CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D. C., primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Proceso ejecutivo Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 03 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Mandamiento ejecutivo (título ejecutivo) AUTO INTERLOCUTORIO _______________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, contra el auto del 16 de junio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó el mandamiento ejecutivo.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos El señor Mario Alberto Mora Cogollos, actuando por intermedio de apoderado, solicitó que se libre mandamiento ejecutivo en contra de Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E2 en liquidación (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social3), con fundamento en las sentencias del 1 de marzo de 2007 y 31 de enero de 2008, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección A, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Por medio de aquellas se ordenó, y luego se confirmó respectivamente, a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación que le fue reconocida al actor por CAJANAL mediante la Resolución No. 19610 de 11 de septiembre de 2000, en cuantía equivalente al 75% de la asignación básica mensual más elevada, devengada durante el último año de servicios, teniendo en cuenta como factores salariales, además de la asignación básica, la prima especial de servicios, la bonificación por compensación y las primas de servicios, vacaciones y navidad, ordenando que los reajustes respectivos se realizaren de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y el régimen de los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978.
Afirmó el ejecutante que, luego de haberse proferido las sentencias de 1 de marzo de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección 1 Fls 37-41 del expediente 2 En adelante CAJANAL 3 En adelante UGPP Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos Segunda, Subsección A, y por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el día 31 de enero de 2008, que por intermedio de apoderado judicial solicitó el 22 de septiembre de 2008, a la entidad demandada el cumplimiento de las sentencias en comento.
En respuesta, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E profirió la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, por medio de la cual reliquida nuevamente la pensión de vejez4 por la suma de $6.105.634.25 vigentes a partir del 01 de octubre de 2000, sin embargo, se estableció el límite de 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes a su pensión, siendo rebajada a $5.202.000, en aplicación del artículo 3 del Decreto 314 de 1994.
Ante tal decisión, y en vista de que la vía administrativa se encontraba agotada con la expedición de la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, expuso que interpuso acción de revocatoria directa, la cual fue resuelta negativamente mediante la Resolución PAP04688 de 5 de abril de 2011, donde se argumentó que el artículo 3 del Decreto 314 de 1994 se les aplicaba únicamente a magistrados de altas Cortes y procuradores delegados ante las mismas.
Finalmente, señaló que han transcurrido 4 años desde que cobró ejecutoria la sentencia y no obstante los requerimientos por escrito, a la fecha el pago no ha sido posible. 1.2. Pretensiones de la demanda La parte ejecutante solicita que se libre mandamiento de pago a favor del señor Mario Alberto Mora Cogollos y en contra de la UGPP por los siguientes conceptos: 1.
Por la suma de CIENTO NOVENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS con MONEDA 68/100 CORRIENTE ($191.379.765,68), correspondiente a la liquidación que se anexa y que constituye el valor de la reliquidación de la pensión que le fue reconocida al señor Mario Alberto Mora Cogollos mediante Resolución No. 19610 de 11 Septiembre de 2000 efectiva a partir de 1 de Octubre de 2000, conforme a la sentencia del Honorable Consejo de Estado de 31 de Enero de 2008, mediante la cual decidió confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección "A" de fecha 01 de Marzo de 2007, dentro del proceso radicado con el número 2004-5999.
Desde 01 de octubre de 2000 y hasta 31 de Julio de 2012. 2. Por la suma de CIENTO OCHENTA MILLONES SETECIENTOS VEINTE MIL, SEISCIENTOS TRES PESOS MONEDA СТЕ ($ 180.720.603), correspondiente al valor de los intereses moratorios impagados por el periodo comprendido entre el 22 de septiembre de 2008 fecha presentación de la solicitud de cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado de 31 de enero de 2008 y hasta cuando se verifique el pago a la tasa que sea fijada, mes por mes, por la Superbancaria Financiera. 4 Se había efectuado inicialmente reliquidación por Resolución 04503 de 22 de marzo de 2002.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos 3. Por la suma de NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS SESENTA MIL TRESCIENTOS UN PESOS MONEDA СТЕ ($ 90.360.301), correspondiente al valor de los intereses moratorios comerciales mes a mes impagados sobre las mesadas dejadas de cancelar desde la fecha de ejecutoria de la Sentencia proferida por el Consejo de Estado 08 de marzo de 2008 y hasta la fecha de presentación de la presente demanda. 1.3.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto del 16 de junio de 20165 negó el mandamiento ejecutivo impetrado por la parte actora contra de la UGPP, dadas las siguientes razones. Expuso que debía entenderse que la obligación clara, expresa y exigible se circunscribía de forma exclusiva a lo ordenado en las sentencias dictadas sobre el asunto en cuestión por el Tribunal y por el Consejo de Estado, por lo que el mandamiento ejecutivo debía versar exclusivamente en lo expresamente allí expuesto.
En tal sentido, sostuvo el a quo que la parte pasiva emitió un acto administrativo mediante el cual consideró dar cumplimiento a los fallos emitidos por las autoridades judiciales, estableciendo un tope a la mesada pensional de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes que trata el artículo 1 del Decreto 314 de 1994; sin embargo, precisó que tal elemento no fue discutido en las sentencias declarativas que constituyen el título ejecutivo presentado a cobro, pues tanto en primera como en segunda instancia, no se indicó que la reliquidación de la pensión del actor estuviera sometida a tope legal alguno. De manera que dicho tope legal impuesto por la entidad no es un asunto que haga parte del título ejecutivo que se presenta al cobro y, en consecuencia, no puede librarse mandamiento de pago pues la obligación reclamada no está contenida en él. Agregó que no puede afirmarse, tal y como lo hace el actor, que las obligaciones contenidas en las sentencias judiciales se encuentran incumplidas, pues la UGPP expidió la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, en donde reliquidó su pensión de jubilación, aun cuando motu proprio decidió aplicarle el tope que establece el artículo 1 del Decreto 314 de 1994.
Además, al no estar regulado ese aspecto positiva o negativamente en el título, constituye un nuevo pronunciamiento de la administración, situación que se traduce en un nuevo acto administrativo que debe ser enjuiciado a través del mecanismo de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no a través de la acción ejecutiva -como ocurre en el presente caso-; y reiteró que la obligación que se reclama no estaba contenida en la cuenta de cobro y se requeriría un nuevo proceso ordinario para determinar la legalidad del acto administrativo expedido por la entidad demandada.
En suma, expuso que si bien en el sub lite se allegaron formalmente los documentos contentivos a las sentencias de primera y segunda instancia con constancias de ejecutoria y la resolución mediante la cual se les dio cumplimiento, lo cierto era que el título no contenía la obligación que se reclama como debida. 5 Fls 166-172 el expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos 1.4.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión del a quo, el apoderado judicial de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación6, en el que solicitó que fuera revocado el auto proferido el 16 de junio de 2016. Para lo anterior, se propusieron las siguientes premisas: Que la resolución de cumplimiento expedido por la entidad demandada es un acto de ejecución, de manera que contra ella no procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Expuso que, aunque el Tribunal sostiene que dentro del proceso ejecutivo no se pueden discutir las órdenes dadas en una sentencia, en el auto apelado ello es lo que realiza, pues: i) el título base de la solicitud de ejecución son las sentencias de primera y segunda instancia y no la resolución de ejecución; ii) basó sus argumentos para negar el mandamiento ejecutivo en la resolución de ejecución y no en la sentencia judicial; iii) concluye, erróneamente, que la obligación contenida en el título ejecutivo no se puede entender incumplida por la limitación realizada por la entidad demandada en el tope de la pensión, sino que ello era una nueva manifestación de la voluntad que debía ser objeto de un nuevo proceso.
Con lo anterior, consideró que el a quo dejó de lado que la obligación de las sentencias judiciales era menester cumplirlas tal y como estaban allí consignadas y no condicionarlas a su voluntad, como lo hizo la entidad al descontar motu proprio parte de la pensión ordenada en las sentencias en su favor, de manera que no ha cumplido con su obligación de reliquidar la pensión debidamente.
Por último, indica el recurrente que, resulta extraño en este proceso el Tribunal viene asumiendo una actitud reprochable como juez de la República, al oponerse al mandamiento de pago de manera reiterada y ahora tergiversando el auto del mismo Consejo de Estado de 30 de julio de 2015, casi un año después, indicando, sin ser cierto, que en esa providencia la Corporación supeditó el mandamiento ejecutivo al cumplimiento de los requisitos del título, cuando revisada esa providencia lo que hace el Consejo de Estado sobre ese punto es una referencia a un precedente, y da por sentado que el título ya fue debidamente integrado y solamente condicionó el mandamiento ejecutivo a la revisión del quantum reclamado por el demandante.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Consiste en establecer si la decisión del a quo de fecha de 16 de junio de 2016, mediante la cual negó librar mandamiento de pago estuvo ajustada a derecho, o si, por el contrario, hay lugar a revocar la misma. Para tal efecto, se deberá determinar si las sentencias judiciales base de la ejecución, contienen de manera clara, expresa y exigible la obligación a cargo de la entidad ejecutada de reliquidar la pensión de jubilación que le fue reconocida al señor Mario Alberto Mora Cogollos mediante la Resolución No. 19610 de 11 de septiembre de 2000. 6 Fls 173-177 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos 2.2.
Análisis de la Sala. Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación los siguientes hechos: i) El 1 de marzo de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió fallo de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento 2004-5999 promovido por el señor Mario Alberto Mora Cogollos, contra la Caja Nacional de Previsión Social, así: “De acuerdo a las pretensiones, queda claro a la Sala que el quid del asunto consiste en determinar si el actor tiene derecho a que se le aplique el régimen especial de los empleados de la Rama Judicial, contenido en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, y que por ello, se le reliquide su pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere recibido durante el último año de servicio incluyendo todos los factores salariales devengados durante ese periodo.
Lo primero que hay que establecer es si el actor cumple las condiciones previstas en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 "Por el cual se establece el régimen de seguridad social de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional, del Ministerio Público y sus familiares", el cual reza: "Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente en la Rama Judicial o el Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual mas (sic) elevada que hubiere devengado en el último año de servicios en las actividades citadas".
Tal como consta en el expediente por certificación emitida por la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia, el señor MORA COGOLLOS laboró en forma continua e ininterrumpida en esa corporación desde el 1º de febrero de 1977 hasta el 30 de septiembre de 2000, desempeñando los cargos de Auxiliar de Magistrado, secretario de la Sala de Casación Penal y Abogado Asistente.
(Folio 23 y siguientes). Resolución No. 19610 de 2000, cuyo valor equivaldrá al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, teniendo en cuenta como factores salariales, además de la asignación básica, la prima especial de servicios, la bonificación por servicios, la bonificación por compensación y las primas de servicios, vacaciones y navidad.
Condicionando este reconocimiento al retiro del servicio. Los reajustes respectivos se harán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. Para efectos de la reliquidación ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social realizará los descuentos correspondientes a los aportes que no se hicieron en el evento en que no se hayan efectivamente cotizado a la entidad sobre la totalidad de los factores reconocidos en esta providencia; lo anterior, por cuanto no es posible establecer con claridad dicha información. Los mayores valores que resulten de la reliquidación de la pensión de jubilación que se ordena, serán ajustados al valor de conformidad con lo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos previsto en el artículo 178 del C. C. A. Lo anterior, siguiendo la fórmula utilizada por el Honorable Consejo de Estado, la que se expresa en los siguientes términos: Va Vh ind.f ind.i Donde: Va = Valor que se busca ya actualizado;
Vh = Valor histórico a actualizar; Ind.f = Indice final, vigente a la fecha de actualización; Ind.i = Indice inicial, vigente a la fecha de causación. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada pensional, comenzando desde la fecha de su causación o teniendo en cuenta que el índice Inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas.
Además, deberá darse cumplimiento a lo ordenado en los artículos 176 y 177 del C.C.A. Considerando que la parte demandada no observó una conducta dilatoria o de mala fe dentro de la actuación surtida dentro de este proceso, no procede la condena en costas. Esta evaluación se realiza con fundamento en lo ordenado en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
FALLA PRIMERO. Declarase la nulidad de las Resoluciones Nos. 04503 de 22 de marzo de 2002 y 2681 de 31 de marzo de 2004, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se niega la solicitud de reliquidación elevada por el demandante.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, ordenase a la Caja Nacional de Previsión Social, a reliquidar la pensión de jubilación reconocida mediante Resolución No. 19610 de 11 de septiembre de 2000, a favor del señor MARIO ALBERTO MORA COGOLLOS, identificado con la cédula de ciudadanía No. 3.174.676 de Soacha, en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, teniendo en cuenta como factores salariales, además de la asignación básica, la prima especial de servicios, la bonificación por servicios, la bonificación por compensación y las primas de servicios, vacaciones y navidad.
Los reajustes respectivos se harán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
TERCERO. Condénase a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, a pagarle al demandante las diferencias de las mesadas pensionales resultantes entre los valores que le reconoció y los que le debe reconocer de acuerdo al numeral anterior, actualizadas de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia, para dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 178 del C. C. A. Así mismo, deberá dar aplicación a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del C. C. A.
CUARTO. La Caja Nacional de Previsión Social, deberá realizar los descuentos correspondientes a los aportes que no se hicieron, con el ajuste de valor correspondiente, de conformidad a lo expuesto en los considerandos de esta providencia. (…)”7[Negritas propias del original]. 7 Folios 2-12 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos ii) El 31 de enero de 2008, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió fallo de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado interno (1454-2007), mediante el cual se confirma en su totalidad la sentencia proferida en primera instancia: “FALLA CONFIRMASE la sentencia de primero (1°) de marzo de dos mil siete (2007), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por MARIO ALBERTO MORA COGOLLOS contra la Caja Nacional de Previsión Social.
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.”8 iii) La Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E profirió la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, por medio de la cual reliquidó nuevamente la pensión de vejez estableciendo su monto en la suma de $6.105.634.25 a partir del 01 de octubre de 2000.
Dicha suma de reliquidación fue limitada a los 20 SMLMV, en aplicación del artículo 39 del Decreto 314 de 1994, por lo que la pensión reconocida fue rebajada a la suma de $5.202.000. iv) El 21 de enero de 2013 el actor solicitó a través de apoderado judicial que se librara mandamiento de pago en su favor y en contra de la entidad demandada CAJANAL (hoy UGPP), con base en los hechos y pretensiones que se exponen en los hechos del presente proveído10. v) Mediante auto de 18 de abril de 201311, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de librar mandamiento de pago promovido por el actor en contra de la entidad demandada, argumentando lo siguiente: “La parte actora aduce que la Caja, mediante resolución No. PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, reliquido la pensión de vejez del actor en la suma de $6.105.634.25 "pero le coloca el Limite (sic) de 20 Salarios Minimos Legales Mensuales vigentes para rebajársela a la suma de $5.202.000.00." Se advierte que las sentencias proferidas a favor del actor en primera y segunda instancia no dispusieron en forma inequivoca que la reliquidación pensional ordenada no estaba sujeta a tope legal pensional, y por consiguiente, no puede predicarse que tengan el carácter de titulo que preste mérito ejecutivo sobre ese específico aspecto, habida cuenta que no son demandables por vía ejecutiva obligaciones que se considere están implicitas en el titulo, sino que por contrario el articulo 488 del C.P.C. exige que las prestaciones que emanen del título sean expresas y claras, de manera que no haya que hacer esfuerzos interpretativos para establecer cuál es la obligación que puede exigirse al deudor.
En consecuencia, la Sala considera que no hay mérito para librar el mandamiento ejecutivo solicitado en la demanda, puesto que, como ya se dijo, la obligación que se pide ejecutar no aparece en forma clara en el título, sino 8 Folios 14-34 del expediente. 9 Artículo 3. Las limitaciones del presente Decreto no se aplicarán a aquellos servidores públicos que tengan derecho a una pensión superior a las cifras mencionadas de acuerdo con las leyes preexistentes 10 Folios 37-41 del expediente. 11 Folios 60-64 del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos que por el contrario, surge de la interpretación que el actor le imprime a los fallos proferidos a su favor. En ese sentido, la disconformidad planteada por el demandante no es un asunto que pueda dilucidarse en un proceso ejecutivo, pues ésta debió ser resuelta en el proceso ordinario y como el mismo no desató este extremo litigioso, no se constituyó el titulo por ese concepto (…)” vi) La parte actora, inconforme con la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto de 18 de abril de 2013, interpuso recurso de alzada el 29 de abril de 201312. vii) La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió auto el 9 de octubre de 2013 mediante el cual revocó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto de 18 de abril de 201313, con base en los siguientes argumentos: “(…) Vistas así las cosas, fuerza concluir que le asiste la razón al impugnante, ya que, con grado de certeza, la demanda no ha debido ser rechazada por el a quo bajo el argumento de la inexistencia del mérito ejecutivo de las sentencias de primera y segunda instancia allegadas como soporte, pues, independientemente de las sumas de dinero que el actor estime se le adeudan, lo cierto e indiscutible es que el fundamento de su reclamación es el eventual incumplimiento de las decisiones judiciales que impusieron condena a cargo de la entidad accionada, por lo que será en el seno del proceso ejecutivo en donde válidamente puedan discutirse los valores adeudados, para decidir, en definitiva, el monto concreto que salga a deber, si a ello hubiere lugar.
La providencia atacada será revocada para disponer, en su lugar, que el Tribunal de origen realice el estudio detallado sobre el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la ley para la demanda ejecutiva y, de hallarla ajustada, proceda a su admisión librando el correspondiente mandamiento de pago, dada su competencia para conocer del asunto por mandato del artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con el numeral 9º del artículo 156 de la misma obra”. viii) Mediante auto de 3 de julio de 201414, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó nuevamente el mandamiento de pago solicitado.
En dicho proveído, se argumentó que la parte actora no aportó en debida manera los documentos que integran el título ejecutivo, concretamente la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, por medio de la cual el agente liquidador de CAJANAL reliquidó su pensión de jubilación en cumplimiento de las sentencias judiciales emitidas el 1 de marzo de 2007 y 31 de enero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera y del Consejo de Estado en segunda instancia; luego entonces, en vista de que no era posible la inadmisión por disposición legal, se adujo procedente negar el mandamiento de pago. ix) El 14 de julio de 2014 la parte actora presentó recurso de alzada en contra del auto de 3 de julio de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca15. x) Por medio de auto de 30 de julio de 201516, la Sección Segunda – Subsección A decidió revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de 12 Folios 69-72 del expediente. 13 14 Folios 105 del expediente. 15 Folios 112-115 del expediente. 16 Folios 134-141 del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos Cundinamarca el 3 de julio de 2014, indicando que, contrario a lo expresado por el a quo, la inadmisión de la solicitud de ejecución era procedente, pues si el funcionario judicial encontraba que una solicitud de ejecución no reunía los requisitos formales, como es el caso de la no aportación completa de las piezas procesales que estructuran el título ejecutivo, es procedente la inadmisión para que el demandante, en la oportunidad legal del caso, corrija las falencias en consonancia con lo expuesto en el artículo 143 del Decreto 1 de 1984 y con el artículo 85 del Código de procedimiento civil.
En todo caso, se dijo que en el expediente yacían los documentos que el a quo echó de menos para considerar integrado el título ejecutivo, por lo que se ordenó al Tribunal realizar el “estudio detallado del quantum reclamado por el demandante a fin de proceder a librar el respectivo mandamiento de pago en la forma pedida o en la que estime ajustada a derecho”. xi) El 10 de febrero de 201617, la parte actora a través de apoderado judicial presentó al Tribunal de instancia los valores actualizados de la solicitud de mandamiento de pago en su favor y en contra de la entidad demandada UGPP. xii) El 16 de junio de 2016 la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto a través del cual se negó el mandamiento de pago solicitado por la parte actora, fundamentándose en que lo deprecado por aquella no fue discutido en las sentencias declarativas que constituyen el título de recaudo. xiii) El 27 de junio de 2016, el ejecutante presenta recurso de apelación en contra del auto de 16 de junio de 2016 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En el presente asunto, el ejecutante solicitó librar mandamiento de pago en contra de la entidad ejecutada Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E por las sumas de $191.379.765,68, por concepto de reliquidación de pensión, $180.720.603 por intereses moratorios y $ 90.360.301 por concepto de intereses moratorios comerciales mes a mes impagados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 31 de enero de 2008, hasta la fecha de presentación de la demanda ejecutiva.
Indicó que dichas sumas se fundamentan en que la entidad ejecutada al proferir la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, por medio de la cual se dio cumplimiento a las órdenes judiciales de reliquidar su pensión, limitó su monto a los 20 salarios mínimos legales mensuales, pasando de una mesada de $6.105.634.25 a una de $5.202.000.
Dichas sumas, a su vez, fueron actualizadas por la parte actora mediante memorial allegado el 10 de febrero de 201618. La Subsección A, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del auto del 16 de junio de 2016 negó el mandamiento de pago, toda vez que consideró que el límite pensional impuesto por la entidad ejecutada en la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010 no fue objeto de discusión en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho que ordenó la reliquidación de la pensión del actor. 17 Folios 150-163 del expediente 18 Folios 150-163 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos De manera que el tope impuesto por CAJANAL a la pensión de vejez del ejecutante no podía presentarse para el cobro, con lo que tampoco podía afirmarse que las sentencias judiciales proferidas se consideraran incumplidas y, en consecuencia, no era procedente librar mandamiento de pago por las sumas solicitadas.
Además, precisó que al ser el tope pensional impuesto un nuevo pronunciamiento de la entidad, debía enjuiciarse mediante un nuevo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. La parte ejecutante manifiesta su inconformidad señalando que la Resolución PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, proferida por la entidad demandada, al ser un acto de ejecución, no es pasible de control judicial mediante demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que el Tribunal de instancia, si bien consideró que no era posible discutir las órdenes dadas en la sentencia que dispuso la liquidación de la pensión en el proceso de ejecución, sostuvo que solamente las sentencias emitidas en primera y segunda instancia, y no la resolución expedida por la entidad, son el título para la solicitud de ejecución. Además, se concluyó erróneamente que la obligación del título ejecutivo no se puede entender incumplida por la limitación del tope de la pensión realizada por la entidad, con lo que se dejó a un lado que las sentencias judiciales deben cumplirse de la forma que allí se dispone y no como realizó la entidad demandada al disminuir motu proprio las órdenes contenidas.
Para resolver el litigo en cuestión, se hace necesario señalar que el numeral 3° del artículo 297 del CPACA establece que constituyen títulos ejecutivos, entre otros: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.” (…) De igual forma, el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, vigente al momento de presentación de la demanda (27 de agosto de 2012) dispone que pueden demandarse ejecutivamente: …las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo. A partir de lo anterior, esta Corporación ha reiterado19 que los títulos ejecutivos deben reunir unos requisitos de orden formal por un lado y otros de orden sustancial. Respecto a los primeros, esto es, los de naturaleza formal, hacen referencia a que la obligación que se pretende ejecutar conste: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva, conforme a la ley, tal es el caso de las sentencias condenatorias o constitutivas de las cuales se extraiga de manera diáfana 19 Autos del 4 de mayo de 2002 (expediente 15.679) y del 30 de marzo de 2006 (expediente 30.086), entre otros.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos obligaciones. El segundo tipo de requisito, estos son, los sustanciales, determinan que las responsabilidades que se pretendan hacer valer en favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado deben ser claras, expresas y exigibles; y que además sea líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero20.
Asimismo, frente al proceso ejecutivo, esta Subsección ha precisado que el juez de su conocimiento debe analizar el incumplimiento o el cumplimiento parcial, defectuoso o incompleto que se reclama a partir del estudio del título que se tiene como base. Por lo que, en los casos en que se discute el cumplimiento de una sentencia judicial, el juez que examina el título no puede apartarse o desconocer la decisión en firme, pues aquella ya ha hecho tránsito a cosa juzgada, y como consecuencia, no pueden realizar pronunciamientos con relación a los asuntos que fueron allí consignados21.
Igualmente, en términos de la Corte Constitucional22 el proceso ejecutivo tiene como finalidad “obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación a favor del demandante y a cargo del demandado; se trata, como lo han definido los doctrinantes de una pretensión cierta pero insatisfecha, que se caracteriza porque no se agota sino con el pago total de la obligación”. [Resalta la Sala].” Como se dijo, en el presente asunto se persigue el cumplimiento de las sentencias de 1 de marzo de 2007 y 31 de enero de 2008, por medio de las cuales se ordenó la reliquidación pensional del aquí ejecutante conforme al Decreto 546 de 1971, por ser beneficiario del régimen de transición. Asimismo, se tiene que, por medio de la PAP031552 de 30 de diciembre de 2010, la entidad ejecutada resuelve dar cumplimiento a dichas providencias, empero el ejecutante sostiene en su demanda que no ha obtenido el pago de la condena.
En ese orden de ideas, se considera que si bien la entidad expidió el acto de ejecución en cumplimiento de las decisiones judiciales mencionadas, no existe prueba dentro del proceso que se haya efectuado el pago del monto equivalente a esa reliquidación pensional con fundamento en el 75% de la asignación mensual más elevada que devengó en el último año de servicios, teniendo en cuenta como factores salariales, además de la asignación básica, la prima especial de servicios, la bonificación por servicios prestados, la bonificación por compensación y las primas de servicios, vacaciones y navidad, con los reajustes dispuestos por la Ley 100 de 1993, independientemente de que se haya efectuado con tope o sin él; pues este sería un aspecto a discutirse en otra etapa distinta a la inicial, tal y como lo indicó esta Corporación “…la demanda no ha debido ser rechazada por el a quo bajo el argumento de la inexistencia del mérito ejecutivo de las sentencias de primera y segunda instancia allegadas como soporte, pues independientemente de las sumas de dinero que el actor estime se le adeudan, lo cierto e indiscutible es que el fundamento de su reclamación es el eventual incumplimiento de las decisiones judiciales que impusieron 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B Auto de 9 de septiembre de 2021 Rad: 76001-23-33-000-2015-00265-02(3660-19).
CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de noviembre de 2021, expediente 70001 23 31 000 2007 00165 01 (0597-2013), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 22 C-454 de 12 de junio de 2002. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos condena a cargo de la entidad accionada, por lo que será en el seno del proceso ejecutivo en donde válidamente puedan discutirse los valores adeudados, para decidir en definitiva, el monto concreto que salga a deber, si a ello hubiere lugar”23.
Ahora, en el proceso está acreditado que el a quo en cumplimiento de lo decidido por esta Corporación en auto de 30 de julio de 2015, - que revocó la providencia de 3 de julio de 2014, por la cual se había nuevamente negado el mandamiento de pago, por considerarse que el ejecutante aportó al proceso los documentos requeridos para la integración del título ejecutivo, ordenando al tribunal realizar “el estudio detallado del quantum reclamado por el demandante a fin de proceder a librar el respectivo mandamiento de pago en la forma pedida o en la que estime ajustada a derecho” -; dispuso que el ejecutante - previo a la resolución del mandamiento ejecutivo-, allegara liquidación detallada y los soportes que validen la estimación de las sumas pretendidas por concepto de intereses moratorios.
Dicha parte allegó memorial en el cual hace relación minuciosa en el siguiente orden: “Asignación básica año 2000 $3.687.772 Prima de navidad $ 314.183.92 Bonificación servicios prestados $ 107.560 Prima de servicios $ 158.138.83 Prima de vacaciones $ 164.727.92 Prima especial $1.106.331 Bonificación por compensación $2.602.132 Total de pensión liquidada $8.140.845.67 Sin embargo, la entidad aquí demandada, en forma contraria a lo ordenado por sentencia judicial se negó a pagar la totalidad de la mesada al aquí demandante y dispuso arbitrariamente descontarle la suma de $2.938.845.67 aplicando el decreto 314 de 1994 que corresponde al régimen general de pensiones y que fija un tope de 20 salarios mínimos para la liquidación de las pensiones y no aplica a los regímenes especiales de pensiones, que fue el que sirvió de base para el reconocimiento de la pensión al demandante, en donde el tope fue fijado por la Corte Constitucional en 25 salarios mínimos, mucho tiempo después. Con fundamento en lo anterior ordenó pagar únicamente una parte de la mesada que tasó en la suma de $5.202.000, lo que quiere decir que se le adeudan a mi cliente, por ordenarlo así los fallos que sirven igualmente de título, una diferencia de $2.938.845.67 por cada mes desde 1° de octubre de 2000, más la actualización del IPC anual y mes por mes, más los intereses comerciales moratorios, por lo que la liquidación es como se presenta en los documentos anexos: 1.
Se tomó el valor de la mesada que debió pagarse el 1 de octubre de 2000, que corresponde al valor de $8.140.845.67 y se le restó lo pagado al demandante que fue de $5.202.000, lo que no arrojó una diferencia de $2.938.845.67, siendo esta la suma que se adeudó hasta el 31 de diciembre de 2000. 2. Se actualizó la mesada pensional aplicándole el IPC anual del año 2000, a partir del mes de enero de 2001 y así sucesivamente hasta llegar al mes de abril del año 2007, fecha de ejecutoria de la sentencia de reconocimiento definitivo. 23 Auto de 25 de junio de 2014, Consejero ponente Dr. Gustavo Eduardo Aranguren, radicado interno1739-2014 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos 3.
Habiendo obtenido el total de la deuda hasta el mes de abril de 2007, se aplicó se aplicó el IPC mes por mes desde octubre de 2000, hasta llegar al mes de abril de 2007, con el propósito de actualizar su valor a la fecha de ejecutoria del fallo. 4. Sumados los valores obtenidos con base en el ejercicio anterior, se obtuvo un valor consolidado total de lo adeudado al demandante a fecha 18 de abril de 2007…” (Negrillas de la Sala).
El análisis de la explicación dada por el ejecutante sobre el monto que soporta su solicitud de ejecución, dista de la indicada al momento de la presentación de la demanda o por lo menos en ella no hubo claridad en la pretensión, a pesar de indicarse que se ejecutaban las referidas sentencias de primera y segunda instancia. Claridad que sí se advierte en esta oportunidad, ya que lo pretendido en este último memorial es la ejecución de los montos diferenciales entre el valor de la mesada con tope liquidada por la ejecutada en el acto administrativo por el cual dio cumplimiento a las sentencias que ordenaron su reliquidación pensional y el valor de la mesada sin tope que es el requerido por el recurrente.
De tal manera que ello comporta un aspecto no indicado de esa manera en la demanda inicial y por lo cual, el juez está en el deber de atender el escrito introductorio. Empero, sí le corresponde al juez de la ejecución verificar la obligación contenida en la orden judicial y determinar si en efecto no se ha cumplido o se ha satisfecho de manera parcial, y así proceder con fundamento en el artículo 497 del CPC24, determinando cuál será la forma en que debe librar el mandamiento de pago, esto es, decidiéndolo cómo le fue pedida, o en la que considere legal, y observando que esa obligación reclamada reúna los requisitos de ser clara, expresa y exigible.
En ese contexto, es requisito sine quo non dentro del proceso ejecutivo con obligación de pagar una suma determinada de dinero, precisar de manera clara los montos adeudados por el deudor al acreedor, la cual, al no ser satisfecha en oportunidad, otorga el derecho coercitivo para obtener el pago de esas sumas líquidas de dinero, que en términos del artículo 491 del CPC se entienden “como una cifra numérica precisa o que sea liquidable por operación aritmética, sin estar sujeta a deducciones indeterminadas…”.
En ese orden de ideas, el a quo debe realizar la operación matemática correspondiente y determinar el monto de la obligación, para así establecer si la contenida en el título base de ejecución no ha sido satisfecha en la forma en que corresponde, así como si hubo o no causación de intereses moratorios; de allí que, no se comparta la decisión recurrida de considerar que lo pretendido no contiene la obligación que se reclama mandar, cuando precisamente el título ejecutivo lo constituyen unas sentencias judiciales que contienen una obligación clara, expresa y exigible a favor del aquí ejecutante y contra la ejecutada, que se señalan no han sido cumplidas en la forma en que fueron proferidas; de tal manera que debe establecerse judicialmente el monto de la obligación y luego, determinar si la misma fue objeto de cumplimiento por parte de la ejecutada, para tomar la decisión con fundamento en ese resultado. 24 “Presentada la demanda con arreglo a la ley acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez ordenará al demandado que cumpla la obligación, de conformidad con lo pedido y con lo dispuesto en este Capítulo” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Radicación: 25000 23 25 000 2013 00004 02 (4688-2016) Demandante: Mario Alberto Mora Cogollos En consecuencia, se revocará el auto apelado y se ordenará al a quo que proceda a analizar el título ejecutivo atendiendo lo dispuesto en el Título XXVII del Código de Procedimiento Civil tal y como se le ordenó por esta Corporación en el auto del 30 de julio de 2015.
Finalmente, se exhortará a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a que impulse de inmediato el proceso y acate la decisión aquí proferida en los términos indicados. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 16 de junio de 2016, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se negó el mandamiento de pago solicitado. En su lugar, se ORDENA a dicha Corporación determine el monto de la obligación, librando el mandamiento de pago en la forma solicitada o en la que considere legal, o si no hay lugar a librar mandamiento porque no hay obligación pendiente); conforme lo dicho en la motivación.
SEGUNDO: EXHORTAR a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a que impulse de inmediato el proceso y acate la decisión aquí proferida en los términos indicados.
TERCERO: Efectuadas las desanotaciones de rigor, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la Ley y el art. 186 del CPACA.