CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderado judicial, por Trayecto Íntimo S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 31 de mayo de 20242 la empresa tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como del principio de favorabilidad, los cuales considera vulnerados con la providencia proferida el 13 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001333302720170031900/013, mediante la cual se confirmó la dictada el 16 de noviembre de 2018 por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, en la que se negaron las súplicas de la demanda. 2.- Hechos 2.1.- Trayecto Íntimo S.A.S. realizó transacciones con Bernard Chinchilla Mora en Costa Rica y con Industrias Jade C.A. en Venezuela; exportó mercancías en 2008 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0B9F1914C3FAB9D3 3E02FB28AB71CFE0 D7318EF07F669E6A 66A3301E60CBE92A. 2 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 7FD4C100C6EDFDE5 D68EA48BEBA8FEBA 91E1B008CAFEB2B9 6546CED8143D3658. 3 Promovido por la empresa accionante en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia y registró las divisas no pagadas por esos socios comerciales como endeudamiento externo activo4. 2.2.- Debido al incumplimiento de los clientes y problemas de política económica exterior, se decidió efectuar el “castigo de cartera”.
Se solicitó a Bancolombia S.A. y Banco Occidente, en calidad de intermediarios en el mercado cambiario, que cancelaran los créditos externos relacionados5. 2.3.- El 18 de septiembre de 2014 se requirió información sobre los endeudamientos externos cuya cancelación se había pedido. El 19 de febrero de 2016 se presentó respuesta al requerimiento, en la que se aportaron documentos soporte.
El 5 de enero de 2016 la DIAN expidió un acto de formulación de cargos y propuso una sanción de COP$204.768.944 en contra de la persona jurídica aludida6. 2.4.- El 25 de julio de 2016 la entidad tributaria, mediante Resolución No. 1-90-201- 241-601-2795, impuso una sanción cambiaria en contra de la sociedad investigada por el valor referido.
El 25 de agosto de 2016 la empresa presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto el 4 de enero de 2017, a través de acto que confirmó la resolución cuestionada7. 2.5.- Por esos hechos, Trayecto Íntimo S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra de la DIAN con el fin de que se anularan los actos del 25 de julio de 2016 y del 4 de enero de 2017.
El trámite le correspondió al Juzgado 27 Administrativo de Medellín bajo el radicado No. 05001333302720170031900. 2.6.- Por sentencia del 16 de noviembre de 20188 el a quo ordinario negó las pretensiones de la demanda, porque estimó que hubo una adecuada imputación de la infracción cambiaria respecto a los informes de endeudamiento externo. Señaló que la demandante no extinguió las obligaciones derivadas del endeudamiento externo mediante pago o dación en pago, que son los únicos métodos autorizados por el régimen cambiario. 4 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado AB8FE5E6A4B38B80 89255D3511BE7C70 E0F1BD7C18495503 3DD20231F6F75E30. 5 Ibidem. 6 Ibidem 7 Ibidem 8 Ibidem, a folios 5-6. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.6.1.- Además, el juzgado precisó que la demandante no demostró que era jurídicamente imposible cumplir con la acción de reintegro de divisas.
Adujo que la sociedad no aportó suficientes elementos para demostrar una situación que impidiera jurídicamente el cumplimiento de la obligación. 2.6.2.- El despacho afirmó que la empresa no demostró adecuadamente la situación invocada para extinguir la obligación de canalizar el reintegro de divisas, lo que justifica la imposición de una sanción. 2.7.- Inconforme, la parte demandante formuló recurso de apelación en contra de la decisión aludida.
Por sentencia del 13 de diciembre de 20239 el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la providencia criticada. 2.7.1.- Como sustento de su determinación, adujo que la empresa informó al Banco de la República sobre la cancelación de endeudamientos externos, debido a la imposibilidad de pago, no obstante, no cumplió con los requisitos normativos para justificar la referida cancelación. Además, no se evidenciaron gestiones efectivas de cobro ni asesoramiento especializado.
Así, consideró que la cancelación del endeudamiento se realizó sin una causa válida. 2.7.2.- La corporación aseveró que Trayecto Íntimo S.A.S. presentó documentos en respuesta a los requerimientos, pero no acreditó la extinción de las obligaciones por los medios autorizados, por ende, la sanción se adecuó a los lineamientos del Consejo de Estado y del Decreto Ley 2245 de 2011. 2.7.3.- El juez de la alzada advirtió que la DIAN comprobó que la sociedad sancionada realizó operaciones cambiarias que infringieron la normativa del Banco de la República, lo que menoscabó la presunción de inocencia. Reiteró que la convocante no logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados, ya que no demostró adecuadamente las razones para la cancelación del endeudamiento externo. 9 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado AB8FE5E6A4B38B80 89255D3511BE7C70 E0F1BD7C18495503 3DD20231F6F75E30. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Fundamentos de la acción de tutela La sociedad tutelante estima que se vulneraron sus derechos fundamentales, porque el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en: 3.1.- Un defecto sustantivo, en la medida en que se apartó de la sentencia de unificación dictada el 4 de agosto de 201610 por el Consejo de Estado, en la cual se determinó la viabilidad del principio de favorabilidad en materia cambiaria.
Expresó que se cumplieron los requisitos para hacer uso de la favorabilidad, ya que el Banco de la República eliminó la obligación de presentar el formulario 3A cuando es imposible cumplir la obligación de pago y esta modificación se dio antes de que se resolviera el recurso de reconsideración. Además, consideró que se acudió a normas que no podían aplicarse. 3.2.- Un defecto fáctico, porque no se apreció en debida forma la certificación emitida por la revisoría fiscal, en la cual consta la inexigibilidad de las obligaciones, y que era suficiente para demostrar la imposibilidad de pago. 3.3.- Un defecto por violación de la Constitución Política, toda vez que se trasgredieron disposiciones de esa normatividad, por cuanto era evidente que no se podía lograr el reintegro de las divisas.
Esto estaba acreditado con el hecho notorio de que Venezuela, país donde la sociedad tiene su domicilio, atraviesa por una situación socioeconómica compleja, sumado a que había operado la prescripción de las acreencias, lo que las hacía inexigibles. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se denuncia; y (ii) que se revoque la sentencia del tribunal y, en consecuencia, se dicte una favorable a la reclamante. 10 Rad. 05001-23-33-000-2013- 00701-01. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 6 de junio del 2024 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Juzgado 27 Administrativo de Medellín y a la DIAN.
También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia aseveró que el depreco es improcedente por no cumplir el requisito de inmediatez y porque la convocante repite argumentos ya debatidos en la apelación. Destacó que la sentencia impugnada respetó el debido proceso y aplicó la normativa vigente y que la demandante no demostró una causal válida para la cancelación del endeudamiento externo. También indicó que la sentencia citada no es de unificación y sus efectos son inter partes. 5.3.- La DIAN precisó que la tutela no cumple con la condición de relevancia constitucional, en tanto pretende discutir asuntos legales.
Acotó que el análisis del tribunal fue correcto y que las quejas de la empresa se basan en su desconocimiento de las normas tributarias. Ultimó que la accionada no fue arbitraria y no vulneró los derechos que se anuncian trasgredidos. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Trayecto Íntimo S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad11 y de procedencia12 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”13.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber14: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202215, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que 11 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 12 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 13 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 14 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 15 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, la sociedad tutelante cuestiona que el tribunal denunciado desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto al principio de favorabilidad; omitió valorar las pruebas aportadas, en las cuales se demostraba la imposibilidad de reintegro de divisas; y contrarió normas ius fundamentales, al pasar por alto la situación del país de origen de la empresa y la prescripción de las acreencias. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos aludidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo de Antioquia se dilucida el siguiente análisis textual: “Con relación a los mencionados documentos, resulta necesario advertir que, si bien se observa un intercambio de comunicaciones vía correo electrónico, ello no demuestra qué gestiones adelantó el mencionado representante de la sociedad acreedora ante su deudor que de manera clara permitan concluir que la parte actora ciertamente adelantó una continuada y efectiva gestión de cobro, con resultados infructuosos lo cual en un caso dado podría permitir considerar dicha deuda como incobrable y/o perdida.
Por otro lado, no se acreditó por parte de TRAYECTO ÍNTIMO S.A.S la búsqueda de algún asesoramiento o recomendación por parte de un especialista en relación con la conveniencia de la cancelación del endeudamiento, como tampoco un concepto jurídico en donde se manifieste la dificultad de acceder al cobro jurídico de las sumas adeudadas, de manera que la accionante simplemente contó con unos correos electrónicos y con los informes contables.
(…) De acuerdo a lo anterior, en consideración a los fines que fundamentan los lineamientos que gobiernan el régimen cambiario, por la falta de precisión y de certeza de las afirmaciones bajo las cuales sustentó TRAYECTO ÍNTIMO S.A.S la supuesta cancelación del endeudamiento externo objeto de discusión, es posible concluir que ésta se hizo desconociendo los parámetros estipulados en la ley cambiaria, extinguiendo por un medio no autorizado una obligación sujeta a canalización a través del mercado cambiario.
(…) Se advierte que en efecto la sociedad actora presentó respuesta a los requerimientos oficiales, así como que remitió información y documentos, sin embargo, los mismos no resultaron de la entidad necesaria para demostrar que se extinguieron las obligaciones sujetas a obligatoria canalización por los medios autorizados, por lo que no podría encuadrarse en la adecuación típica solicitada por la parte actora, sino de acuerdo con lo lineamiento del Consejo 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de Estado, tal y como fue realizado por la entidad demandada en los actos administrativos enjuiciados.
(…) De acuerdo a lo anterior, se tiene que contrario a lo que considera la parte actora en su recurso de apelación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales brindó a la parte la oportunidad de ser oída y desvirtuó la presunción de inocencia, al haber comprobado que en efecto la sociedad sancionada realizó operaciones cambiarias desconociendo los preceptos normativos consagrados en la regulación cambiaria expedida por el Banco de la República y por tanto no puede considerarse que se trató de la aplicación de una presunción de culpabilidad”16. 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que la colegiatura estudió lo atinente a las gestiones de cobro realizadas por la empresa y advirtió que estas no permitían colegir la imposibilidad de pago de las acreencias; agregó que Trayecto Íntimo S.A.S. tampoco aportó un documento emitido por un especialista, en el cual se recomendara la cancelación de las obligaciones o que corroborara la dificultad de lograr su satisfacción. Adicionalmente, el despacho judicial encontró que las razones por las cuales se canceló el endeudamiento externo carecían de precisión y certeza.
El tribunal ultimó que la DIAN desvirtuó la presunción de inocencia, pues demostró que la sociedad realizó operaciones que desconocieron la regulación del Banco de la República. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la peticionaria pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los aspectos jurídicos y probatorios sobre la demostración de la imposibilidad de pago, fueron analizados por el juez natural de la causa, por lo cual resulta diáfano que la parte actora busca reabrir un debate resuelto en el trámite jurisdiccional ordinario, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la corporación criticada.
Ahora bien, observa esta sala que en el recurso de apelación17, Trayecto Íntimo S.A.S., al igual que lo hace en esta acción, solicitó la aplicación del principio de favorabilidad, en atención a que, antes de emitirse el acto que se pronunció sobre la reconsideración, se modificó la Circular Reglamentaria Externa DCIN 83 y se eliminó la presentación del formulario 3A en cuanto a los presupuestos sobre la imposibilidad de pago; petición que estaba en consonancia con lo decidido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2016 del Consejo de Estado. 16 A folios 20-24 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado AB8FE5E6A4B38B80 89255D3511BE7C70 E0F1BD7C18495503 3DD20231F6F75E30. 17 Obra apelación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D13C14282357BD51 380CBDA1907AFF3E 8C207E5368409B6B 0AFB8B084BA676E1. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia No obstante, se advierte que el razonamiento del tribunal no tuvo relación con tal modificación normativa, sino que se centró en la deficiencia probatoria de la empresa en cuanto a las gestiones de cobro de las acreencias canceladas, lo cual evidencia que los cargos aludidos carecen de la debida justificación requerida.
Aunado a ello, se destaca que en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2016, citada por la reclamante, se estableció únicamente que el principio de favorabilidad era aplicable en materia cambiaria, pero, en este caso, el tribunal estimó derruido ese principio con base en la labor que realizó la entidad tributaria, es decir, no negó que era aplicable, sino que, por las particularidades del asunto, se descartaba.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada18, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario19. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 19 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02804-00 Accionante: Trayecto Íntimo S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado