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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 21 de agosto de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02979-00 Demandante: Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca Demandados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato| Sanción por desacato| Inaplicación de sanción – Falta de legitimación activa en la causa Síntesis del caso: La parte demandante enjuició los autos mediante los cuales las autoridades judiciales demandadas impusieron y confirmaron una sanción, dentro de un incidente de desacato de tutela.

De conformidad con el Auto de 18 de julio de 20241 y la competencia asignada2, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la Secretaría de Educación de Valle del Cauca contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y el Juzgado 18 Administrativo de Cali. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3.

Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 11 de junio de 2024, la Secretaría de Educación de Valle del Cauca, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado 18 Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, con ocasión de las decisiones que impusieron y confirmaron una sanción3, dentro del incidente de desacato de tutela No. 76001-33-33-018- 2024-00072-00/01. 1 Por medio del cual, el Magistrado Fredy Ibarra Martínez dispuso (se trascribe) “En la medida que el proyecto de fallo presentado por el suscrito magistrado en el asunto de la referencia fue derrotado por la posición mayoritaria en Sala del 12 de julio de 2024, por Secretaría, ENVÍESE inmediatamente el expediente al despacho del magistrado que lo sigue en turno para lo de su cargo.” 2 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 3 Autos de 20 y 30 de mayo de 2024.

A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “1-TUTELAR los derechos fundamentales de mí defendida referentes al debido proceso administrativo por vías de hecho y derecho a la igualdad. 2-ORDENAR a la parte accionadas dejar sin efectos los autos 342 y el auto con fecha 30 de mayo del 2024.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) María Estelia Ríos Bolaños presentó acción de cumplimiento en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Educativo, Secretaría de Educación de Cali, Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por la vulneración de sus derechos con ocasión de las acciones u omisiones en torno a sus peticiones sobre corrección de su historia laboral y aportes en mora.

A través de Auto de 4 de abril de 2024, dicha acción fue adecuada por el Juzgado 18 Administrativo de Cali a una acción de tutela4. 5. 2) Mediante Sentencia de 16 de abril de 2024, el Juzgado 18 Administrativo de Cali declaró: a) la falta de legitimación pasiva de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, b) la improcedencia de la acción, por falta de subsidiariedad, respecto de Colpensiones, y c) la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la Secretaría de Educación de Cali.

Por otra parte, amparó el derecho fundamental de petición y, en consecuencia, le ordenó a la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación, resolviera de forma clara, de fondo y congruente la petición formulada por la accionante el 14 de febrero de 20245. Dicha decisión no fue impugnada. 6. 3) El 24 de abril de 2024, la señora Ríos Bolaños presentó un incidente de desacato, y el Juzgado 18 Administrativo de Cali, mediante Auto de 29 de abril de 2024, requirió a la secretaria de Educación de Valle del Cauca, Ofelia Cecilia Dorado Zúñiga para que, dentro de las 48 horas siguientes a su notificación, acreditara el cumplimiento cabal de la Sentencia de 16 de abril de 2024, pero como no lo hizo, abrió incidente en su contra, en Auto de 2 de mayo de 20246. 4 Radicado No. 76001-33-33-018-2024-00072-00. 5 Relacionada con las vigencias 04/1998, 06/1998, 02/1999, 03/1999, 07/1999, 09/1999 y 10/1999 que se encontraban sin pago y en deuda por parte del empleador -Secretaría de Educación de Valle del Cauca.

Para consolidar su pensión 6 Decisión que fue notificada el 3 de mayo de 2024. Índice 29 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02979-00 Demandante: Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca Demandados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 7. 4) El 3 y 6 de mayo de 2024, la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca presentó escritos en los que informó que mediante Oficio de 19 de abril de 2024 dio respuesta a la petición elevada por la accionante, en el sentido de indicar que le solicitó a Colpensiones7 la expedición del cupón de pago de los períodos omitidos, ya que hasta que no se informe cuál es el valor que debe reconocer la Secretaría, era imposible realizar pago alguno a favor de la accionante.

En esa medida, adujo que dio cumplimiento a la orden de tutela y solicitó la vinculación de Colpensiones para efectos de la expedición del cupón de pago aludido. 8. 5) Mediante Auto de 20 de mayo de 2024, el Juzgado 18 Administrativo de Cali sancionó, por desacato, con multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), a Ofelia Cecilia Dorado Zúñiga, en calidad de secretaria de Educación de Valle del Cauca, por no haber acatado oportunamente lo ordenado8. 9. 6) La Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca refirió que presentó memorial de inaplicación de sanción9. 10. 7) En Auto de 30 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, confirmó la sanción impuesta, bajo el argumento de que la accionante se encontraba en desprotección, ya que no observaba una real actividad administrativa por parte de la entidad y autoridad departamental para superar la vulneración y, mucho menos, una respuesta clara y de fondo sobre las circunstancias que originaron la falta de pago y la deuda de ciertos periodos.

Decisión sobre la cual, el 11 de junio de 2024, el Juzgado 18 Administrativo de Cali profirió auto de obedézcase y cúmplase. 11. El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte actora, en que las autoridades judiciales, al imponer y confirmar la sanción, incurrieron en: a) un defecto procedimental absoluto por actuar por fuera del procedimiento establecido, b) un defecto fáctico por no tener en cuenta la respuesta dada en el trámite del incidente ni vincular a Colpensiones en este, c) decisión sin motivación porque los argumentos del tribunal de que la repuesta no fue oportuna ni de fondo, (se trascribe) “no son precisos ni lógicos conforme con las actuaciones de buena fe de mi mandante”, y d) desconocimiento del precedente contenido en la 7 El 15 de marzo y el 9 de abril de 2024. 8 El fundamento de su decisión fue el siguiente (se trascribe) “En virtud del requerimiento, la entidad accionada con memorial aportado el 6 de mayo de 20245 brindó respuesta evasiva.

(…) Dicho de otra manera, no dio respuesta a lo solicitado dentro del plazo concedido. La actitud de no acatar oportunamente lo ordenado por el Despacho, tanto en la sentencia de tutela como en el incidente de desacato adelantado, evidencia no solo un claro incumplimiento de la orden del juez de tutela sino una conducta omisiva que da cuenta de una evidente negligencia de los funcionarios a los que les corresponde su cumplimiento, pues, pese a habérseles dado la oportunidad de conocer la imputación incidental, rendir descargos, solicitar pruebas y controvertir las aducidas en contra, optaron por desentenderse del deber de acatar y hacer cumplir la decisión judicial en su integridad.”. 9 En los anexos obra un correo con el asunto (se trascribe) “Solicitud inaplicación sanción accionante María Estelia Ríos Bolaños RAD 2024-00072”, el cual fue enviado el 28 de mayo de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02979-00 Demandante: Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca Demandados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 Sentencia de unificación de 3 de mayo de 201810, en la que la Corte Constitucional estableció que el juez del desacato debe analizar si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela. 12.

Aunado a lo anterior, reiteró que era imperativo que Colpensiones emitiera el correspondiente cupón de pago, para efectos de que la Secretaría cancelara los períodos omisos de la accionante. En esa medida, consideró que estaba imposibilitada para dar respuesta de fondo a la petición por depender de otra entidad. 1.2. Posición de la parte demandada y demás vinculados11 13.

El Juzgado 18 Administrativo de Cali remitió el proceso ordinario solicitado y rindió informe en el que manifestó que, como en la Sentencia de 16 de abril de 2024 no se impuso ninguna obligación a Colpensiones porque respecto de aquella entidad se declaró improcedente la tutela, resultaba natural que no se le hubiera vinculado al incidente de desacato tramitado, en el que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la sanción impuesta. 14.

Por otra parte, destacó que la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca estuvo conforme con el fallo de tutela, al no haberlo impugnado. 15. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca consideró que el único defecto que, en realidad, se atribuía era el fáctico, en la dimensión negativa, pero que este no se configuraba porque: a) le otorgó la oportunidad a la incidentada para que se pronunciara sobre la sanción, pero aquella omitió dicha oportunidad, b) la respuesta emitida al derecho de petición sí se analizó, otra cosa es que, no se haya compartido su valoración y, c) la falta de vinculación de Colpensiones al trámite no fue discutido en este.

En ese orden, manifestó que, al decidir la consulta, fue consonante con la protección de los derechos fundamentales y, por ende, no incursionó en la vulneración de algún derecho fundamental. 16. Colpensiones indicó que carecía de legitimación pasiva en la causa, dado que lo solicitado no iba dirigido en su contra y, además, carecía de competencia para responder lo requerido, por no haber vulnerado derecho fundamental alguno, ni tener petición o trámite pendiente por resolver a 10 Se logró identificar que la providencia corresponde a la Sentencia SU-034 de 2018. 11 Mediante Auto de 13 de junio de 2024, el despacho del Magistrado Fredy Ibarra Martínez decidió, entre otros, (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte demandada al Juzgado 18 Administrativo de Cali y al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, y (3) vincular, en calidad de terceros interesados, a Colpensiones y a María Estelia Ríos Bolaños.

En consecuencia, solicitó que se le desvinculara y se denegaran las pretensiones en lo que a ella concernía. 17. María Estelia Ríos Bolaños, pese a haber sido debidamente notificada12, guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Solicitud de desvinculación. 2.2. Identificación de defectos y fijación de la controversia. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el trámite del incidente de desacato. 2.4. Conclusión. 2.1. Solicitud de desvinculación 18. En relación con la solicitud de desvinculación presentada por Colpensiones, la Sala no accederá a esta, en la medida en que dicha entidad fue vinculada como tercero, tras evidenciar que podía tener interés en el proceso y en la decisión, habida cuenta de que la accionante hizo alusión a acciones que requería de su parte para poder dar cabal cumplimiento a la orden de tutela. 2.2.

Identificación de defectos y fijación de la controversia 19. Si bien, la parte actora invocó varios defectos, la Sala evidencia que aquella no esgrimió argumentos autónomos frente al defecto procedimental absoluto y la decisión sin motivación, sino que lo alegado se circunscribe en los otros defectos. 20. En esa medida, una vez verificada la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el trámite del incidente de desacato, la Sala verificará si el Juzgado 18 Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, al proferir los Autos de 20 y 30 de mayo de 2024, en el incidente de desacato de tutela No. 76001- 33-33-018-2024-00072-00/01, incurrieron en (1) un desconocimiento del precedente, concretamente de la Sentencia SU-34 de 2018 de la Corte Constitucional, para abordar lo relacionado con la imposibilidad de cumplimiento de un fallo de tutela, que es el argumento planteado por la parte actora, y/o (2) un defecto fáctico por, presuntamente, (a) no valorar adecuadamente la respuesta dada por la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca dentro del referido incidente, y (b) no vincular en aquel a Colpensiones. 12 Índice 7 de SAMAI.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el trámite del incidente de desacato 21. La Corte Constitucional, mediante Sentencia SU-34 de 2018, expresó que para que procediera la acción de tutela cuando se estaba ante decisiones adoptadas en el trámite del incidente de desacato, se requería la superación de los siguientes requisitos: (1) que se acreditaran los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustentara, por lo menos, la configuración de una de las causales específicas (defectos), (2) que la decisión adoptada en el trámite de desacato se encontrara ejecutoriada, es decir, que la acción de tutela era improcedente si se interponía antes de finalizado el trámite, y (3) que los argumentos del promotor de la acción de tutela debían ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato. 22.

De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que la presente acción de tutela no es procedente porque no se satisfizo el requisito de legitimación activa en la causa. 23. El artículo 86 de la Constitución Política, así como el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela (se trascribe) “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad”. 24.

En el mismo sentido, el artículo 1013 del aludido decreto dispone que, pese a que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona, para que sea procedente se requiere una vulneración o amenaza de sus derechos. En los términos de la Corte Constitucional (se trascribe) “la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados”14. 25.

Asimismo, se destaca que la Corte Constitucional, en atención a la naturaleza propia de esta acción constitucional y sin desconocer su carácter informal, ha precisado que el ejercicio de esta acción está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los que se encuentra la legitimación. 13 “Artículo 10.

Legitimidad e Interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 14 Sentencia T-552 de 2006. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02979-00 Demandante: Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca Demandados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 26. En el caso concreto, la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad surgió con ocasión de los Autos de 20 y 30 de mayo de 2024, en los cuales, respectivamente, se sancionó a Ofelia Cecilia Dorado Zúñiga, secretaria de Educación de Valle del Cauca, con multa de 1 smlmv por incurrir en desacato frente al cumplimiento de la Sentencia de tutela de 6 de abril de 2024, y se confirmó tal sanción, dentro del incidente No. 76001-33-33-018-2024-00072-00/01. 27.

En ese orden de ideas, si se llegó a causar alguna vulneración con las providencias enjuiciadas, quien se habría visto afectada y, por ende, legitimada para atacarlas, a través de la acción de tutela, era la sancionada, es decir, Ofelia Cecilia Dorado Zúñiga15. 28. Por ende, como se evidenció que fue la Secretaría de Educación Departamental de Valle de Cauca la que solicitó el amparo de derechos fundamentales respecto de los cuales no es titular, existe mérito suficiente para declarar la falta del mencionado requisito de procedibilidad. 29.

Lo anterior se refuerza con el hecho de que el incidente de desacato es un instrumento disciplinario de creación legal16 y, por ende, la sanción es personal y no institucional, por lo que (se trascribe) “la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida17”.

De manera que la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca no fue la destinataria de la sanción impuesta, sino que fue una funcionaria, quien debe responder con su propio patrimonio. 30. Por lo expuesto, se reitera que, como no fue la señora Dorado Zúñiga, quien presentó la acción de tutela, en nombre propio, mediante apoderado judicial o a través de agente oficioso, sino que fue la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca, existe mérito suficiente para declarar la falta de legitimación activa en la causa. 2.4.

Conclusión 31. La Sala declarará la falta de legitimación activa en la causa de la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca, comoquiera que no es la titular de las garantías constitucionales cuya protección solicitó. 15 Sobre tal aspecto, la Sala considera oportuno hacer referencia a la Sentencia T-170 de 2023, en la que la Corte Constitucional, al verificar la legitimación activa en la causa, determinó que tal requisito se satisfizo, comoquiera que la tutela fue presentada por la persona natural sancionada, específicamente, por la representante legal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). 16 Corte Constitucional, Auto 746 de 26 de mayo de 2022 y Sentencia T-763 de 1998.

En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 22 de septiembre de 2011. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 20 de febrero de 2020, Radicación No. 85001-23-33-000-2015- 00323-05 (AP)A. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02979-00 Demandante: Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca Demandados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA CAUSA de la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin18.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 18 secgeneral@consejodeestado.gov.co.