Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Demandados: Tribunal Administrativo del Casanare y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo. Título ejecutivo. Defecto fáctico. Defecto sustantivo. Defecto procedimental. Decisión: Niega solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por el Instituto Financiero de Casanare contra el Tribunal Administrativo del Casanare y el Juzgado 1 Administrativo de Yopal. I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 29 de julio de 2025, la parte actora presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales fueron transgredidos por el Tribunal Administrativo del Casanare y el Juzgado 1 Administrativo de Yopal. 2.

A título de amparo, solicitó que se dejaran sin efectos los Autos de 14 de noviembre de 2024 del Juzgado 1 Administrativo de Yopal y 27 de marzo de 2025 del Tribunal Administrativo del Casanare, dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado No. 85001-33-33-001-2024-00211-00/01. Asimismo, que se ordenara dictar una decisión de remplazo en la que se librara mandamiento de pago y/o se dispusiera a seguir adelante la ejecución, con el correspondiente decreto de medidas cautelares.

Finalmente, pidió que la decisión de tutela produjera efectos «inter comunis», con el fin de que se extendiera a los demás procesos ejecutivos en los que fuera parte y se haya desconocido el pagaré como título ejecutivo autónomo. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora indicó que es una empresa comercial y de gestión económica del Departamento de Casanare con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, cuyas actuaciones se regían por lo dispuesto en los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Explicó que, conforme a su naturaleza jurídica, tenía como objeto el fomento del desarrollo económico y social del Departamento de Casanare, lo cual realizaba a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.

En esa medida, dentro del giro ordinario de sus negocios, en aplicación de las reglas del derecho privado y en desarrollo de su actividad comercial, otorgaba créditos de fomento y educativos a personas de escasos recursos del departamento, los cuales estaban respaldados con pagarés y su respectiva carta de instrucciones. 5. El 15 de septiembre de 2022, presentó demanda ejecutiva singular ante la jurisdicción ordinaria contra Juan Aldahir Carreño González e Ingri Johanna Carreño González, con el fin de obtener el pago de una obligación crediticia otorgada a ellos.

Dicha obligación se encontraba respaldada en el pagaré No. XXX-XX79 del 13 de septiembre de 2017, junto con su carta de instrucciones, por valor de $11.697.189. 6. Posteriormente, el 3 de noviembre de 2022, el Juzgado 3 Civil Municipal de Yopal libró mandamiento de pago a favor del hoy accionante y en contra de los deudores mencionados. 7.

El 13 de septiembre de 2024, el juzgado declaró falta de jurisdicción y remitió el expediente a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 8. El 14 de noviembre de 2024, el Juzgado 1 Administrativo de Yopal dejó sin efectos el auto que había librado mandamiento de pago y, en su lugar, negó tanto el mandamiento como las medidas cautelares solicitadas.

Para sustentar su decisión, consideró que el título derivado del crédito otorgado a Juan Aldahir Carreño González e Ingri Johanna Carreño González tenía carácter complejo y que no se había aportado copia auténtica del contrato de mutuo, sino únicamente el pagaré No. XXX-XX79 del 13 de septiembre de 2017. En ese sentido, concluyó que no era posible determinar que la obligación contenida en dicho título valor fuera clara, expresa y actualmente exigible. 9.

El 20 de noviembre de 2024, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. En esa oportunidad manifestó que si bien no contaba con un contrato solemne previo a la creación del pagaré, lo cierto era que el contrato de mutuo se perfeccionaba con la tradición o entrega del dinero objeto del crédito otorgado.

En esa medida, sostuvo que el concepto de título ejecutivo definido en el artículo 422 del CGP permitía demandar ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que constaran en documento proveniente del deudor o de su causante. 10. El 27 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó el Auto de 14 de noviembre de 2024 mediante el cual se había negado la pretensión de librar mandamiento de pago.

Argumentó que debía verificarse el cumplimiento de los presupuestos para que un documento prestara mérito ejecutivo, esto es, que la obligación fuera clara, expresa y exigible, y debía estar respaldada en un contrato de mutuo, el cual no se había aportado. En ese sentido, precisó que, si bien el Radicado: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pagaré respaldaba las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad de carácter estatal, era necesario que se comprobara la existencia de dicho contrato para que se verificara que las partes del pagaré coincidieran con las del contrato de mutuo, puesto que este último constituía un presupuesto indispensable dentro del trámite ejecutivo adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo. 11.

Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales dentro del proceso ejecutivo incurrieron en un defecto fáctico, pues consideró que se realizó una valoración inadecuada del material probatorio. Explicó que, a pesar de haber aportado el pagaré y la carta de instrucciones correspondientes, documentos que contenían una obligación clara, expresa y exigible, las autoridades consideraron que se trataba de un título complejo y no de un título ejecutivo simple. 12.

Agregó que se configuró dicho defecto por haberse impuesto requisitos adicionales, tales como la exigencia de la copia auténtica del contrato de mutuo como fuente de la obligación contenida en el pagaré y su carta de instrucciones. A su juicio, esta exigencia no podía aceptarse, ya que implicaba desconocer que el contrato de mutuo se había perfeccionado de manera consensual con la entrega del dinero.

En esa medida, que se le haya requerido un contrato escrito constituía un exceso frente a lo que la ley preveía y conllevaba a que las obligaciones derivadas de títulos ejecutivos como pagarés, letras de cambio o cheques, e incluso de contratos no regulados por la Ley 80 de 1993, no pudieran hacerse efectivas mediante un proceso ejecutivo. 13.

Igualmente, afirmó que las autoridades incurrieron en un defecto sustantivo, pues interpretaron de manera restrictiva, irrazonable y contraria a la Constitución y a la ley el artículo 297 del CPACA. Dicho precepto, según lo expuso, señalaba expresamente los documentos y requisitos que podían constituir título ejecutivo, dentro de los cuales, además de los contratos, se incluían los actos que declararan el incumplimiento, el acta de liquidación y, en general, cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual.

No obstante, tanto el juzgado como el tribunal omitieron este mandato legal y, de manera reiterada, exigieron la existencia de un contrato escrito, como si solo este pudiera ser ejecutable o como si se tratara de un proceso estrictamente contractual. 14. Finalmente, consideró que también se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, ya que se exigieron documentos adicionales al pagaré, a pesar de que este constituía un título ejecutivo autónomo que acreditaba una obligación clara, expresa y exigible derivada del crédito otorgado al señor y la señora Carreño González.

Intervenciones1 1 Mediante Auto de 4 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado 1 Administrativo de Yopal y, se vinculó al Juzgado 3 Civil Municipal de Yopal, a Ingri Johana Carreño González y a Juan Adahir Carreño González en calidad de terceros con interés en el proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15. El Tribunal Administrativo de Casanare manifestó que no se habían vulnerado los derechos fundamentales del accionante ni se configuraban los defectos alegados, toda vez que la decisión había sido adoptada dentro del marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.

En ese sentido, explicó que el Instituto Financiero de Casanare, al ser una empresa de gestión económica de carácter departamental, se encontraba sometido al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a lo previsto en la Ley 489 de 1998. 16. Aunado a lo anterior, precisó que los contratos celebrados por dicha entidad para el desarrollo de su objeto estaban sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las Entidades Estatales.

Por esa razón, concluyó que el negocio jurídico que daba origen al pagaré cuya ejecución se pretendía correspondía a un contrato estatal, el cual requería prueba de su existencia mediante contrato escrito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993. 17. El Juzgado 1 Administrativo de Yopal indicó que la decisión de no librar mandamiento de pago obedeció a la indebida conformación del título ejecutivo.

Precisó que, en la providencia de 14 de noviembre de 2024, se señaló expresamente la ausencia de los requisitos sustanciales del título, ya que la obligación, al tratarse de un título de carácter complejo, debía estar integrada no solo por la garantía, sino también por el contrato de mutuo. En consecuencia, sostuvo que el pagaré y la carta de instrucciones no eran documentos suficientes para tener debidamente conformado el título ejecutivo y que, contrario a lo afirmado por el accionante, ello no constituía un exceso ritual manifiesto. 18.

Finalmente, afirmó que la decisión no desconocía la Constitución ni provenía de una indebida valoración probatoria, pues había sido adoptada con fundamento en las normas que regulaban el proceso ejecutivo y bajo los principios de autonomía e independencia judicial. Por lo tanto, no resultaba procedente que, mediante la acción de tutela, se buscara habilitar una instancia adicional para controvertir una decisión judicial que ya había sido desfavorable a la parte actora.

En la misma línea, señaló que no se vulneraba el derecho al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia, ya que la entidad actora, al adelantar actividades crediticias, debía ejercer oportunamente las facultades de cobro coactivo que tenía a su alcance para proteger su patrimonio y el patrimonio público. Así, al someter el debate a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, le correspondía cumplir con los requisitos que la normatividad imponía para la procedencia del proceso ejecutivo, sin que ello configurara vulneración alguna de sus garantías constitucionales. 19.

El Juzgado 3 Civil Municipal de Yopal, Ingri Johana Carreño González y a Juan Adahir Carreño González, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II.

CONSIDERACIONES Competencia 20. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 21.

La Sala advierte que el accionante, en su escrito de tutela, sostuvo que el Auto de 27 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, incurrió en un defecto fáctico, sustantivo y procedimental absoluto. En ese orden de ideas y con fines metodológicos, superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, se abordará de manera conjunta el estudio de los 3 cuestionamientos, toda vez que los argumentos que expuso por la parte actora guardan una estrecha relación entre sí. 22.

En efecto, los reparos formulados convergen en un mismo punto de debate, consistente en establecer si el pagaré allegado debía ser considerado como un título ejecutivo autónomo o, por el contrario, como un título complejo, dentro de la valoración realizada por la autoridad judicial en el marco del proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Problema jurídico 23. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Casanare vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al confirmar el Auto de 14 de noviembre de 2024, en el que se negó librar mandamiento de pago bajo el entendido de que el pagaré No. XXX-XX79 del 13 de septiembre de 2017 no constituía por sí solo un título ejecutivo autónomo y requería, además, la presentación del contrato de mutuo como respaldo de la obligación contenida en dicho documento.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 24. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni una reiteración de los argumentos planteados en el trámite ordinario y, en todo caso, los reparos (defecto fáctico, sustantivo y procedimental) fueron dirigidos concretamente contra la decisión del juez de segunda instancia;

(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso ejecutivo y, por el otro, el Tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Administrativo de Casanare profirió la decisión que se cuestiona;

(3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela se presentó el 29 de julio de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del Auto de 27 de marzo de 2025 (28 marzo de 2025);

(5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 25. Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 26.

La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 27. En criterio del accionante, se tiene que el Tribunal Administrativo de Casanare desconoció la autonomía del pagaré como título valor y, con ello, sus derechos fundamentales, al supeditar la orden de librar mandamiento de pago a la acreditación del contrato de mutuo que dio origen a la obligación. Sostuvo que el pagaré acompañado de su carta de instrucciones satisfacía los requisitos de ejecutividad previstos en el ordenamiento jurídico y que exigir la presentación del contrato escrito equivalía a imponer una carga desproporcionada y carente de sustento legal. 28.

No obstante, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo del Casanare basó su decisión en una interpretación razonada del marco normativo aplicable, según el cual, tratándose de entidades estatales, los negocios jurídicos que respaldan operaciones de mutuo deben constar por escrito, en virtud de lo dispuesto en los artículos 39 y 75 de la Ley 80 de 1993.

En ese orden, el pagaré allegado carecía de eficacia autónoma, pues remitía expresamente al contrato de mutuo como fuente de la obligación, lo que convertía el título valor en un instrumento incompleto y, por ende, en un título ejecutivo de carácter complejo que requería ser integrado con dicho contrato para su exigibilidad. 29. Asimismo, al confirmar la decisión de primera instancia, se observa que, en el Auto de 27 de marzo de 2025, el tribunal acudió a una aplicación valida de las disposiciones que rigen la contratación y el proceso ejecutivo ante la jurisdicción de los contencioso-administrativo, pues señaló que el numeral 3 del artículo 297 del CPACA prevé que solo constituyen título ejecutivo los contratos estatales, las garantías que los respalden, el acto que declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier otro acto contractual en el que consten obligaciones claras, expresas y exigibles.

A su vez, sostuvo que conforme al artículo 422 del CGP únicamente eran demandables ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en documentos que provengan del deudor y constituyan plena prueba contra él, lo que para el caso concreto era el contrato de mutuo por escrito Radicado: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que respaldaba la garantía plasmada en el pagaré No. XXX-XX79 del 13 de septiembre de 2017.

Tal razonamiento no puede ser catalogado como arbitrario, ni irrazonable o carente de sustento, sino que constituía el resultado de la aplicación de las normas pertinentes a las circunstancias del caso. 30. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Casanare realizó una interpretación razonada de las disposiciones normativas y de las circunstancias fácticas del proceso, para proferir el Auto de 27 de marzo de 2025 que confirmó negar librar mandamiento de pago por no cumplirse los requisito del título valor complejo, pues quedó acreditado que solo se aportó con la demanda ejecutiva el pagaré y su carta de instrucciones sin que estuviera respaldado por un contrato de mutuo, más si se tiene en cuenta que una de las partes es una entidad de naturaleza pública para lo cual se le obliga la realización o suscripción de contratos por escrito y no de forma consensuada como lo manifestó la parte actora.

Lo anterior, teniendo en cuenta que en el pagaré se manifestó que la suma de dinero se entregaba a título de mutuo, situación que reafirmó la decisión de las autoridades judiciales tanto en primera como en segunda instancia, pues necesariamente dicha obligación plasmada en el pagaré debía estar respaldada de un contrato de mutuo suscrito por las partes intervinientes. 31.

Así las cosas, en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, no le corresponde al juez constitucional sustituir la interpretación jurídica adoptada por el juez natural en ejercicio de su competencia, salvo que esta resulte arbitraria, irrazonable o manifiestamente contraria al ordenamiento. En este caso, se advierte que la decisión fue adoptada con fundamento en la normatividad vigente y en los hechos del expediente. 32.

Por tanto, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Casanare realizó un estudio razonable de los hechos y del marco normativo. Que la decisión no haya satisfecho las expectativas de la parte accionante no implica, por sí sola, que esta haya sido contraria a derecho. Conclusión 33. La Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no acreditarse que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare haya incurrido en algún defecto y consecuentemente vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la acción de tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare, por las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04677-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.