Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Demandado: UGPP Temas: Aportes.

Sistema de Protección Social (SPS). Caducidad de la potestad de gestión. Correcciones provocadas. Ingreso base de cotización. Vacaciones. Pensionados. Salario integral. Descuentos por inasistencia. Causación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 19 de abril de 2018, que resolvió (f. 387): Primero: Declárese la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro.

RDO 193 de 04 de marzo de 2015 y RDC 159 de 07 de abril de 2016 expedidas por la UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, declárese en firme las declaraciones por concepto de aportes al Sistema de la Protección Social… correspondientes a los periodos de enero a diciembre de 2011.

Así mismo, ordénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP que liquide los aportes a la seguridad social y parafiscales del año 2013… (teniendo en cuenta las vacaciones, horas cátedra, salud de los pensionados, descontando las planillas que fueron aportadas y corresponden a los periodos enero a diciembre del año 2013, sustrayendo los pagos del mes de enero de 2013 de…) y atendiendo a las consideraciones precedentes, junto con la sanción por inexactitud.

Tercero: No hay lugar a condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Entre el 04 de febrero de 2011 y el 21 de diciembre de 2011, la actora autoliquidó los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS), por todos los periodos de 2011 (f. 282). Esas declaraciones y las de los periodos de 2013 fueron revisadas por la demandada, quien profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 278, del 29 de agosto de 2014 (ff. 48 a 55), notificado el 12 de septiembre de 2014 (f. 42), que precedió la expedición de la Liquidación Oficial nro.

RDO 193, del 04 de marzo de 2015 (ff. 61 a 98). Dicha decisión fue modificada por la Resolución nro. RDC 159, del 07 de abril de 2016 (ff. 118 a 155), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente y de la Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sanción por inexactitud impuesta para los periodos de 2013.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 4 y 5): 1. Pretensión principal 1.1.

Que se decrete la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– modificó las autoliquidaciones privadas correspondientes a los aportes al Sistema de la Protección Social presentadas… por los periodos mensuales comprendidos entre el 01/01/2011 a 31/12/2011 y 01/01/2013 a 31/12/2013, estableciendo: (i) mayores valores por mora e inexactitud de doscientos setenta y un millones cuatrocientos trece mil cien pesos m/cte.

($271.413.100) y (ii) una sanción por los mismos motivos por el monto de setenta y cinco millones seiscientos treinta mil seiscientos sesenta pesos m/cte. ($75.630.660), el cual se encuentra materializado en: 1.1.1. Resolución nro. RDO 193 del 04 de marzo de 2015, por medio de la cual se profirió liquidación oficial… 1.1.2. Resolución nro.

RDC 159 del 7 de abril de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto… contra la Resolución No. RDO 193 del 4 de marzo de 2015. 1.2. Como consecuencia de lo anterior, restablecer en su derecho a mi representada mediante la declaración de que: 1.2.1. No existen montos inexactos a cargo… por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social en los periodos mensuales del 01/01/2011 a 31/12/2011 y 01/01/2013 a 31/12/2013 por no encontrarse ajustados a derecho los motivos en los que la UGPP sustentó su decisión. 1.2.2.

No procede el cobro de ninguna sanción por los cargos anteriores en tanto éstos tampoco resultan procedentes por no fundarse en motivos ajustados a derecho. 1.2.3. Todo pago que se hubiese efectuado por concepto de las sumas liquidadas por la UGPP debe ser objeto de devolución y/o compensación a mi representada. 2. Pretensión subsidiaria De no encontrarse nulos los actos administrativos demandados, se solicita al Honorable Tribunal ajuste la liquidación de los aportes al Sistema de la Protección Social y la sanción por inexactitud a cargo… atendiendo a las consideraciones expuestas en la presente demanda.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución; 128 del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2663 de 1950); 647, 703, 706, 711, 712, 715, 742, 743, 745, 746 y 772 del ET; 17 de la Ley 344 de 1996; 5.º de la Ley 797 de 2003; 156 de la Ley 1151 de 2007; 30 de la Ley 1393 de 2010; 3.º, 5.º, y 9.º del CPACA; 244 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012) y; 178, 179 y 197 de la Ley 1607 de 2012; bajo el siguiente concepto de violación (ff. 5 a 37): Sostuvo que los actos acusados fueron expedidos sin competencia funcional ni temporal.

Lo primero porque, en esos periodos, la potestad fiscalizadora de la UGPP debía ser Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 precedida por una actuación de las administradoras de los aportes al SPS, la cual no habría ocurrido en el caso concreto.

Lo segundo ya que la notificación del requerimiento para declarar o corregir habría ocurrido después de vencido el plazo previsto en los artículos 705 y 714 del ET, aplicables por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. De otra parte, censuró que su contraparte determinara la obligación tributaria sin valorar las declaraciones de corrección provocada presentadas, pues ello violaría el debido proceso aunque los pagos efectuados se imputaran en la etapa de cobro coactivo.

Alegó que la demandada infringió los derechos de defensa y contradicción, pues omitió motivar las adiciones a la base gravable por gastos de administración y vacaciones. En el último caso, reprochó que no se valorara su contabilidad, exigiendo una certificación del revisor fiscal o contador, por cuanto ello desconocería la regla de libertad probatoria; y argumentó que aunque la base gravable del periodo de vacaciones se calculaba a partir del IBC del mes anterior, en el sub examine debía excluirse del cómputo una prima extra- salarial que, por error, declaró como gravada en el mes previo a las vacaciones.

Por otro lado, cuestionó que se adicionaran algunos pagos desalarizados y «gastos de representación y viáticos ocasionales», pese a que los primeros no superaron el límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y los segundos no debían incluirse al calcularlo, porque no remuneraban el trabajo sino que facilitaban su realización. Además, refutó que se requiriera factura para acreditar que dichos gastos eran ocasionales, pues esa prueba solo era exigible en los casos previstos en la ley.

Asimismo, se opuso a las glosas relacionadas con los aportes de los trabajadores pensionados asegurado que sí probó ese estatus y que determinó las contribuciones hasta alcanzar la base gravable máxima de 25 SMLMV. También afirmó que su contraparte erró al estimar que la base gravable para trabajadores con salario integral era de 10 SMLMV.

Adicionalmente, pidió excluir del IBC los valores que reportó en la columna «GM» de la nómina en el formato excel que aportó al procedimiento de revisión, comoquiera que se trataba de descuentos por inasistencias que erradamente informó como ingreso del trabajador. Censuró que, aunque la demandada aceptara que los profesores de «hora cátedra» laboraron por periodos inferiores al ordinario, determinara una obligación tributaria por periodos en que no se prestó el servicio; y explicó que, ante algunas novedades, pagó dos veces por los mismos trabajadores, por lo que debían imputarse todos los pagos efectuados.

Por último, debatió la sanción por inexactitud aduciendo que no se aplicaron los principios fijados en el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012; y que existirían «serias y sustentadas consideraciones jurídicas» que respaldaban su interpretación jurídica. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 5527 a 5550), negando que los artículos 705 y 714 del ET fueran aplicables al sub lite pues se trataba de normas sustanciales que excedían el alcance de la remisión al procedimiento tributario y, en todo caso, contrarios a la naturaleza imprescriptible de los aportes al SPS y al procedimiento establecido para su liquidación. Por ello, alegó que las declaraciones revisadas no estaban sometidas a un término de firmeza, sino al plazo de caducidad del parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 (norma procedimental de aplicación inmediata).

Aseguró que las únicas correcciones provocadas que no valoró fueron aquellas que correspondían a periodos no debatidos y aquellas presentas con posterioridad a la notificación del acto definitivo, en el segundo caso, porque sería improcedente modificar la liquidación oficial de los aportes al SPS, pues ello implicaba dejarlas sin sustento.

Adujo que la demandante ejerció sus derechos de defensa y contradicción con la Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 respuesta al requerimiento para declarar o corregir y el recurso de reconsideración. Además, señaló que en los actos expuso el sustento fáctico y jurídico de las modificaciones que realizó a las autoliquidaciones presentadas por la actora.

Así, para las vacaciones, explicó que la base gravable de los aportes al SGSSI (Sistema General de Seguridad Social Integral) correspondía al IBC reportado en el periodo anterior al de su inicio, también que los pagos por vacaciones disfrutadas y compensadas estaban gravados con las contribuciones con destino a las cajas de compensación familiar e ICBF.

Afirmó que, determinó los aportes de esos periodos con base en la información reportada en la nómina de la actora sin gravar la prima extra-legal, salvo en lo caso que superó el límite de los pagos extra-salariales; y agregó que, para resolver las objeciones de la actora frente a esas glosas, en el trámite del recurso de reconsideración, decretó inspección tributaria en la que solicitó una certificación del revisor fiscal o contador sobre los días y valores pagados por esa novedad, pero su contraparte omitió aportar la prueba.

Se opuso al alegato de la actora según el cual se habría adicionado la base gravable con pagos extra-salariales que no superaron el límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2013. También a que, desatendiendo la naturaleza de pago no salarial de los «gastos de representación y viáticos ocasionales», pudieran excluirse de la base para la determinación de ese límite, porque esa disposición no distinguía entre los pagos retributivos y aquellos que no lo eran.

Defendió como procedentes las glosas a los aportes de los pensionados, pues en ningún caso se superó la base gravable máxima. Además que, para algunos empleados la actora omitió acreditar el estatus de pensionados, y para otros no declaró los aportes al subsistema de salud. Adujo que determinó el IBC de los trabajadores que devengaron un salario integral conforme con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993.

Sostuvo que, se vulneraría el derecho al debido proceso si se valoraran los desprendibles de nómina y contratos trabajo que no se aportaron en el procedimiento administrativo, para acreditar los descuentos por inasistencia y periodos laborales de los profesores contratados por «horas cátedra». Precisó que no aplicó los pagos duplicados que se efectuaron con posterioridad a la liquidación oficial.

Por último, defendió la sanción por inexactitud impuesta porque la causal de exoneración prevista en el artículo 647 del ET era inaplicable a los aportes al SPS. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas (f. 346 a 388). Aunque consideró que, conforme con lo previsto en el artículo 21 del Decreto 575 de 2013, la demandada era competente para determinar directamente las contribuciones al SPS, juzgó que las declaraciones de enero a diciembre del 2011 eran inmodificables, dado que la notificación del requerimiento para declarar o corregir – hecha el 12 de septiembre de 2014– ocurrió cuando ya había transcurrido el término de revisión previsto en el artículo 714 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), de modo que la demandada solo era competente para fiscalizar las autoliquidaciones de los periodos de 2013, a los que sí se le aplicaba el término previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Por ello, estimó procedente de la devolución de los pagos que efectuó la actora con las declaraciones de corrección provocada presentadas por las glosas a los periodos de 2011, y verificó que de las declaraciones de corrección restantes, una no correspondía a los periodos del sub lite y solo tres fueron valoradas por la UGPP, por lo que ordenó eliminar los ajustes que aceptó la demandante con las demás autoliquidaciones de los periodos de 2013.

De otra parte, aprobó los ajustes a la base gravable en el periodo de vacaciones pues la demandada motivó esas glosas explicando que la actora habría liquidado los aportes por valores inferiores y omitió acreditar dicha esa novedad con el certificado correspondiente, Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 omisión probatoria que no subsanó en el proceso judicial.

Al contrario, juzgó como improcedentes los ajustes por «gastos de representación y viáticos» porque se referían a las declaraciones de los periodos de 2011, las cuales eran inmodificables. Adicionalmente, confirmó las glosas respecto de los pensionados ya que esa condición no eximía de las contribuciones al subsistema de salud; de los trabajadores que devengaron salario integral pues la UGPP determinó la base gravable por el 70% del mismo, mas no en 10 SMLMV; y de los trabajadores con supuestas inasistencias pues no se probó que las sumas reportadas correspondieran a descuentos.

Avaló la obligación tributaria liquidada por los profesores contratados por «horas cátedra», porque la actora omitió probar el periodo de vinculación. Además, validó el reporte duplicado de pagos por una misma trabajadora y ordenó su imputación. Por último, confirmó la sanción por inexactitud. Recurso de apelación Ambas partes apelaron la decisión del a quo.

La demandante (ff. 414 a 440) reprochó que el a quo omitiera un pronunciamiento de fondo respecto de la determinación de la base gravable del periodo de vacaciones, e insistió en que, si bien erró al incluir en el IBC del mes anterior una prima que se había pactado como extra-salarial, esta debía excluirse del cálculo de los aportes para las vacaciones.

Alegó que el tribunal omitió valorar la prueba del estatus de pensionados y desconoció el límite de la base gravable previsto en el artículo 5.º de la Ley 797 de 2003. Insistió en que la demandada erró al determinar la base gravable de los aportes de los trabajadores que devengaron salario integral. Adujo que, contrario a lo considerado por el a quo, probó que los valores reportados inicialmente en la columna «GM» de la nómina en forma Excel, allegada al procedimiento de revisión, correspondían a descuentos por inasistencias de los profesores.

También, censuró que el tribunal omitiera la valoración de los contratos por «horas cátedra» de ocho trabajadores. Por último, defendió la improcedencia de la sanción por inexactitud reiterando que su contraparte omitió aplicar los principios previstos en el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 y desconoció su actuar de buena fe. También aseguró que, si incurrió en errores, fueron por interpretaciones en derecho.

A su vez, la demandada (ff. 405 a 412 vto.) insistió en que el plazo de caducidad de la potestad de revisión de las autoliquidaciones es el previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, al que le atribuyó efectos inmediatos por tratarse de una norma de procedimiento. Reiteró que la remisión al procedimiento administrativo del ET hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 no abarcaba el artículo 714 del ET, porque es un precepto sustancial, incompatible con el procedimiento especial previsto para la determinación de los aportes al SPS; además, discutió que esa norma pudiera aplicarse a la conducta de mora dado que en esos eventos no había una declaración tributaria.

También indicó que el legislador no previó la firmeza de las declaraciones de los aportes, sino un plazo de caducidad de la potestad de revisión de las estas que se interrumpe con la notificación del requerimiento de información, acto de trámite con el que inicia la fiscalización de las contribuciones al SPS. Por ello, defendió como tempestivas las modificaciones a las autoliquidaciones de los periodos de 2011, así como procedentes los ajustes por «gastos de representación y viáticos» que determinó para esos periodos.

Alegó que no desconoció las declaraciones de corrección presentadas por la actora, sino que consideró improcedente modificar los actos acusados en tanto eran el sustento jurídico de las mismas, por lo que reiteró que esos pagos debían valorarse en el procedimiento de cobro coactivo sin afectar la determinación oficial de los aportes. Adujo Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que debía persistir la deuda por la trabajadora que identificó el tribunal porque el doble pago se realizó con posterioridad a la liquidación oficial.

Finalmente, solicitó que las dudas por insuficiencias probatorias se resuelvan a favor de los trabajadores, conforme con lo previsto en el artículo 53 de la Constitución. Alegatos de conclusión Las partes reiteraron los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (ff. 453 a 460 y 461 a 462 vto.). El ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos demandados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. En primer lugar, corresponde establecer el término de caducidad que rige la potestad de la UGPP para determinar oficialmente los aportes al SPS de los periodos de 2011 y si, a consecuencia de esos análisis, fueron oportunos los actos de liquidación de los aportes al SPS a cargo de la actora.

Además, deberá establecerse si la demandada debía valorar las declaraciones de corrección provocadas por la liquidación oficial presentadas por la actora con el recurso de reconsideración y, seguidamente, si procede imputar el doble pago efectuado en estas respecto de una misma trabajadora. Por otra parte, se estudiará si la prima extra-legal que la actora incluyó, por error, en el IBC del mes anterior no hacía base de los aportes al SGSSI para el periodo de vacaciones; si eran improcedentes las modificaciones al IBC de los pensionados y, de los trabajadores que devengaron salario integral; si la demandada gravó con las contribuciones los descuentos por inasistencias; y si está probado el periodo laboral de los profesores contratados por «horas cátedra».

Por último, se decidirá sobre la sanción por inexactitud impuesta en los actos acusados. 2- Con todo, la Sala tiene vedado estudiar el cargo de apelación planteado por la demandada en el recurso de apelación, en relación con la valoración probatoria a la luz del principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 Superior, como quiera que no se expuso como sustento de los actos administrativos enjuiciados, ni se formuló en la defensa expuesta en la contestación de la demanda.

Así, como se trata de reparos que proponen abrir nuevas discusiones en sede de segunda instancia, abordarlos llevaría a incurrir en un fallo incongruente que, además, violaría los derechos al debido proceso y a la defensa y contradicción de la contraparte. 3- En cuanto al primer problema jurídico, plantea la demandada que el término de caducidad de la potestad de determinación oficial de las contribuciones al SPS es de cinco años, por disposición del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, plazo que se aplicaría de preferencia sobre el término general de revisión de las autoliquidaciones tributarias previsto en el artículo 714 del ET, porque se trata de una norma especial y porque la última sería incompatible con la naturaleza de los aportes debatidos y con el procedimiento prescrito para su liquidación. Por ende, sostiene que la actuación acusada fue oportuna, aun habiendo notificado el requerimiento para declarar o corregir después de transcurridos dos años desde el vencimiento del plazo para presentar las liquidaciones privadas glosadas.

En oposición, el extremo activo señala que las declaraciones presentadas por los periodos de 2011 se rigen por el artículo 714 del ET porque el término de revisión dispuesto en este artículo habría comenzado a transcurrir antes que entrara en vigor la norma que contrapone la apelante única (i.e. el artículo 178 de la Ley 1607 de Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2012); tesis que fue avalada por el a quo en su sentencia. Al tenor de esas alegaciones, la litis trabada entre las partes versa estrictamente sobre la identificación del plazo con el que contaba la Administración para modificar el contenido de las autoliquidaciones privadas de los aportes al SPS correspondientes a los periodos de 2011.

No se discute en el trámite de esta segunda instancia si ese término fue observado en el caso, porque esa cuestión la resolvió el tribunal de manera adversa a la demandada y esta parte se abstuvo de plantear cargos al respecto en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia. En consecuencia, el pronunciamiento de la Sala se ceñirá a solucionar el referido asunto de derecho, estableciendo si el artículo 714 del ET regía la oportunidad para modificar oficialmente las declaraciones revisadas por la autoridad. 3.1- Para desatar la litis planteada, se reitera el criterio expuesto por la Sala en las sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez), del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García) y del 30 de septiembre de 2021 (exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza).

Al efecto, se parte de precisar, conforme con los lineamientos planteados por la Corte Constitucional en la sentencia C- 430 de 2009 (MP: Juan Carlos Henao Pérez), que las contribuciones al SPS tienen naturaleza tributaria, razón por la cual están sujetas a los principios y previsiones que rigen ese ordenamiento. Esta consideración no se ve alterada por el hecho de que parte del recaudo de las referidas contribuciones esté al servicio de la financiación de las prestaciones vitalicias que el sistema les garantiza a los aportantes.

La destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial. Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo –relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo– con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto –que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley–.

A partir de ese razonamiento, la Sección ha aclarado que la PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) constituye una verdadera autoliquidación tributaria1 y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma esté sujeta a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que han de ejercerse dentro de los límites temporales fijados por el ordenamiento para desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria, incluso aunque los derechos al reconocimiento pensional y a solicitar la reliquidación sean, como lo reconoció la Corte Constitucional en la SU-298 del 2015, imprescriptibles.

Sobre el particular, no puede perderse de vista que el artículo 29 constitucional y el principio superior de seguridad jurídica impiden que la competencia para modificar oficialmente las obligaciones autodeterminadas por los administrados sea ejercida en cualquier tiempo, dato jurídico que en ninguna medida resulta alterado por la relevancia de la que esté dotada la destinación que se le dé al recaudo. 3.2- Ahora, para la época de los hechos que se juzgan, el artículo 714 del ET disponía, en lo pertinente al caso, que las declaraciones tributarias quedaban «en firme» en el evento de que la Administración no notificara un requerimiento especial «dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar»; dies a quo que, en los eventos de presentación de las declaraciones por fuera del plazo, pasaba a 1 Auto del 29 de marzo de 2019 (exp. 24287, CP: Stella Jeannette Carvajal) y sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exp. 23599 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ser la fecha de presentación de la declaración extemporánea. Así, aunque el texto de la disposición aluda a la «firmeza de las declaraciones», lo que allí se disciplina es la oportunidad con la que cuenta la autoridad tributaria para ejercer válidamente la potestad de revisión de las declaraciones de la que está investida, so pena de que caduque el ejercicio de esa potestad para un caso concreto, y se torne inmodificable la liquidación privada.

Es este, por tanto, un precepto procedimental que le fija a la autoridad un plazo perentorio de actuación. En criterio de la Sala, que en esta oportunidad se reitera (sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019, exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez; del 30 de julio de 2020, exp. 24179, CP. Milton Chaves García; y del 30 de septiembre de 2021, exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza), esa concreta versión de la regla del término de revisión del que está investida la UGPP rigió desde el momento de la creación de esa entidad (dispuesta por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 2012 que, por primera vez, introdujo al ordenamiento un plazo particular de caducidad para la revisión de los aportes al SPS autoliquidados por el sujeto pasivo.

Lo anterior, porque el referido artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 prescindió de establecer un término especial para el ejercicio de la competencia de revisión de la UGPP, pues optó por disponer que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI». Desde esa perspectiva, advierte la Sala que las normas que disciplinan el procedimiento de revisión instituido en el Estatuto Tributario –y, en particular, la previsión del artículo 714 ejusdem– son compatibles con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales, pues ambas actuaciones tienen como presupuesto fáctico y eje central la declaración tributaria, al margen del tipo de conducta que se determine en contra del obligado (i.e. omisión, mora o inexactitud), de manera que ambos procedimientos están encaminados a una finalidad común: corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el declarante al autoliquidar su obligación tributaria, lo que para el caso de las contribuciones al SPS puede ocurrir por omitir la afiliación o pago de los aportes respecto de un trabajador o determinarlos en forma errada.

Por consiguiente, las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan tales actuaciones no excluyen a la fiscalización que lleva a cabo la UGPP de la aplicación de las reglas del ET, pues, de lo contrario, se tornaría inoperante el reenvío normativo efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. De modo que no cabe avalar las alegaciones de la recurrente con las que sostiene que el citado artículo 714 del ET excede el alcance de dicha remisión normativa y que podía ejercer la potestad de fiscalización en cualquier tiempo. 3.3- Tampoco es de recibo para la Sala el argumento de la apelante única según el cual el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 era aplicable al sub lite, pues, aunque la norma en referencia previó de manera especial un término de caducidad de cinco años para la fiscalización de los aportes al SPS, por mandato del artículo 40 de la Ley 153 de 1886 (Código de Régimen Político y Municipal), modificado por el artículo 624 del CGP, este término no rige los plazos que hubiesen iniciado a correr antes del inicio de su vigencia, en tanto que quedan sometidos a las reglas vigentes cuando inició su cómputo (artículo 714 del ET).

Consecuentemente, el término de caducidad especial no rige para los casos en los que el dies a quo haya acaecido antes de la entrada en vigor de la referida Ley 1607 de 2012, ocurrida (de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 198 ibidem) el 26 de diciembre de 2012, fecha de publicación de la ley en el Diario Oficial nro. 48.655. 3.4- En el caso, el a quo encontró inaplicable el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1607 de 2012, puesto que las declaraciones de los periodos de 2011 se presentaron antes de la entrada en vigor de la norma (f. 363).

Como esa decisión no fue objeto de apelación ni se debate la ocurrencia de circunstancias fácticas que modifiquen la contabilización del dies a quo, encuentra la Sala que, para el momento en que entró a regir la oportunidad especial que invoca la demandada, ya habían empezado a computarse los plazos para modificar las declaraciones presentadas por los periodos de 2011 y, por tanto, la nueva disposición no les es aplicable.

En definitiva, de conformidad con las normas descritas y con el criterio sentado por la Sección respecto de la naturaleza de las declaraciones de los aportes al SPS, la competencia de fiscalización a cargo de la Administración estaba sometida al plazo de dos años prescrito en el artículo 714 del ET. Por ese motivo, no prospera el cargo de apelación. 4- En línea con lo anterior, el extremo pasivo alega que era competente para modificar las autoliquidaciones de los aportes al SPS de los periodos de 2011, para gravar los pagos extra-salariales (i.e. gastos de representación y viáticos) que excedieron el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Ahora, como se indicó en fundamento jurídico nro. 3, para esos periodos la potestad de gestión administrativa tributaria a cargo de la UGPP estaba sometida al plazo de dos años prescrito en el artículo 714 del ET, por lo que con este fallo se confirma la decisión del a quo, conforme con la cual, las autoliquidaciones de 2011 eran inmodificables, motivo suficiente para negar el cargo de apelación. 5- El tribunal ordenó a la UGPP eliminar los ajustes que aceptó la demandante con las autoliquidaciones de corrección provocadas por la liquidación oficial de los periodos de 2013.

Al respecto, el extremo pasivo defiende como improcedente la modificación de los actos acusados con las declaraciones de corrección presentadas por la actora con posterioridad a la liquidación oficial, puesto que ese el acto liquidatorio sería el sustento jurídico de la obligación, de manera que esos pagos deben valorarse en el procedimiento de cobro coactivo, incluso el doble registro de la trabajadora que identificó el a quo.

Por su parte, la actora manifiesta que de omitirse la valoración de las correcciones presentadas se violaría el debido proceso, puesto que se trasladaría la determinación de la obligación definitiva a la etapa de cobro. En esos términos, la Sala decidirá si la demandada debía valorar las declaraciones de corrección provocadas por la liquidación oficial y, seguidamente, si procede imputar el doble pago efectuado respecto de una misma trabajadora.

Al respecto, la Sala en fallo del 19 de agosto de 2021 (exp. 23856, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) precisó que las declaraciones de corrección provocadas por la liquidación oficial deben ser valoradas por la Administración, cuando se aporten con el memorial del recurso de reconsideración, en tanto es una de las oportunidades probatorias previstas en el artículo 744 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1157 de 2007).

Así, conforme con el criterio de la Sala que en esta oportunidad se reitera no es de recibo que la Administración prescinda de la valoración de esas autoliquidaciones «desconociendo las oportunidades probatorias… y, la facultad que tiene de revisar su propia actuación antes del control judicial, con el propósito de confirmarla, modificarla o revocarla».

Ahora, como se ha precisado por esta Sección la validez de la declaración de corrección provocada está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 713 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1157 de 2007), norma según la cual, junto con la corrección se debe liquidar la sanción por inexactitud imputable a las glosas Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 aceptadas, y entregarse a la Administración la prueba de su presentación y pago, siendo que la inobservancia de alguno de esos requerimientos «impide que dicha declaración se incorpore al proceso de determinación oficial del tributo» (sentencia del 27 de mayo de 2021, exp. 23233, CP: Julio Roberto Piza).

En el caso analizado, aunque está probado que la actora corrigió las autoliquidaciones de los aportes al SPS aceptando parcialmente las glosas de la liquidación oficial y aportó las planillas de corrección con el recurso de reconsideración, omitió acreditar el pago de la sanción por inexactitud respecto de los ajustes aceptados, lo que impide que esas declaraciones sean incorporadas al procedimiento de revisión, para excluir las modificaciones aceptadas, pues de hacerlo quedaría sin sustento la sanción por inexactitud insoluta.

Análogamente, la Sala verifica que con una de esas declaraciones la demandante realizó un doble registro y pago de los aportes de la trabajadora que identificó el a quo, con lo cual estaría cumplida la obligación tributaria determinada en los actos acusados, sin embargo, la omisión de la sanción por inexactitud, impide que puedan reconocerse efectos a esa declaración de corrección. En consecuencia, corresponde excluir la orden dada por el tribunal con relación a la valoración de las autoliquidaciones presentadas con sustento en la liquidación oficial, incluso la referida al doble pago realizado por una empleada.

Por ello, prospera el cargo de apelación de la demandada. 6- Adicionalmente, el extremo activo censura que se incluya en el IBC de los aportes del periodo de vacaciones una prima extra-legal, que por error incluyó en la autoliquidación de la base del mes anterior. En el otro extremo, la UGPP aduce que, en los actos acusados, el emolumento referido solo hizo base para las contribuciones en los casos que excedió el límite de los pagos desalarizados.

En ese orden, le corresponde a la Sala establecer si la prima extra-legal que la actora habría incluido, por error, en el IBC del mes anterior debía excluirse del IBC de los aportes al SGSSI del periodo de vacaciones. Al respecto: El artículo 70 del Decreto 806 de 1998 prevé que en el periodo de vacaciones los aportes al SGSSI –salvo el subsistema de riesgos laborales– se causan «en su totalidad» sobre «el último salario base de cotización reportado con anterioridad a la fecha en la cual el trabajador hubiere iniciado el disfrute de la respectivas vacaciones o permisos»; frente al particular, ha aclarado la Sala que «cuando las vacaciones son disfrutadas por el trabajador … se deben realizar los pagos a los subsistemas de salud y pensión, para lo cual debe observarse el IBC anterior al inicio del descanso» (sentencias del 2 y 24 de octubre de 2019, exps. 24090 y 24085, CP: Jorge Octavio Ramírez; y del 26 de agosto de 2021, exp. 24735, CP: Stella Jeannette Carvajal).

Lo anterior, es suficiente para desestimar el cargo de apelación de la demandante –i.e. que para calcular los aportes del periodo de vacaciones debía cambiarse el IBC del mes anterior para excluir la prima extra-legal que, por su error, hizo parte de la base gravable anterior al inicio del descanso–, pues (como se vio) el IBC de las vacaciones debe corresponder con el «reportado» con anterioridad a la fecha en la cual el trabajador hubiere iniciado su disfrute.

Además, al verificarse la liquidación oficial se observa que la UGPP determinó los aportes en las vacaciones siguiendo la regla anterior; también que tomó la prima extra- legal de la litis como un pago no constitutivo de salario que solo se adicionó a la base gravable en los caso que excedió el límite de los pagos desalarizados previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 (f. 81).

Por lo expuesto, no prospera el cargo. 7- De otra parte, la actora manifiesta que probó el estatus de pensionados de algunos trabajadores, respecto de los cuales realizó los aportes respetando la base gravable máxima establecida en el artículo 5.º de la Ley 797 de 2003. Al contrario, la UGPP defiende que en ningún caso excedió esa base.

Así, corresponde establecer si son Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 improcedentes las modificaciones al IBC de los trabajadores que identificó la actora como pensionados, para ello debe determinarse si se probó dicho estatus y, si la demandante liquidó los aportes considerando la base gravable máxima.

Al respecto: El artículo 17 de la Ley 100 de 1993 prevé a cargo de los empleadores la obligación de realizar los aportes a pensiones y fondo de solidaridad pensional por el salario devengado por los trabajadores «durante la vigencia de la relación laboral», y esta cesa cuando «el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente».

Al contrario, la calidad de pensionado no exonera al empleador de realizar aportes al SGSSI en salud y riesgos laborales, caso en el cual, también debe considerarse que el ordinal 1.º del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 grava con los aportes en salud la mesada pensional; por lo que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, prevé que los aportes deben efectuarse de forma proporcional al salario y el ingreso adicional devengado por el trabajador, sin que se exceda el tope legal (señaladamente, 25 SMLMV).

Frente a los trabajadores respecto de los cuales plantea la apelante su objeción, la Sala verifica que en el expediente obra prueba de que estaban pensionados para los periodos del sub examine (ff. 174 y 282), sin embargo no está acreditado el monto de la mesada pensional que percibieron, ni los aportes en salud que realizaron en esos periodos; de manera que no es posible establecer si las contribuciones que realizó la actora se liquidaron hasta el límite máximo de la base gravable.

Así, le correspondía a la demandante probar, no solo el estatus de pensionado de sus trabajadores, sino también los aportes al subsistema de salud que estos realizaron, a efectos de determinar la base proporcional (artículo 18 ibidem) y el límite de 25 SMLMV. Aunque, no se desconoce por la Sala que los trabajadores como pensionados debieron pagar las contribuciones, al omitirse acreditar el monto de la mesada pensional (base gravable) y los aportes que habrían realizado, faltan medios probatorios para determinar si efectivamente el menor aporte liquidado por la demandante corresponde a su sujeción al límite de la base.

Por lo anterior, no prospera el cargo. 8- Sobre los ajustes en los aportes de los trabajadores que devengaron salario integral, el tribunal validó la liquidación practicada por la UGPP con los actos acusados, tras verificar que la base gravable se determinó en el 70% del total de la remuneración. Al respecto, la demandante identifica tres trabajadores respecto de los cuales se habría incumplido esa regla, gravando con las contribuciones al SPS un monto superior.

De acuerdo con lo anterior, la actora no discute que las contribuciones al SPS para los trabajadores con salario integral se determina sobre el 70% de la remuneración integral, sino que la litis se centra en la determinación de ese monto en sub lite, puesto que para la actora en los actos acusados se excedió esa base en los aportes de tres empleados; mientras que la demandada defiende que en todos los casos realizó el cálculo del IBC sobre el sobre el 70% del total devengado.

En este orden, le corresponde a la Sala determinar si la demandada liquidó el IBC de tres trabajadores que devengaron salario integral excediendo el 70% del salario devengado. Al respecto, están acreditados en el plenario los siguientes hechos relevantes: (i) El 11 de marzo de 2014, la UGPP profirió requerimiento de información a la demandante solicitando, entre otra documentación, las nóminas mensuales de salarios en forma Excel, las cuales debían incluir todos los conceptos devengados (monetarios y no monetarios) por los trabajadores activos para los años 2011, 2012 y 2013 (ff 42 y 43).

(ii) El 11 de abril de 2014, la actora aportó las nóminas mensuales requeridas, informando Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 respecto de los trabajadores de la litis los siguientes datos (f. 282): (a) Para el primero reportó 25 días laborados y 5 días de vacaciones, también el monto de la remuneración y el IBC de los días de descanso remunerado.

(b) Para la segunda reportó 29 días laborados y 1 día de incapacidad, junto con el monto pagado como remuneración e incapacidad. (c) Para el tercero reportó 22 días laborados y el monto de la remuneración. (iii) El 29 de agosto de 2014, la UGPP profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 278 (ff. 48 a 55) a la demandante proponiendo la modificación de las autoliquidaciones de los aportes al SPS de los periodos de 2013, entre otras razones porque «registró pago de aportes por valor inferior» (ff. 282).

Ajustes confirmados con la Liquidación oficial nro. RDO 193, del 04 de marzo de 2015 (ff. 61 a 98 vto.), indicando que, conforme con el artículo 18 de la Ley 50 de 1990, el «salario Integral no puede ser menor a 10 SMLV». (iv) Frente al particular, en el fallo del recurso de reconsideración (ff. 118 a 155), la UGPP aceptó que los aportes de los trabajadores con remuneración integral «deben efectuarse sobre el 70% del valor devengando», con lo que procedió a eliminar las glosas.

Sin embargo, las mantuvo respecto de los tres trabajadores que identificó la demandante porque evidenció que el IBC declarado era «inferior… aun teniendo en cuenta el 70% como base de cotización» (f. 133). Con fundamento en lo anterior, se verifica por la Sala que en la determinación del IBC de los tres trabajadores que devengaron salario integral –objeto de litis–, la UGPP liquidó la base gravable sobre el 70% de los valores informados por la sociedad demandante en la nómina aportada al procedimiento administrativo en forma Excel (señaladamente, el monto de la remuneración e incapacidad, y el IBC de los días de descanso remunerado).

Ahora, la parte actora no propuso ningún cargo de nulidad relacionado con la validez de los valores por ella informados, sino que se limita a señalar que el monto que hizo base para los aportes superó el 70% de la remuneración; alegato que carece de sustento probatorio porque las pruebas que obran en el expediente dan cuenta del hecho contrario –e.g. que la UGPP determinó los aportes con base en el 70% de la remuneración integral de los trabajadores que informó la parte actora–.

Por lo expuesto, no prospera el cargo de apelación. 9- Adicionalmente, el extremo activo defiende que probó que la demandada gravó con los aportes al SPS descuentos por inasistencias que, por error, reportó como ingreso salarial de los empleados –i.e. en la columna «GM» de la nómina en forma Excel aportada al procedimiento de revisión–.

En el otro extremo, la UGPP aduce que la actora omitió probar que esos emolumentos eran descuentos; además se opone a que se valoren los desprendibles de nómina que se aportaron por primera vez con la demanda. En esos términos, la Sala decidirá si la demandada gravó con las contribuciones al SPS descuentos por inasistencias. Al respecto, están acreditados en el plenario los siguientes hechos relevantes: (i) En columna «GM» de la nómina en forma Excel aportada por la actora al procedimiento de revisión, el 11 de abril de 2014, reportó un ingreso salarial como percibido por algunos empleados, en los periodos de 2013 (f. 282).

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (ii) Con el recurso de reconsideración, la actora indicó que la UGPP clasificó «las insistencias como devengos, pero en realidad se trata de descuentos», para lo cual allegó los comprobantes de nómina que acreditaban la deducción que se efectuó por las inasistencias de algunos empleados (f. 113 vto.).

(iii) Al fallar el recurso de reconsideración, la Administración verificó «los comprobantes confrontándolos contra la nómina y la contabilidad»; y validó la objeción hecha por el aportante en cuanto al calculó de la base gravable de los aportes en periodos de inasistencias de los trabajadores, por lo cual excluyó ajustes «en cuantía de $7.802.700» (f. 150).

(iv) Con la demanda con que acudió ante esta judicatura, la actora aportó documentos soporte de la nómina adicionales para acreditar que, para algunos trabajadores, la demandada mantuvo como gravados descuentos por inasistencia. A partir de los comprobantes de la nómina que obran en el expediente, la Sala verifica que la UGPP gravó con los aportes al SPS los descuentos por inasistencia que la actora realizó a los siguientes trabajadores: Héctor José Martínez García, Gabriel Enrique Hernández Sierra, Germán Alberto Riveros Rodríguez, Álvaro Arturo Osorio Berna y Martha Lucía Cuellar de Sanjuán. Ahora, no se comparte por la Sala el alegato de la demandada conforme con el cual resulta improcedente valorar las pruebas que se aportaron por primera vez con la demanda, pues las partes pueden aportar o solicitar medios probatorios en vía judicial, dentro de las oportunidades probatorias previstas en los incisos 1.º a 3.º del artículo 212 del CPACA (i.e. con la demanda o su reforma, la contestación de la demanda, las excepciones y la oposición a las mismas, los incidentes y su respuesta).

A este respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha sido clara en manifestar que el contribuyente en su demanda puede presentar «nuevas pruebas o mejore las aportadas en vía gubernativa, toda vez que el proceso contencioso otorga a las partes libertad probatoria en la fase petitoria, pues la ley les otorga el derecho a demostrar los hechos que constituyen sus afirmaciones» (sentencia dictada por la Sección Segunda de esta Corporación el 16 de septiembre de 2010, exp. 17101, CP: William Giraldo2).

Además, cabe aclarar que con esa circunstancia no se ven afectados los derechos de defensa y contradicción de la demandada, quien puede oponerse a esos medios probatorios en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Así las cosas, encontrándose acreditado que los descuentos por inasistencias hicieron base para los aportes de los cinco trabajadores identificados, se modificará la decisión del a quo, para ordenar su exclusión. Prospera el cargo de apelación. 10- Adicionalmente, la actora censura que el a quo omitiera valorar las pruebas que obran en el expediente respecto del periodo laboral de ocho profesores contratados por «horas cátedra», las cuales darían cuenta de que las glosas por mora correspondieron a periodos en los que no se prestó el servicio.

En el otro extremo, la UGPP se opone a que se dé valor probatorio a los contratos de trabajo aportados con la demanda, como quiera que no se allegaron al procedimiento administrativo. Con ello, la decisión de esta instancia se centra en establecer si está probado el periodo laboral de ocho empleados contratados por «horas cátedra», y si se determinaron aportes al SPS para fechas en que no se prestó el servicio. 2 Reiterada en las sentencias del 29 de agosto de 2019, exp. 20130, CP: Jorge Octavio Ramírez; del 21 de octubre de 2021, exp. 25285, CP: Milton Chaves García; y del 02 de diciembre de 2021 (exp. 24255, CP: Julio Roberto Piza).

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Frente al particular, está acreditado en el plenario que con el fallo del recurso de reconsideración, la demandada eliminó ajustes a las autoliquidaciones en cuantía de $36.039.900, al verificar que la duración del contrato de trabajo de algunos profesores de cátedra y otros empleados fue inferior al periodo lectivo.

Para lo cual resaltó que, conforme con los artículos 101 del CST y 284 de la Ley 100 de 1993, se «deben realizar aportes a los docentes por la totalidad del periodo escolar, pero solo en los casos que su contrato se entienda celebrado por el periodo escolar» (ff. 27 y 28). Además, mantuvo los ajustes para los ocho trabajadores de la litis porque la actora no aportó el «contrato de trabajo para validar fechas de ingreso y retiro».

Con la demanda, la actora allega los contratos de trabajo de esos ocho empleados y solicita su valoración a efectos de excluir los aportes determinados para los periodos en los que no se prestó el servicio ni se efectuaron pagos gravados. La Sala procede a valorar las pruebas que obran en el expediente, reiterando que es infundada la oposición de la Administración, pues los medios de prueba allegados con la demanda son oportunos. La Sala encuentra probados los siguientes hechos relevantes (f. 174): (i) Con María Ximena Betancourt Ruiz, la actora suscribió un contrato de trabajo a término indefinido a partir del 01 de agosto de 2012, para desempeñar el cargo de profesora asociada del programa de diseño gráfico.

De lo anterior, se concluye que, contrario a lo señalado por la demandante, el acuerdo que obra en el expediente da cuenta de la vinculación de la empleada por el periodo ordinario. (ii) Con Ruth Ortiz Sánchez, la demandante suscribió un contrato laboral por los periodos de enero a mayo de 2013, el cual se prorrogó hasta noviembre del mismo año, con lo cual, queda debidamente probada la improcedencia de la mora determinada por la Administración para diciembre de 2013, pues en dicho periodo no se prestó el servicio ni se efectuaron pagos salariales gravados con los aportes.

(iii) Con Rafael Oscar Hernández Beltrán, la actora suscribió un contrato de trabajo por los periodos de enero a mayo de 2013, el cual se prorrogó hasta septiembre del mismo año, con ello, queda acreditada la improcedencia de la mora determinada por la Administración para los periodos que van de octubre a diciembre de 2013, pues en esos periodos no se prestó el servicio ni se efectuaron pagos salariales gravados con los aportes.

(iv) Con Manuel Antonio Zúñiga Muñoz, la actora suscribió un contrato de trabajo por el término de un año (señaladamente, entre el 17 de septiembre de 2012 y el 16 de septiembre de 2013), para desempeñar el cargo de coordinador de humanidades e idiomas. El término el contrato sería prorrogable por periodos iguales, salvo aviso de alguna de las partes.

Además, obran en el expediente dos otrosíes a ese contrato, en los que se acordó un aumento de la remuneración y el cambio de la nominación del cargo, suscritos el 02 de marzo de 2015 y 04 de marzo de 2016, respectivamente. De lo anterior, se extrae que la demandante no acreditó que el empleado fuera contratado por un término diferente del periodo lectivo; al contrario, se encuentra debidamente acreditado en el expediente que prestó sus servicios incluso en años posteriores al fiscalizado.

(v) Con Daniel Ignacio Arriaga Salamanca, la actora suscribió dos contratos de trabajo, uno por los periodos de febrero a abril de 2013, y otro de mayo a agosto del mismo año, con ello, queda acreditada la improcedencia de la mora determinada por la Administración para el periodo de enero de 2013, pues en ese periodo no se prestó el servicio ni se efectuaron pagos salariales gravados con los aportes.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 (vi) Con William López Bohórquez, la actora suscribió tres contratos de trabajo, uno por los periodos de enero a marzo de 2013, otro de agosto a septiembre del mismo año, y el último de noviembre de diciembre de mismo año, con lo cual, se prueba el dicho de la apelante conforme con el cual era improcedente determinar aportes por el periodo de octubre de 2013, dado que en ese periodo no se prestó el servicio ni se efectuaron pagos salariales gravados; lo que excluye la mora determinada en los actos acusados.

(vii) Con Yody Leonardo Tiria Vargas, la demandante suscribió un contrato laboral por los periodos de enero a mayo de 2013, que prorrogó hasta noviembre del mismo año, con lo cual queda acreditada la improcedencia de la mora determinada por la Administración para el periodo de diciembre de 2013. (viii) Por último, respecto de Pedro Pablo Barragán Páez, está probado que la actora suscribió un contrato laboral por los periodos de enero a mayo de 2013, plazo que fue prorrogado hasta noviembre del mismo año; con lo que igualmente se prueba la improcedencia de la mora determinada por la Administración para el periodo de diciembre de 2013.

Conforme con lo expuesto, la Sala ordenará que se eliminen los ajustes por mora determinados para los trabajadores con relación a los cuales se verificó que no hubo una prestación del servicio, ni pagos salariales gravados con los aportes. Prospera parcialmente el cargo de apelación. 11- Respecto de la sanción por inexactitud, la actora reprocha que la Administración omitiera su actuar de buena fe y los principios previstos en el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012.

Asimismo, argumenta que, si incurrió en errores, fue por interpretaciones en derecho. Al contrario, la demandada alega que, sancionó a la demandante porque se configuró el hecho sancionable. Debe entonces decidir la Sala si era procedente la sanción por inexactitud impuesta. Observa la Sala que, contrariamente a lo expuesto por la actora, en el sub examine se analizó la conducta infractora –i.e. la determinación de la base gravable de los aportes sin incluir todos los factores salariales–.

Como, el ordinal 2.º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 prevé que autoliquidar y pagar un menor valor de aportes al SPS es una conducta punible, y dado que en el caso enjuiciado se confirman mayores aportes al SPS a cargo de la actora, existiría adecuación típica entre la conducta juzgada y el tipo infractor descrito en la norma.

Para el caso es pertinente aclarar que, si bien en el ámbito administrativo sancionador solo son admisibles aquellas figuras basadas en la concurrencia de la culpabilidad del autor en la comisión de la conducta (artículo 29 Superior)3, en el presente caso, la conducta infractora se configuró por las omisiones probatorias de la demandante, de manera que no se configura la causal exculpatoria alegada.

Por tanto, corresponde confirmar la imposición de la sanción por inexactitud pero ajustada conforme con la nueva liquidación de aportes ordenada por los cargos que prosperaron. 12- Considerando los cargos de apelación que prosperaron, la Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia. En primer lugar, para: ordenar a la UGPP (i) excluir los descuentos por inasistencia de la base gravable de los aportes de los cinco trabajadores identificados;

(ii) eliminar los ajustes por mora determinados para los trabajadores con relación a los cuales se verificó que no hubo una prestación del servicio, ni pagos salariales gravados con los aportes; y (iii) ajustar la sanción por inexactitud, de acuerdo con los cargos que prosperaron. Y en segundo lugar para excluir la orden de 3 Sentencia del 11 de junio de 2020 (exp. 21640, CP: Julio Roberto Piza).

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01645-01 (23850) Demandante: Fundación Universidad de Colombia Jorge Tadeo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 liquidar «los aportes a la seguridad social y parafiscales del año 2013 … descontando las planillas que fueron aportadas y corresponden a los periodos enero a diciembre del año 2013, sustrayendo los pagos del mes de enero de 2013 de la señora [nombre]». 13- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar el ordinal segundo de la sentencia apelada, el cual quedará así: Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar en firme las declaraciones de aportes al Sistema de la Protección Social correspondientes a los periodos de enero a diciembre de 2011.

Además, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP que: (i) excluya los descuentos por inasistencia de la base gravable de las contribuciones de los periodos de 2013, conforme la parte motiva de la sentencia de segunda instancia; (ii) elimine los ajustes por mora determinados, para los periodos de 2013, respecto de los trabajadores que no prestaron el servicio, ni recibieron pagos salariales gravados con los aportes; y (iii) ajuste la sanción por inexactitud, conforme lo expuesto en la parte considerativa de la sentencia de segunda instancia. 2.

En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Salvo voto parcialmente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclaro voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO