CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (1o.) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Asunto: Resuelve recurso de reposición AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el MINISTERIO DEL INTERIOR1 contra el auto de 6 de septiembre de 2024, que decretó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 20182, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, “Por la cual se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia,” expedida por el Ministro, en calidad de presidente de la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA.

I.- ANTECEDENTES El ciudadano JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO, actuando en 1 En adelante, el Ministerio. 2 “Por medio de la cual se modifican algunos artículos del Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, adoptado por la Resolución 661 de 2014”. 2 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA3, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 2018, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, expedida por el MINISTERIO DEL INTERIOR.

II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia de 6 de septiembre de 2024, el Despacho decretó la suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada, por cuanto encontró que la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS definió las causales de suspensión de la personería jurídica de los cuerpos de bomberos voluntarios, estableciendo, por esa vía, una sanción administrativa cuya competencia radica de forma exclusiva en el Legislador, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 150, numeral 2, de la Constitución Política.

El Despacho destacó que, a la luz del principio constitucional de legalidad, corresponde a una norma con fuerza material de ley 3 En adelante CPACA. 3 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co describir las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas; por tanto, le está vedado a las autoridades administrativas determinar cuáles conductas son sancionables, así como crear sanciones o fijar su contenido.

Se advirtió que, además, dentro de las normas invocadas por la autoridad demandada para expedir la disposición acusada no hay alguna que le faculte para establecer las conductas sancionables aplicables a los cuerpos de bomberos voluntarios, como se hizo en los preceptos cuestionados. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El MINISTERIO DEL INTERIOR interpuso recurso de reposición y, en subsidio, súplica con fundamento en los argumentos que se sintetizan a continuación: Sostuvo que la Ley 1575 de 22 de agosto 20124 “[…] crea las pautas generales sobre bomberos, pero en ningún aparte prohíbe que los cuerpos de bomberos o las juntas de bomberos no puedan tener un reglamento interno, y eso no constituye una violación de reserva legal ni mucho menos una sanción, sino una medida de advertencia 4 "Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia”. 4 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a efectos de que se materialice lo que en la realidad pasa, que es que como son bomberos voluntarios, ellos podrían perfectamente en horas no laborales simplemente no contestar y no asistir […]”.

Sostuvo que la resolución cuestionada crea un sistema de advertencia, que no constituye un régimen sancionatorio, por lo que no puede entenderse que desconoce la reserva legal prevista en el artículo 150 de la Constitución Política. Afirmó que la Ley 1575 establece el marco general para los cuerpos de bomberos voluntarios, pero no define los reglamentos internos específicos para cada una de estas organizaciones, por lo que pueden darse su propia regulación interna para abordar las situaciones particulares y concretas de su jurisdicción. Insistió en que la normatividad cuestionada establece advertencias, no como sanciones, sino como medidas para garantizar el cumplimiento del objetivo para el que se creó la junta de bomberos, esto es, atender al público en general en caso de desastres y otras emergencias.

Indicó que “[…] las entidades administrativas, como la Junta Nacional de Bomberos, cuentan con un marco normativo que les otorga la autonomía para regular aspectos específicos de su funcionamiento 5 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”.

Adujo que la descentralización administrativa permite que las decisiones se tomen más cerca de la realidad local, por lo que se debe ser consciente “[…] de las particularidades y necesidades de los cuerpos de bomberos en su jurisdicción, lo que les permite establecer sanciones que respondan de manera adecuada a las circunstancias […]”.

Expuso que si bien el Legislador debe establecer el marco general del régimen sancionatorio, las entidades administrativas tienen la potestad de definir procedimientos y sanciones lo que es una práctica común en la administración pública con sujeción al principio de legalidad. Explicó que conforme con los artículos 7° y 9° de la Ley 1575 la capacidad de las entidades administrativas para establecer lineamientos no solo es válida, sino necesaria para el funcionamiento eficaz y adaptado a las realidades del servicio bomberil.

IV.-TRASLADO DEL RECURSO El ciudadano JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO solicitó confirmar la decisión recurrida. 6 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la disposición acusada no introduce simples lineamientos operativos, como lo afirma la recurrente, pues lo cierto es que introduce medidas de naturaleza sancionatoria que son del resorte exclusivo del legislador.

Manifestó que la autoridad demandada excedió la facultad reglamentaria, al introducir sanciones administrativas sin un marco legal que las respalde. Sostuvo que es necesario que se mantenga la suspensión de los efectos del acto administrativo cuestionado, para evitar que decisiones contrarias a la Constitución sigan produciendo efectos, además para que no se generen perjuicios irremediables a los cuerpos de bomberos que podrían llegar a ser sancionados con base en disposiciones ilegales.

V.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De conformidad con lo previsto en el artículo 2425 del CPACA, el Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por el MINISTERIO contra el auto de 6 de septiembre de 2024, que decretó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3° de la 5 “Artículo 242. Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso”. 7 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 20186, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, expedida por el Ministro del Interior, en calidad de presidente de la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA.

Ciertamente, los efectos de la disposición cuestionada fueron suspendidos comoquiera que la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS no podía reglamentar conductas que dieran lugar a la imposición de sanciones administrativas a los cuerpos de bomberos voluntarios, dado que ello es competencia exclusiva del Legislador. El MINISTERIO basó su recurso de reposición en el hecho de que, en su sentir, la norma acusada no crea un sistema sancionatorio sino de advertencia para garantizar la atención al público en general en caso de desastres y otras emergencias por parte de los cuerpos de bomberos voluntarios.

Además, el MINISTERIO aseveró que las entidades tienen la potestad de definir procedimientos y sanciones dentro del marco general que establezca el Legislador, lo cual en el caso concreto era necesario para el funcionamiento eficaz del servicio de bomberos. 6 “Por medio de la cual se modifican algunos artículos del Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, adoptado por la Resolución 661 de 2014”. 8 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, corresponde al Despacho determinar si debe revocar o confirmar la decisión recurrida, a través de la cual decretó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 2018, por cuanto en sentir del recurrente no desconoció el principio de reserva legal en materia sancionatoria, comoquiera que en esa disposición no se creó sanción alguna, además porque los preceptos son necesarios para garantizar la prestación eficaz del servicio de bomberos.

Al respecto, esta Sala Unitaria advierte que reiterará la postura adoptada en el proveído recurrido, conforme pasa a explicarse. Contrario a lo manifestado por el MINISTERIO, de la lectura de la disposición acusada se desprende que sí describe conductas sancionables a los cuerpos de bomberos voluntarios y su respectiva sanción, así: “[…] RESOLUCIÓN 1127 DE 2018 (julio 24) Diario Oficial No. 50.765 de 2 de noviembre de 2018 MINISTERIO DEL INTERIOR Por medio de la cual se modifican algunos artículos del Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, adoptado por la Resolución 661 de 2014. […] ARTÍCULO 3o.

MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 4 DE LA 9 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESOLUCIÓN 661 DE 2014. Modificar el artículo 4o de la Resolución 661 de 2014, el cual quedará así: “Artículo 4o.

Causales de suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos voluntarios. Son causales de suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, previa aplicación del debido proceso, las siguientes: 1. El no cumplimiento de mínimo dos (2) requerimientos solicitados por parte de la junta departamental, o Distrital de Bomberos y/o la Dirección Nacional de Bomberos, para que un Cuerpo de Bomberos cumpla con los requisitos administrativos, operativos, técnicos y académicos necesarios para su funcionamiento, conforme a lo estipulado en la normatividad bomberil. […] 10.

No poseer capacidad operativa, administrativa, financiera, contable y técnica para prestar en debida forma el servicio público esencial de bomberos, conforme a lo estipulado en el presente reglamento y demás normas concordantes en materia bomberil […]”. La disposición en cita prevé como conductas sancionables a los cuerpos de bomberos voluntarios: i) el incumplimiento de 2 requerimientos para que cumplan con los requisitos administrativos, operativos, técnicos y académicos necesarios para su funcionamiento y; ii) no poseer capacidad operativa, administrativa, financiera, contable y técnica para prestar el servicio.

Como sanción a las conductas aludidas, la Resolución cuestionada prevé la cancelación de la personería jurídica de los destinatarios, esto es, de los cuerpos de bomberos voluntarios. 10 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, no es de recibo la afirmación del MINISTERIO en la que sostiene que los preceptos acusados solo constituyen advertencias y no configuran un régimen sancionatorio, pues, como se vio, integran la descripción de conductas y su correspondiente sanción. Corolario de lo anterior esta Sala Unitaria reitera que, en materia administrativa sancionatoria, es competencia exclusiva del Legislador, como expresión de los principios democrático y de separación de poderes, tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectivas, facultades que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo7.

Como se indicó en el proveído impugnado, el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones implica que las conductas sancionables, así como las respectivas consecuencias jurídicas, estén contenidas en una norma con fuerza material de Ley. Asimismo, en desarrollo de la potestad reglamentaria, los órganos de la Administración pueden expedir actos orientados exclusivamente al desarrollo de su función, sin que sea posible establecer, vía reglamento, infracciones y sanciones administrativas. 7 Corte Constitucional, sentencias C-921 de 2001.

M.p. Jaime Araujo Rentería y sentencia C – 135 de 2016. M.p. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, los artículos 7° y 9° de la Ley 1575 invocados en el recurso de reposición y que sirvieron de fundamento para la expedición de la norma acusada, señalan: “[…] ARTÍCULO 7o.

JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA. La Junta Nacional de Bomberos es un organismo decisor de los recursos del Fondo Nacional de Bomberos; y asesor de la Dirección Nacional de Bomberos, encargada en el orden nacional de aprobar los proyectos a financiar con los recursos del Fondo Nacional, así como formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y sus integrantes, para la prestación del servicio público esencial de la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.

El Gobierno reglamentará dentro de los seis (6) meses posteriores a la promulgación de la presente ley, el funcionamiento de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia. […] ARTÍCULO 9o. FUNCIONES DE LA JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS. * Aprobar los proyectos presentados, a financiar con el Fondo Nacional de Bomberos. * Formular los lineamientos y los reglamentos generales de orden técnico, administrativo y operativo, para que sean insumo para las determinaciones de la Dirección Nacional de Bomberos […]”.

Contrario a lo expresado por la entidad recurrente, de ninguna forma las normas en cita le facultan para establecer conductas sancionables y consecuencias, puesto que, se reitera, si bien es cierto dichos preceptos le autorizan para formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos para la prestación del servicio, dicha potestad 12 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no implica la posibilidad de estructurar regímenes sancionatorios aplicables a estos.

Además, tampoco es de recibo el argumento del Ministerio conforme al cual las normas cuestionadas son necesarias para garantizar la eficaz prestación del servicio de bomberos, dado que la finalidad del acto administrativo no subsana el vicio de infracción de la norma superior que conllevó la suspensión de sus efectos. Son estas razones, sumadas a las plasmadas en la providencia recurrida, las que llevan a esta Sala Unitaria a concluir que hay mérito para mantener la suspensión provisional de los efectos de la disposición cuestionada, por lo que no se repondrá el auto de 6 de septiembre de 2024, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente decisión. En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE

Primero: NO REPONER la providencia de 6 de septiembre de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva del presente auto. Segundo: Remítase el expediente al despacho que sigue en turno, 13 Número único de radicación: 110010324000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NÚÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el fin de tramitar el recurso ordinario de súplica interpuesto por el Ministerio del Interior contra la providencia de 6 de septiembre de 2024.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado digitalmente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera