CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CESAR PALOMINO CORTÉS (E) Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00788-00 Actor: Henry Serrano Flórez. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander.
Tema Impulso procesal. Decisión: Niega solicitud de amparo FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Henry Serrano Flórez, a través de apoderado judicial, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo del Santander en el trámite del proceso ejecutivo impetrado en contra de la E.S.E. Hospital San Juan De Dios De Lebrija, identificado con el radicado 68001233300020220027000, lo cual, según su parecer, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y del acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA El señor Henry Serrano Flórez impetró el proceso ejecutivo ya referido, en el que ha presentado múltiples peticiones de impulso procesal, toda vez que, desde el 9 de mayo de 2022, el expediente ingresó al despacho para proveer, sin que hasta la fecha se haya decidido acerca de la solicitud de librar mandamiento de pago.
Al respecto adujo que la falta de diligencia de los memoriales allegados ante la autoridad judicial accionada viola flagrantemente sus derechos fundamentales, toda vez que afecta la posibilidad de obtener pronto y efectivo acceso a la administración de justicia, configurándose una vía de hecho, por omisión en la valoración y aplicación de las normas procesales. 1.1.1.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica descrita, el accionante solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales, se ordene al Tribunal Administrativo de Santander, «[…] darle tramite al proceso radicado con el Nº68001233300020220027000 y a los memoriales allegados de fecha 08 de agosto de 2022 y 26 de octubre de 2022, […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 16 de febrero de 2023, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó la notificación del Tribunal Administrativo del Santander, en calidad de accionado.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo del Santander El magistrado a cargo del trámite del proceso ejecutivo cuestionado, mediante memorial del 23 de febrero de 2023, se opuso al amparo deprecado para lo cual refirió: Señaló que, en virtud del Acuerdo PCSJA18-10890 del 19 de febrero de 2018 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, el Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Santander a su cargo ingresó al sistema de oralidad a partir del 1° de marzo de 2018; asumiendo a partir de esta fecha el conocimiento tanto de las controversias tramitadas bajo la Ley 1437 de 2011 como las causas que venía conociendo del sistema escritural, sumado al reparto de acciones constitucionales y públicas.
Expuso que, como medida adicional al ingreso al sistema de oralidad se ordenó, por parte del señor presidente del Consejo Seccional de la Judicatura, realizar el reparto de procesos del sistema oral para el despacho 006 en proporción de 3 a 1, lo cual, naturalmente, conllevó a un ingreso muy rápido de procesos en oralidad que resultaba superior a aquellos que podían ser evacuados de manera simultánea en los sistemas escritural y oral.
Indicó que el despacho a su cargo recibe para reparto, en segunda instancia la totalidad de los 20 juzgados que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Santander, tanto frente a procesos orales como escriturales, mientras que los restantes despachos que integran esa corporación, solo el de aquellos juzgados que integran en sistema oral y respecto esta clase de procesos.
Mencionó que, existe un cúmulo importante de procesos en trámite posterior a continuación de procesos que se tramitaron por parte del Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión cuya sustanciación les quedó asignada de manera exclusiva, lo cual, igualmente redunda en un cúmulo mayor de procesos pendientes por tramitar en comparación con los otros despachos que pertenecen de manera exclusiva al sistema oral.
Por lo que, es claro, que el despacho del cual es titular es el único de nueve (9) que integran la corporación que maneja un sistema mixto, más el trámite posterior de los procesos de descongestión, contando con el mismo personal que el de los otros despachos judiciales que sólo tienen a su cargo los procesos bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011, situación por la cual se ha solicitado en más de una ocasión a la autoridad competente la adopción de medidas de descongestión sin obtener una respuesta efectiva a la fecha.
Ahora bien, respecto del trámite del medio del control ejecutivo identificado con el radicado 680012331000-2022-00270-00 promovido por el señor Henry Serrano Flórez en contra del ejecutado E.S.E San Juan de Dios de Lebrija, informó que, mediante auto del 22 de febrero de 2023, se resolvió remitir el expediente virtual al profesional contable de la corporación para que dentro del término de diez (10) días siguientes, efectúe la liquidación del crédito cobrado, decisión que se encuentra surtiendo el trámite de notificación. 1.3.2.
E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Lebrija El gerente del centro hospitalario, mediante escrito del 23 de febrero de 2023, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se acredita: «[…] 1. un derecho violado, pues está demostrado que el actor si ha podido acudir a la jurisdicción administrativa para hacer valer sus pretensiones, por lo tanto no se le ha negado el acceso a la justicia como pretende demostrar el actor con la congestión propia del tribunal de competencia, 2.
No debe existir otro medio para proteger el derecho, en el caso en mención acudió con un medio de control jurisdiccional idóneo para actuar ante el juez administrativo. 3, la existencia de un perjuicio irremediable, pues no demostró con los hechos que la autoridad administrativa le haya vulnerado sus derechos y 4. la existencia de un perjuicio irremediable, no demostró el accionante el perjuicio irremediable causado por el Juez Administrativo, ni su[s] efectos nocivos para su[s] derechos fundamentales, en este caso el debido proceso y el acceso a la justicia, ni la inmediatez del perjuicio que vulnere o amenace vulnerar estos derechos. […]».
II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia, ii) problema jurídico, iii) de los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones y iv) caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto regula que «[l]as acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Santander.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales del señor Henry Serrano Flórez, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para decidir el proceso ejecutivo instaurado en contra de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Lebrija, identificado con el radicado 68001233300020220027000?
2.3. DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SU PROTECCIÓN La Constitución Política de 1991 refleja una organización estatal delineada a manera de estado social y constitucional de derecho. Ninguno de los adjetivos que califican esa forma política debe considerarse vacío o como una consigna política sin efecto práctico.
El Estado es de derecho porque las autoridades guían sus actuaciones a partir de reglas de juego previamente definidas y provenientes del legislador democráticamente electo; es social porque se compromete con la prestación de servicios públicos, la eficacia de los derechos sociales y la esfera material de la igualdad; y es constitucional porque toda la estructura estatal está diseñada para hacer eficaces los derechos de los ciudadanos, que operan como límites (obligaciones de abstención) y vínculos (obligaciones positivas) para las autoridades públicas.
La eficacia de los derechos constitucionales es entonces un rasgo definitorio del estado colombiano. El principio de eficacia indica que la consagración retórica de un derecho, aunque necesaria, no constituye por sí misma una garantía del mismo, si la persona no cuenta con los instrumentos jurídicos para perseguir la satisfacción de su contenido o para lograr su goce efectivo.
Por ello, el artículo 2º de la Constitución Política establece el mandato de eficacia de los derechos, deberes y obligaciones contenidos en la norma fundamental; el artículo 5º determina la prevalencia de los derechos inherentes del hombre, cláusula que debe ser leída en armonía con el artículo 93 de la carta que dota de fuerza normativa constitucional a los tratados de derechos humanos; el artículo 4º afirma la prevalencia de las normas constitucionales y, por lo tanto, de los derechos fundamentales; y los artículos 29 y 228 definen, respectivamente, los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental.
Esa consideración se explica porque es condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada y porque representa una herramienta para la erradicación de toda posible arbitrariedad proveniente de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la convención americana sobre derechos humanos).
El acceso a la administración de justicia, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones (o excepciones) ante los jueces, pues exige la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales pertinentes para la solución de la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material y, la declaración de la vulneración de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Además, en armonía con el artículo 29 de la Constitución Política, todo ello debe ocurrir dentro de un término razonable.
En ese sentido, el artículo citado dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en principio, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales.
Por ello, la Constitución Política ordena a la administración de justicia, o a los funcionarios que la ejercen, acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando no sólo el derecho al recurso judicial efectivo sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; como claramente lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Esas excepciones deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. En ese sentido, la invocación de la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador.
Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales; y, de otra parte, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada, y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten no sólo de manera oportuna, sino que además sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la acción de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso procedente para asegurar la vigencia de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo, bajo los parámetros de análisis sentados en los párrafos precedentes.
2.4. CASO CONCRETO De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, y la información registrada en el sistema de información SAMAI, se observa que: El 9 de mayo de 2022, el señor Henry Serrano Flórez instauró proceso ejecutivo en contra de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Lebrija, con radicado 68001233300020220027000, cuyo conocimiento se asignó al Tribunal Administrativo de Santander, despacho del magistrado Iván Mauricio Mendoza Saavedra, donde ingresó para proveer en la misma fecha.
Los días El día 8 de agosto y 26 de octubre de 2022, el apoderado del ejecutante presentó escritos de impulso procesal para que se libre el mandamiento de pago pretendido. Mediante auto del 22 de febrero de 2023, el magistrado de conocimiento resolvió: «[…] En forma previa a resolver la solicitud de mandamiento de pago que impetra el señor HENRY SERRANO FLOREZ, se ordena REMITIR el expediente virtual al señor Profesional Contable de esta Corporación para que dentro de los diez (10) días siguientes al recibido del expediente, se sirva efectuar la liquidación del crédito cobrado a través del presente medio de control ejecutivo determinando el monto de la suma adeudada al ejecutante acorde con la condena impuesta por el en sentencia de 15 de mayo de 2014, confirmada por el H. Consejo de Estado el 27 de septiembre de 2018, proferida en curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó bajo la radicación 2010-00152-00, en cuanto ordenó el reconocimiento y pago a favor del señor SERRANO FLOREZ de “…el valor equivalente a las prestaciones sociales ordinarias correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la Relación laboral, tomando como base para la liquidación el valor pactado por concepto de valores u honorarios en los contratos de prestación de servicios celebrados entre el las prestaciones que correspondan, tomando como base los horarios contractuales devengados durante el periodo comprendido entre el 15 de octubre de 1998 hasta el 31 de julio de 2009…”, así como el pago de los “porcentajes de cotización correspondientes a Pensión y Salud que empleador debió cancelar a los Fondos correspondientes durante el periodo acreditado que prestó sus servicios; en su defecto la entidad efectuará las cotizaciones a que haya lugar, conforme se expuso en la parte motiva”.
Se advierte que la liquidación a efectuar deberá realizarse incluyendo solo las prestaciones ordinarias “legales” que devengaba un “conductor” en la E.S.E. San Juan de Dios de Lebrija, para el periodo comprendido entre el 15 de octubre de 1998 hasta el 31 de julio de 2009, tomando como base para la liquidación el valor pactado por concepto de honorarios en los contratos celebrados para el mismo periodo, según se indica en la sentencia base de ejecución. […]». - Decisión notificada mediante estado del 23 de febrero de 2023.
De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que el pluricitado expediente ingresó al despacho del magistrado ponente el 9 de mayo de 2022, quien el 22 de febrero de 2023, ordenó remitir el expediente al profesional contable de la corporación para que, previo a librarse mandamiento de pago, liquide el crédito a ejecutar. Así, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Santander, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, situación que no es predicable en el presente asunto.
Ello teniendo en cuenta que, tal como lo señaló la autoridad judicial accionada en su informe, están conociendo de múltiples asuntos con diferentes grados de prioridad a los que también les ha impregnado el trámite correspondiente. Además, no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados.
En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-441 de 2015: «[ ] 4.4. Con todo, la Corte se ha servido reconocer que la mora, la congestión y el atraso judiciales son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así también, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Incluso, pueden presentarse factores problemáticos que no solo se encuentran en la gestión misma de los despachos judiciales, como sucede cuando existe un sistema jurídico rezagado, déficit presupuestal, mecanismos procesales inadecuados, insuficientes o revestidos de excesivo formalismo o una falta de desarrollo eficiente del proceso.
Por ello, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. De ahí que para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria o no de derechos fundamentales, en la jurisprudencia se haya establecido la clasificación entre dilación justificada o injustificada, sin perjuicio de desconocer que la admisibilidad en el incumplimiento de los plazos judiciales tiene un carácter excepcional, pues la regla general, contenida en el artículo 228 Superior, es la obligatoriedad de los términos procesales.
De acuerdo con la anterior comprensión, el incumplimiento de un término procesal se entiende justificado cuando (i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.
En otras palabras, la dilación es justificada cuando, a pesar del cumplimiento cabal de los deberes por parte del juez y su diligencia, resulta imposible objetivamente el cumplimiento del término judicial en cuestión. Siempre que los anteriores supuestos estén debidamente probados en el proceso de tutela, se presentará una dilación justificada y, en consecuencia, el juez deberá negar la protección deprecada.
Por contraste, la jurisprudencia ha dejado por sentado que se está ante un caso de dilación injustificada o indebida, cuando quiera que se acredite que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones. En resumen, la dilación injustificada que configura la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, se caracteriza por (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial y (iii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar. […]».
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste al accionante, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia de la actual congestión que se vive en gran parte de los despachos judiciales del país, razón por la cual la situación presentada no resulta injustificada.
Sin perjuicio de lo expuesto, de manera pedagógica se le informa al accionante que, ante presuntas moras judiciales injustificadas, de considerarlo pertinente, puede acudir a la vigilancia judicial, tal como lo señaló la subsección A de la sección segunda de esta corporación en decisión de tutela de 10 de mayo de 2018, en los siguientes términos: «[…] Aunado a lo anterior, la accionante cuenta con otros medios de defensa a su alcance para solicitar la decisión en forma pronta, esto es, la vigilancia judicial administrativa, la queja disciplinaria etc.
En efecto, el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura la de «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial»; mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución […]» Por otra parte, en cuanto a la falta de respuesta a los escritos de impulso procesal, se aclara que estos no constituyen peticiones amparables en los términos del artículo 23 de la Constitución Política, pues como bien se observa de su contenido, son la reiteración de que se libre el mandamiento de pago pretendido, actuación propia del juez natural en el ejercicio de sus funciones judiciales.
De conformidad con lo dicho en precedencia, la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales del señor Henry Serrano Flórez. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Negar el amparo de los derechos fundamentales del señor Henry Serrano Flórez, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notificar esta providencia por el medio más expedito, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibidem, de no ser impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) CARMELO PERDOMO CUÉTER