CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., 7 de diciembre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00783-00 Nº Interno: 3018-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Yolanda Villamil de Robayo Medio de control: Acción especial de revisión. Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Referencia: Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Recurso presentado de forma extemporánea. I. Asunto La Sala procede a dictar sentencia dentro de la acción especial de revisión[1] interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia del 31 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora Yolanda Villamil de Robayo. 1.
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Yolanda Villamil de Robayo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad parcial de los numerales primero de las Resoluciones 8324 del 15 de mayo de 2000, 23408 del 21 de agosto de 2002 y 2623 del 15 de mayo de 2003, por las cuales la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) reliquidó una pensión mensual vitalicia de jubilación sin tener en cuenta el régimen especial de los funcionarios de la Rama Judicial.
A título de restablecimiento del derecho, pidió se ordene a la demandada: (i) reliquidar su pensión en cuantía de $7.562.032, efectiva a partir de la fecha en que adquirió el estatus pensional, con los respectivos reajustes conforme al IPC, de acuerdo con el artículo 178 del CCA; y (ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibídem. 2.
Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión no. 2, mediante sentencia del 31 de octubre de 2007, declaró la nulidad parcial de los actos acusados; en consecuencia, ordenó a Cajanal (hoy UGPP) reliquidar la pensión de jubilación de la señora Yolanda Villamil de Robayo con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicio, de conformidad con el artículo 6° del Decreto 546 de 1971[2].
Explico que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, a la demandante se le debe aplicar de forma integral el régimen especial del Decreto 546 de 1971; por ello, la pensión se liquida con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios. Adujo que además del salario básico deben tenerse en cuenta todos los factores reconocidos y pagados en el mes como retribución del servicio. 1.
De la acción especial de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: “ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
(…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Sostuvo que se configuró la causal contenida en el literal a), por violación del debido proceso de la UGPP, en tanto la sentencia controvertida concedió un derecho a la señora Yolanda Villamil de Robayo, del cual no es beneficiaria, comprometiéndose de forma ilegítima recursos públicos, en perjuicio de los demás asociados. En cuanto a la causal b), referida a que la cuantía del derecho excede lo debido de acuerdo con la ley, alegó que la señora Yolanda Villamil de Robayo es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; de suerte que, el ingreso base de liquidación de su pensión de jubilación debió ser calculado conforme al artículo 21 o 36 de la aludida Ley 100 y no con el Decreto 546 de 1971.
Agregó que los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, en la medida en que la titular del derecho adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993. Consideró que la forma en que el Tribunal ordenó la reliquidación de la pensión de la accionada contraviene postulados de rango constitucional, sobre todo el principio de sostenibilidad financiera, pues dicha decisión incrementa en un 89% la mesada pensional.
Destacó que en el caso concreto se configura abuso del derecho, porque se desconocieron el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los precedentes obligatorios de la Corte Constitucional en cuanto a la forma de liquidar el IBL de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición. 2. Contestación de la acción especial de revisión La señora Yolanda Villamil de Robayo, actuando en nombre propio, se opuso a las pretensiones de la acción especial de revisión[3].
Refutó que se respetaron las garantías procesales para que la entidad ejerciera su defensa; no obstante, la entidad no sustentó en el término establecido el recurso de apelación contra la sentencia objeto de revisión del 31 de octubre de 2007. Expresó que las causales alegadas por la UGPP son improcedentes, en la medida en que la reliquidación de la pensión de jubilación ordenada por el Tribunal obedeció a la posición jurisprudencial del Consejo de Estado vigente para el año 2007 cuando se profirió la sentencia objeto de revisión. Alegó que solo hasta el 11 de junio de 2020, el Consejo de Estado mediante sentencia del 11 de junio de 2020 unificó el criterio relacionado con la aplicación del Decreto 546 de 1971 respecto del cálculo del IBL.
Precisó que la sentencia de unificación estableció efectos retrospectivos solamente para los asuntos similares que se estén tramitando en la administración, en los juzgados, tribunales y en el máximo órgano contencioso administrativo. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada y se encuentran amparados por la cosa juzgada. 3.
Trámite del recurso de revisión Mediante auto del 20 de mayo de 2021[4], el Despacho Sustanciador admitió el recurso de revisión presentado por la apoderada de la UGPP. En auto del 25 de noviembre de 2021[5] se prescindió del periodo probatorio, de acuerdo con el artículo 253 del CPACA. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. De la competencia El Consejo de Estado es competente para conocer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”.
Por consiguiente, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión y acciones especiales de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora bien, en el caso bajo estudio se tiene que la sentencia objeto del recurso fue dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 31 de octubre de 2007 y el tema que se debatió fue la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Yolanda Villamil de Robayo con fundamento en el Decreto 546 de 1971.
En ese orden de ideas, esta Sección es competente para conocer del recurso por cuanto la sentencia fue proferida por un Tribunal, y el debate procesal es de carácter laboral; por lo tanto, procede el estudio del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP. 2.2 Cuestión previa Previo a resolver de fondo el asunto, la Sala advierte que la sentencia proferida el 31 de octubre de 2007, controvertida en el presente asunto por la UGPP, se dictó por el magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, el cual hace parte de la Sala de Decisión. Sería del caso manifestar el impedimento para conocer del presente asunto, por cuanto este suscribió la decisión que se recurre.
Sin embargo, se observa que el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, norma en la cual no se encuentra establecida una causal de impedimento que se ajuste. Al respecto, la Sala considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en segunda instancia no constituye una instancia anterior al recurso extraordinario de revisión, pues la finalidad de este último es estudiar excepcionalmente el fallo recurrido, debido a una presunta vulneración del derecho sustancial o de las garantías procesales.
Así pues, las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de las causales aducidas por el recurrente, absteniéndose de analizar los argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca. En virtud de lo anterior, la Sala considera que no hay lugar a manifestar impedimento por parte del magistrado que firmó la providencia objeto del recurso, pues su imparcialidad no se ve comprometida. 2.3 De la presentación en término de la acción especial de revisión La UGPP planteó las causales de revisión reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento de que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Yolanda Villamil de Robayo, teniendo en cuenta la asignación básica más alta devengada en el último año de servicio con la inclusión de la totalidad de los factores percibidos en ese periodo, lo que a su juicio desconoce el debido proceso y causa un detrimento al erario, en la medida en que como beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación debió regirse por el artículo 21 o 36 Ibídem.
Sea lo primero resaltar que, en el asunto de la referencia el Tribunal en la sentencia controvertida analizó el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Yolanda Villamil de Robayo, teniendo en cuenta la asignación básica más alta devengada en el último año de servicio con la inclusión de la totalidad de los factores percibidos en ese periodo, y consideró, entre otras cosas, lo siguiente: “(…) la Sala arriba a la conclusión que la pensión de la demandante debe reconocerse con fundamento en el pluricitado Decreto 546 de 1971, es decir que el quantum de la misma debe corresponder al “setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios en las actividades citadas”, asignación que comprende, no sólo el salario básico correspondiente, sino todos los factores reconocidos y pagados en el mes como retribución del servicio.
Por todo lo anterior se accederá a la deprecada nulidad de los artículos primero de las Resoluciones números 8324 de 15 de mayo de 2000, 23408 de 21 de agosto de 2002 y 2023 de 15 de mayo de 2003, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, en la medida en que para establecer el quantum de la pensión mensual vitalicia de vejez de la actora no se tuvo en cuenta la regla contenida en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971(…), dicho en otros términos, ha quedado plenamente demostrado que la demandante goza de régimen especial de pensiones y que se ha liquidado en forma irregular su pensión de jubilación. (…) Por otra parte, quedó demostrado que la demandada mediante Resolución 19106 de 23 de septiembre de 2003 (fs. 126 a 130), reliquidó la pluricitada pensión con nuevos factores con efectos fiscales a partir del 30 de julio de 2003, en atención a la sentencia de 30 de julio de 2003 originaria del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá, que dispuso ampararle a la actora los derechos fundamentales constitucionales de petición, debido proceso, a la vida en conexividad con el mínimo vital y a la seguridad social, y consecuentemente, se ordenó a Cajanal reliquidar la pensión con base en las consideraciones del fallo (fs. 115 a 123).
Consecuentemente con lo anterior, y dado el carácter provisional de la aludida resolución, será menester que Cajanal en punto a garantizar los derechos fundamentales protegidos a través del aludido amparo constitucional, mantenga la vigencia y obligatoriedad de la resolución hasta cuando se dé cumplimiento a este fallo”. De modo que, en la parte resolutiva de la referida sentencia se ordenó lo siguiente: “1°, Declárase la nulidad parcial de los artículos primero de las Resoluciones números 8324 de 15 de mayo de 2000, 23408 de 21 de agosto de 2002 y 2623 de 15 de mayo de 2003, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, en la medida en que para establecer el quantum de la pensión mensual vitalicia de vejez de la actora no se tuvo en cuenta la regla contenida en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971; en el sentido de que éste debe corresponder al “setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios en las actividades citadas.”. 2°.
A título de restablecimiento del derecho ordénase a la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidar la pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución 8324 de 15 de mayo de 2000 a la señora Yolanda Villamil de Robayo. Identificada con la cédula de ciudadanía 23´253.189, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta sentencia. (…)”.
Pues bien, a través de la Resolución PAP 037508 del 31 de enero de 2011[6], la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en los siguientes términos: “Que dando cumplimiento a un fallo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, se procede a reliquidar la pensión VEJEZ con todos los factores salariales acreditados por la interesada en cuaderno administrativo, de conformidad con el Decreto 546 de 1971, aplicando el 75% de la asignación más alta devengada en los últimos 12 meses, teniendo en cuenta que la interesada adquirió el status jurídico el día 05 de julio de 2001, efectuando la siguiente liquidación: |FACTORES |VALOR IBL | |Asignación básica - 2001|$3.781.442.00 | |Prima de navidad - 2001 |$ 351.900.17 | |Bonificación servicios |$ 110.292.08 | |prestados - | | |2001 | | |Prima de servicios - 2001 |$ 162.155.58 | |Prima especial - |$1.134.432.00 | |2001 | | |Bonificación por compensación|$2.688.003.00 | |-RAMA - | | | |$8.228.224.83 | |TOTAL | | Pensión: ($8,228,224.83 x 75%) = $6.171.168.62 SON: SEIS MILLONES CIENTO SESENTA Y UN MIL CIENTO SESENTA Y OCHO PESOS M/CTE (…)”.
Ahora bien, sería del caso entrar a resolver la configuración de las causales alegadas por la UGPP, empero es preciso verificar si el recurso fue interpuesto en término, en tanto, se observa que la sentencia se dictó el 31 de octubre de 2007, quedó ejecutoriada el 24 de enero de 2008 (según constancia visible en el expediente[7]) y el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 18 de junio de 2018[8].
La Sala advierte que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 es de 5 años, conforme lo dispone el inciso final del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala: “En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.
En cuanto al término, de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional SU-427 de 2016[9], en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que esta entidad asumió las funciones de la Caja Nacional de Previsión y solo a partir de la cual se le puede exigir que actúe en defensa de la legalidad de las pensiones reconocidas por CAJANAL.
Este criterio fue reiterado en la sentencia SU-114 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, en la que se expresó lo siguiente: “la UGPP estaba obligada a agotar el recurso extraordinario de revisión para discutir lo relativo a la reliquidación pensional del señor Guillermo Brand, recurso cuyo término de interposición se venció el 11 de junio de 2018 tomando en consideración que en esa fecha se cumplieron cinco años a partir del momento en que la UGPP se puso al frente del asunto por virtud de la liquidación de CAJANAL, ya que –se insiste− no puede contabilizarse el lustro a partir de la providencia acusada, porque ella es anterior a la asunción de funciones por parte de la UGPP”.
Sobre el particular, esta Sala, en sendos pronunciamientos, ha acogido tal planteamiento para analizar el término de caducidad de los recursos extraordinarios de revisión presentados por la UGPP, sobre el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos[10]: “Ahora bien, la misma Corporación, con sentencia SU-427 de 2016, frente al término para deprecar la revisión de los fallos que condenan al pago de las mencionadas prestaciones fundados en el abuso del derecho, aclaró que existía un vacío legal que fue superado con la expedición del CPACA, cuyo artículo 251, «único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005», prevé un lapso de 5 años para interponer este mecanismo especial de impugnación, no obstante, debido al estado de cosas inconstitucional que atravesó la entonces Caja Nacional de Previsión Social, la Corte anotó que cuando el recurso fuera interpuesto por la UGPP tal período no podía contarse desde la ejecutoria de la sentencia, como impone la referida norma, motivo por el cual unificó su criterio, en cuanto a que «el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE».
A partir del precitado derrotero jurisprudencial, esta Colegiatura ha afirmado que en los casos en los que la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018”.
Nótese que según el criterio de la Corte Constitucional en las sentencias SU 427 de 2016 y SU 114 de 2018, que ha sido compartido por esta Corporación cuando la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013.
Por ello, el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión se contabiliza a partir del día en que la UGPP asumió las funciones, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[11], y no a partir de la ejecutoria de la providencia judicial. Así pues, el plazo de la UGPP para interponer los recursos de revisión de las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 venció el 12 de junio de 2018; por ende, en el caso bajo estudio, dado que el fallo censurado quedó ejecutoriado el 24 de enero de 2008 y el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 18 de junio de 2018, se concluye que debe ser declarado extemporáneo.
No hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR EXTEMPORÁNEO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 31 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente ordinario al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ( E ) CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] La Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 señaló que: “El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen…”. [2] Folios 120 a 129 y 163 a 164 (subsanación de la demanda). [3] Memorial electrónico allegado al aplicativo Samai visible a índice 27. [4] Folio 178. [5] Folio 189. [6] Visible en folios 99 a 102. [7] Folio 162. [8] Folios 129 reverso y 130. [9] A partir del precitado derrotero jurisprudencial, esta Colegiatura ha afirmado que en los casos en los que la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013 [10] Auto del 3 de febrero de 2022, 11001-03-25-000-2017-00284-00 (1366- 2017), con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter.
En el mismo sentido, de la Subsección “B”: C.P. César Palomino Cortes, radicado 25000- 23-42-000-2015-01191-01(0043-16) del 28 de marzo de 2019; C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 25000-23-42-000-2015-05762-01 (2751-2018) del 8 de agosto de 2019; C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 25000-23-42-000- 2014-01475-01(3531-17) de 7 de febrero de 2019; 9 de diciembre de 2021 con radicado 11001-03-25-000-2018-00992-00 (3238-2018), y ponencia del magistrado César Palomino Cortés. [11] Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa.
Ver SU 427-2016.