelantó la Administración desde que se ordenó el traslado del personal educativo para concluir que no hubo extemporaneidad en el pago, que fue finalmente liquidado y aprobado a finales de 2012.
Y más importante, la pretensión de intereses moratorios se negó por falta de una norma que los autorizara ante el pago tardío del emolumento debido a la parte actora y la imposibilidad de apelar a las normas del Código Civil, al no estar en presencia de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas pudieran pactar a su arbitrio cláusulas contractuales.
Lo anterior de acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado citada por la sentencia recurrida. 25. Recuerda la Sala que el recurso extraordinario de revisión no es una oportunidad para reabrir el debate propio de las instancias o para cuestionar la actividad interpretativa del juez. El hecho de que la recurrente no comparta la decisión, no implica que deba hacerse una revisión de fondo de lo decidido en el proceso, y sobre el cual no se advierte un vicio de incongruencia o ausencia de motivación que afecte la validez de la sentencia15. 26.
De conformidad con lo expuesto y retomando la manifestación de partida de análisis del caso concreto, la Sala no encuentra configurada una nulidad en la 13 SAMAI, índice 2, archivo 2: “5_DemandaWeb_Demada-(.PDF)”, folio 6 14 SAMAI, índice 2, archivo 2: “5_DemandaWeb_Demada-(.PDF)”, folio 6 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 1 de diciembre de 2010, expediente 00480-00.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandada: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 sentencia objeto de revisión, razón por la cual, declarará infundado el recurso interpuesto. Costas 27. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.
Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del art. 188 del CPACA16) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas, y en la medida de su comprobación. 28. Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5, numeral 9, del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone que la tarifa de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, debe oscilar entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 29.
En este asunto, el Ministerio de Educación actuó a través de apoderado para contestar el recurso. Atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho, se tasará la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor de la entidad demandada, por concepto de agencias en derecho. PARTE RESOLUTIVA 30.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis (26) Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Mariela Giraldo Villa contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 8 de abril de 2021, dentro del expediente nº. 17001-23-33-000-2016-00531-01.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante; FIJAR como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación. 16 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04786-00 Actor: Mariela Giraldo Villa Demandada: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.