CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa Número único de radicación: 25000233600020160175602 Demandante: Corporación para la Atención y el Diagnóstico de Enfermedades Milagroz Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y Luis Fernando Hernández Vélez Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó una demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el ordinal tercero del auto de 18 de mayo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. La Corporación para la Atención y el Diagnóstico de Enfermedades Milagroz presentó demanda1 contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Luis Fernando Hernández Vélez, en ejercicio 1 Mediante apoderada. Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. 2 Número único de radicación: 25000233600020160175602 de los medios de control de nulidad2, nulidad y restablecimiento del derecho3 y, en subsidio, reparación directa4, en los siguientes términos: “[…] 3.1 PRETENSIONES PRINCIPALES: 3.1.1.

Pretensiones Declarativas Principales: PRIMERA.- Que en ejercicio del medio de control de nulidad simple, se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, “por medio de la cual el liquidador se faculta a sí mismo como mandatario con representación para efectos de pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieran contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, con ocasión a los vicios de i.-) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. (Negrillas fuera del texto) SEGUNDA. - Que se declare la inexistencia e inoponibilidad para la Corporación Milagroz de las supuestas decisiones administrativas contenidas en las Resoluciones núms. 5921 de 13 de agosto de 2014 y 5645 de esa misma fecha, por medio de las cuales el Agente Liquidador en virtud de su auto designación ilegal, resolvió los recursos de reposición presentados por la actora contra las Resoluciones núm. 002664 de 16 de mayo de 2014 y 003065 de 20 de mayo de esa misma anualidad y su consecuente ilegal notificación. TERCERA. - Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la configuración de un silencio administrativo negativo respecto de los recursos de reposición oportunamente presentados por la actora contra las Resoluciones núms. 003065 de 20 de mayo de 2014 y 003347 de 30 de mayo de ese mismo año. CUARTA. - Que, en consonancia con la anterior pretensión, se declare la nulidad del acto administrativo presunto que se configuró al no haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones núms. 002664 de 16 de mayo de 2014 y 003065 de 20 de mayo de esa misma anualidad, así como la nulidad parcial de los numerales 1º, 2º y 3º de las citadas resoluciones por medio de las cuales se determinan, califican y gradúan las acreencias oportunamente presentadas con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, con ocasión a los vicios de: i.-) La infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. 3.1.2 Pretensiones Condenatorias Principales: PRIMERA.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERITENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VELEZ, al pago de OCHOCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTISÉIS MIL CUATROCIENTOS VEINTISÉIS PESOS ($888.826.426), correspondientes a las acreencias reclamadas a través del radicado A04.19, debidas y no pagadas a la CORPORACIÓN MILAGROZ, por la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. SEGUNDA.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de QUINIENTOS 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437. 4 Previsto en el artículo 140 de la Ley 1437. 3 Número único de radicación: 25000233600020160175602 ONCE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($511.975.662), correspondientes a las acreencias reclamadas a través del radicado A03.14, debidas y no pagadas a la CORPORACIÓN MILAGROZ por la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. TERCERA. - Que se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ a la reparación integral y pago de todos los perjuicios materiales: lucro cesante, daño emergente y pérdida de oportunidad que se prueben en el proceso a favor de la CORPORACIÓN MILAGROZ.

CUARTA.- Que como consecuencia de lo anterior, se CONDENE a las demandadas al pago de los intereses comerciales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 20025, por medio del cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja, la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, su utilización en la prestación y demás normas concordantes, que tenía la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ para efectuar el pago, contados a partir de la fecha de la presentación de las reclamaciones Nos. A04.504 y A03.594.

QUINTA. - Que todas las sumas reconocidas sean debidamente indexadas en cada uno de los rubros aquí anotados, de conformidad con la Jurisprudencia del Consejo de Estado. SEXTA. - Que se repare integralmente al demandante, reconociéndole cualquier otro daño material o inmaterial demostrado en el transcurso del proceso. SÉPTIMA. - Que se reconozcan los gastos en que se está incurriendo por concepto de esta demanda, tales como: gastos de notificación, pago de peritos, publicaciones y, en especial, los relacionados con el pago de los honorarios que generan para los abogados que estudiaron y realizaron esta demanda.

OCTAVA. - Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. NOVENA. - Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.

3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS DE PRIMER ORDEN. 3.2.1. Pretensión Subsidiaria de “Primer Orden de Tipo Declarativo” PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa principal núm. 5) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa y bajo el título de imputación objetivo de daño especial, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsables a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a mi prohijada con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de SOLSALUD E.P.S. S.A. 3.2.2.

Pretensión Subsidiaria de Primer Orden de “Tipo Condenatorio”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión condenatoria principal núm. 1 del epígrafe 3.1.2.) Como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a la NACIÓN -+ MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de MIL CUATROCIENTOS OCHOCIENTOS DOS MIL OCHENTA Y OCHO PESOS ($1.400´802.088), correspondientes a las acreencias reclamadas por la 5 “[…] Artículo 4º.

Intereses moratorios. El incumplimiento de los plazos previstos para el pago o giro de los recursos de que trata este decreto causará intereses moratorios a favor de quien debió recibirlos, liquidados a la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […]”. 4 Número único de radicación: 25000233600020160175602 CORPORACIÓN MILAGROZ a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. y no pagadas en virtud de la inexistencia de disponibilidad presupuestal derivada de la operación administrativa que terminó en la liquidación de SOLSALUD E.P.S.

3.3. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “SEGUNDO ORDEN DE TIPO DECLARATIVO”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de primer orden) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa se DECLARE que la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD, se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por la CORPORACIÓN MILAGROZ a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. Esta última, una Entidad Privada Promotora de Salud “EPS” que, no obstante constituirse como sociedad anónima, creada por organizaciones sociales, instituciones de salud y educación, fondos de empleados, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro, se encontraba avalada por el Estado Colombiano (titular y garante de la prestación del servicio público de salud), específicamente por la Superintendencia Nacional de Salud para la “administración” del “régimen contributivo” y “régimen subsidiado” en Colombia.

3.4. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “TERCER ORDEN DE TIPO DECLARATIVO” PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de segundo orden) Bajo el título de imputación subjetivo de falta en el servicio, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. por la tardía intervención y consecuente liquidación estatal a que se sometió a la SOCIEDAD SOLSALUD E.P.S. S.A. NOTA. - Las pretensiones declarativas principales 1º, 2º y 3º, así como las pretensiones principales condenatorias núms. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º se mantienen en cualquiera de las hipótesis planteadas. […]” (Destacado incluido en el texto).

Actuación procesal en primera instancia 2. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 23 de enero de 20186, inadmitió la demanda, allegara: i) la constancia de notificación de los actos acusados; ii) la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad; y iii) corrigiera las pretensiones de la demanda, en el sentido de identificar contra quien se dirigían las pretensiones declarativas y condenatorias principales. 3.

La demandante, mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de febrero de 20187, manifestó subsanar la demanda. 6 Cfr. Índice núm. 3 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 7 Cfr. Índice núm. 5 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 5 Número único de radicación: 25000233600020160175602 4.

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de septiembre de 20188, rechazó la demanda, por considerar que: i) la demanda no se corrigió en los términos del auto inadmisorio; y ii) operó la caducidad del medio de control. 5. La demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra9, argumentando que las pretensiones de la demanda se podían dirigir contra: i) la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, por ser uno de los organismos que dirigían la vigilancia y control del Sistema de Seguridad Social en Salud; ii) la Superintendencia Nacional de Salud, por ser la entidad responsable de vigilar y controlar las actuaciones de Solsalud E.P.S. S.A. y su agente liquidador, y iii) Luis Fernando Hernández Vélez, por ser el agente liquidador de Solsalud E.P.S. S.A. y, por tanto, el encargado de responder por los daños ocasionados a los acreedores de la referida entidad promotora de salud.

Asimismo, explicó que la demanda cumplió con los requisitos de acumulación de pretensiones, incluido el hecho de que no había operado la caducidad respecto de ninguno de los medios de control referidos. 6. Esta Sección, mediante auto de 28 de julio de 202210, resolvió revocar el auto proferido el 20 de septiembre de 2018, al considerar que no se configuraron las causales de rechazo de la demanda, y ordenó a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolver sobre su admisibilidad, previa verificación de los requisitos legales.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 7. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 18 de mayo de 202311, resolvió, entre otros: “[…]

TERCERO. - DECLÁRASE la existencia de ineptitud formal de la demanda, por la indebida formulación de pretensiones consecuenciales propias del medio de control de REPARACIÓN DIRECTA. - Por lo anterior, se RECHAZA la demanda formulada para que se atiendan las siguientes pretensiones, por las razones anotadas en la parte motiva de la presente providencia:

3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS DE PRIMER ORDEN. 3.2.1. Pretensión Subsidiaria de “Primer Orden de Tipo Declarativo” PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa principal núm. 5) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa y bajo el título de imputación objetivo de daño especial, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsables a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO 8 Cfr. Índice núm. 7 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 9 Cfr. Índice núm. 9 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 10 Cfr. Índice núm. 8 SAMAI del expediente digital de segunda instancia. 11 Cfr. Índice núm. 17 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 6 Número único de radicación: 25000233600020160175602 HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a mi prohijada con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de SOLSALUD E.P.S. S.A. 3.2.2.

Pretensión Subsidiaria de Primer Orden de “Tipo Condenatorio”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión condenatoria principal núm. 1 del epígrafe 3.1.2.) Como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de MIL CUATROCIENTOS OCHOCIENTOS DOS MIL OCHENTA Y OCHO PESOS ($1.400´802.088), correspondientes a las acreencias reclamadas por la CORPORACIÓN MILAGROZ a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. y no pagadas en virtud de la inexistencia de disponibilidad presupuestal derivada de la operación administrativa que terminó en la liquidación de SOLSALUD E.P.S.

3.3. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “SEGUNDO ORDEN DE TIPO DECLARATIVO”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de primer orden) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa se DECLARE que la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD, se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por la CORPORACIÓN MILAGROZ a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. Esta última, una Entidad Privada Promotora de Salud “EPS” que, no obstante constituirse como sociedad anónima, creada por organizaciones sociales, instituciones de salud y educación, fondos de empleados, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro, se encontraba avalada por el Estado Colombiano (titular y garante de la prestación del servicio público de salud), específicamente por la Superintendencia Nacional de Salud para la “administración” del “régimen contributivo” y “régimen subsidiado” en Colombia.

3.4. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “TERCER ORDEN DE TIPO DECLARATIVO” PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de segundo orden) Bajo el título de imputación subjetivo de falta en el servicio, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. por la tardía intervención y consecuente liquidación estatal a que se sometió a la SOCIEDAD SOLSALUD E.P.S. S.A. NOTA. - Las pretensiones declarativas principales 1º, 2º y 3º, así como las pretensiones principales condenatorias núms. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º se mantienen en cualquiera de las hipótesis planteadas. […]”

CUARTO. - ADMÍTESE la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la CORPORACIÓN PARA LA ATENCIÓN Y EL DIAGNOSTICO DE ENFERMEDADES MILAGROZ, exclusivamente frente a las siguientes pretensiones: “[…] 3.1 PRETENSIONES PRINCIPALES: 3.1.1. Pretensiones Declarativas Principales: […]. 3.1.2 Pretensiones Condenatorias Principales: […]” (Destacado fuera del texto). 7 Número único de radicación: 25000233600020160175602 8.

Para fundamentar su decisión de rechazar las pretensiones presentadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, indicó las siguientes consideraciones: 8.1. La demandante pretende que se declare la nulidad de unos actos de carácter particular y concreto, los cuales solo podrían ser controvertidos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 8.2.

“[…] La indebida acumulación de pretensiones se origina en pretender, como se hace en el presente caso, que, a partir de la improcedencia de la nulidad de los actos administrativos demandados, en forma subsidiaria, esta misma sección, los estudie dentro del medio de control de reparación directa […]. Pues bien, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el medio de control de reparación directa no son ni siquiera […] parecidos como para presentarlos […] uno principal y el otro subsidiario […]”. 8.3.

Aun cuando se ha aceptado que, como consecuencia de la declaración de nulidad de un acto, se ordene la reparación integral, propia de las pretensiones de reparación directa, “[…] lo que no se puede, es negar la anulación de un acto, para como consecuencia, declarar la responsabilidad patrimonial del Estado originado en un hecho, omisión u operación administrativa […] lo que claramente da lugar a declarar la existencia de inepta demanda, lo que conlleva a rechazar la pretensión subsidiaria […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos 9. La demandante interpuso el recurso de apelación12 contra el ordinal tercero del auto indicado supra, que rechazó las pretensiones subsidiarias presentadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, con fundamento en los siguientes argumentos: 9.1. Las pretensiones del medio de control de reparación directa no pretenden cuestionar la legalidad de los actos acusados, sino que se declare la responsabilidad y consecuente reparación integral de los perjuicios causados a la demandante, con ocasión a “[…] la operación administrativa (daño especial) y/o a la intervención tardía (falla en el servicio de la extinta Solsalud E.P.S. […] igualmente, el enriquecimiento sin justa causa de las demandadas – dado que el 6 de junio de 2014 – se resolvió declarar terminada la existencia legal de Solsalud E.P.S. […]”. 12 Cfr. Índice núm. 23 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 8 Número único de radicación: 25000233600020160175602 9.2.

El medio de control de reparación directa es procedente como cauce procesal para las pretensiones planteadas en la demanda, teniendo en cuenta la responsabilidad que se pretende atribuir a las demandadas como consecuencia del daño que le fue ocasionado a la demandante. 9.3. El medio de control de reparación directa es procedente, con la posibilidad de acumular regímenes o títulos de imputación, en consideración al carácter mixto adoptado dentro del sistema de responsabilidad colombiano y en atención a la facultad que tiene el juez contencioso administrativo de determinar el régimen correspondiente en cada caso. 10.

El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 1.º de abril de 202413, resolvió conceder el recurso de apelación ante esta Corporación, “[…] únicamente en lo que respecta al numeral tercero del auto de 18 de mayo de 2023, que rechazó parcialmente la demanda, frente a las pretensiones de reparación directa […]”.

II. CONSIDERACIONES 11. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la inadmisión y el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la acumulación de pretensiones y la admisión de la demanda; vi) el análisis del caso concreto, y; vii) conclusión. Competencia 12.

Vistos los artículos: i) 12514 de la Ley 143715, sobre la expedición de providencias; ii) 15016 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24317 ibidem, sobre apelación; y iv) 24418 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto 18 de mayo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 13 Cfr. Índice núm. 26 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 14 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 15 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 16 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 17 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 18 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 9 Número único de radicación: 25000233600020160175602 Procedencia del recurso de apelación 13.

Vistos los artículos 24319 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos y 24420 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto del recurso se rechazó parcialmente la demanda; ii) el auto recurrido se notificó por estado de 24 de mayo de 202321; y iii) la demandante interpuso el recurso de apelación el 30 de mayo de 202322. 14.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó parcialmente la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.º del artículo 24323 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 15.

Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, era procedente o no el rechazo de la demanda, con fundamento en la ineptitud formal de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la inadmisión y el rechazo de la demanda 16.

Vistos los artículos: i) 162 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, en especial, el numeral 2.°, “[…] Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 2. Lo que se pretenda expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de las pretensiones […]”; ii) 163 ibidem, sobre individualización de las pretensiones, en especial, el inciso segundo, “[…] cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda […]”; iii) 169 ibidem, sobre el rechazo de la demanda; y iv) 170 ibidem, sobre inadmisión de la demanda, “[…] Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda […]” (Destacado fuera del texto). 19 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 20 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 21 Cfr. Índice núm. 20 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 22 Cfr. Índice núm. 23 SAMAI del expediente digital de primera instancia. 23 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 10 Número único de radicación: 25000233600020160175602 17.

Esta Sección ha considerado, sobre la admisibilidad de la demanda, que “[…] de conformidad con el artículo 169 de la Ley 1437, el juez podrá rechazar la demanda bajo el supuesto en que se presente cualquiera de las siguientes tres (3) situaciones: i) que habiendo sido inadmitida, la demanda no se corrigiere dentro del término legal dispuesto para tal efecto; ii) que hubiere operado la caducidad del medio de control; y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial; en ese orden, el rechazo de plano de la demanda […] procede en los últimos dos casos, esto es, cuando se encuentra configurada la caducidad del medio de control y cuando el acto no sea susceptible de control judicial. […]”24.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la acumulación de pretensiones y la admisión de la demanda 18. Visto el artículo 138 de la Ley 1437, sobre nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. 19.

Visto el artículo 165 ibidem, sobre acumulación de pretensiones, que prevé: “[…] En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas.

No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2.

Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto a alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. […]” (Destacado fuera del texto). 20. Visto el artículo 171 ibidem, sobre admisión de la demanda, el juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda. 21.

Esta Sección ha considerado, sobre el análisis del medio de control en el estudio de admisibilidad de la demanda, lo siguiente: 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 3 de junio de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación: 25000234100020170107201. 11 Número único de radicación: 25000233600020160175602 “[…] Teniendo en cuenta lo expresado, es deber del juez adecuar el medio de control al realmente demandado.

En lo que respecta a este deber, en decisión de 24 de mayo de 2017[25], la Sección Tercera de esta Corporación expresó lo siguiente, respecto de la escogencia del medio de control de reparación directa […]: en tratándose de […] reparación directa, es preciso tener en cuenta que la causa del daño es el criterio que marca la selección de la acción, así como también, se precisa que ese daño debe ser atribuido al demandado para que exista la legitimación material en la que se soporte la responsabilidad y la condena correspondiente en su contra[26]».

(énfasis de la Sala). […]. En decisión anterior, la misma Corporación estableció lo siguiente, respecto del deber de adecuación del medio de control […]: En efecto, se recuerda que cada acción prevista […] obedece a supuestos diferentes, en la medida en que cada una de ellas se identifica en relación con la causa generadora del daño, lo cual supone que si el interesado pretende la indemnización de perjuicios ocasionados por un acto administrativo ilegal, debe instaurar, necesariamente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que si lo que alega es que el perjuicio se causó por un hecho, una omisión, una operación administrativa o por la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso, la ocurrencia del daño no la atribuye a la invalidez del acto administrativo correspondiente, la acción a incoar deberá ser la de reparación directa.[ ].

En casos como el presente, resulta imperativo que el Juez al momento de realizar el estudio de admisibilidad del libelo, analice la causa petendi y, por ende, los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales el actor ha identificado la causa generadora del daño, con el fin de poder determinar cuál es la acción que corresponde incoar para cada caso, de conformidad con lo antes expuesto” [27] […]. […] [A]l tratarse de una pretensión cuya causa del daño es una omisión, nos encontramos ante el medio de control de reparación directa, por lo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer sobre dicha controversia […]”28 (Destacado incluido en el texto).

Análisis del caso concreto 22. En el caso sub examine, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el ordinal tercero del auto de 18 de mayo de 2023, declaró la existencia de ineptitud formal de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y, en ese sentido, rechazó las pretensiones subsidiarias de la demanda presentadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, por considerar que la demandante pretende la nulidad de unos actos de carácter particular y concreto que solo podrían ser controvertidos, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y respecto al cual no se puede pretender, en forma subsidiaria, que los estudie dentro del medio de control de reparación directa. 25 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, decisión de 24 de mayo de 2017.

Rad. 25000-23-26-000-2009-00989-01 (48388) [párrafo 13 de los considerandos]. […]”. 26 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto de 12 de mayo de 2012. Rad. 37446. [párrafo 47 de los considerandos] […]”. 27 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto de 12 de mayo de 2012.

Rad. 37446. [párrafo 47 de los considerandos] […]”. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 29 de agosto de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, proceso identificado con el número único de radicación 08001233300020150047001. 12 Número único de radicación: 25000233600020160175602 23. La demandante interpuso recurso de apelación contra el ordinal tercero del auto indicado supra, argumentando que las pretensiones subsidiarias presentadas en ejercicio del medio de control de reparación directa no pretenden cuestionar la legalidad de los actos acusados, sino que se declare la responsabilidad y consecuente reparación integral de los perjuicios causados a la demandante con ocasión al daño que le generado con ocasión a “[…] la operación administrativa (daño especial) y/o a la intervención tardía (falla en el servicio de la extinta Solsalud E.P.S. […] igualmente, el enriquecimiento sin justa causa de las demandadas – dado que el 6 de junio de 2014 – se resolvió declarar terminada la existencia legal de Solsalud E.P.S. […]”, lo cual es susceptible de acumulación de pretensiones. 24.

En ese sentido, la Sala destaca que el Tribunal, mediante auto de 23 de enero de 2018, inadmitió la demanda para que la parte demandante: i) allegara la constancia de notificación de los actos acusados; ii) aportara la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad; y iii) corrigiera “[…] las pretensiones de la demanda en los términos indicados en los numerales 1 y 2 de esta providencia […]”, esto es: “[…] 1.

Como pretensiones declarativas principales se solicita […]. Con base en lo anteriormente expuesto se hace necesario que la parte actora señale de manera inequívoca contra quien dirige las pretensiones principales, ya que se insiste estas no pueden dirigirse contra el Agente Especial Liquidador de Solsalud E.P.S. S.A. y tampoco contra el señor Luis Fernando Hernández Vélez como persona natural. […]. 2.

De otra parte se observa que como pretensiones condenatorias principales se solicita que se condene a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y al señor Luis Fernando Hernández Vélez al pago de las acreencias reclamadas y no pagadas y además a la reparación integral por todos los perjuicios materiales causados a la demandante.

Ante lo anterior, es de señalar que no es posible que se solicite la reparación del presunto daño causado a las Entidades aludidas y al señor Luis Fernando Hernández Vélez porque, las primeras no fueron quienes expidieron los actos administrativos demandados y tampoco se han subrogado en las obligaciones de la extinta Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A. y respecto a la situación del señor Hernández Vélez, el Despacho se remite a las mismas consideraciones expuestas en el numeral anterior.

Por lo anterior, en el escrito de subsanación de la demanda deberá identificarse de manera inequívoca contra quien se dirigen las "Pretensiones condenatorias principales ya que como se dijo, no pueden estar dirigidas en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y al Señor Luis Fernando Hernández Vélez […]” (Destacado fuera del texto). 25.

Asimismo, la Sala advierte que la demandante corrigió la demanda, debido a que precisó los números de los actos acusados, allegó las copias solicitadas y la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y ratificó que las pretensiones de la demanda se dirigían contra la 13 Número único de radicación: 25000233600020160175602 Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Luis Fernando Hernández Vélez. 26.

Respecto a la individualización de las pretensiones, se resalta que la parte demandante las señaló como principales y subsidiarias, con observancia de los supuestos previstos en el numeral 2.° del artículo 162 y en el artículo 163 de la Ley 1437, conforme se observa en el numeral 1 supra. 27. Asimismo, la parte demandante incluyó un acápite denominado “en relación con el medio de control judicial de reparación directa” en el cual, al igual que en el recurso de apelación, puso de presente que las pretensiones subsidiarias presentadas en ejercicio del medio de control de reparación directa no pretenden que se declare la nulidad de los actos acusados, sino que se declare la responsabilidad y consecuente reparación del perjuicio por el presunto daño causado, en los siguientes términos: “[…] A través del medio de control de reparación directa se pretende la declaratoria de responsabilidad y consecuente reparación integral de los perjuicios antijurídicos causados a la Corporación Milagroz con ocasión a la operación administrativa (daño especial) y/o a la intervención tardía (falla en el servicio de la extinta Solsalud E.P.S. […] igualmente, el enriquecimiento sin justa causa de las demandadas – dado que el 6 de junio de 2014 – se resolvió declarar terminada la existencia legal de Solsalud E.P.S. […]”. 28.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que la declaratoria de responsabilidad y reparación de daños solicitados en las pretensiones, objeto del rechazo parcial de la demanda, no se derivan de la declaratoria de nulidad de los actos acusados. 29. Así las cosas, la Sala considera que la demandante presentó una debida individualización de las pretensiones de la demanda y, contrario a lo afirmado por el Tribunal, no puede concluirse que se configuró una excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, en la etapa de admisibilidad de la misma. 30.

En consecuencia, la Sala advierte que, para abordar el asunto sometido a controversia, el Tribunal deberá tener en cuenta que las pretensiones subsidiarias son independientes y no consecuenciales de las pretensiones principales, en los términos planteados en la demanda. Conclusión 31. Por lo anteriormente expuesto, la Sala revocará el ordinal tercero del auto de 18 de mayo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal 14 Número único de radicación: 25000233600020160175602 Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó parcialmente la demanda, y ordenará remitir el expediente a dicha Corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el ordinal tercero del auto de 18 de mayo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.