Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz1 Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Apelación auto que se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la ejecutante contra el auto del 25 de septiembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión, mediante el cual se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo. 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda El señor Jorge Luis Díaz Carmona, en representación2 de la señora Rosa Laura Carmona de Díaz,3 mediante apoderado, solicitó que se libre mandamiento ejecutivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 1 Si bien en la carátula y en el trámite de esta acción se ha hecho referencia al señor Jorge Luis Díaz Carmona como el demandante, lo cierto es que la ejecutante es la señora Rosa Laura Carmona de Díaz, quien otorgó poder general a aquel. 2 Por virtud del poder general otorgado ante la Notaría Octava del Círculo de Medellín mediante escritura 1775.

Folio 25 a 27. 3 Madre del pensionado fallecido. 2 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz Contribuciones Parafiscales de la Protección Social por los valores reconocidos en sentencia del 22 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que ordenó reliquidar y pagar la pensión gracia con el 75 % de todos los factores salariales percibidos por el señor Jairo de Jesús Díaz Carmona durante el último año de servicios.

Como consecuencia de lo anterior solicitó i) librar mandamiento ejecutivo por concepto de reajuste pensional por valor de $ 62.844.853,22; ii) reconocer el capital adeudado hasta el cumplimiento del fallo; iii) ordenar el reajuste de la mesada pensional, año tras año; iv) condenar al pago de intereses moratorios e indexación desde enero del 2000 hasta que se materialice el pago reclamado; y v) costas y agencias en derecho. 1.2.

Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión, mediante auto del 25 de septiembre de 2019,4 se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo, por las siguientes razones: i) La ejecutante «hace radicar el error de la entidad ejecutada» en que no se tiene el mismo valor en la liquidación de la pensión gracia que en la pensión ordinaria reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Sin embargo, la obligación de la ejecutada era cumplir con la orden impartida por el Tribunal en el título ejecutivo, según la cual debía reliquidarse la prestación «teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados» en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho a la pensión. En parte alguna del título ejecutivo se dispone que se deba ajustar conforme fue liquidada la pensión ordinaria, o que ambas prestaciones deban tener el mismo valor. 4 Folio 69 y 70. 3 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz ii) La liquidación realizada por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en liquidación en la Resolución PAP 031049 del 23 diciembre de 2010, se ajusta a los parámetros establecidos en la sentencia, pues tuvo en cuenta la asignación básica, las primas de carestía o vida cara, dirección y sobresueldo de los años 1994 y 1995, así como la prima de navidad devengada en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, esto es, anterior al 1.° de mayo de 1996. iii) No se afirma que no se cuente con título ejecutivo, lo que se sostiene es que este no es exigible, en tanto que ya fue pagado por la entidad y la liquidación se ajusta al respectivo título. 1.2.2.

Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la ejecutante interpuso recurso de apelación,5 con fundamento en los siguientes argumentos: i) «El despacho no otorgó el derecho de controvertir la prueba obtenida por ellos, cuando comprobó que la entidad había cancelado la obligación». ii) Aunque no es obligación entregar la liquidación del crédito, esta se efectuó. Lo anterior evidencia que el Tribunal actuó con exceso ritual manifiesto. iii) La entidad debía pagar por el ajuste $ 58.991.147 y solo pagó $ 11.785.343, por lo que quedó pendiente una suma de $ 47.205.804, por lo que a la fecha adeuda, con adición de intereses moratorios e indexación, $ 256.266.037. iv) La ejecutante merece un trato especial, puesto que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta teniendo en cuenta su edad. 2.

Consideraciones 5 Folio 74 a 79. 4 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz 2.1. Cuestión Previa Si bien en el trámite de este proceso se ha hecho referencia al señor Jorge Luis Díaz Carmona como el demandante, lo cierto es que la ejecutante es la señora Rosa Laura Carmona de Díaz, quien otorgó poder general a aquel mediante escritura pública 1775.6 Por lo tanto se ordenará a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, reemplazar el nombre tanto en la carátula del expediente como en el aplicativo Samai. 2.2.

Problema jurídico Consiste en determinar si la obligación que pretende ejecutar la señora Rosa Laura Carmona de Díaz se cumplió de conformidad con lo expuesto en la sentencia del 22 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 25 de septiembre de 2019, por medio del cual ese tribunal se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) el proceso ejecutivo y ii) solución del caso concreto. 2.3. El proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible que se encuentra contenida en un documento.

Bajo este entendido, la ejecución de la obligación deviene imperativa, puesto que, a diferencia de lo que sucede en los procesos declarativos, el derecho aparece desprovisto de controversia y, en consecuencia, corresponde a una parte 6 Folio 25 a 27. 5 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz satisfacer una prestación de dar, hacer o no hacer, a favor de otro sujeto, en los términos del título ejecutivo.

En relación con las notas distintivas de los procesos ejecutivos y declarativos, Devis Echandía precisa: Cuando no se trate de una pretensión discutida que implique la necesidad de declarar quién tiene razón, sino de una pretensión cuya existencia aparece clara y determinada en el título que se aduce pero que está insatisfecha, porque el obligado no ha cumplido su obligación correlativa, estamos en presencia del proceso ejecutivo.

En aquél, el mandato debe ser formado por el juez mediante la decisión o sentencia; en cambio, en éste el mandato ya existe y se trata simplemente de su ejecución. La diferencia entre ambos procesos resulta de la antítesis entre la razón y la fuerza: aquella es el instrumento del proceso de conocimiento o declarativo genérico, y ésta, el del proceso ejecutivo.

Claro está, nos referimos a la fuerza que, por la vía coercitiva, aplica el juez para entregar unos bienes o rematarlos para con su producto satisfacer el derecho del ejecutante, o para deshacer lo hecho. De modo genérico se entiende por ejecución lo contrario de decisión o resolución, y la conversión de ésta en actos. En el proceso de juzgamiento o de conocimiento se consigue la declaración del interés protegido, a pesar del incumplimiento del sujeto obligado.

En el proceso ejecutivo ya no estamos ante dos partes que recíprocamente se disputan la razón, “sino ante una parte que quiere tener una cosa y otra que no quiere darla, en tanto que el órgano del proceso se la quita a ésta para dársela a aquella”.7 Así las cosas, el proceso ejecutivo representa la solución judicial para lograr el cumplimiento forzoso de las obligaciones claras, expresas y exigibles que no son satisfechas por quien debe hacerlo.

En relación con las mencionadas características, esta corporación ha indicado lo siguiente:8 a. La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. 7 Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, Tercera edición revisada y corregida, Editorial Universidad, p. 165. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 26 de febrero de 2014, expediente 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), M.P., Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo. Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 6 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz b. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c. La obligación es exigible cuando es ejecutable, es decir, cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación los siguientes supuestos fácticos del asunto sub examine: i) El señor Jairo de Jesús Díaz Carmona presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión gracia por parte de la Caja Nacional de Previsión Social. ii) El 22 de enero de 2009,9 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión, profirió sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia de ello, dispuso lo siguiente: 3º.

Condénase a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal – a reliquidar y pagar la pensión gracia reconocida al señor JAIRO DE JESÚS DÍAZ CARMONA, por un monto equivalente al setenta y cinco por ciento (75 %), del salario promedio devengado por el interesado en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho a la pensión gracia, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados periódicamente, durante este período. 4.

Las sumas adeudadas a las que se refiere esta providencia serán ajustadas en los términos consignados en la parte motiva. 5. Se reconocerán entonces los reajustes a las mesadas atrasadas y no prescritas 6. Niéganse las demás súplicas de la demanda. 9 Índice 10, aplicativo Samai. 7 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz 7.

Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 176 y 177 del C.C.A. Esta decisión quedó ejecutoriada el 13 de febrero de 2009.10 iii) En cumplimiento de esta decisión, Cajanal expidió la Resolución PAP 031049 del 23 de diciembre de 2010,11 por la cual reliquidó la pensión gracia a favor del señor Jairo de Jesús Díaz Carmona en cuantía de $ 533.479, efectiva a partir del 1.º de mayo de 1996, con efectos fiscales del 19 de mayo de 2006.

Como fundamento de su decisión tuvo en consideración los siguientes factores salariales: asignación básica mes, prima de carestía o vida cara, prima de dirección, prima de navidad y sobresueldo; devengados entre los años 1995 y 1996. Además, ordenó lo siguiente: Previa liquidación del área de nómina, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará al interesado las diferencias que resultaren de aplicar [la liquidación anterior] y la(s) Resolución(es) No(s). 17094 del 24 de septiembre de 1997 Resolución No 15048 del 9 de agosto de 2000 y si es del caso continuar con la resolución que se encuentra actualmente en nómina en virtud del principio de favorabilidad, teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley, con observancia del turno respectivo.

El área de nómina realizará las operaciones pertinentes, conforme se señala en el fallo y en el presente acto administrativo respecto al Artículo 177 del CCA, precisando que éste pago estará a cargo de CAJANAL E.I.C.E – EN LIQUIDACIÓN. iv) El 25 de mayo de 2011,12 el Consorcio FOPEP 2007 pagó al señor Jairo de Jesús Díaz Carmona $ 12.149.227,43 por concepto de «PENSIÓN GRACIA […] RELIQUIDACIÓN PA 31049 […] RELIQUIDACIÓN PAGO ÚNICO 31049». v) El 27 de agosto de 2011,13 falleció el señor Jairo de Jesús Díaz Carmona.

Por lo anterior, la señora Rosa Laura Carmona de Díaz otorgó poder general14 al señor Jorge Luis Díaz Carmona quien, mediante apoderada, inició la demanda ejecutiva 10 Según constancia secretarial expedida el 27 de abril de 2009. Folio 13. 11 Folio 16 a 18. 12 Folio 24. 13 Según registro civil de defunción. Folio 23. 14 Folio 25 a 27. 8 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz con el fin de reclamar el cumplimiento de la sentencia, sin embargo, mediante auto del 25 de septiembre de 2019,15 el a quo negó el mandamiento ejecutivo. vi) El 3 de septiembre de 2020,16 el despacho sustanciador ordenó oficiar a la apoderada del actor y a la UGPP para que remitieran los certificados laborales que sirvieron de fundamento para la expedición de la Resolución PAP 031049 del 23 de diciembre de 2010, así como las demás certificaciones en las que consten en forma clara y detallada los salarios y prestaciones sociales devengados por el señor Jairo de Jesús Díaz Carmona, dentro del año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionado.

Asimismo, requirió al Tribunal Administrativo de Antioquia para que remitiera el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001 23 31 000 2004 01089 00. vii) En cumplimiento de lo anterior el subdirector de defensa judicial pensional de la UGPP remitió los documentos solicitados en los cuales «se relacionan los factores devengados por el pensionado para los años 1995 y 1996, teniendo en cuenta que el mismo adquirió el status pensional el día 01 de mayo de 1996».

En estos certificados se señala que para el año 1996, el señor Díaz Carmona percibió sueldo, vacaciones en tiempo, sobresueldo magister, dirección 10 %, prima de vida cara y vacaciones.17 Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: La ejecutante cuestiona la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia de negar el mandamiento ejecutivo, por cuanto no se le otorgó el derecho de controvertir «la prueba obtenida por ellos, cuando comprobó que la entidad había cancelado la obligación» y porque si bien a través de la Resolución 15 Folio 69 a 70. 16 Actor: Jairo de Jesús Díaz Carmona, demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. 17 Índice 8, aplicativo Samai. 9 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz PAP 031049 de 23 de diciembre de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social dio cumplimiento a la sentencia del 22 de enero de 2009, el monto reconocido no se ajustó a las directrices trazadas en sede judicial.

Como se observa del plenario y afirma la ejecutante, en la aludida resolución se reajustó el monto pensional, el cual se fijó en $533.479 y, para ello, se tomaron como base los siguientes factores: asignación básica, prima de carestía o vida cara, prima de dirección, prima de navidad y sobresueldo, aspecto sobre el cual la señora Carmona de Díaz no formuló oposición; sin embargo, no se advierte que en aquel acto administrativo se haya liquidado el retroactivo adeudado o incluido los valores de la indexación o intereses moratorios causados con posterioridad a la ejecutoria de la decisión si fuere el caso, tal y como lo ordenó la sentencia que se pretende materializar.

Nótese que el único valor al que se refiere la parte resolutiva es el antes citado, pero ni en ella ni en la considerativa se indica la suma correspondiente al retroactivo por las mesadas pensionales atrasadas, ni por los otros dos conceptos ya citados. Ahora bien, en el expediente obra un certificado de pago por valor de $ 12.149.227,43, pero se desconoce a qué liquidación corresponde y los conceptos que se tuvieron en cuenta para determinar ese valor.

Bajo el anterior contexto fáctico, se observa que el a quo tomó como referencia los factores salariales tenidos en cuenta por la entidad para reliquidar la prestación, y con base en ello, consideró cumplida la condena impuesta, pero omitió abordar el análisis del retroactivo, a fin de verificar si este fue pagado, en su integridad o de manera parcial, así como la indexación de las mesadas atrasadas y no prescritas, y de los intereses moratorios a que hubiere lugar, valores que, se repite, no aparecen liquidados y reconocidos en la Resolución PAP 031049 del 23 de diciembre de 2010.

En este orden de ideas, el auto apelado carece de motivación suficiente respecto del pago de la obligación, pues omitió sopesar las pruebas aportadas al plenario o, 10 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz en caso de estimarlo necesario, requerir la prueba que le permitiera tener certeza de dicho aspecto con el título ejecutivo, esto es, la sentencia proferida el 22 de enero de 2009, ante la aparente existencia de una diferencia entre lo debido y lo pagado.

Así las cosas, en aras de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, los derechos de contradicción y defensa de los sujetos procesales, y el principio de la doble instancia, la Sala acogerá el criterio esbozado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-041 de 2018 y, en consecuencia, devolverá el expediente al a quo, con el fin de que valore nuevamente la posibilidad de librar o no mandamiento ejecutivo, en aras de respetar su ámbito de competencia. Al respecto, en la citada sentencia se sostuvo lo siguiente: 65.

En el presente asunto, la Sala considera que la Corporación accionada al haber revocado el auto que negó mandamiento de pago y proferir directamente la orden de cancelar la acreencia, actúo por fuera de los márgenes que le otorga su competencia funcional y material, por lo que dicha actuación configuró un defecto orgánico al desconocer los márgenes de decisión del inferior en materias relacionadas con las condiciones formales del título ejecutivo, el beneficio de excusión y las excepciones previas, pues aquellas solo pueden invocarse con la presentación de recurso de reposición contra la providencia que ordenó el pago.

Conforme al anterior lineamiento, el juez de segunda instancia debe permitir que el a quo estudie los requisitos formales del título de recaudo y, en general, haga los análisis de orden fáctico y jurídico que le permitan arribar a la decisión de librar o no el mandamiento ejecutivo. A su vez, esta actuación permite materializar el derecho de contradicción de los sujetos procesales.

En ese orden de ideas, se revocará el proveído impugnado y, en su lugar, se dispondrá que el a quo vuelva a analizar el presente asunto y determine la viabilidad de librar o no mandamiento ejecutivo a favor de la demandante, teniendo en consideración las razones expuestas previamente. La Sala se releva de realizar el estudio de fondo orientado a definir si se libra mandamiento ejecutivo por los aspectos analizados, en procura de garantizar el principio de la doble instancia en torno a lo que, al respecto, analice y defina el a quo. 11 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Revocar el auto del 25 de septiembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión. En su lugar, se requiere a dicho tribunal para que estudie nuevamente la viabilidad de librar o no mandamiento ejecutivo a favor de la actora, de acuerdo con las razones esbozadas en esta providencia. Segundo. Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, reemplazar el nombre del demandante Jorge Luis Díaz Carmona por el de la señora Rosa Laura Carmona de Díaz, tanto en la carátula del expediente como en el aplicativo Samai, quien es, como se explicó, la ejecutante dentro del proceso.

Tercero. Se ordena devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente MGAFS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 12 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02377 02 (0307-2020) Demandante: Rosa Laura Carmona de Díaz