Radicado: 25000-23-42-000-2019-01064-01 (5265-2024) Demandante: Alejandro Doncel Cortés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje1 – SENA Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia, en su lugar niega pretensiones.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de 14 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «A» mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES2 1.1 Pretensiones de la demanda 2. Que se declare la nulidad del Oficio 11-2-2019-038400 del 13 de mayo de 2019 notificado el 15 de mayo de 2019, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales entre los años 2009 y 2018, en favor del demandante, por el tiempo que ejecutó actividades mediante contratos de prestación de servicios en favor del SENA. 3.
Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la existencia del contrato realidad durante el periodo en mención y, por consiguiente, que el SENA le reconozca y pague al actor las prestaciones 1 En adelante SENA. 2 Folio 1 y siguientes, expediente físico. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sociales dejadas de percibir, a saber: cesantías e intereses a las cesantías, primas de navidad, servicios, vacaciones, aportes a la salud y pensión, riesgos laborales, caja de compensación familiar, dotación y se haga efectiva la entrega de los dineros que canceló como contratista por retención en la fuente. 4.
Por último, que se condene a la entidad a dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y al pago de costas conforme el artículo 188 ibidem. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 5. El señor Franz Miguel Bolaños Ruales celebró con el SENA diferentes contratos de prestación de servicios entre el 9 de junio de 2009 y el 14 de diciembre de 2018 impartiendo actividades de formación. 6.
En el despliegue de los contratos fue sometido a subordinación, dado que cumplió reglamentos, funciones, parámetros y directrices predeterminadas en la entidad, susceptibles de ser realizadas por personal vinculado mediante contrato de trabajo. En ese sentido, debía presentar informes escritos a sus jefes inmediatos de acuerdo con el requerimiento diario, semanal o mensual en relación a las funciones asignadas. 7.
Cumplió un horario fijo en las instalaciones del SENA y le fueron asignados elementos de trabajo, tales como computadores, teléfonos y mobiliario de oficina. 8. Por lo anterior, peticionó el 30 de abril de 2019 al SENA para que declarara la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir por vinculársele mediante contratos y no con una relación legal y reglamentaria.
Sin embargo, la entidad emitió respuesta negativa el 13 de mayo de 2019. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 9. Se rogaron como vulneradas las siguientes normas constitucionales: artículos 2, 4, 11, 13, 25, 29, 42, 46, 48, 53, 58 y 128; Legales: Código Civil Articulo 10, C.S.T. artículo 19, 36 y concordantes;
Decreto 1042 de 1978; Decreto 1750 de 2003; Decreto 4171 de 2014 y Ley 80 de 1993 numeral 3. 10. En cuanto al concepto de violación, reprochó que la entidad demandada, al proferir el acto enjuiciado y, por tanto, negar el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales, desconoció los convenios internacionales ratificados por Colombia sobre la materia.
Así como los derechos inalienables, irrenunciables e imprescriptibles del demandante; en especial inaplicó el principio de la realidad sobre las formas, consignado en el artículo 53 de la Carta Política, pues si bien las partes suscribieron distintos contratos de Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 prestación de servicios, en la práctica se desarrolló una relación laboral con la configuración de los elementos esenciales que lo conforman, estos son, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. 1.4.
Contestación de la demanda3 11. El SENA contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Explicó que las actividades de instructor que realizó el demandante fueron contratadas temporalmente por un número de horas en áreas de conocimiento especializado. Por lo tanto, al ser desplegadas mediante contratos de prestación de servicios, fueron ejecutadas con autonomía técnica, administrativa y financiera, de modo que no existió la alegada subordinación. 12.
Como excepciones se propusieron las siguientes: calidad del acto demandado, inexistencia de subordinación y dependencia del accionante, existencia de relación de coordinación, legalidad del acto demandado, existencia de solución de continuidad entre los contratos celebrados, prescripción del derecho a reclamar e inexistencia de la obligación. 1.5.
Sentencia de primera instancia4 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «A» dictó sentencia el 14 de septiembre de 2023, a través del cual declaró la nulidad del acto enjuiciado y la existencia de la relación laboral entre las partes entre el 9 de junio de 2009 y el 14 de diciembre de 2018. A título de indemnización, ordenó al SENA reconocer y pagar de forma indexada al señor Franz Miguel Bolaños Ruales el monto de las prestaciones sociales legales (cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios y vacaciones), teniendo como base para su liquidación los honorarios pactados en los contratos suscritos durante todo el período de contratación. 14.
Igualmente, condenó a la entidad a girar los aportes a pensión a favor del demandante en la entidad de previsión en las que estuviera afiliado, únicamente en el porcentaje que como empleador debió cotizar. Por último, se le ordenó a la entidad de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA (no hubo pronunciamiento sobre las costas procesales). 15.
Para arribar a la anterior decisión, el tribunal corroboró la existencia de los elementos esenciales de la relación laboral de la siguiente forma: 16. El actor prestó personalmente su servicio mediante contratos de prestación de servicios en favor del SENA entre el 9 de junio de 2009 y el 14 de diciembre de 2018 prestando sus servicios en formación de los programas de 3 Índice 10 aplicativo SAMAI primera instancia. 4Folio 74 y siguientes expediente físico Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 asistencia administrativa, gestión de negocios, formulación de proyectos y/o gestión empresarial. 17.
La remuneración se probó, comoquiera que en los contratos celebrados entre las partes se pactaron los horarios recibidos por el actor por concepto del servicio prestado. 18. En cuanto a la subordinación manifestó que con las pruebas del expediente el actor ejecutó de manera dependiente las actividades propias de un instructor. Esto, pues de la lectura de los contratos se extrae que debía rendir informes y reportes. 19.
Además, los testigos explicaron que el demandante debía cumplir con un horario que en ocasiones más extenso que el desarrollado por los empleados de planta y tenía un jefe inmediato. 20. Además, las actividades contratadas no requerían conocimientos especializados, hacían parte del giro ordinario de los negocios del SENA, utilizaba los elementos proporcionados por el SENA y cumplía con los protocolos y procedimientos establecidos. 1.6.
Recurso de apelación 21. El SENA5 presentó recurso de apelación, con el que solicitó que se revocara la decisión de primera instancia. Para tales fines, presentó los siguientes argumentos: 22. Las pruebas recaudadas y practicadas en el transcurso del proceso no acreditan los elementos constitutivos de una relación laboral, especialmente la subordinación y la permanencia del servicio del actor.
Por el contrario, analizadas las mismas, se concluye que este desarrolló las actividades contractuales de forma independiente y autónoma. 23. En efecto, subrayó que los testimonios y el interrogatorio de parte permiten corroborar la independencia del actor, pues los aparentes horarios que se acreditaron en primera instancia en realidad fueron turnos para cumplir con el objeto convenido. 24.
Además, no se probó que la entidad a través de los supervisores contractuales dirigió sobre el demandante órdenes respecto al tiempo, modo y lugar de desarrollo del servicio. Como tampoco se acreditó que tuviera un jefe; más bien, lo que se consideró como órdenes, es decir, la presentación de informes, planillas o planeación académica del mes siguiente, fueron en realidad 5 Índice 31 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 acciones de coordinación encaminadas al cumplimiento de los contratos, lo que no corresponde a subordinación. 25.
Subsidiariamente, reprochó que el tribunal calculó de forma errónea la prescripción de las prestaciones sociales reconocidas al demandante. En particular, detalló que: «se observa la interrupción contractual con más de 30 días, los contratos de prestación de servicios suscritos por el convocante con el SENA, entre el contrato de prestación de servicios 0479 de 02 de junio de 2009 hasta el Contrato No. 0537 de 12 de noviembre de 2010», por lo tanto, se configuró la prescripción trienal a partir de la finalización del contrato 0537 de 12 de noviembre de 2010.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 27.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 28.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandada, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 29. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 30.
¿Entre el señor Franz Miguel Bolaños Ruales y el SENA existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda? 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 31.
De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocados en el líbelo inicial. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 32. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 33.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 34.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 35.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 36. Con el material probatorio allegado al proceso se evidencia que el actor cumplió con la carga de demostrar la prestación personal de su servicio en favor del SENA desde el 9 de junio de 2009 hasta el 14 de diciembre de 2018. Concretamente, con el certificado suscrito el 20 de mayo de 20198 por la subdirectora del Centro de Servicios Financieros de la entidad se prueba que el demandante cumplió sus actividades por los períodos, objetos y sumas que se procede a relacionar: No. Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 0479 de 02 de junio de 2009 Prestación de servicios impartiendo 800 horas de formación complementaria continua en áreas de Economía Financiera y Gestión de Organizaciones a través de procesos blended learning. 09 de junio de 2009 07 de noviembre de 2009 $15.480.000 0382 de 29 de enero de 2010 Prestación de servicios de carácter temporal para impartir 720 horas en el programa de Economía Financiera y de Gestión en los módulos de formación complementaria y continua. 29 de enero de 2010 28 de julio de 2010 $14.490.000 Adición y prorroga contrato No. 0382 de 29 de enero de 2010 29 de julio de 2010 28 de octubre de 2010 $7.245.000 0495 de 01 de septiembr e de 2010 Prestación de servicios de carácter temporal para impartir 200 horas en el programa de formación en el área de desarrollo empresarial para la población en situación de desplazamiento en los módulos de "formación complementaria continua". 10 de septiembre de 2010 06 de diciembre de 2010 $4.025.000 0537 de 12 de noviembre de 2010..
Prestación de servicios de carácter temporal para impartir 160 horas en el programa de Economía Financiera y de Gestión en los módulos de formación complementaria y continua. 17 de noviembre de 2010 22 de diciembre de 2010 $3.220.000 8 Folio 30 expediente físico. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 0199 de 10 de febrero de 2011 Prestación de servicios de carácter temporal para impartir formación en el programa de Economía Financiera y de Gestión en los módulos correspondientes a Administración Empresarial, Gestión Empresarial. 10 de febrero de 2011 17 de junio de 2011 $14.340.492 0870 de 13 de julio de 2011 Prestación de servicios personales de carácter temporal para impartir formación en el programa de Economía Financiera y de Gestión en el área de Gestión de Negocios. 14 de Julio de 2011 13 de diciembre 2011 $15.000.000 Adición y prorroga contrato No. 0870 de 13 de julio de 2011 14 de diciembre de 2011 19 de diciembre de 2011 $600.000 0130 de 19 de enero de 2012 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir formación en el programa Economía Financiera y de Gestión para desarrollar la formación de diagnóstico y consultoría empresarial gestión de negocios. 25 de enero de 2012 10 de julio de 2012 $3.100.000 0851 de 29 de junio de 2012 Prestación de servicios profesionales de carácter temporal para impartir formación en el programa de economía financiera y de gestión para desarrollar la competencia en Diagnóstico y Consultoría Empresarial Negocios. 09 de julio de 2012 14 de diciembre de 2012 $16.120.000 0503 de 18 de enero de 2013 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir formación en el programa de Gestión de Negocios. 18 de enero de 2013 11 de diciembre de 2013 $34.484.400 Adición y prorroga contrato No. 0503 de 18 de enero de 2013 12 de diciembre de 2013 14 de diciembre de 2013 $319.300 Adición y prorroga contrato No. 0503 de 18 de enero de 2013 15 de diciembre de 2013 19 de diciembre de 2013 $532.167 0437 de 15 de enero de 2014 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para orientar formación en los programas Gestión de Negocios, Formulación de proyectos empresarial. 15 de enero de 2014 29 de agosto de 2014 $24.666.000 Adición y prorroga contrato 0437 de 15 de enero de 2014 01 de septiembre de 2014 13 de diciembre de 2014 $11.291.547 Adición y prorroga contrato 0437 de 15 de enero de 2014 14 de diciembre de 2014 21 de diciembre de 2014 $986.640 1716 de 23 de enero de 2015 Prestar los servicios personales de carácter temporal para orientar procesos de formación profesional integral, diseño y/o desarrollo curricular para los programas del 23 de enero de 2015 07 de diciembre de 2015 $35.568.372 Adición y prorroga 08 de diciembre de 2015 14 de diciembre de 2015 $677.492 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 contrato 1716 de 23 de enero de 2015 área de Economía Financiera y de Gestión del Centro de Servicios Financieros Gestión de Negocios, Gestión Empresarial, Formulación de proyectos y/o Asistencia Administrativa. 1568 de 25 de enero de 2016 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para orientar formación en los programas Asistencia administrativa, Gestión de Negocios, Formulación de proyectos y/ Gestión empresarial, realizar desarrollo curricular, procesos de autoevaluación y/o Investigación y/o procesos de Registro Calificado de los programas del área, y demás Actividades que aporten al desarrollo de la formación profesional Integral de los aprendices en el área de Economía Financiera y de gestión. 25 de enero de 2016 23 de septiembre de 2016 $27.912.720 Adición y prorroga contrato 1568 de 25 de enero de 2016 24 de septiembre de 2016 10 de diciembre de 2016 $8.955.331 1100 del 23 de enero de 2017 Prestar los servicios personales de carácter temporal como Instructor en los procesos de producción, diseño, desarrollo curricular, investigación, acompañamiento a los aprendices en la ejecución de la formación profesional en sus etapa lectiva y productiva, como gestor de proyectos formativos y/o autoevaluación, y/o registro calificado, y/o actividades dela mesa sectorial, así como actividades que se deriven de los diferentes programas y especialidades impartidas por el Centro de Servicios Financieros del SENA regional Distrito Capital. 23 de enero de 2017 07 de diciembre de 2017 $36.419.618 Adición y prorroga contrato 1100 del 23 de enero de 2017 08 de diciembre de 2017 20 de diciembre de 2017 $809.325 2793 de 24 de enero de 2018 Prestar los servicios personales de carácter temporal como instructor en los procesos de producción, diseño, desarrollo curricular, investigación, acompañamiento a los aprendices en la ejecución de la formación profesional en sus etapas lectiva y/o productiva, como gestor de proyectos formativos y/o autoevaluación, y lo registro calificado, y/o actividades de la mesa sectorial, así como actividades que se deriven de los diferentes programas y especialidades impartidas por el Centro de Servicios Financieros del SENA Regional Distrito Capital. 24 de enero de 2018 29 de noviembre de 2018 $3.701.576 Adición y prorroga contrato 2793 de 24 de enero de 2018 24 de enero de 2018 14 de diciembre de 2018 $1.974.174 37.
Con la lectura de los objetos contractuales, se deduce que el demandante cumplió 5 actividades diferentes en el transcurso de su vínculo con la entidad: i) impartir formación en economía financiera y gestión de organizaciones blended learning o módulos complementarios)9; ii) formación en desarrollo empresarial para población desplazada10; iii) formación en gestión y administración empresarial11; vi) formación en gestión de negocios, diagnósticos y consultoría 9 En los siguientes contratos (desde – hasta): 0479 de 2009 (09/06/2009 - 07/11/2009), 0382 de 2010 (29/01/2010 - 28/10/2010) y 0537 de 2010 (17/11/2010 - 22/12/2010). 10 En el siguiente contrato (desde – hasta): 0495 de 2010 (10/09/2010 - 06/12/2010). 11 En el siguiente contrato (desde – hasta): 0199 de 2011 (10/02/2011 - 17/06/2011).
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 empresarial12; v) formación integral, desarrollo curricular, proyectos, asistencia administrativa y otros procesos del área de economía financiera y de gestión13. 38.
En cuanto a la contraprestación que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, la Subsección observa que con el ya mencionado certificado del 20 de mayo de 2019 se acredita este requisito. 39. Con relación al elemento esencial de la relación laboral, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 40.
En el caso concreto, se deben analizar los elementos probatorios a fin de establecer si el contratista estuvo subordinado al SENA en el cumplimiento de los contratos. Para ello, es necesario establecer si se configuran o no los indicios que, analizados en conjunto con las pruebas, permitan llegar a esa conclusión, atendiendo los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 41.
En esos términos, con las pruebas aportadas se acreditó que, como lugar de trabajo, el actor laboró de forma presencial las instalaciones del Centro de Servicios Financieros perteneciente al SENA. Adicionalmente, impartió formación de manera virtual, lo que se extrae del análisis pormenorizado de los cuadros de programación de turnos14, cuyo contenido evidencia que, por ejemplo, en el mes de abril de 2016 dictó el curso técnico de gestión empresarial en esta modalidad. 42.
En relación con el horario de labores la Sala advierte que las pruebas allegadas al expediente permiten acreditar la forma en que el demandante prestó el servicio, conforme se detalla a continuación: 43. Según los cronogramas de servicio obrantes en el CD a folio 18 del expediente, la programación de actividades del demandante fue la siguiente: de lunes a viernes desde el 4 de mayo de 2016 y hasta el 27 de mayo de 2016 entre las 6:00 pm - 10:00 pm; los miércoles y viernes entre el 2 de septiembre de 2016 y el 30 de septiembre de 2016 desde las 6:00 pm - 10:00 pm; los martes y jueves 12 En los siguientes contratos (desde – hasta): 0870 de 2011 (14/07/2011 - 19/12/2011), 0130 de 2012 (25/01/2012 - 10/07/2012), 0851 de 2012 (09/07/2012 - 14/12/2012), 0503 de 2013 (18/01/2013 - 19/12/2013) y 0437 de 2014 (15/01/2014 - 21/12/2014). 13 En los siguientes contratos (desde – hasta): 1716 de 2015 (23/01/2015 - 14/12/2015), 1568 de 2016 (25/01/2016 - 10/12/2016), 1100 de 2017 (23/01/2017 - 20/12/2017) y 2793 de 2018 (24/01/2018 - 14/12/2018). 14 CD folio 18 del expediente físico.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 entre el 1 de septiembre de 2016 y el 29 de octubre de 2016 desde las 12:30 pm – 6:00 pm; programación de febrero de 2017 desde las 12:30 pm – 6:00 pm. 44.
Igualmente, en la citada pieza procesal se encuentra cronograma de actividades del actor para los sábados y domingos en la tarde, sin que se precise horario exacto, correspondiente al período comprendido entre el 11 de abril de 2011 al 10 de septiembre de 2012. 45. La testigo Sandra Patricia Vargas Olivero relató sobre los horarios del señor Bolaños Ruales lo siguiente: «los horarios eran lunes a viernes de 6 de la tarde a 10 de la noche, los jueves de 2 de la tarde a 10 de la noche (…) también me encontraba con el señor Franz Miguel Bolaños los sábados y domingos de 6 de la mañana a 10 de la tarde.
En el horario de 6 de la mañana, de sábados y domingos de 6 a 12, se tenía una ficha de 12 a 6». 46. Oscar Leonardo Cárdenas Vargas, por su parte, manifestó al interrogársele sobre el horario de servicio del demandante lo siguiente: «Recuerdo que compartíamos grupos de lunes a viernes en la tarde, algunas veces compartimos, y en la noche de 6 a 10.
Al igual que sábados y domingos en el horario de la tarde y también algunas veces en la noche. También recuerdo que, en las mañanas de los fines de semana, él también tenía unos grupos a cargo». 47. De esa manera, al analizarse integralmente las pruebas se concluye que el demandante prestó sus servicios en favor del SENA en jornadas que variaban en días y horas de acuerdo con los cursos programados.
Esto es así, pues al acompasarse los documentos con las declaraciones se extrae, por ejemplo, que prestó sus servicios entre las 12:30 pm – 6:00 pm los días de semana en septiembre de 2016 y febrero de 2017, entre las 6:00 pm - 10:00 pm en mayo y septiembre de 2016. Eventualmente, se probó que el servicio fue realizado los fines de semana, pues obra programación de turnos entre el 11 de abril de 2011 al 10 de septiembre de 2012, lo cual fue corroborado por los testigos. 48.
No obstante, la Sala precisa que el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta. Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido15. 49.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 50.
El SENA argumentó en el recurso que con las pruebas aportadas al plenario no se extraen órdenes, requerimientos o reglamentos de la entidad al contratista que demuestren los elementos de la relación laboral, en especial el elemento de la subordinación. 51. Para la Sala, le asiste razón a la parte recurrente, pues del análisis en conjunto del material probatorio no se desprende que los funcionarios del SENA ejercieran dirección y control efectivo sobre las actividades del señor Bolaños Ruales.
Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que conlleven a determinar la existencia del elemento de subordinación en el caso concreto. 52. En cuanto a los testimonios, se tiene que el señor Oscar Leonardo Cárdenas Vargas al interrogársele respecto al cumplimiento de órdenes del demandante dijo: «Pregunta: Señor Oscar, ¿tiene usted conocimiento o fue testigo de órdenes que se impartieran al señor Franz en caso afirmativo? ¿Podría ejemplificar qué tipo de órdenes? Contestó: Bueno, tal vez en cuanto al cambio de algún horario o el cambio de algún grupo que estuviera a cargo del instructor, muchas veces los daban sobre el tiempo o el día anterior y muchas veces estos grupos no quedaban en la sede del SENA sino en otros lugares, con los cuales el SENA tiene convenios como colegios, sí, algunos colegios, y uno debía acatar la orden de desplazarse hasta ese lugar para dirigir a este grupo y pues teniendo en cuenta el cambio del horario pues también eso tenía uno que acatarlo inmediatamente». 53.
De esas afirmaciones la Sala observa que, si bien al testigo se le interrogó sobre órdenes dirigidas al demandante, su respuesta se enfoca en las instrucciones que él particularmente pudo llegar a recibir, dada su similar condición de instructor. En otras palabras, sus afirmaciones no fueron precisas ni adecuadas para responder si el demandante recibió órdenes o imposiciones que limitaran su autonomía, pues se refirieron, más bien, a situaciones reales o hipotéticas vividas por él en calidad de instructor. 54.
En todo caso, aun considerando sus afirmaciones, -relativos al posible cumplimiento de órdenes por parte de los instructores sobre las modificaciones de horario de la entidad-, la Sala observa que son contradictorias a lo afirmado por la otra declarante Sandra Patricia Vargas Olivero, quien explicó que el demandante podía realizar modificaciones en los horarios de formación en los siguientes términos: «Pregunta: ¿Tiene usted conocimiento si el señor Franz Miguel Bolaños Ruales podría hacer algún cambio con respecto al horario? Contestó: Pues en algún momento cuando tendría que hacerse alguna diligencia se hacía el cambio o se Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 pedía que se le cambiara por X o Y situación. Recuerdo alguna ocasión que él tenía, no sé si era un viaje y tenía que retirarse, pero pues tenía que buscar de pronto a la persona que lo suplantara, llamémoslo así en el trabajo, porque pues obviamente teníamos que conseguir una persona para que pudiera, pues los chicos no se podían quedar solos». 55.
En ese sentido, para la Subsección, las afirmaciones de Cárdenas Vargas no resultan suficientes para demostrar que el demandante recibió órdenes, pues no se basan en hechos presenciados directamente, se contradicen con lo afirmado por la testigo Vargas Olivero sobre la posibilidad con la que contaba aquel de modificar los horarios y, en todo caso, su conocimiento directo de los servicios del actor se limitan únicamente al período comprendido entre marzo de 2011 y julio de 201216, lo que imposibilita considerar sus dichos para todo el período en que aquel prestó el servicio al SENA reclamado en la demanda. 56.
Además, la testigo Sandra Patricia Vargas Olivero no mencionó en su testimonio direccionamientos que recibió el demandante, lo que, a su vez, les resta fuerza probatoria a las declaraciones en este punto. 57. Por lo tanto, aun cuando ambos testigos refirieron que el actor tenía un jefe inmediato17, lo cierto es que no detallaron de manera clara la forma en que pudo recibir órdenes.
De modo que no es posible establecer la manera en que la autonomía en la ejecución de los contratos fue desvirtuada. 58. Adicional a ello, los declarantes manifestaron no conocer que el actor fuera objeto de llamados de atención por personal del SENA. En efecto, Sandra Patricia Vargas Olivero dijo: «Pregunta: Señora Sandra, ¿fue usted testigo presencial de algún llamado de atención que recibiera el señor Franz Miguel Bolaños Ruales? Contestó: No, no señora» y Oscar Leonardo Cárdenas Vargas indicó: «Pregunta: ¿Fue usted testigo presencial, señor Oscar, de algún llamado de atención que recibiera el señor Franz? Contestó: No, no lo recuerdo». 59.
Y aunque manifestaron18 que el señor Bolaños Ruales recibió de la entidad insumos para la prestación de su servicio, lo cierto es que dichos componentes, 16 El testigo sobre su tiempo de servicio dijo: «Laboré en el SENA de marzo del 2011 a julio del 2012 (…) Pregunta: De acuerdo a lo que usted acaba de señalar, podemos concluir que lo que usted ha relatado ha sido lo que ha correspondido durante el tiempo que usted elaboró con el SENA.
Digamos que allí para allá no le consta mayor cosa, ¿o sí? Contestó: Bueno, sí, desde ese tiempo exactamente. Después, bueno, de pronto era por ya lo que conocía pues acerca de lo que me comentaban pues, sí, los compañeros que tuve allá y sus tres. Pero igual, lo que se del tiempo que yo estuve elaborando allá» 17 Al respecto, la testigo Sandra Patricia Vargas Olivero dijo: «Pregunta: ¿Tiene conocimiento señora Sandra si el señor Franz Miguel Bolaños Ruales tenía algún jefe inmediato y en caso afirmativo, ¿por qué le consta? Contestó: Pues el jefe inmediato era la coordinadora de la coordinación, pertenecía a la Coordinación de Economía Financiera y de Gestión y pues obviamente era una coordinadora (…)» Oscar Leonardo Cárdenas Vargas dijo: Pregunta: indique al despacho cómo se realizaba la supervisión contractual por parte del coordinador académico o quién era su supervisor.
Contestó: Bueno, en este caso en el SENA había un supervisor general que firmaba todas las cuentas de cobro, pero mi jefe inmediato era la coordinadora de la sección que yo pertenecía que era Economía Financiera y de Gestión». 18 Sandra Patricia Vargas Olivero dijo: «Pregunta: Señora Sandra, indique al despacho si le consta cómo se realizaba la supervisión contractual al contratista Franz Miguel Boráños Rurales.
Contestó: (…) Si estábamos impartiendo la formación, si tenía la bata, si tenía el carné, era obligatoriedad tenerlo dentro de las aulas o, perdón, ambientes de formación». Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 deben entenderse como herramientas necesarias para la correcta ejecución del servicio contratado.
Esto, porque dentro de los parámetros que cobija la coordinación del contrato, el contratante cuenta con la posibilidad de suministrarle algunos elementos al contratista que lo identifiquen con la comunidad, lo que, en todo caso, no implica subordinación19. 60. Por otro lado, en relación con los documentos contenidos en el CD obrante a folio 18 del expediente, la Sala observa que allí reposan 27 correos electrónicos enviados por la entidad a un amplio cúmulo de instructores, entre ellos el actor.
En estos se informan los parámetros necesarios para la suscripción contractual, remisión de cronogramas y criterios para la realización de auditorías. 61. De ahí que, con estas pruebas no se logre extraer que el demandante recibió direccionamientos, pues esos elementos solo demuestran la remisión de comunicaciones que, en estricto sentido, denotan la coordinación que debe existir entre las partes a través del envío de la información necesaria para la prestación del servicio. 62.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala destaca el correo enviado el 10 de mayo de 2011 por la Coordinadora Académica Economía Financiera y de gestión del SENA – Centro de Servicios a un grupo de instructores, entre ellos el actor, en el cual se le requiere para el cumplimiento de horario los días 26 de abril y 3 de mayo de 2011. 63.
Aunque este correo, en principio podría considerarse como un indicio de direccionamiento del SENA respecto al cumplimiento de un horario por el demandante, lo cierto es que, para la Sala no cuenta con la entidad suficiente para considerar que durante todo el tiempo en que prestó sus servicios se presentaron esas exigencias y por ende deba concluirse la existencia de subordinación. 64.
Lo anterior, por cuanto el referido correo solo comprende un período limitado (abril–mayo de 2011) dentro de una relación contractual que se extendió por más de nueve años, por lo que resultaría desproporcionado concluir la existencia de subordinación con base en un único indicio. Más aún, cuando se reitera que en los demás documentos no se evidencian actos de direccionamiento, y los testimonios no aportan elementos de juicio que sustenten lo contrario.
Oscar Leonardo Cárdenas Vargas manifestó: «Bueno, allá cuando se tenía que impartir la clase, el SENA en algunas ocasiones nos proporcionaba un computador, un portátil, y con ese portátil uno se apoyaba para realizar las clases, para la exposición de algún tema, para mostrar algún video relacionado al tema que se iba a impartir y pues en muchas ocasiones los equipos estaban dañados o fallaban y pues recuerdo que el compañero Franz cargaba su propio portátil porque a veces era complicado conseguir un equipo de estos que debía proporcionar el SENA, entonces él debía aportar su propio computador para poderlo utilizar en la clase» 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 65. Tampoco son de recibo las interpretaciones realizadas en la sentencia de primer grado, concerniente a que con la presentación de informes o la realización de actividades propias del «giro de los negocios» del SENA se acredite la subordinación. Esta Subsección en decisiones precedentes ha precisado que el servicio prestado por los instructores del SENA puede realizarse tanto por conducto de una relación legal o reglamentaria o de contrato de prestación de servicios, en tanto, es permitido y reglamentado por el Estatuto General de Contratación, así como, los manuales de funciones y circulares expedidos por el Sena20. 66.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era al actor probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes21. 67.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»22. 68.
Por tanto, al no probarse la subordinación sobre las actividades realizadas por el demandante, le asiste razón a la entidad demandada en su recurso, comoquiera que no existen pruebas documentales o testimoniales que acrediten la relación laboral encubierta. De modo que se revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, para en su lugar negarlas. 69.
Por lo anterior, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en ambas instancias 70. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Subsección A. Sentencia de 26 de septiembre de 2024. Expediente: 08001-23-33-000-2015-90067-01 (0573-2023). CP Jorge Iván Duque Gutiérrez. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 22 Sentencia de 20 de abril de 2023;
Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01678-01 (0867-2024) Demandante: Franz Miguel Bolaños Ruales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 71.
En ese orden, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la parte activa en la demanda y por la parte demandada en el recurso de apelación en defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en ambas instancias, dado que no se advierte una carencia de fundamento legal en sus escritos. Pues si bien es cierto no hubo pronunciamiento sobre ellas en la primera instancia, lo cierto es que en el estudio de la Sala no se advirtió la carencia de fundamento legal en los escritos presentados por la parte demandante, pues los argumentos que soportaban sus pretensiones fueron razonables.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR sentencia de fecha catorce (14) de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «A», por medio del cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en su lugar, NEGAR, las pretensiones invocadas por Franz Miguel Bolaños Ruales en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en ambas instancias.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.