Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: JOSÉ DOMINGO DOMÍNGUEZ SOLANO Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA, Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de carga argumentativa jurídica coherente ni suficiente para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada.
La Sala1 decide la acción de tutela instaurada por el señor José Domingo Domínguez Solano contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Sucre. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 20 de agosto de la presente anualidad, el señor José Domingo Domínguez Solano interpuso acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a ser elegido2, con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas, en su orden, el 3 de diciembre de 2024 y el 13 de marzo de 2025, en el marco del proceso de nulidad electoral con radicado 70001-23-33-000- 2024-00017-01.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual, con posibles errores incluidos): PRIMERA: Se declare que las Sentencias de noviembre 06 de 2024; dictada en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Sucre; Sala Quinta de Decisión, M.P. Dra. Silvia Rosa Escudero Barboza, dentro del proceso de nulidad electoral por trashumancia, Radicado Nº 70-001-23-33-000-2024-00017-00, en contra de la elección del señor LUIS GERMAN RODRIGUEZ DOMINGUEZ, como alcalde del municipio de Morroa, formulario E-26ALC del 6 de noviembre de 2023, periodo 2024 – 2027; y la sentencia de segunda instancia de fecha 13 de marzo de 2025, dictada por la Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta del Consejo de Estado, M.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra, que confirmó la sentencia de 1 Se advierte que el 5 de septiembre de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 El accionante también estimó desconocido el principio de confianza legítima.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 noviembre 06 de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Quinta de Decisión, son violatorias de mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO;
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA; TUTELA JUDICIAL EFECTIVA; A LA IGUALDAD; DERECHO A SER ELEGIDO CONFORME AL MANDATO DEL ART. 316 DE NUESTRA CARTA POLÍTICA, que establece que: “En las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio", como se evidencia en los hechos y pruebas que adelante se relacionan..
SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, se ordenará a la accionada, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Quinta del Consejo de Estado, que dicte sentencia de reemplazo, manteniendo la línea jurisprudencial ordenada en la sentencia de mayo 22 de 2008, C. P. Filemón Jiménez Ochoa, Rad. N° 11001032800020060011900 (4060-4068), demandados: REPRESENTANTES A LA CAMARA POR EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA, reiterada en sentencia de febrero 23 del 2017, consejera ponente (E): LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ;
Radicación N° 68001-23-33-000-2016-00076-02 Actor: CARLOS LEONARDO HERNÁNDEZ Demandado: CONCEJALES DE BARRANCABERMEJA – PERÍODO 2016- 2019, respecto a las consecuencias de la declaratoria de nulidad electoral, por comprobación de trashumancia electoral. (…) TERCERA: Que por violarse el numeral 7° del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, al haber votado ciudadanos no residentes en Morroa Sucre, que determinaron indebidamente la declaratoria de elección del Señor Luis German Rodríguez Domínguez, se declare la nulidad de los siguientes registros electorales, que fueron demandados individualmente, excluyéndose los votos de los ciudadanos no residentes en Morroa -Sucre- que sufragaron en ese municipio, en los comicios electorales del 29 de octubre de 2023, conforme a los hechos y pruebas que enseguida se relacionan.
(…) CUARTA: Que como consecuencia de la anterior declaración, conforme a las voces del numeral segundo del art. 288 del C.P.A.C.A., se ordenará: 1. La cancelación de la credencial que acredita al Señor LUIS GERMAN RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ, como alcalde del Municipio de Morroa -Sucre 2. Se excluirán los votos inválidos a los cuatro (4) candidatos inscritos a alcaldía de Morroa: SILVIO JOSE SILGADO D´LUIZ;
JOSE DOMINGO DOMINGUEZ SOLANO; LUIS GERMAN RODRIGUEZ DOMINGUEZ Y GASTON ANTONIO BALLUT MARQUEZ, en cada registro electoral en que se demostró la irregularidad; siguiendo las reglas del sistema de distribución ponderada, conforme a los resultados obtenidos por cada candidato inscrito en cada registro electoral (respectiva mesa). 3. Se declarará la elección de quien finalmente resulte con el mayor número de votos válidos obtenidos, después de excluir los inválidos, depositados por los ciudadanos demostrados trashumantes, conforme a los registros electorales que queden sin vicio de ilegalidad.
(…) QUINTA.- Se ordenará que la jurisprudencia unificada vigente de la Sección Quinta, que debe aplicarse al asunto en decisión, es la sentencia de mayo 22 de 2008, C. P. Filemón Jiménez Ochoa, Rad. N° 11001032800020060011900 (4060- 4068), demandados: REPRESENTANTES A LA CAMARA POR EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA, reiterada en sentencia de febrero 23 del 2017, consejera ponente (E): LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ;
Radicación N° 68001-23-33-000- 2016-00076-02 Actor: CARLOS LEONARDO HERNÁNDEZ Demandado: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CONCEJALES DE BARRANCABERMEJA – PERÍODO 2016- 2019, contrario a la nueva regla jurisprudencial que acaba de inaugurarse con la sentencia de marzo 13 de 2025, que debe considerarse como jurisprudencia anunciada no aplicable, porque por esta se incluyó el artificio, de contemplar resultados de un tercer y cuarto candidato, para la demostración de la incidencia en el resultado final, que rompe las reglas de la razonabilidad de la ponderación y equidad, haciendo inviable la declaratoria de nulidad por trashumancia que prohíbe el art. 316 de nuestra Carta Política. 2.
De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. En ejercicio del medio de control de nulidad electoral, el señor José Domingo Domínguez Solano demandó el acta de escrutinio municipal, Formulario E-26 ALC del 6 de noviembre de 2023, mediante el cual se declaró la elección del señor Luis Germán Rodríguez Solano como alcalde del municipio de Morroa (Sucre) para el período 2024 – 2027, al considerarla viciada por trashumancia. 4.
Al proceso se le asignó el radicado 70001-23-33-000-2024-00017-01 y correspondió, por reparto, a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, que, en sentencia del 3 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. En su criterio, en el proceso se demostró que, de manera previa a las elecciones, el Consejo Nacional Electoral inició un proceso tendiente a investigar la presunta inscripción irregular de cédulas de ciudadanía en el municipio de Morroa; trámite que finalizó con la exclusión de algunas cédulas inscritas, lo que produjo que dichas personas no pudieran ejercer su derecho al voto en ese municipio.
No obstante, estimó que la parte actora no cuestionó que alguna persona de aquellas a las que se le revocó la inscripción hubiera votado en Morroa, pese a la situación irregular, sino que se limitó a insistir en que otros ciudadanos (frente a los cuales no pudo demostrarse que no residían en el municipio) votaron allí. 5. Por otro lado, estimó que, si bien la consulta en bases de datos puede ser un indicio de que un ciudadano no habita en determinado lugar, esta información resultaba insuficiente para sostener, sin lugar a dudas, que el individuo efectivamente no moraba en el sitio, no tuviera un asiento regular en el municipio o que no poseía ninguna relación directa derivada de su actividad laboral, comercial u oficio. 6.
Así las cosas, concluyó que las pruebas allegadas al plenario no permitían desvirtuar la presunción de residencia electoral que se genera a partir de la solicitud de inscripción de la cédula que realiza el ciudadano, por lo que se imponía desestimar las pretensiones de la demanda. 7. Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante interpuso recurso de apelación. Allí sostuvo que el a quo valoró indebidamente los elementos de convicción allegados al plenario, pues la Resolución 8958 de 2023 (mediante la cual el CNE decidió a cerca de las posibles irregularidades en la inscripción de cédulas en el municipio de Morroa) fue expedida con serias falencias, de modo que debía ser contrastada con las demás pruebas obrantes en el expediente.
Añadió que la participación indebida de ciudadanos no residentes en las elecciones del 29 de octubre de 2023 quedó acreditada con las copias de los formularios E-10 y E-11, de donde se concluyó que 1.020 sufragantes no tenían residencia en Morroa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 8.
Insistió en que, de acuerdo con las bases de datos de sistemas de información como ADRES y SISBÉN, los ciudadanos que identificó como trashumantes no residían en Morroa ni ejercían profesión, oficio o actividad económica en ese municipio, y que, al contrario, en esas plataformas aparecían como residentes de otros municipios. Hecho que, a su juicio, constituía prueba suficiente de la trashumancia. 9.
Mediante sentencia del 13 de marzo de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 3 de diciembre de 2024, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. A su juicio, las pruebas allegadas —en particular, la consulta de bases de datos como SISBÉN, ADRES, censo indígena y RUES— constituían meros indicios, insuficientes para desvirtuar la presunción de residencia electoral derivada de la inscripción de las cédulas que fueron señaladas como trashumantes.
Además, sostuvo que no era de recibo que el demandante se excusara bajo el argumento de que se le estaba exigiendo probar una negación indefinida, pues su deber era justamente acreditar la trashumancia que alegó como causal de nulidad. 10. Finalmente, expuso que, de conformidad con la reciente postura asumida por la Sección Quinta de esta Corporación desde el 10 de octubre de 2024 (con la providencia que produjo un cambio de tesis respecto de la incidencia de la trashumancia en las elecciones para cargos uninominales), incluso en el evento en que se comprobara que los 1.020 ciudadanos relacionados por el recurrente no tenían su residencia electoral en Morroa, este hecho no tendría incidencia en las elecciones, pues la diferencia entre el primer candidato y el segundo fue de 39 votos, y entre este último y el tercero fue de 4.546. 11.
En el escrito de tutela, el señor Domínguez Solano alegó que las sentencias de primera y segunda instancia adolecen de defecto fáctico, por indebida valoración probatoria; sustantivo o material, por indebida interpretación y aplicación del artículo 183 de la Ley 136 de 1994 y la regulación expedida por el CNE al respecto; y desconocimiento del precedente jurisprudencial, al haber aplicado reglas desacertadas e ilógicas para justificar que la trashumancia no había tenido incidencia en el caso analizado.
B. Trámite impartido e intervenciones 12. Mediante auto del 25 de agosto de 20253, el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Sucre, y vinculó a los señores Luis Germán Rodríguez Domínguez y Jorge Eliécer Bula González, así como al registrador nacional del Estado Civil y al presidente del Consejo Nacional Electoral, en calidad de terceros con interés. Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 13.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional. En su criterio, los argumentos expuestos por la parte actora constituyen una reiteración del debate que ya se surtió en 3 SAMAI, índice 4.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el proceso ordinario, lo que da cuenta de que su intención es convertir este mecanismo constitucional en una instancia adicional del trámite de nulidad electoral. 14.
En ese sentido, sostuvo que en la providencia censurada se explicaron de manera suficiente y detallada los motivos por los cuales no se encontró probada la trashumancia como causal de nulidad del acto de elección atacado y, respecto del supuesto desconocimiento del precedente, por aplicar una postura «novedosa y arbitraria», precisó que, como máximo órgano de lo contencioso electoral, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene la facultad de unificar y rectificar su jurisprudencia cuando advierta que las reglas anteriores resultan indeacuadas para garantizar la efectividad de los presupuestos normativos.
De modo que, en virtud de lo anterior, la Sala Electoral profirió la sentencia del 10 de octubre de 2024, en la que fijó una nueva postura sobre la incidencia de la trashumancia en las elecciones de cargos uninominales, razón por la cual su aplicación al caso de estudio no resultaba arbitraria o desproporcionada. 15. El Consejo Nacional Electoral (CNE)4 solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que la parte actora atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las decisiones judiciales adoptadas en el marco del proceso de nulidad electoral, frente a las cuales no tuvo participación directa o indirecta. 16.
La Regitraduría Nacional del Estado Civil5 también pidió que se le desvinculara de la presente acción, por carecer de legitimación en la causa por pasiva. En su criterio, dado que el accionante se limitó a cuestionar las providencias dictadas en el marco del proceso de nulidad electoral, carecía de competencia para pronunciarse respecto de las pretensiones de la demanda. 17.
La Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado6 allegó copia digitalizada del expediente del proceso de nulidad electoral con radicado 70001-23-33- 000-2024-00017-01. 18. Mediante escrito radicado el 25 de septiembre del año en curso, el magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez manifestó impedimento para conocer el presente asunto, por amistad íntima con el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, integrante de la Sección Quinta de esta Corporación y suscriptor de la sentencia de segunda instancia aquí cuestionada. 19.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y los demás vinculados en calidad de terceros con interés no intervinieron, pese a que fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda. II. CONSIDERACIONES C. Cuestión previa: impedimento del magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez 20. Previo a pronunciarse respecto de la solicitud de amparo, la Sala estima necesario referirse al impedimento manifestado por el consejero Fernando Alexei Pardo Flórez, 4 SAMAI, índice 9. 5 SAMAI, índice 12. 6 SAMAI, índice 8.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 quien informó que desde hace ya varios años sostiene una amistad estrecha con el también consejero Omar Joaquín Barreto Suárez, integrante de la Sección Quinta de esta Corporación y suscriptor de la sentencia que aquí se cuestiona.
Para ello, puso de presente su relación cercana, lo que incluye visitas a sus respectivas familias, y el acompañamiento mutuo y permanente «en momentos significativos de [sus] vidas (logros e infortunios personales)». Que, por consiguiente, se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal: «que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial». 21.
Pues bien, en materia de acción de tutela, los impedimentos se rigen por las causales del Código de Procedimiento Penal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 39. Recusación. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario si fuere el caso. 22. De esa norma se desprende que el juez que conozca de una acción de tutela deberá declararse impedido cuando concurra alguna de las causales previstas en el Código de Procedimiento Penal (CPP).
Así, se constata que el numeral 2 del artículo 56 del CPP, dispone:
ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: (…) 2. Que el funcionario judicial sea acreedor o deudor de alguna de las partes, del denunciante, de la víctima o del perjudicado, de su cónyuge o compañero permanente o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad. 23. Dado que las circunstancias fácticas descritas en el escrito analizado dan cuenta de una amistad estrecha y prolongada, al punto que se ha mantenido durante más de ocho años, periodo en el cual han compartido innumerables espacios académicos y personales, es claro que se enmarcan en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.
Por tanto, a fin de garantizar la imparcialidad e independencia que se requieren para conocer y tramitar la acción de tutela, se declarará fundado el impedimento manifestado por el mencionado consejero de Estado, y, como consecuencia, quedará separado del conocimiento del presente asunto. D. Competencia 24. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 E. Problema jurídico 25. En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Solo en el evento de que se cumplan tales exigencias, se abordará el fondo del asunto, con el fin de establecer si las providencias del 3 de diciembre de 2024 y del 13 de marzo de 2025 vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a ser elegido del señor José Domingo Domínguez Solano. F. Análisis de la Sala Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 26.
Inmediatez. Se cumple este requisito, toda vez que la sentencia de segunda instancia censurada fue proferida el 13 de marzo de 2025, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 20 de agosto de 2025, término que resulta razonable. 27. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela, un tipo de decisión que, por regla general, no admite cuestionamientos mediante una acción de la misma naturaleza7.
Tampoco se trata de aquellas dictadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que, en su orden, resuelven acciones de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad8, ni de sentencias interpretativas (Senit) adoptadas por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto»9. 28.
Subsidiariedad10. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 7 En la sentencia de unificación 627 de 2015, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede ( ).
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por [un juez o un tribunal distinto a la Corte Constitucional], la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando (…) se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta (…). Si la acción se de tutela se dirige contra (…) [una actuación anterior] a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…), la acción de tutela sí procede, (…).
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato (…), la acción de tutela puede proceder de manera excepcional». 8 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-215 de 2022, SU 114 y SU-391 de 2023 de la Corte Constitucional. 9 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de unificación 128 de 2021, 103 de 2022 y 215 de 2022, así como la sentencia T-131 de 2021. 10 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 29. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 30.
El asunto que se estudia cumple el requisito de subsidiariedad, porque se agotaron los medios disponibles en el proceso ordinario y las razones que sustentan los defectos alegados no encajan en las causales previstas en la ley para la procedencia de los recursos extraordinarios. 31. Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga i) una carga argumentativa mínima y ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 32.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente11 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 33. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.
G. Cumplimiento de la relevancia constitucional en el caso concreto 34. En el caso concreto, el señor José Domingo Domínguez Solano solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a ser elegido, vulnerados por las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas, en su orden, el 3 de diciembre de 2024 y el 13 de marzo de 2025, por el Tribunal Administrativo de Sucre y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el marco del proceso de nulidad electoral con radicado 70001-23-33-000- 2024-00017-01, en virtud de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda que el aquí accionante formuló contra el acto de elección del señor Luis Germán Rodríguez Domínguez, como alcalde del municipio de Morroa (Sucre) para el período 2024- 2027. 35.
En el escrito de tutela, el accionante argumentó que las providencias antes identificadas adolecen de defecto fáctico, por indebida valoración probatoria; sustantivo o material, por indebida interpretación y aplicación del artículo 183 y desconocimiento 11 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 del precedente de la Ley 136 de 1994 y de la regulación expedida por el CNE sobre los parámetros de la residencia electoral; y desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la incidencia sobre la distribución ponderada que debió haber ordenado la Sección Quinta ante la «trashumancia comprobada». 36.
En ese sentido, adujo que las providencias cuestionadas adolecen de defecto fáctico, al restarle mérito probatorio a la información obtenida en bases de datos como las del SISBÉN, ADRES, RUES, entre otras. Dicha información, a su juicio, constituía plena prueba de que los 1.020 ciudadanos señalados como trashumantes no residían en el municipio de Morroa y, en consecuencia, demostraba que la elección del señor Luis Germán Rodríguez Domínguez estaba viciada de nulidad. 37.
Respecto del defecto sustantivo o material, indicó que las autoridades judiciales demandadas interpretaron y aplicaron indebidamente lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 136 de 1990, así como la Resolución 2857 del CNE, que disponen, respectivamente, que una persona reside en el lugar donde habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo y que la prueba de la residencia, es la coincidencia de uno o más registros de las plataformas en las bases de datos oficiales.
Desconociendo que «1.076 ciudadanos votantes en Morroa, en las elecciones del 29 de octubre de 2023 figuraban en los registros de las bases de datos de las plataformas ADRES y SISBEN en otros municipios distintos a Morroa». 38. Finalmente, en relación con el cargo por desconocimiento del precedente, aseguró que la sentencia del 13 de marzo de 2025 creó una nueva regla de valoración probatoria, «a todas luces desacertada, e ilógica, que rompe con los cánones de razonabilidad», con el fin de justificar la errada premisa de que el hecho de que 1.020 ciudadanos no residentes en el municipio de Morroa, que votaron irregularmente en la contienda electoral, no tuvo incidencia en su resultado, a pesar de que la diferencia entre los dos primeros candidatos fue de tan solo 39 votos. 39.
Finalmente, precisó que también se pasó por alto la jurisprudencia sobre la distribución ponderada que debió haber ordenado la Sección Quinta, ante la trashumancia comprobada. 40. De lo anterior, lo primero que observa la Sala es que, aunque el accionante adujo que las providencias cuestionadas y, específicamente, la del 13 de marzo de 2025, adolecen de varios defectos (fáctico, sustantivo o material y desconocimiento del precedente jurisprudencial), lo cierto es que sus reproches están dirigidos a cuestionar el supuesto yerro en la valoración de las pruebas que, en su sentir, demostraban de manera certera que el acto demandado estaba viciado de nulidad por trashumancia. 41.
Así, pese a que alegó una indebida interpretación y aplicación del artículo 183 de la Ley 136 de 1990 y de las disposiciones de Resolución 2857 del CNE, su inconformidad radica en que, según él, las pruebas allegas al proceso demostraban que los 1.020 ciudadanos que identificó no residían en el municipio de Morroa. Lo anterior, da cuenta de este cargo es, en realidad, la manifestación de su inconformidad con el alcance que las autoridades judiciales le dieron a los elementos de convicción allegados al plenario y no un reproche por inobservancia de las disposiciones normativas enunciadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 42. Lo mismo ocurre respecto del defecto por desconocimiento del precedente, pues el actor afirma que se inaplicó un precedente relacionado con la incidencia de la trashumancia en las elecciones, partiendo del equivocado entendimiento de que dicha trashumancia se comprobó; sin embargo, ello no ocurrió y como no fue así, su inconformidad en este punto también se reduce a una discrepancia respecto de la valoración probatoria que realizaron las autoridades judiciales accionadas.
Circunstancia que, se anticipa, no justifica la intervención del juez de tutela. 43. En ese sentido, lo segundo que observa la Sala es que, a lo largo del proceso ordinario y en este trámite constitucional, la parte actora ha reiterado de manera insistente las razones por las cuales considera la información obtenida en bases de datos oficiales demuestra certeramente la trashumancia que alegó como causal de nulidad del acto de elección atacada, sin reparar en que las autoridades judiciales competentes desestimaron razonablemente su postura y se pronunciaron de forma clara, suficiente y coherente frente a cada uno de sus reproches.
Lo anterior devela que la verdadera intención del demandante es reabrir un debate ya resuelto en el proceso ordinario, desconociendo que la acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos fundamentales de carácter subsidiario, residual y excepcional cuando se dirige contra providencias judiciales. 44. En ese sentido, no basta, como parece entenderlo el accionante, con afirmar que una decisión judicial vulnera derechos fundamentales, sino que dicha afectación debe estar debidamente motivada y acreditada.
No obstante, en este caso, lo que se evidencia es una insistencia desmedida del accionante, tendiente a imponer la postura que sostuvo a lo largo del proceso ordinario (sobre la supuesta existencia de la trashumancia que viciaba de nulidad el acto demandado), acompañada de una simple alusión sobre la supuesta afectación de sus garantías constitucionales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sin que exista un desarrollo argumentativo mínimo, en clave de relevancia constitucional, que faculte al juez de tutela para intervenir en una controversia de competencia exclusiva del juez de la nulidad electoral. 45.
En efecto, revisada la demanda de tutela y sus anexos, en contraste con el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 3 de diciembre de 2024, la Sala advierte que los argumentos expuestos son idénticos. En efecto, el accionante, se reitera, se ha limitado a insistir en que las pruebas allegadas al plenario demostraban fehacientemente la trashumancia que viciaba el acto de elección del señor Luis Germán Rodríguez Domínguez como alcalde del municipio de Morroa, para el período 2024 - 2027. 46.
Es más, al confrontar los escritos referidos, se advierte que los reproches planteados por el demandante en el recurso de apelación y los formulados en la acción de tutela son idénticos e, incluso, resulta evidente que se trata del mismo escrito, al cual, para radicarlo en esta sede, únicamente se le agregó la afirmación de que las providencias cuestionadas adolecen de un defecto fáctico y los reproches contra el razonamiento de la autoridad judicial accionada respecto de la incidencia de la trashumancia en el resultado de la contienda electoral.
Esto deja en evidencia que la verdadera intención de la parte actora es obtener, a toda costa, un pronunciamiento favorable a sus intereses, intentando convertir este mecanismo de protección de derechos fundamentales en una tercera instancia del proceso de nulidad electoral, por el simple hecho de estar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 inconforme con el alcance que les dieron a las pruebas las autoridades judiciales accionadas. 47.
En vista de lo anterior, el presente asunto carece de relevancia constitucional, al constituir una clara reiteración del debate que ya se surtió ante los jueces de la causa, quienes, en ambas instancias, desestimaron su postura y coincidieron en concluir que la trashumancia alegada no pudo comprobarse. 48. Ahora bien, con el ánimo de pronunciarse respecto de todos los reproches expuestos en la demanda la Sala advierte que el único argumento distinto a los analizados y descartados en ambas instancias del proceso ordinario, está relacionado con la supuesta incoherencia de las reglas fijadas por la Sección Quinta de esta Corporación en la sentencia del 10 de octubre de 2024, que cambió la postura jurisprudencial sobre la incidencia de la trashumancia en el resultado de elecciones para cargos uninominales, la Sala debe empezar por aclarar que el razonamiento relativo a la incidencia de la trashumancia fue expuesto en la providencia cuestionada a modo de obiter dictum, pero de ningún modo constituyó la ratio decidendi, la cual fue la falta de acreditación de la trashumancia electoral. 49.
En otras palabras, aunque la Sección Quinta en la providencia cuestionada, en efecto, admitió que incluso en el evento en que se comprobara que los 1.020 ciudadanos relacionados por el demandante no tenían su residencia electoral en Morroa, la diferencia entre el primero y el segundo fue de 39 votos y entre el segundo y el tercero de 4.546, lo que, en su criterio, demostraba la falta de incidencia de una eventual trashumancia en el resultado de la contienda; no es menos cierto que el argumento para negar las pretensiones de la demanda no fue ese, sino que la referida trashumancia no se probó. 50.
Finalmente, en plena sintonía con lo expuesto por la Sección Quinta en la contestación de la demanda, la Sala estima necesario precisar que el Consejo de Estado, como máximo órgano de lo contencioso administrativo, está plenamente facultado para modificar la jurisprudencia, por lo que, de ningún modo, resulta admisible que el aquí accionante califique la aplicación de una nueva postura como «desacertada e ilógica». 51.
En conclusión, la Sala advierte que en el caso en concreto lo que existe es un desacuerdo de la parte accionante con el alcance que le dieron las autoridades judiciales accionadas a las pruebas allegadas por el demandante al plenario, sin que esa disparidad de criterios en torno a los elementos debatidos constituya una razón suficiente para que el juez de tutela se pronuncie nuevamente respecto del fondo del asunto. 52.
Este instrumento constitucional, se insiste, no constituye una instancia adicional del proceso ordinario para que la parte actora imponga su visión del litigio, tanto más si la demanda está desprovista de razonamientos de estirpe iusfundamental que permitan dar por superado el requisito de relevancia constitucional o si, como en este caso, el asunto fue definido por una alta corte, caso en el cual, cabe anotar, la propia Corte Constitucional ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal forma que riña abiertamente con la Constitución y la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que en este caso no se advierten a simple vista12. 53.
Conviene precisar que, en sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional, como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, a fin de impedir que se convierta en instancia adicional a los procesos o se resuelvan aspectos legales sin trascendencia constitucional: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales13.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales14. (Se destaca). 54. En suma, mientras la parte no ofrezca argumentos con real peso constitucional y que sean coherentes con la decisión adoptada, habrá de concluirse que el contenido de la providencia censurada es razonable, goza de presunción de acierto y se acompasa con los principios de independencia y autonomía judicial, que no pueden ser desconocidos por el juez de tutela.
Por tanto, como se anticipó, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor José Domingo Domínguez Solano por incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 55. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar fundado el impedimento manifestado por el magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez, según las razones anotadas.
Como consecuencia, queda separado del conocimiento de la presente acción de tutela.
SEGUNDO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor José Domingo Domínguez Solano, de conformidad con lo razonado en la parte motiva. 12 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 13 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones”. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05147-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF