1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: GLORIA STELLA PEÑA DE GONZÁLEZ Accionado: JUZGADO CATORCE (14) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la dignidad humana y a la protección especial a la tercera edad / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Sustitución pensional / REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – La parte actora aún dispone de medios idóneos de defensa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante, mediante agente oficioso, contra la sentencia del 12 de marzo de 2026, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 29 del Decreto 2591 de 19911.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 18 de febrero de 2026, la señora Gloria Stella Peña de González, por intermedio de agente oficioso, promovió acción de tutela contra el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la dignidad humana y a la protección especial a la tercera edad.
Hechos relevantes 2. La parte accionante refiere que el 6 de abril de 1963 contrajo matrimonio por el rito católico con el señor Abel Darío González Salazar, Q.E.P.D., el cual fue protocolizado ante la Notaría Segunda (2.ª) del Círculo de Bogotá bajo el número serial 8034928. Sostiene que dicha unión se mantuvo de forma ininterrumpida hasta el fallecimiento de su cónyuge en el año 2023. 3.
En el mismo año 2023, solicitó ante la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, debido a que afirma que dependía 1 Que ingresó a despacho para fallo el 26 de mayo de 2026. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 económicamente de su cónyuge para garantizar su supervivencia en alimento, salud y vestido. 4.
Por medio de la Resolución núm. RDP023103 del 19 de septiembre de 2023, la UGPP negó el reconocimiento pensional y le informó de la existencia del reclamo de la señora Laura Stella Mora Rodas, quien afirmaba haber convivido con el causante desde el 15 de febrero de 1990 hasta la fecha de su muerte. 5. Con base en lo anterior, la señora Laura Stella Mora Rodas promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que se abstuvieron de reconocer la pensión. 6.
El asunto correspondió al Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá bajo el número de radicado 11001-33-35-014-2024-00199-00. Por medio de auto del 16 de mayo de 2025, la autoridad judicial admitió la demanda en cuestión y ordenó la vinculación de la señora Gloria Stella Peña de González, por tener interés directo en las resultas del proceso. 7.
Surtidas las notificaciones debidas, la accionante contestó la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó una medida cautelar consistente en que se “que adjudique en forma temporal o provisional, mientras se ventila el proceso ordinario laboral, el 50% de la sustitución pensional a que tiene derecho la accionante, con el fin de garantizarle su subsistencia, su vida, su mínimo vital y evitar que fallezca de hambre por no tener recursos para vivir, mientras se ventila todo el proceso ordinario laboral para determinar su derecho al 100% de sus derechos pensionales como cónyuge del señor ABEL DARIO GONZALEZ SALAZAR (Q.E.P.D.)”2. 8.
Indica la demandante que, si bien el 6 de octubre de 2025 el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá corrió traslado de la medida solicitada, a la fecha de la presentación de la acción de tutela de la referencia no ha emitido pronunciamiento de fondo. Pretensiones 9. La parte accionante solicitó lo siguiente (se transcribe textualmente): “Con el respeto acostumbrado se solicita que con base en la presente acción de tutela se le garanticen los derechos mínimos vitales y derechos fundamentales a la señora GLORIA STELLA PEÑA DE GONZALEZ, y así poder garantizar su MINIMO VITAL en conexidad con la VIDA, teniendo presente que es una persona de la tercera edad, que requiere especial protección del estado, y en efecto ella compartió toda su vida con el causante desde el año 1963 hasta el año 2023 fecha de fallecimiento, convivencia generada de forma permanente, ininterrumpida y estable, dependiendo económicamente para su manutención de su esposo, no tiene ingresos propios, y no tiene como garantizar propia subsistencia, pagar medicamentos alimentación, en general su mínimo vital, por lo que 2 Folio 2.
Archivo “008_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ContestacionTutela”. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 reúne todos los requisitos exigidos por la ley para la procedencia de la presente acción de tutela.
Con base en lo anterior, solicito que se le ordene al JUZGADO 14 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTA. SECCION SEGUNDA. Mediante procedo de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, con radicado No 11001-3335.014- 2024-00199-00 que decrete y adjudique de forma temporal o provisional, mientras se ventila el proceso ordinario administrativo, el 50% de la sustitución pensional a que tiene derecho la accionante, con el fin de garantizarle su subsistencia, su vida, su mínimo vital y evitar que fallezca por no tener recursos para vivir, mientras se decide en sentencia su derecho al 100% de sus derechos pensionales como cónyuge del señor ABEL DARIO GONZALEZ SALAZAR (Q.E.P.D.)”3.
Fundamentos de la demanda de tutela 10. La demandante sostiene que es un hecho notorio que la prolongada duración de los trámites administrativos y judiciales relacionados con el reconocimiento y pago de una mesada pensional inciden directamente en la situación de la señora Gloria Stella Peña de González, quien en la actualidad carece de medios económicos para su subsistencia. En efecto, manifiesta no contar con recursos siquiera para su propia manutención, viéndose comprometido su derecho al mínimo vital.
Aunado a ello, refiere que se encuentra hospitalizada en estado grave, lo cual se acredita con la certificación médica allegada al expediente, evidenciándose una condición de especial vulnerabilidad que exige la intervención inmediata del juez constitucional. 11. En ese contexto, y mientras se surte el respectivo proceso administrativo orientado a resolver de fondo la situación jurídica planteada, solicita de manera comedida al juez de tutela que disponga, con carácter urgente, la medida provisional requerida, a fin de garantizar sus derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital.
Lo anterior, con el propósito de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, habida cuenta de que su estado de salud y su falta absoluta de recursos comprometen de manera inminente su subsistencia y dignidad. Trámite procesal en primera instancia 12. El proceso correspondió inicialmente a esta Corporación que, por conducto de su Secretaría General, le asignó su estudio al despacho del magistrado William Barrera Muñoz.
Por medio de auto del 2 de marzo de 2026, dicho despacho ordenó la remisión a la “Oficina de Apoyo Judicial de los Tribunales Administrativo de Bogotá” (sic)4. 3 Folio 5 del escrito de tutela. 4 Ver certificado 47852CE2553E3FAE 3ABF839758471A17 66DFAEA907D27031 7900918C54AC3EF1. Visible en la carpeta adjunta al expediente denominada “principal” y en el documento “009Autoqueremite_20260128800Remite11.pdf”.
Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 13. El asunto fue remitido a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto del 9 de marzo de 20265, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar únicamente al Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que ejerciera su derecho de defensa.
Intervenciones en primera instancia 14. El Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá realizó un recuento de las actuaciones adelantadas en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 11001-3335-014-2024- 00199-00. 15. Indicó que la falta de decisión respecto de la medida cautelar solicitada por la parte accionante no obedece a mora judicial ni a negligencia por parte del despacho, sino a la particularidad derivada de la existencia de dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho: uno que cursa en el despacho en mención y otro ante el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, cuya demanda aún no ha sido tramitada.
Frente a ello, adujo que, en el curso del proceso ordinario, se configuró una falta de técnica jurídica por parte del apoderado de la señora Gloria Stella Peña de González, toda vez que, en el año 2013, no acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo luego de que la UGPP negara el reconocimiento del derecho pensional. 16.
Además, señaló que la actora tampoco promovió demanda de reconvención frente al medio de control instaurado por la señora Laura Stella Mora Rodas. En lugar de ello, optó por presentar una demanda independiente sin considerar la vinculación laboral del causante, pese a que las pretensiones podían resolverse de manera conjunta, dado que ambos litigios versaban sobre el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional derivada del fallecimiento del señor Abel Darío González Salazar.
La sentencia de primera instancia 17. Por medio de sentencia del 12 de marzo de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 18. Indicó que no es factible que el juez constitucional ordene a la autoridad judicial accionada para que acceda a la medida cautelar solicitada en el curso del medio de control, en atención a que esta es una decisión autónoma y fundamentada en derecho que le corresponde adoptar al juez de lo contencioso administrativo.
Ello, por cuanto sería “abrogarse la competencia legalmente establecida en desconocimiento del ordenamiento jurídico, cuando no hay una situación grave, urgente e inminente para ordenar de manera temporal el reconocimiento del 50% 5 Obra en certificado 815D58C5B6F0C694 2601A4747B492C31 BE6D0AC8BD719D6B A944557BD19413A6. Ver índice 4 de Samai.
Expediente radicado núm. 25000-23-15-000-2026- 00155-00. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 de la sustitución pensional, cuando existe un conflicto de rango legal que debe ser objeto de decisión por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa”6.
La impugnación 19. Contra la decisión precitada, la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela7. Trámite procesal en segunda instancia 20. A través de providencia del 20 de marzo de 20268, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió la impugnación y ordenó que el expediente fuese remitido al Consejo de Estado para lo de su cargo. 21.
El estudio del proceso de la referencia correspondió a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Así, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente ingresó a este despacho el 6 de abril de 20269 para proferir sentencia de segunda instancia. 22. Sin embargo, el despacho sustanciador advirtió que en el presente trámite de tutela no habían sido vinculadas la señora Laura Stella Mora Rodas ni la UGPP, quienes ostentan, respectivamente, la calidad de parte demandante y demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 11001- 33-35-014-2024-00199-00, actuación que constituye el objeto de análisis en el asunto bajo estudio. 23.
En virtud de lo anterior, por evidenciar que sobre el proceso recaía una causal de nulidad de carácter saneable10, de conformidad con los artículos 13611 y 13712 del Código General del Proceso13, el magistrado ponente estimó necesario 6 Folio 12. Archivo “004ED_12_Sentencia_Fallo20”. 7 Ver índice 13 de Samai. Expediente de primera instancia radicado núm. 25000-23-15-000-2026- 00155-00. 8 Ver índice 15 de Samai.
Ibid. 9 Índice 3 de Samai. 10 Corte Constitucional, Auto 2053 de 2025. 11 ARTÍCULO 136. SANEAMIENTO DE LA NULIDAD. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: || 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. || 2. Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada. || 3.
Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa. || 4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa. || PARÁGRAFO. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. 12 ARTÍCULO 137.
ADVERTENCIA DE LA NULIDAD. En cualquier estado del proceso el juez ordenará poner en conocimiento de la parte afectada las nulidades que no hayan sido saneadas. Cuando se originen en las causales 4 y 8 del artículo 133 el auto se le notificará al afectado de conformidad con las reglas generales previstas en los artículos 291 y 292. Si dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación dicha parte no alega la nulidad, esta quedará saneada y el proceso continuará su curso; en caso contrario el juez la declarará. 13 La Corte ha precisado que estas normas y el proceso de saneamiento de nulidades configuradas antes del fallo son aplicables en las acciones de tutela.
Ver Auto 521 de 2019 y 397 de 2018. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 adelantar las actuaciones conducentes a poner en conocimiento de la señora Laura Stella Mora Rodas y de la UGPP la nulidad saneable que se configura en este asunto. 24.
Así las cosas, por medio de auto del 23 de abril de 202614, el suscrito consejero de Estado ponente ordenó: “PRIMERO: Por conducto de Secretaría General, PONER en conocimiento de la señora Laura Stella Mora Rodas y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP la nulidad saneable que se presenta en el proceso de la referencia, para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, (i) aleguen la nulidad si a bien lo tienen; o (ii) se pronuncien sobre la solicitud de amparo.
SEGUNDO: SUSPENDER los términos del presente asunto desde el veintitrés (23) de abril de 2026, inclusive, hasta que reingrese el expediente al despacho”. 25. El 27 de abril de 202615, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó la providencia precitada a la UGPP, mediante comunicación electrónica. 26. Asimismo, a través de oficios del 5 de mayo de 202616 y del 7 de mayo de 202617, la Secretaría General de esta Corporación requirió a la señora Gloria Stella Peña de González con el fin de “solicitarle informar la dirección de notificación electrónica y/o física de la señora Laura Stella Mora Rodas y se encuentra vinculada al proceso de la referencia en calidad de tercera con interés”. 27.
No obstante, el 8 de mayo de 202618, la Secretaría dejó constancia de que no fue posible surtir la notificación personal a la señora Laura Stella Mora Rodas, razón por la cual procedería a efectuar la correspondiente comunicación mediante aviso, a saber: “En Bogotá, D.C., a los ocho (8) días del mes de mayo de dos mil veintiséis (2026), se hace constar que no fue posible notificar personalmente a la señora Laura Stella Mora Rodas, quien se encuentra vinculada en la tutela de la referencia en calidad de tercera con interés. Lo anterior, pese a que se realizaron las siguientes actuaciones: • El 5 y 7 de mayo de 2026 se requirió a la parte actora con el fin de que aportara dirección de notificación de dicha seora, sin obtener respuesta alguna hasta el momento.
Por lo anterior, se procede a fijar aviso en la página web de la Corporación, con el fin de realizar la notificación de la providencia del once (11) de mayo 14 Índice 4 de Samai. 15 Certificado 42D2D2CAC99C115B 83862D027BEBD79E 2B0479FB04EDDC4D 60F27E89FFC57BC2. Índice 8 de Samai. 16 Certificado F8E0F5154CC55590 800F734B760521A2 4D643770FD1E2014 99A2A636FAB2DCB9.
Índice 9 de Samai. 17 Certificado 1498F7A0DD2A1A4F E8F567686F582755 2FBCD1664D603306 F75EE0A1D9E71312. Índice 11 de Samai. 18 Ver índice 13 de Samai. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 de dos mil veintiséis (2026) a la señora Laura Stella Mora Rodas vinculada en calidad de tercera con interés”19. 28.
El 8 de mayo de 202620, la Secretaría General del Consejo de Estado suscribió aviso encaminado a comunicarle a la señora Laura Stella Mora Rodas del auto del 23 de abril de 2026, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que ordenó poner en conocimiento nulidad saneable en la acción de tutela radicado núm. 25000-23-15-000-2026-00155-01. 29.
El 11 de mayo de 202621, el expediente ingresó a este despacho para lo de su cargo. 30. Pese a lo anterior, el despacho sustanciador consideró que la notificación de las actuaciones adelantadas en el presente trámite debía realizarse preferiblemente de manera personal. Ello, en razón de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-387 de 2022 y debido a que con la orden del 23 de abril de 2026 precitada se pretendía subsanar una nulidad de carácter saneable. 31.
En ese sentido, revisado el expediente del proceso ordinario visible en el sistema de gestión Samai22, se advirtió una dirección electrónica de notificación que, en apariencia, correspondía a la señora Laura Stella Mora Rodas y a su apoderado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 11001-33-35-014-2024-00199-00. 32.
De acuerdo con lo anterior, por medio de auto del 13 de mayo de 202623, se ordenó a la Secretaría General de esta Corporación que notificara el auto del 23 de abril de 2026, proferido por este despacho, a las direcciones de correo electrónico lauramorarodas@gmail.com y gallegogiovanni1@gmail.com, a efectos de poner en conocimiento la nulidad saneable que se presentaba en el asunto de la referencia y corregir cualquier irregularidad del proceso. 33.
La decisión precitada fue notificada a los interesados el 15 de mayo de 202624, por conducto de la Secretaría General. Intervenciones en segunda instancia 34. Por intermedio de apoderado, la señora Laura Stella Mora Rodas rindió informe y señaló que no se advierte sustento alguno para que se acceda a la solicitud de amparo pretendida por la señora Gloria Stella Peña de González.
Al 19 Certificado A69ED875891A994D 4EE4A6190BF6275E 25BB9A7E28F6BA59 F3AF7A736F4EF5F5, índice 13 de Samai. 20 Pese a que en el registro de actuaciones del sistema de gestión Samai aparece como fecha del aviso en cuestión el 8 de mayo de 2026, se advierte que en la parte final de documento se indica que este fue expedido el 11 de mayo de 2026.
Al respecto, véase folio 1. Archivo “20_Avisoalacomu_15Aviso00943_0_20260508050851623”. Índice 14 de Samai. 21 Índice 15 de Samai. 22 Folios 17 y 18. Archivo “1_RADICACIONOFIC_EMANDAYANEXOS_0_20240621074344293”, índice 2 de Samai. 23 Índice 16 de Samai. 24 Índices 19 y 20 de Samai. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 respecto, sostuvo que la discusión que se plantea ante el juez constitucional “se está decantando en el proceso contencioso que cursa en el juzgado 14 administrativo de oralidad de Bogotá y en cualquier momento se puede contar con fallo de fondo, además de discrepar de la condición socioeconómica dibujada por la tutelante de si misma por saberse como se sabe cuenta con fuentes para subsistencia digna; como se señaló también la integración del contradictorio con los demás sujetos procesales (UGPP y LAURA STELLA MORA RODAS) que actúan en la acción contenciosa no surte un efecto notable en la subsidiariedad del mecanismo ni en la condición económica de la parte que reclama el amparo”25. 35.
Asimismo, precisó que los trámites alrededor del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no han fluido con normalidad debido al efecto de las maniobras dilatorias y actuaciones tendenciosas que, a su juicio, han sido interpuestas por la señora Gloria Stella Peña de González. Al respecto, manifestó que “desde la via gubernativa ha obrado de mala fe buscando negar la relación de pareja que por décadas y hasta el deceso existió entre la señora MORA RODAS y el causante, entorpeciendo y ralentizando el avance de los tramites y proceso judiciales con acciones inocuas e infundadas, de donde no es admisible que ahora precisamente por la tardanza en resultados de donde pretenda alegar efectos gravosos para obtener beneficio propio”26. 36.
Pese a ser notificada en debida forma, la UGPP guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 37. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 38. De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder lo siguiente: 39. En primer lugar, se resolverá ¿si el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá incurrió en una mora judicial en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 11001-33-35-014- 02024-00199-00? 40.
En segundo lugar, se responderá ¿si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad, en particular el de subsidiariedad, al disponer la parte accionante de otros medios de defensa dentro del ordenamiento jurídico? 25 Folio 2. Archivo “030_MemorialWeb_Otro-pronunciamientotutel”. 26 Ibid. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 41.
De resultar afirmativo el anterior interrogante, se decidirá ¿si el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 11001-33-35-014-2024- 00199-00, incurrió en una vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la dignidad humana y a la protección especial a la tercera edad de la parte accionante? 42.
Con el objetivo de resolver el problema jurídico, la Subsección realizará el examen de fondo del caso en concreto, el cual se dividirá en resolver (i) el primer problema jurídico relacionado con la mora judicial, así: (a) reiteración de jurisprudencia constitucional respecto de la mora judicial y (b) análisis de los requisitos de procedencia formal para establecer si existe mora judicial injustificada; y (ii) el segundo problema jurídico relacionado con el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, así (a) del principio de subsidiariedad y (b) el estudio en el asunto bajo estudio.
Análisis del caso concreto De la mora judicial El fenómeno multicausal de la moral judicial 43. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha entendido la mora judicial como un “fenómeno multicausal”, por lo general asociado a las deficiencias estructurales del sistema judicial, los cuales limitan el goce efectivo del derecho al acceso a la administración de justicia. Este fenómeno se materializa cuando la acumulación de procesos excede la capacidad de los servidores judiciales responsables de su resolución12. 44.
Como lo indica el artículo 29 Superior, toda persona que interpone una acción o ejerce un recurso dentro de un proceso judicial tiene el derecho a obtener una respuesta dentro de los plazos previstos por la ley. No obstante, no todo retraso en el pronunciamiento de una decisión judicial constituye automáticamente una vulneración constitucional, en la medida en que es necesario demostrar que la demora fue injustificada, atribuible a la falta de diligencia del funcionamiento del empleado judicial o que el tiempo de duración del proceso resulte irrazonable13. 45.
En ese sentido, corresponde al juez de tutela analizar, en cada caso en concreto, si la conducta de los servidores o de la corporación judicial responde a una actitud caprichosa o arbitraria o si, por el contrario, obedece a problemáticas estructurales que dificultan el cumplimiento de los plazos procesales, como la congestión judicial o la ausencia de condiciones mínimas de infraestructura en los despachos.
Este tipo de circunstancias, por su naturaleza, no pueden ser atribuidas directamente a los servidores judiciales. 46. La Corte Constitucional ha establecido que la mora judicial puede estar justificada cuando el incumplimiento de los términos procesales obedece a situaciones estructurales, como la congestión judicial o la fuerza mayor.
En estos eventos, al tratarse de circunstancias ajenas al actuar de los encargados de Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 administrar justicia, no se configura una vulneración de los derechos fundamentales.
Por lo tanto, lo procedente es negar la existencia de la afectación alegada, y disponer que el proceso continúe su curso conforme el turno asignado, siempre que no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable14. 47. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional15, para establecer si existe mora judicial es necesario adelantar un análisis en dos etapas.
La primera corresponde al examen de procedibilidad formal y la segunda al análisis de fondo, en el que se debe establecer si, en el caso concreto, se configura la mora judicial injustificada. Conforme el precedente constitucional, esta se presenta cuando se verifican los siguientes elementos: “(i) la demora obedece al incumplimiento de los términos previstos en la ley para adelantar una actuación judicial;
(ii) no existe una causa razonable que justifique dicha dilación, como lo sería la congestión judicial o la carga excesiva de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión de la autoridad judicial en el cumplimiento de sus deberes funcionales”. 48. En suma, la mora judicial constituye un problema estructural del sistema de justicia, cuyo análisis exige valorar las circunstancias específicas de cada caso.
No todo retraso en la emisión de una providencia equivale a una vulneración constitucional, pues solo adquiere relevancia cuando la demora carece de justificación y es atribuible a la inactividad o negligencia del funcionario judicial. Si, por el contrario, la tardanza obedece a causas estructurales como la congestión judicial, la falta de personal o condiciones materiales deficientes no puede imputarse responsabilidad al despacho.
En consecuencia, únicamente cuando se demuestra que el retardo es injustificado y afecta de manera directa el derecho al debido proceso o al acceso a la administración de justicia, procede la intervención del juez constitucional para ordenar las medidas correctivas necesarias. Análisis de los requisitos para la configuración de la mora judicial 49.
A juicio de la Sala, cuando la acción de tutela se interpone con el propósito de obtener la protección de derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la mora judicial, el análisis no debe limitarse a verificar si la autoridad judicial respetó los plazos legales para adoptar una decisión. Lo verdaderamente relevante consiste en establecer si la tardanza alegada carece de una justificación objetiva y razonable16. 50.
En el caso bajo examen, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se advierten las siguientes actuaciones: ̶ El Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de auto del 6 de octubre de 2025, corrió traslado de la medida cautelar presentada por la parte demandante, encaminada, como se indicó previamente, a que se le ordenara a la UGPP que le reconociera el 50% de la sustitución pensional como cónyuge del causante precitado, en atención a su situación económica.
Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 ̶ Sin embargo, al encontrarse el expediente de la referencia a despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente, el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá advirtió la existencia del proceso con radicado núm. 11001-33-35-012-2025-00378-00, en el cual figuraban como demandante la señora Gloria Stella Peña de González y como demandada la UGPP.
Asimismo, encontró que se había reconocido como tercera con interés a la señora Laura Stella Mora Rodas. ̶ Dicho proceso era tramitado por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, razón por la cual se dispuso estudiar de oficio la posible acumulación de procesos. En ese sentido, por medio de auto del 20 de febrero de 2026, ordenó: “PRIMERO: DECRETAR la ACUMULACIÓN DEL PROCESO N° 110013335-012-2025-00378-00 proveniente del Juzgado 12 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. al proceso de la referencia N° 11001-3335-014-2024-00199-00, en donde es Demandante: Gloria Stella Peña de González;
Demandada: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP; y Vinculada: Laura Stella Mora Rodas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: ORDENAR la suspensión en el asunto de la referencia, hasta tanto se realicen las gestiones en el expediente acumulado de manera que queden en la misma etapa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del C. G. P”. (Subrayado y negrillas fuera del texto) 51. De conformidad con lo expuesto, esta Subsección considera que en el asunto objeto de estudio no se configura mora judicial atribuible al Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En efecto, la circunstancia de que aún no se haya proferido decisión respecto de la medida cautelar solicitada por la parte accionante obedece a una actuación procesal objetivamente justificada, consistente en la acumulación al presente trámite del proceso núm. 11001-33-35- 012-2025-00378-00, promovido igualmente por la misma demandante. 52.
En ese contexto, la ausencia de pronunciamiento sobre la medida cautelar no puede entenderse como una omisión injustificada o una dilación indebida por parte de la autoridad judicial accionada, sino como la consecuencia necesaria de una actuación encaminada a garantizar la adecuada conducción del proceso y la adopción de decisiones coherentes e integrales frente a controversias que presentan identidad subjetiva y estrecha conexidad material. 53.
En ese sentido, ha dicho la jurisprudencia constitucional20 que la tardanza en la observancia de los términos judiciales constituye una mora judicial injustificada cuando (i) se presenta un incumplimiento de los plazos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial.
Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 54. Por consiguiente, la actuación desplegada por el despacho judicial se enmarca dentro del ejercicio legítimo de sus competencias de dirección y ordenación del proceso, sin que se advierta un incumplimiento de los deberes funcionales que permita señalar la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción Del principio de subsidiariedad 55. El artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela es procedente cuando no exista un medio de defensa judicial eficaz que permita resolver el asunto sometido a consideración del juez o, en los casos en los que, pese a contar el accionante con una herramienta idónea, se esté frente a la inminencia de un perjuicio irremediable en los términos de la jurisprudencia constitucional. 56.
En la sentencia SU-355 de 2015, la Corte Constitucional precisó su posición frente al requisito de subsidiariedad y señaló que este principio se rige por las reglas de exclusión de procedencia y de procedencia transitoria. Así, estableció que (i) es improcedente cuando existen medios de defensa judicial idóneos y eficaces para resolver el problema jurídico y no se evidencia riesgo de un perjuicio irremediable;
(ii) procede de manera definitiva cuando no existen tales mecanismos; y, (iii) de forma excepcional, es procedente de manera transitoria cuando, aun existiendo medios judiciales adecuados, se advierte la posibilidad de un perjuicio irremediable que haga necesaria la protección inmediata de los derechos fundamentales del accionante. 57.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que, cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, se admite excepcionalmente la tutela y es tarea del operador jurídico realizar un examen flexible de procedibilidad de la acción. Así, ha sostenido la Corte: “[…] 46. En sentencia SU-588 de 2019, esta Corte reiteró su postura respecto del requisito de subsidiariedad y estableció que este principio responde a las reglas de (i) exclusión de procedencia y (ii) procedencia transitoria. 47.
En otras palabras, (i) si existe un medio de defensa idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico y no hay riesgo de que se configure un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente; (ii) cuando no existen mecanismos de defensa idóneos y eficaces para resolver el asunto puesto a consideración del juez constitucional, la tutela será procedente de manera definitiva; y (iii) de manera excepcional, cuando la persona disponga de medios de defensa idóneos y eficaces, pero exista riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, el amparo será procedente de manera transitoria con el fin de proteger los derechos fundamentales del accionante”.27 27 Corte Constitucional.
Sentencia T-095 de 2022. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 13 Estudio de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 58. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 59.
Sobre el particular, el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política28, así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 199129 precisan el carácter subsidiario de la acción de tutela, puesto que ésta sólo es procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial. 60. En el caso bajo estudio, la parte accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la dignidad humana y a la protección especial a la tercera edad, con ocasión del trámite adelantado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-014-2024-00199- 00.
Al respecto, la actora solicita que decrete y adjudique de forma temporal o provisional el 50% de la sustitución pensional a la que tiene derecho como cónyuge supérstite del señor Abel Darío González Salazar. 61. No obstante, se advierte, como se indicó previamente, que la medida cautelar solicitada por la accionante, encaminada al reconocimiento provisional del 50% de la sustitución pensional, aún no ha sido resuelta por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, debido a que el proceso se encuentra pendiente del trámite de acumulación ordenado respecto del expediente radicado núm. 11001-33-35-012-2025-00378-00, que fue promovido por la misma señora Gloria Stella Peña de González. 62.
En consecuencia, esta Subsección considera que no le corresponde al juez constitucional pronunciarse sobre el reconocimiento provisional de la prestación pretendida, ni sustituir la competencia del juez natural de la causa, quien es la autoridad encargada de decidir tanto la medida cautelar como el fondo de la controversia relacionada con la sustitución pensional reclamada por las partes involucradas. 63.
Por lo anterior, resulta evidente que la parte accionante dispone de medios de defensa idóneos y eficaces previstos en el ordenamiento jurídico vigente. En efecto, las pretensiones que se formulan en sede de tutela también fueron planteadas ante el juez de lo contencioso administrativo, autoridad competente para conocer y 28 “Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“(…). “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (se destaca). 29 “ARTÍCULO 6 Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (se destaca). Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 14 resolver este tipo de controversias, y este no ha emitido aún un pronunciamiento de fondo, lo cual impide que la acción constitucional sea utilizada como un mecanismo alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias existentes. 64.
En ese sentido, es necesario resaltar que la causal de improcedencia de la acción consistente en la existencia de otros medios de defensa tiene el propósito de respetar la división de competencias que la Constitución Política ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, invadir la órbita de competencia del juez natural de la causa implica desconocer el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, función para la cual fueron revestidos de autonomía e independencia. 65.
Conjuntamente, en el presente caso no se configura un perjuicio irremediable30 que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela, pues la parte accionante cuenta con otros medios judiciales idóneos y eficaces para la protección del derecho que considera vulnerado. En consecuencia, mientras dichos mecanismos se encuentran disponibles, la acción de tutela no puede sustituirlos ni anticipar su resultado, sin que ello implique una afectación actual o definitiva de los derechos fundamentales invocados. 66.
Así, del análisis de las circunstancias fácticas del caso no se advierte la configuración de un riesgo inminente, puesto que, si bien la actora manifestó la existencia de una amenaza inmediata a sus garantías fundamentales con ocasión de su situación económica, lo cierto es que dicho supuesto no se encuentra acreditado en el expediente mediante elementos de prueba que permitan evidenciar una afectación actual, grave y urgente de su mínimo vital.
En efecto, no se allegaron soportes relacionados con ingresos, gastos, obligaciones económicas, estado de vulnerabilidad o circunstancias que demostraran la imposibilidad de satisfacer sus necesidades básicas o la ocurrencia de un perjuicio irremediable derivado de la falta de reconocimiento provisional de la prestación reclamada. 67.
Tampoco se acredita la existencia de un daño grave o irreparable que haga necesaria la intervención excepcional del juez de tutela, en la medida en que la controversia planteada tiene un contenido eminentemente legal y patrimonial, relacionado con la legalidad de unos actos administrativos que son objeto de estudio por parte de la jurisdicción competente.
Por consiguiente, no se evidencia una afectación que desborde el ámbito propio del proceso ordinario ni una circunstancia excepcional que justifique desplazar las competencias del juez natural. 68. De igual forma, no se demuestra una situación de urgencia, pues lo pretendido en sede constitucional puede ser solicitado y resuelto dentro de los trámites judiciales correspondientes, ni se configura una condición impostergable, ya que la accionante no demostró que la espera derivada del agotamiento de dichos medios 30 Las características del perjuicio irremediable se concretan en un riesgo “(i) inminente, es decir, que la lesión o afectación al derecho está por ocurrir;
(ii) grave, esto es, que el daño del bien jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e (iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento de forma inmediata”, Corte Constitucional, Sentencia T-350 e 2025. Radicación número: 25000-23-15-000-2026-00155-01 Accionante: Gloria Stella Peña de González Accionado: Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 15 le ocasione un perjuicio definitivo o irreversible que haga necesaria la intervención inmediata del juez constitucional. 69.
En este contexto, por no cumplirse con el requisito de subsidiariedad y por no advertirse la configuración de una mora judicial injustificada, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de amparo constitucional, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 12 de marzo de 2026, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Gloria Stella Peña de González, por medio de agente oficioso, contra el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; en el sentido de: i) NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados, en lo relacionado con la presunta mora judicial atribuida al Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; y ii) DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a la solicitud de reconocimiento provisional del 50% de la sustitución pensional pretendida por la accionante, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF