11001030600020230044800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Oscar Darío Amaya Navas (E) Bogotá D.C., 15 de noviembre de 2023 Radicación: 11001-0306-000-2023-00448-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación (Dirección de Control Disciplinario) y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá Asunto: Autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario contra unos empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, por una presunta falta disciplinaria por omisión, que inició antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Mediante el oficio 5954 del 25 de noviembre de 2015, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Tuluá, Valle del Cauca, compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación en contra de la señora Martha Cecilia Amórtegui Acevedo -coordinadora de la Unidad Local de Policía Judicial del Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI)2-, por haber incumplido presuntamente las órdenes impartidas por la mencionada autoridad judicial3, para hacer comparecer al proceso penal, mediante su 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Profesional Investigador III.

Descripción en el Auto de apertura de investigación. Ver SAMAI. Expediente digital. Archivo “Reparto y Radicación_3” Zip. Documento 3. Expediente 27106 de la Fiscalía General de la Nación, Auto de apertura de investigación disciplinaria, folio 27. 3 SAMAI. Expediente digital. Archivo “Reparto y Radicación_3” Zip. Documento 3. Expediente 27106 de la Fiscalía General de la Nación, Queja, folio 2.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 aprehensión y conducción4, a las víctimas de un posible delito de acto sexual abusivo con menor de catorce años, que era del conocimiento de ese juzgado. 2. La investigación disciplinaria en contra de la señora Amórtegui Acevedo se inició con el Auto 789 del 18 de marzo de 20165, bajo el radicado núm. 27106 de la Fiscalía General de la Nación, en adelante FGN6. 3.

No obstante, mediante el Auto DCD-01-1308-14 del 10 de junio de 20227, la Dirección de Control Disciplinario de la FGN declaró la prescripción de la acción disciplinaria dentro de dicha actuación, con fundamento en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, por haber transcurrido más de cinco años, contados desde el auto de apertura de la investigación. En consecuencia, ordenó remitir copias a la «Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Seccional Bogotá», con el fin de que esa autoridad investigara la presunta inactividad instructiva o procesal en la que pudieron incurrir los servidores de la FGN que tuvieron a su cargo el proceso disciplinario indicado. 4.

La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, por medio del Auto del 26 de septiembre de 2022, resolvió devolver tales diligencias, por competencia, a la Dirección de Control Disciplinario de la FGN. Lo anterior, por estimar que cualquier conducta contraria a la diligencia, impulso y decisión, por parte de los empleados de la Fiscalía que tuvieron a su cargo dicho proceso, se materializó antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el 13 de enero de 2021. 5.

La Dirección de Control Disciplinario de la FGN, mediante el Auto del 30 de mayo de 20238, confirmó su falta de competencia para conocer del asunto. En primer manifestó, que, de acuerdo con los artículos 257A de la Carta y 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y con la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, le compete a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales ejercer la acción disciplinaria sobre los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la FGN. 4 SAMAI.

Expediente digital. Archivo “Reparto y Radicación_3” Zip. Documento 3. Expediente 27106 de la Fiscalía General de la Nación, memorando de la Coordinadora de la Unidad Local de Policía Judicial del CTI al juez, folio 7. 5 SAMAI. Expediente digital. Archivo “Reparto y Radicación_3” Zip. Documento 3. Expediente 27106 de la Fiscalía General de la Nación, Auto de apertura de investigación disciplinaria, folio 27. 6 SAMAI.

Expediente digital. Archivo “Reparto y Radicación_3” Zip. Documento 3. Expediente 27106 de la Fiscalía General de la Nación, folio 2. 7 SAMAI. Expediente digital. Archivo “Reparto y Radicación_3” Zip. Documento 3. Expediente 27106 de la Fiscalía General de la Nación, Auto DCD-01-1308-14 del 10 de junio de 2022, folio 121. 8 SAMAI. Expediente digital.

Archivo “Reparto y Radicación_2” Zip. Auto DCD-01-1308-14 del 10 de junio de 2022, folio 1. Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 En segundo lugar, señaló que se trata de una posible falta disciplinaria relacionada con una conducta que se mantuvo en el tiempo, hasta el 18 de marzo de 2021 - cuando prescribió la acción disciplinaria-, de manera tal que, para el 13 de enero de 2021 -fecha en que entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la conducta todavía se estaba realizando.

Por lo tanto, al existir un presunto conflicto negativo de competencias con la comisión seccional, ordenó el envío de la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil, para que resolviera el conflicto. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3.°, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 431, por el término de cinco días hábiles, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones9.

Según informe secretarial del 9 de agosto de 202310, se comunicó la existencia del conflicto a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Posteriormente, mediante el informe secretarial del 22 de agosto de 202311, se señaló que, dentro del término correspondiente, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación presentaron sus alegatos.

Cambio de Ponente Inicialmente el expediente fue repartido al despacho de la Dra. Ana María Charry Gaitán, quien presentó proyecto ante la Sala, el cual, no fue acogido por los demás magistrados que la integran. Por lo anterior, el expediente pasó al despacho del doctor Edgar González López, por ser el consejero que seguía en turno, de acuerdo con el orden alfabético, tal como lo dispone el artículo 50, numeral 6, del Reglamento Interno del Consejo de Estado.

Ahora bien, el mencionado despacho se encuentra en encargo del consejero Oscar Darío Amaya Navas desde el 7 de noviembre de 2023, fecha en la que el doctor Edgar González López se retiró de la Corporación. 9 SAMAI. Expediente Digital. Doc. “POREDICTO_05EDICTO(.pdf) NroActua 2”, folio 1. Edicto del 9 de agosto de 2023. 10SAMAI.

Expediente Digital. Doc. Reparto y radicación _07. 11SAMAI. Expediente Digital. Doc. 12 Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación12 La Dirección de Control Disciplinario de la FGN ratificó los argumentos expuestos en la decisión en la que planteó el conflicto negativo de competencias.

En efecto, afirmó que el Acto Legislativo núm. 2 de 2015, por el cual se modificó el artículo 257 de la Constitución Política, no realizó ninguna distinción, en cuanto a las funciones administrativas o judiciales de los servidores de la Rama Judicial, y le asignó la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de esa rama a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

A su vez, sostiene que la Ley 1952 de 2019, artículo 2, inciso 5.º, modificada por el artículo 1.º de la Ley 2094 de 2021, ratificó dicha competencia disciplinaria en cabeza de la Comisión. Aunado a lo anterior, el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, determinó el alcance de la competencia de la Dirección de Control Disciplinario, así: Parágrafo transitorio.

La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 200 Igualmente, recordó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 del 13 de julio de 2016, precisó que los procesos disciplinarios que se venían adelantando en contra de los empleados de la Fiscalía General de la Nación seguirían en cabeza de esa Dirección, y que solo sería desplazada en su labor cuando entrara en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en aplicación de los principios de legalidad, juez natural e igualdad.

En cuanto al caso concreto, sostuvo que, si bien la conducta que se pretende investigar, relacionada con el acaecimiento de la prescripción dentro del proceso núm. 27106, inició cuando no había entrado en funciones la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no es menos cierto que la posible falta disciplinaria se mantuvo en el tiempo, hasta el 18 de marzo de 2021, cuando operó la prescripción de la acción disciplinaria dentro del proceso en mención. Por lo tanto, fue en esa fecha que se materializó la comisión de la conducta probablemente reprochable; momento que, en su criterio, determina la ley aplicable, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1952 de 2019, ya que, por tratarse de una conducta continuada, se entiende realizada con el último acto.

Por lo anterior, esa Dirección afirmó que, por expresa disposición legal, carece de competencia para conocer de la actuación disciplinaria cuya conducta presuntamente irregular se mantuvo hasta el 18 de marzo de 2021, puesto que, 12SAMAI. Expediente Digital. Doc. 10. Memorial Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 para esa fecha, ya no contaba con competencia para conocer de hechos ocurridos con posterioridad al 12 de enero de 2021. 2.

Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá13 Esta Comisión Seccional sostiene que, acorde con el régimen jurídico vigente, solo existen conflictos de competencias entre jurisdicciones y conflictos de competencias administrativas. Los primeros deben ser resueltos por el superior funcional de los jueces, si se trata de dos autoridades con un mismo superior, o por la Corte Constitucional, en el caso contrario.

Los conflictos administrativos, en segundo lugar, se resuelven por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Por lo tanto, a juicio de la comisión seccional, técnicamente no existen conflictos de competencia entre una autoridad judicial o con funciones jurisdiccionales, y un organismo de naturaleza administrativa, pues lo que procede, en tales casos, es que la autoridad administrativa acate la orden judicial que se le imparte.

En ese orden de ideas, la Sala de Consulta no tiene competencia para tramitar este tipo de asuntos, y debe inhibirse de conocer el conflicto de la referencia. Ahora bien, frente a la inactividad procesal que se propone como posible falta disciplinaria, señala la comisión que, al revisar el expediente correspondiente, se encontró que la última actuación que se dio en el proceso ocurrió en el mes de noviembre del año 2019, fecha en la que se expidieron copias al defensor de la investigada.

Lo anterior indica, en su criterio, que la mora en el trámite de las diligencias comenzó a materializarse desde el momento en que se registró esa última actuación dentro del proceso disciplinario enunciado, situación que, para ese momento, era de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Bajo esta óptica, considera que el estimar ahora dicho asunto como jurisdiccional implica una grave afectación para las garantías de los investigados, que estaban regidos por el régimen disciplinario de la Ley 734 de 2002, y contaban con un trámite administrativo, al momento en que empezó a materializarse la presunta falta; a la par que cambia la competencia de la Comisión, que, se supone, debe ejercer su función disciplinaria respecto de hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.

En atención a lo anterior, considera que la naturaleza de la acción disciplinaria frente a empleados judiciales de la FGN, por hecho ocurridos antes de la instalación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (enero 13 de 202), sigue siendo administrativa, y su conocimiento le corresponde, entonces, a la Dirección de Control Disciplinario de ese organismo, como lo prevé la Ley 734 de 2002 y la Ley 270 de 1996. 13 SAMAI.

Expediente digital. Doc.”RECIBE MEMORIALES ONLINE” Memorial de la Comisión, folios 1 a 10. Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala 1.1. Razones por las cuales la Sala de Consulta y Servicio Civil es la autoridad habilitada para resolver el conflicto de la referencia. Reiteración14 En primer lugar, frente a la manifestación expresada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, sobre la presunta falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimir esta clase de conflictos de competencia, es importante hacer las siguientes observaciones: En el caso de los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple funciones administrativas y otra que cumple funciones jurisdiccionales, que ciertamente se presentan, y con frecuencia, la Sala ha puesto de presente varias consideraciones importantes15, que vale la pena reseñar.

De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) la función judicial. En el primer caso, la Corte Constitucional sería la autoridad competente para dirimir el asunto, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política16, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, y, en el segundo caso, sería la autoridad judicial que establezca el respectivo código de procedimiento (generalmente, el superior funcional de las autoridades involucradas).

De otra parte, dado que una de las entidades cumple una función disciplinaria de naturaleza administrativa, la Sala de Consulta ha considerado que es un imperativo constitucional y legal resolver los conflictos de competencias planteados en tales circunstancias, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237, numeral 6, de la Carta Política, así como de los artículos 3, 39 y 112 del Cpaca17, en ejercicio de la función legal que a ella le corresponde.

En particular, 14 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 21 de junio de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2023-00021-00 15 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 16 de mayo de 2018 radicación 017-00200; Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211; Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. 16 Artículo 241.

A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Resalta la Sala] 17 Ver, pronunciamiento del 9 de marzo de 2022.

Conflicto entre la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario del Municipio de Soacha y la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 porque el efecto de la indefinición respecto de la autoridad competente, o la duda sobre la misma, puede afectar el derecho al debido proceso de los involucrados18.

En efecto, este cuerpo colegiado ha considerado19, en armonía con el principio del debido proceso, que mantiene la competencia para dirimir la controversia, debido a que, primero, por disposición del artículo 3.º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades [deben buscar] que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]», y, en segundo lugar, porque, para identificar la autoridad competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo, en cada caso.

A este respecto, la Sala ha señalado que, en tales circunstancias: […] no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer20. [Se destaca].

En el mismo sentido, ha sostenido que: No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, [por lo cual] es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]21 [se resalta].

Ahora bien, el elemento definitorio de la función y de la competencia atribuida legalmente a la Sala parte de que se trate de un conflicto de competencias administrativas, y lo cierto es que las disposiciones que regulan esta atribución no han definido de manera expresa qué se entiende por tales conflictos. Por ende, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha interpretado doctrinariamente las condiciones o elementos esenciales que tipifican esta clase de disputas, y las razones que la facultan para resolverlas.

Así, de los dos criterios posibles que podrían utilizarse para caracterizar un conflicto de competencias, a saber, el orgánico -referido a la naturaleza de las entidades o autoridades involucradas- o el funcional -que atañe a la naturaleza de la función ejercida por las entidades en conflicto-, la Sala, de vieja data, ha privilegiado el 18 Ver otros pronunciamientos similares adoptados por la Sala: Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059);

Decisión del 18 de septiembre de 2014 (Radicación 2014-00168) y Decisión del 6 de julio de 2022 (radicación 2022-000033). 19 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200). 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 último, es decir, el funcional. En particular, teniendo en cuenta que, conforme al diseño constitucional del Estado colombiano y su desarrollo legal (Ley 489 de 1998, entre otras), no solamente las entidades y organismos que forman parte de la Rama Ejecutiva ejercen la función administrativa, sino que también aquellos que integran las Ramas Legislativa y Judicial, los organismos de control y los órganos autónomos del Estado, pueden ejercer dicha función. Por esta razón, la Sala ha conocido y resuelto conflictos de competencia administrativa entre el Congreso de la República (Rama Legislativa) y la Procuraduría General de la Nación (órgano de control); entre un funcionario u organismo de la Rama Judicial y una entidad de la Rama Ejecutiva, o la misma Procuraduría. Incluso, entre dos autoridades judiciales, cuando ambas, o alguna de ellas, se encuentra cumpliendo la función administrativa.

También, entre una autoridad administrativa y un particular investido de funciones públicas, entre otros casos. En la hipótesis específica de los conflictos de competencia surgidos entre dos autoridades (cualquiera que sea su naturaleza), en los que la respectiva función pública es judicial, para una de ellas, y administrativa, para la otra, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha considerado22 que es la competente para resolverlos, bajo el entendido de que puede tratarse, igualmente, de conflictos en los cuales la autoridad competente sea aquella que ejerce la función administrativa, conclusión a la que solo se puede llegar, se insiste, una vez agotado el estudio de fondo que permita constatar esa situación. Esta opinión ha sido compartida por la Corte Constitucional, en múltiples providencias.

Así, por ejemplo, en el Auto 1691 del 9 de noviembre de 2022, en un conflicto suscitado entre la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, resolvió la inquietud original sobre quién debe dirimir los conflictos entre una autoridad administrativa y una judicial, en favor de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al sostener lo siguiente: 1.4.

En consecuencia, resulta claro que escapa de las facultades de la Corte la resolución de una controversia en la que no están inmiscuidas dos autoridades en ejercicio de funciones jurisdiccionales. Sin embargo, “en aras de garantizar el efectivo acceso al poder público y salvaguardar el principio de celeridad, resulta importante remitir el presente asunto a la autoridad competente para resolver el presente conflictos [sic] de competencia”15 1.5.

Al respecto, esta Corporación, mediante Auto 1044 de 202116, señaló que en los conflictos de competencia sobre actuaciones disciplinarias entre una autoridad 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 18 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-06-000-2014-00168-00; 16 de mayo del 2018, rad. 11001-03-06-000-2017-00200-00; 18 de junio de 2019, rad. 11001-03-06-000-2019-00063-00; 20 de mayo del 2021, rad. 11001-03-06- 000-2021-00024-00.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 judicial y una autoridad administrativa que no tienen un superior común resulta “aplicable lo dispuesto por los artículos 3923 y 112.1024 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo;

(ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto particular y concreto”. Y reiteró la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual, “la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas”25. [Se destaca] Como en esta oportunidad, tanto la Dirección de Control Disciplinario de la FGN como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá manifestaron carecer de competencia para iniciar una investigación disciplinaria en contra de los servidores de la Fiscalía que presuntamente omitieron impulsar y decidir el proceso disciplinario núm. 27106, que culminó con la prescripción de la acción disciplinaria, y la Dirección de Control Disciplinario de la FGN puso en conocimiento de la Sala esta situación, entiende la Sala que, efectivamente, entre dichas autoridades existe un conflicto negativo de competencias administrativas, que necesariamente debe ser resuelto por una autoridad distinta e imparcial.

Por consiguiente, al existir, conforme a los hechos relatados, el mencionado conflicto negativo de competencias, la Sala de Consulta y Servicio Civil está habilitada para dirimirlo, conforme a lo expuesto. A continuación, se describirán las reglas especiales y generales de competencia que resultan aplicables para resolver 23Artículo 39.

Ley 1437 de 2011. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional (…).

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales (…) conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 24 Artículo 112. Inciso 3. Numeral 10. Ley 1437 de 2011. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. 25 La cita 15 se refiere a: Auto 859 de 2021.

CJU-361. M.P. Alberto Rojas Ríos. La cita 16 corresponde al CJU-609 sustanciado por la M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Esta posición también ha sido defendida por la Corte en el Auto 859 de 2021, entre otros. Y la última referencia corresponde al Auto del Consejo Superior de la Judicatura. Auto del 28 de mayo de 2014. Rad. 110010102000201302213-00, reiterado en el auto del 4 de febrero de 2016, rad. 110010306000201500176-00.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 tales asuntos, y se explicará por qué, en virtud de tales reglas, la Sala puede conocer de este conflicto, en particular. 1.2. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019. Reiteración26 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria regida por la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021 (Código General Disciplinario), como ocurre en el presente caso27, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone:

ARTÍCULO 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocara el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Negrillas añadidas]. Con todo, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, no tienen un superior común. 26 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 27 Según lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 93 del citado código, dado que los hechos que se investigan, en el presente caso, si bien empezaron a ocurrir antes del 13 de enero de 2021, terminaron de suceder después de esa fecha.

En efecto, como la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, -salvo su artículo 30 que aún está vigente-, es relevante tener en cuenta que, fuera del régimen de transición general contenido en el artículo 263 de la Ley 1952, existe el parágrafo transitorio del artículo 93 del mismo código, que estableció un régimen de transición especial, aplicable a los procesos disciplinarios de los que venía conociendo la Fiscalía General de la Nación, por intermedio de su Dirección de Control Disciplinario.

En él, se dijo que la oficina de control disciplinario de la FGN seguiría conociendo solo de los procesos cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021. Dado que la conducta omisiva que se endilga a empleados de la Fiscalía, en esta oportunidad, continuó presentándose después del 13 de enero de 2021, resultan aplicables al proceso disciplinario que dio origen a este conflicto las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.3.

Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos. Reiteración28 La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»29 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta]. 28 Cfr. Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 29 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «Procedimiento Administrativo Común y Principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las dos autoridades involucradas en el presente trámite han negado su competencia para adelantar la investigación disciplinaria derivada de la declaratoria de prescripción de la acción disciplinaria ejercida en el proceso núm. 27106, por la presunta falta de impulso y decisión por parte de los servidores de la Fiscalía General de la Nación que conocieron de dicha actuación. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Fiscalía General de la Nación, organismo perteneciente a la Rama Judicial, según lo establecido en la Constitución Política y en el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, de un lado, y del otro, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, que es una autoridad territorialmente desconcentrada, pero del orden nacional30, perteneciente también a la Rama Judicial. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en investigación disciplinaria en contra de los servidores de la Fiscalía General de la Nación que presuntamente omitieron impulsar y decidir oportunamente el proceso núm. 27106, situación que generó la prescripción de la acción disciplinaria. Ahora bien, en relación con la naturaleza del conflicto, la Sala observa que el proceso disciplinario podría tener carácter jurisdiccional, si la competencia le correspondiera a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, o sería de naturaleza administrativa, si dicha función la cumpliera la Dirección de Control Disciplinario de la FGN31. 30 La Administración de Justicia, según el artículo 228 de la Constitución, es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma. 31 Ver, entre otros Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto 11001-03-06-000-2022-00227-0 del 22 de noviembre de 2022.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 En estos casos, como ya se explicó, la Sala ha señalado que es competente para resolver los conflictos de competencia (positivos o negativos) que se presenten entre dos autoridades que cumplen, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»32.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6.° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 32 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En esta oportunidad, el problema jurídico se centra en definir cuál es la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria que pueda derivarse de la presunta falta de impulso procesal y decisión en el proceso disciplinario núm. 27106, por parte de servidores de la Fiscalía General de la Nación, lo que dio lugar a la prescripción de la respectiva actuación. Para la Dirección de Control Disciplinario de la FGN, la ausencia de impulso y decisión en el citado proceso implicó una conducta omisiva, de carácter continuado, por parte de los funcionarios involucrados, que se consolidó hasta el día 18 de marzo de 2021, fecha en la que operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria.

Lo anterior significa, en su criterio, que la competencia le corresponde a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, por tratarse de una situación que se consolidó con posterioridad al 13 de enero de 2021. En cambio, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá indica que la omisión de los funcionarios de la Fiscalía ocurrió con anterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la que entró en funcionamiento esa corporación, debido a que el asunto se consolidó, en realidad, en el mes de noviembre de 2019, cuando se registró la última actuación por parte de los servidores de la FGN, dentro del proceso disciplinario núm. 27106 (Fiscalía).

Para resolver este problema, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado: reiteración; ii) Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario: el factor subjetivo o personal; iii) Los servidores de la Rama Judicial: distinción entre funcionarios y empleados judiciales.

Reiteración; iv) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, haciendo énfasis en los empleados de la Fiscalía General de la Nación. v) Los términos para adelantar la investigación disciplinaria (Ley 734 de 2002) vi) El caso concreto.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración33 El control disciplinario se concibe como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar su buen nombre, eficiencia34 y eficacia en el cumplimiento de sus objetivos, sino también como un instrumento para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados35.

Por tanto, el ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración, e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer, en este caso, la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas. El poder punitivo que se reconoce al Estado, en estos casos, se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley36.

Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la Constitución y en las leyes37.

Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios e incurren en cualquier omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.

El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente, respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.

Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y la decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06- 000-2019-00120-00. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 37 Ley 734, artículo 22.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro38. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general39.

La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]40.

En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.

Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094, dispone: ARTÍCULO 2o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.

Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.

Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales41 que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.

Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200- 10. 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 40 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006 41 La expresión «jurisdiccionales», contenida en esta norma, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. […].

De esta manera, se reitera42 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera43: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en relación con todos los que desempeñen funciones públicas, inclusive particulares y servidores públicos de elección popular, en relación con las competencias que le otorga directamente la ley (en forma exclusiva), o en ejercicio de su poder disciplinario preferente. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos, y a particulares que ejercen funciones públicas en ese nivel territorial. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, para investigar disciplinariamente a los funcionarios y empleados judiciales y a los abogados, en el ejercicio de su profesión. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00002-00 Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 5.2. Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal.

Reiteración44 En materia disciplinaria, la competencia, entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.

En relación con el primer criterio, el inciso 6.° del artículo 2.° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».

Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.

El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.

Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. 44 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. Como se aprecia, los criterios45 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para la cual presta o prestó sus servicios el particular46. 5.3.

Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración47 Sobre la distinción entre funcionario y empleado judicial, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 dispone lo siguiente: Artículo 125. De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.

Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. [Negrita fuera del texto original]. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-037 de 1996, al analizar la constitucionalidad del citado artículo, precisó que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, y apoyan el cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia: La presente disposición concuerda con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-417/93, en el sentido de que son funcionarios de la rama judicial aquellos servidores públicos encargados de administrar justicia, mientras que empleados del sector son todos los demás que ocupan diversos cargos, de carácter principalmente administrativo. 45 Ley 1952 de 2019, artículo 91.

Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 03 de mayo de 2023 (radicado número 11001-03-06-000-2023-00025-00) Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 Esta distinción resulta pertinente, en la medida en que, como se verá más adelante, la competencia para investigar disciplinariamente a los funcionarios judiciales se encuentra a cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, al igual que sobre los empleados judiciales, pero, en este último caso, solamente en relación con los hechos que hayan tenido lugar a partir del 13 de enero de 2021, fecha en la cual entró en funcionamiento aquella corporación. Por su parte, la competencia para investigar a los empleados judiciales, por hechos anteriores al 13 de enero de 2021, se encuentra, en principio, a cargo de sus superiores jerárquicos y de la Procuraduría General de la Nación (en ejercicio del poder disciplinario preferente), conforme a lo señalado por la Corte Constitucional, en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021. 5.4.

Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración48 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».

En armonía con dicha ley49, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único50, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».

En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejercía por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en conjunto con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar 48 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión del 28 de septiembre de 2022, radicación 11001030600020220017800. 49 La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C). 50 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.

La Ley 734 de 2002 fue derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo. Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201551 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19.

El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […] [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigencia del citado acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.

Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.

Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19. 51 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.

Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].

Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.

Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Así las cosas, aun cuando, jurisprudencial y legalmente (en el caso de la Fiscalía), se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 del 13 de enero de 202152, son conocidas por el que, para la época de los hechos, tuviera asignada la competencia, y las que ocurran luego de esa fecha, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o las comisiones seccionales.

En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022- 00022-00, sostuvo lo siguiente: Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.

Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario». [énfasis añadido] 5.5.

Los términos para adelantar la investigación disciplinaria (Ley 734 de 2002) Ahora bien, en lo atinente al procedimiento disciplinario, es importante anotar que, bajo el Código Disciplinario Único, el cual estuvo vigente hasta el 29 de marzo de 2022, la investigación disciplinaria debe adelantarse dentro de unos términos prestablecidos.

Así, el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, disponía que una investigación disciplinaria, dependiendo las particularidades del caso, tendría una duración máxima de 24 meses, y ante la falta de pruebas, dicho término podría extenderse hasta los 36 meses:

ARTÍCULO 156. Término de la investigación disciplinaria. El término de la investigación disciplinaria será de doce meses, contados a partir de la decisión de apertura. En los procesos que se adelanten por faltas gravísimas, la investigación disciplinaria no podrá exceder de dieciocho meses. Este término podrá aumentarse hasta en una 52 En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, sostuvo lo siguiente: «si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados. Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el archivo de las diligencias.

Con todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación. Una vez surtida dicha etapa, el Código Disciplinario Único indicaba que se contaba con 15 días hábiles para evaluar la investigación y determinar si había lugar a formular pliego de cargos o a archivar el proceso:

ARTÍCULO 161. Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluara el mérito de las pruebas recaudadas y formulara pliego de cargos contra el investigado u ordenara el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156. 5.6.

Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la autoridad competente para continuar con las diligencias disciplinarias que se han realizado, en contra de los empleados de la Fiscalía General de la Nación que conocieron y dejaron prescribir el proceso disciplinario núm. 27106, el cual se tramitó entre el 18 de marzo de 2016 y el 10 de junio de 2022.

Al respecto es necesario indicar que los hechos de los que conoce la Comisión, en el caso de los empleados judiciales, son aquellos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. Para el caso de la Fiscalía, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció que la «Oficina de Control Interno Disciplinario» de esa entidad seguiría conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos ocurrieron antes del 13 de enero de 2021.

Revisada la documentación allegada, la Sala encuentra que, el sustento de la noticia disciplinaria consiste en que los empleados de la Fiscalía que conocieron del proceso núm. 27106, incurrieron en una presunta falta por omisión que condujo a la declaratoria de prescripción el 10 de junio de 2022, por haber transcurrido más de cinco años contados desde el auto de apertura de la investigación Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 Sin embargo, el presente asunto no puede ser analizado únicamente a partir del momento en el cual la autoridad administrativa perdió la competencia para ejercer la acción disciplinaria (prescripción declarada el 10 de junio de 2022), sino desde antes, por lo siguiente: Como lo ha expuesto la Corte Constitucional53, las infracciones disciplinarias suponen un incumplimiento de deberes funcionales, y desde este punto de vista, no se puede analizar exclusivamente el hecho de la pérdida de competencia para ejercer la acción disciplinaria, sino también las conductas de aquellos funcionarios encargados de adelantar la investigación disciplinaria durante el plazo legal dispuesto para este efecto en el código disciplinario único.

Lo anterior, con el fin de determinar el presunto incumplimiento de sus deberes funcionales y las posibles sanciones disciplinarias. En otras palabras puede decirse que, el presunto incumplimiento de los deberes funcionales por parte de los servidores públicos responsables de adelantar el proceso disciplinario no ocurrió instantáneamente cuando acaeció la prescripción de la acción disciplinaria, sino prolongadamente a partir de que se incumplieron los términos para adelantar la investigación disciplinaria, la formulación del pliego de cargos o para la emisión del respectivo fallo, por cuanto la tardanza en tales actuaciones incide directamente en la configuración del fenómeno prescriptivo.

En ese sentido, desde el punto de vista disciplinario, se debe realizar un examen integral de los hechos, desde el 18 de marzo de 2016 al 10 de junio de 2022, para identificar los posibles servidores públicos responsables, determinar si hubo un incumplimiento de sus deberes funcionales e imponer, si hay lugar a ello, las sanciones disciplinarias.

Para el caso en concreto, la Sala observa que la apertura de la investigación disciplinaria se dio el 18 de marzo de 2016, mediante proveído de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y, por ende, el termino para formular pliego de cargos, bajo cualquier circunstancia54, tiene lugar dentro de los 53 La Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2012, al referirse al objeto de derecho disciplinario señaló que, [d]icho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.

En este sentido y dado que las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.

(Subraya la Sala). 54 ARTÍCULO 156. Término de la investigación disciplinaria. El término de la investigación disciplinaria sera de doce meses, contados a partir de la decisión de apertura. En los procesos que se adelanten por faltas gravísimas, la investigación disciplinaria no podra exceder de dieciocho meses. Este término podra aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuacion se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados.

Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el archivo de las diligencias. Con Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 15 días hábiles siguientes al vencimiento del plazo máximo de duración de una investigación disciplinaria, es decir 36 meses contados desde el 18 de marzo de 2016. 55 Así las cosas, la conducta omisiva que posteriormente desembocó en la prescripción de la acción en el proceso disciplinario núm. 27106, puede encontrarse configurada, bajo cualquier circunstancia, después de los 15 días hábiles contados desde el 18 de marzo de 2019, esto es, 01 de abril de 2019.

Fecha que resulta anterior a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. En consecuencia, el competente para iniciar la investigación disciplinaria y fallar lo que en derecho corresponda es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para conocer de la presunta conducta omisiva de los servidores de la Fiscalía General de la Nación que tuvieron a su cargo el proceso disciplinario núm. 26106 de esa entidad, ante la presunta falta disciplinaria consistente en no impulsar ni adoptar una decisión oportuna en torno a ese proceso, lo que llevó a que se declarara la prescripción de la acción disciplinaria.

SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Fiscalía General de la Nación, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación.

CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación. 55 ARTÍCULO 161.

Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluara el mérito de las pruebas recaudadas y formulara pliego de cargos contra el investigado u ordenara el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000448-00 QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado (Aclaración de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.