Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Benjamín Ravelo Estepa Temas: Competencia para reconocimiento pensional – devolución de dineros SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Casanare, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante apoderado, formuló demanda en modalidad de lesividad ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución UGM 024433 del 10 de enero de 2012, por la cual la extinta Caja 1 Folios 24 al 29 2 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Nacional de Previsión Social (CAJANAL) ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor Benjamín Ravelo Estepa, toda vez que COLPENSIONES era la entidad competente para conceder dicha prestación. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) condenar al señor Benjamín Ravelo Estepa a reintegrar a la UGPP todas las sumas que hubiere recibido por concepto de pensión de vejez a partir del 4 de septiembre de 2011, hasta el momento que se produzca el pago, con la respectiva indexación e intereses causados y ii) condenar a la demandada a pagar agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) El señor Benjamín Ravelo Estepa nació el 4 de septiembre de 1956 y adquirió el estatus pensional el 4 de septiembre de 2011. ii) Prestó sus servicios laborales así: para el departamento de Casanare, desde el 10 de febrero de 1978 hasta el 30 de marzo de 1993; en la ESE Hospital Yopal, del 1 de abril de 1993 al 31 de julio de 1994; nuevamente en el departamento de Casanare, del 1 de agosto de 1994 al 31 de diciembre de 2002, siendo su último cargo el secretario de salud del departamento de Casanare. iii) Mediante Resolución UGM 024433 del 10 de enero de 2012, la extinta CAJANAL E.I.C.E., ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor Benjamín Ravelo Estepa, a partir del 4 de septiembre de 2011. iv) Por Auto ADP 12276 del 3 de septiembre de 2013, se solicitó al pensionado consentimiento previo, expreso y escrito para revocar la Resolución UGM 024433 del 10 de enero de 2012. 3 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP v) Por Auto DP 014012 del 22 de octubre de 2013, se ordenó el archivo de la solicitud presentada el 26 de julio de 2013, toda vez que el señor Ravelo Estepa no expresó consentimiento para revocar la Resolución UGM 024433 del 10 de enero de 2012. vi) En la historia laboral expedida por COLPENSIONES, se evidencia que Benjamín Ravelo Estepa cotizó desde el 1.° de noviembre de 2005 hasta el 30 de diciembre de 2011, en virtud del traslado voluntario al ISS. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las Leyes 100 de 1993 y 1437 de 2011 y los Decretos 01 de 1984 y 1158 de 1994. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la parte demandante expuso, en esencia, lo siguiente: i) El ordenamiento jurídico ha establecido unas condiciones en cabeza del peticionario para determinar cuál es la entidad reconocedora de los derechos pensionales, las cuales se encuentran establecidas en los artículos 6 del Decreto 813 de 1994, 1 del Decreto 2527 de 2000 y 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009. ii) Teniendo en cuenta que el señor Benjamín Ravelo Estepa cumplió su estatus pensional el 28 de enero de 2011, con posterioridad a la fecha del traslado masivo de afiliados al ISS (1 de julio de 2009) se debe aplicar la regla de competencia desarrollada por el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009.
Por ende, es Colpensiones la entidad competente para el reconocimiento de la prestación solicitada. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. El señor Benjamín Ravelo Estepa 4 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP El curador ad litem de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda,2 particularmente al reintegro de las sumas percibidas por el pensionado.
Presentó las siguientes razones de defensa: i) La controversia versa únicamente sobre la entidad pagadora de la prestación y no sobre el derecho consolidado por el demandado para el pago de su pensión de vejez. En tal sentido, resulta censurable de la UGPP y de Colpensiones que no tengan implementado un convenio que, sin causar traumatismo a personas cuyo derecho es incuestionable, evite poner en marcha el aparato judicial para que solucionen un asunto que atañe únicamente a ellas. ii) Propuso las siguientes excepciones: i) consolidación de un derecho laboral incuestionable, pues el demandado laboró el tiempo requerido para obtener su pensión, hecho que fue reconocido expresamente por la hoy demandante; y ii) asunción del pago de la pensión de vejez del señor Benjamín Ravelo Estepa por parte de COLPENSIONES, entidad que, en caso de que se ordene la restitución de las sumas pagadas, deberá reintegrar a la UGPP dichos valores. 1.2.2.
Colpensiones La Administradora Colombia de Pensiones, en calidad de tercera vinculada al proceso, allegó en medio magnético3 el reporte de semanas cotizadas por el señor Ravelo Estepa y manifestó su oposición a las pretensiones del libelo, por carecer de sustento fáctico y legal, sin hacer ninguna consideración al respecto.4 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 17 de 2 Folios 183 al 184 3 Folio 171 A 4 Archivo 255-2016_383446 del cd. 5 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP octubre de 2019,5 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) En el sub examine se evidencia que el señor Benjamín Ravelo Estepa falleció el día 16 de marzo de 2016;6 así mismo, la UGPP informó al proceso que no se encontró solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes del mencionado señor.7 De lo anterior se colige que no se presentó ninguna persona a reclamar el beneficio pensional cuestionado, ni tampoco ha comparecido al proceso persona alguna acreditando la calidad de sucesor procesal.
Sin embargo, como la controversia gira sobre la entidad pagadora de la prestación, es procedente emitir pronunciamiento de fondo, sin que ante la ausencia de un sucesor el curso del proceso se afecte, pues la sentencia producirá efectos respecto de ellos, aunque no acudan al proceso. ii) Mediante el Decreto 2196 de 2009 se suprimió la Caja Nacional de Previsión Social y, en su artículo 3, se estableció que esta adelantaría las acciones pertinentes para garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales de aquellos afiliados que hubiesen cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación, a la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS. iii) Así mismo, Cajanal —hoy UGPP— debe asumir, reconocer y pagar la pensión de un afiliado, entre otros casos, cuando este cuenta con más de 20 años de servicios y se desafilia de la Caja a la espera del cumplimiento del requisito de edad, o, cuando habiendo efectuado aportes en varios fondos, adquiere el derecho, pero reunía el mayor número de tiempo aportado a la Caja Nacional de Previsión, sin que en la última entidad hubiese cotizado como mínimo 6 años. 5 Folios 332 al 342 6 Copia del registro civil de defunción obrante a folio 118 vuelto del cuaderno de pruebas. 7 Folio 303 del cuaderno principal tomo II. 6 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Por su parte, el ISS es el ente prestacional competente para reconocer el beneficio pensional, cuando el servidor público se traslada voluntariamente a dicha entidad, cuando la Caja a la que se encuentra cotizando se liquida o cuando para el 1 de abril de 1994, no se encuentra cotizando a ningún fondo de pensiones. iv) Para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el señor Benjamín Ravelo Estepa prestaba sus servicios en el departamento de Casanare y en la E. S. E. Hospital de Yopal, y acumulaba 15 años, 1 mes y 20 días de servicio, pues laboró en las mencionadas entidades desde el 10 de febrero de 1978 hasta el 30 de marzo de 1993 y del 1 de abril de 1993 al 31 de julio de 1994, respectivamente, totalizando hasta esa fecha 16 años, 5 meses y 21 días.
Por lo tanto, lo cobija el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. v) Por otro lado, para el 27 de julio de 2005, fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005, el demandado había cotizado 8961 días, es decir, contaba con 1280 semanas, pues según consta en las certificaciones expedidas por la Secretaría de Salud de Casanare y del Hospital de Yopal E. S. E., el señor Benjamín Ravelo Estepa laboró en las citadas entidades desde el 10 de febrero de 1978 hasta el 31 de diciembre de 2002, es decir, 24 años, 10 meses y 21 días de servicios cotizados.
Por tanto, como para el 22 de julio de 2005 —fecha en que entró en vigencia la aludida norma— el señor Ravelo Estepa tenía cotizadas más de 750 semanas, circunstancia que le permitía mantenerse en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le era aplicable el régimen pensional anterior, esto es, la Ley 33 de 1985.
Adicionalmente, para el 31 de diciembre de 2002, fecha en que se retiró del servicio, había cumplido el requisito de tiempo; por ende, solo le restaba cumplir 55 años de edad, lo cual ocurrió el 4 de septiembre de 2011, momento a partir del cual adquirió el estatus de pensionado. vi) Con posterioridad a la fecha del retiro, y cuando ya tenía acreditado uno de los requisitos para acceder a su beneficio pensional, el señor Ravelo Estepa efectuó 7 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP cotizaciones como independiente a Colpensiones, de manera discontinua, desde el 1 de noviembre de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2011, para un total de 180,01, semanas cotizadas, que equivalen a 3,5 años.
Por consiguiente, al ser el demandado beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al cumplir el requisito de tiempo de servicios antes de que entrara en proceso de liquidación la Caja Nacional de Previsión Social, dicha entidad tenía a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, en donde efectuó aportes por más de 20 años, como en efecto, se hizo, sin que tenga incidencia el último periodo cotizado a Colpensiones. 1.4.
El recurso de apelación La UGPP manifestó su inconformidad con la anterior decisión y solicitó que se revoque, y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes consideraciones:8 i) El señor Benjamín Ravelo Estepa, para el 1.° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el orden nacional, contaba con 16 de años y 23 días de servicio, pero no contaba con los 40 años de edad para ser beneficiario del régimen de transición allí establecido.
Cumplió su estatus jurídico de pensionado el 4 de septiembre de 2011, es decir, con posterioridad al 30 de junio de 2009, fecha de expedición del Decreto 2196, momento en que se encontraba activo y efectuando cotizaciones al ISS. ii) Así las cosas, al haber cumplido el señor Ravelo Estepa su status jurídico en fecha posterior al traslado masivo de afiliados al ISS —1 de julio de 2009—, se debe aplicar la regla de competencia desarrollada por el artículo 4.° del Decreto 2196 de 2009, por lo que debe ser Colpensiones la entidad competente para el reconocimiento de la prestación solicitada. 8 Folios 360 al 371. 8 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. Colpensiones, en condición de tercero interviniente, descorrió el traslado y manifestó9 que no existe ninguna obligación de su parte respecto de las pretensiones de la demanda, toda vez que estas van dirigidas contra el acto administrativo emitido por la UGPP; por ende, la Administradora Colombiana de Pensiones carece de legitimación en la causa pasiva. 1.5.2.
Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal.10 1.6. El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto.11 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico La Sala debe establecer si la UGPP, en efecto, carece de competencia para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de vejez del señor Benjamín Ravelo Estepa (Resolución UGM 024433 del 10 de enero de 2012), teniendo en cuenta que este adquirió el estatus pensional el 28 de enero de 2011, cuando estaba afiliado a Colpensiones. 2.2.
Marco normativo12 9 SAMAI, índice 20 10 Constancia secretarial obrante a folio 298 11 ibidem 12 El recuento de normas que rigen la presente controversia, ha sido desarrollado en varias ocasiones por la Sala de Consulta y Servicio Civil, al resolver los conflictos de competencia suscitados entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP - y 9 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP 2.2.1.
Distribución de competencias entre la UGPP y Colpensiones para reconocimientos pensionales En primer término, se debe precisar que el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, además de radicar en el ISS, hoy Colpensiones, la administración exclusiva del régimen de prima media con prestación definida, previó la supresión de las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público que hasta ese entonces también venían administrando las pensiones de los servidores públicos, pero las habilitó para que mientras subsistieran, continuaran reconociendo las pensiones únicamente respecto de sus afiliados en el nivel nacional, una de esas cajas era Cajanal.
Cajanal, fue creada por la Ley 6.ª de 1945 para reconocer y pagar las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. Dicha entidad, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1151 de 2007, tuvo que ser suprimida y liquidada. A través del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, se establecieron las reglas de la supresión y liquidación de la entidad, particularmente, en el artículo 4º se dispuso el traslado de los afiliados de Cajanal al Instituto de Seguro Social dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia de esa norma, esto es, el 12 de julio de 2009.
No obstante, en el artículo 3 ibidem, se dejó a cargo de Cajanal EICE en Liquidación el trámite y reconocimiento de las pensiones de aquellos afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos para acceder a esa prestación para la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS, de la siguiente manera: Artículo 3. Prohibición para iniciar nuevas actividades.
Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES.
Ver, entre otros, Concepto del 8 de junio de 2016, radicado 11001-03-06-000-2016-00034-00(C), consejero ponente: Álvaro Namén Vargas. 10 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios (negrilla de la Sala).
En ese orden de ideas, se tiene que el proceso liquidatorio de Cajanal quedó a cargo del reconocimiento de las pensiones de los afiliados que para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS (12 de julio de 2009), tuvieran el estatus de pensionados, es decir, que hubieran reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio antes de dicha fecha.
Igualmente, Cajanal también tendría a su cargo el reconocimiento pensional de los servidores públicos destinatarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estuvieran en las hipótesis reglamentadas en los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000, por disposición de esas mismas normas. En segundo término, se tiene que la UGPP fue creada por la Ley 1151 de 2007.
Esta entidad, de acuerdo con lo señalado por el artículo 156 tiene a su cargo, entre otras, las siguientes funciones: i) El reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. 11 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Adicionalmente, los numerales 1 y 2 del literal a) del artículo 1 del Decreto Ley 169 de 2008, otorgaron a la UGPP las funciones que a continuación se anotan: Artículo 1.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas. 1. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la Ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta función por su traslado a la UGPP.
La UGPP asumirá esta función en los términos del Decreto 254 de 2000. Así las cosas, resulta claro que la UGPP tiene la función de reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de las administradoras públicas nacionales del régimen de prima media que fueran liquidadas, incluidas las obligaciones de la extinta Cajanal. Por su parte, el artículo 8 de la Ley 90 de 1946 creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales como la entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio encargada de la dirección y vigilancia de los seguros sociales.
Dicha entidad quedó dentro del sistema general de seguridad social en pensiones adoptado por la 12 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Ley 100 de 1993 como único administrador del régimen pensional de prima media con prestación definida. Su supresión se contempló en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, disposición que igualmente creó la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, entidad pública que se convertiría de igual modo en la administradora del régimen de prima media con prestación definida.
El 28 de septiembre de 2012, fueron expedidos y entraron en vigor los Decretos 2011, que determinó y reglamentó la entrada en operación de Colpensiones; 2012, que suprimió en el ISS las funciones y la estructura atinentes a la administración del régimen pensional; y 2013, que ordenó la supresión del ISS y su liquidación. Los reconocimientos pensionales debieron ser asumidos por Colpensiones a partir del 28 de septiembre de 2012 por disposición del artículo 3 del Decreto 2011 de ese año, que a su vez fijó las funciones y operaciones de la entidad de la siguiente manera: Artículo 3°.
Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES. La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente Decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS). Teniendo en cuenta todo lo anterior, las reglas generales de competencia en cabeza de la UGPP y de Colpensiones para el reconocimiento de pensiones en favor de servidores públicos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, 13 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado las ha definido de la siguiente manera:13 i) Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1.º de julio de 200914 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. ii) Es competencia también de la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. iii) En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad. 2.2.2.
Competencias de las cajas, fondos y entidades públicas que reconocen pensiones Aunado al anterior análisis, la Sala precisa que la Ley 100 de 1993, en su artículo 52, estableció la competencia general del Instituto de Seguros Sociales –ISS- para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida, y dejó esa competencia a las Cajas o fondos públicos, 13 Se extrae, además, de la siguiente decisión en un conflicto de competencias: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. del 17 de febrero de 2021.
Radicado 11001-03-06-000-2020-00244-00(C) 14 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009. 14 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP únicamente, respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistieran, de la siguiente manera: Artículo 52.
Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. Dado que el ISS sería el administrador general del régimen de prima media con prestación definida y que las cajas o fondos públicos (nacionales o territoriales) solo cumplirían dicha labor respecto de sus afiliados y mientras subsistieran, el Decreto 813 de 1994 estableció las reglas de competencia para resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, de la siguiente manera: Artículo 6.
Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas. a) Cuando a 1 de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 o más años continuos o discontinuos de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Posteriormente, el Decreto 2527 de 2000 reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993 y adicionó las reglas de distribución de competencias para la decisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales a nivel nacional, en los siguientes términos: Artículo 1. Reconocimiento a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones.
Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente 15 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP en los siguientes casos: 1.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1o. de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. En estos casos no se aplicará el literal c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del Decreto 1513 de 1998.
(Negrita de la Sala). Observa la Sala que ambos decretos reglamentarios determinaron que las entidades llamadas a reconocer las pensiones de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, eran las cajas, fondos o entidades de previsión a los que estuvieran afiliados dichos servidores cuando causaran su derecho, siempre que la respectiva caja, fondo o entidad subsistiera para ese momento. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El señor Benjamín Ravelo Estepa nació el 4 de septiembre de 1956.15 15 Folio 28 del cuaderno de pruebas 16 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP ii) Laboró de manera ininterrumpida así: del 10 de febrero de 1978 al 30 de marzo de 1993 en la Secretaría de Salud de Casanare;16 del 1.° de abril de 1993 al 31 de julio de 1994 en el Hospital de Yopal E.S.E.;17 y desde el 1 de agosto de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2002 en la Secretaría de Salud de Casanare.18 Los respectivos formatos de información laboral dan cuenta de que durante las mencionadas vinculaciones se efectuaron aportes a Cajanal. iii) Efectuó cotizaciones a Colpensiones como trabajador independiente, de manera interrumpida, desde el 1 de noviembre de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2011, para un total de 180 semanas cotizadas.19 iv) El 10 de enero de 2012, mediante la Resolución UGM 024433, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E. en liquidación, reconoció una pensión de vejez al señor Ravelo Estepa, en cuantía de $ 1.164.294, a partir del 4 de septiembre de 2011, con un ingreso base de liquidación de $ 1.552.392 y una tasa de reemplazo del 75% con 1.279 semanas cotizadas bajo el régimen de la Ley 33 de 1985.
El contenido del acto administrativo es el siguiente:20 Que el (la) peticionario(a) ha prestado los siguientes servicios: ENTIDAD LABORÓ DESDE HASTA NOVEDAD DIAS DPTO CASANARE 19780210 19930330 TIEMPO SERVICIO 5451 ESE HOSP YOPAL 19930401 19940731 TIEMPO SERVICIO 480 DPTO CASANARE 19940801 20021231 TIEMPO SERVICIO 3030 DPTO CASANARE 5 DIAS INTERRUPCION 5 Que el último cargo desempeñado por el peticionario (a) fue el de SECRETARIO DE SALUD.
Que obra certificación en la cual se indica que el (a) peticionario (a) no figura como pensionado (a) en el listado nacional de pensionados de CAJANAL E.I.C.E. - EN LIQUIDACION. Que obra certificación expedida por la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados del Instituto de Seguro Sociales, en la cual se indica que el (a) peticionario (a) no figura como pensionado (a) de dicha entidad. 16 Folio 32 del cuaderno de pruebas 17 Folio 30 ibidem 18 Folio 32 ibidem 19 Folio 172 A ibidem, CD aportado por Colpensiones 20 Folios 56 y 57 ibidem 17 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Que el artículo 36 de la ley 100/93 establece el REGIMEN DE TRANSICION señalando que "LA EDAD para acceder a la pensión de vejez, EL TIEMPO DE SERVICIO O EL NÚMERO DE SEMANAS COTIZADAS Y EL MONTO de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince ( 15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley". Que en este caso, el (la) interesado (a), se encuentra dentro del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, teniendo derecho a que su pensión de vejez sea calculada conforme el tiempo de servicio, edad y monto contemplado en la Ley 33 de 1985, esto es, 20 años de servicio al Estado, 55 años de edad para Hombres y Mujeres, con un monto del 75% del Ingreso Base de Liquidación. Conforme el Inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Ingreso Base de Liquidación "será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta" para obtener el derecho a la pensión, o de diez años en caso de que éste fuese superior, valores debidamente ACTUALIZADOS ANUALMENTE CON BASE EN LA VARIACIÓN DEL ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR, según certificación que expida el DANE.
De acuerdo con el inciso 6 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, SOLO a quienes hubiesen adquirido el status pensiona con anterioridad al 1 de abril de 1994, se les reconocerá la pensión conforme a las normas anteriores. Que el (a) peticionario (a) adquirió el status de pensionado (a) el día 4 de septiembre de 2011. Que de acuerdo a lo anterior, se procede a realizar la liquidación de la pensión, aplicando un 75.00% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado o aportado el interesado entre 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2002, conforme el Inciso 3 o 6 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. […] IBL: 1,552,392 x 75.00% = $1,164,294 SON: UN MILLON CIENTO SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS M/CTE.
Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DIAS VALOR CUOTA FONDO DE PENSIONES PUBLICAS - FOPEP- 8956 $1,164,294.00 Efectiva a partir del 4 de septiembre de 2011. El (a) interesado (a) fue retirado (a) del servicio por medio de Decreto de supresión de cargos 0223 de 2002, a partir del 1 DE ENERO DE 2003. Son disposiciones aplicables: Ley 100/93, Dcto. 1158/94 y Dcto. 01/84. […] 18 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Artículo primero: Reconocer y ordenar el pago de una pensión de VEJEZ a favor del (a) señor (a) RAVELO ESTEPA BENJAMIN, ya identificado (a), en cuantía de $1,164,294 (UN MILLON CIENTO SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS M/CTE), efectiva a partir del 4 de septiembre de 2011. […].21 v) El 3 de septiembre de 2013, con el Auto ADP012276, la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP solicitó consentimiento expreso al señor Ravelo Estepa para revocar la Resolución UGM024433 del 10 de enero de 2012, al considerar: 22 […] Que de acuerdo con la historia laboral aportada por el solicitante al interesado le figura filiación por concepto de pensiones para el periodo comprendido entre 01 de noviembre de 2005 al 30 de diciembre de 2011 con lo que se puede establecer que el interesado se trasladó voluntariamente de la Caja Nacional de Previsión Social al Instituto de Seguros Sociales con lo cual le corresponderá asumir el reconocimiento de la pensión a la Administradora Colombiana de Pensiones, teniendo presente que a la última caja a la cual se aportó para pensiones por parte del solicitante fue al Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones. […] […] en la Resolución UGM 024433 del 10 de enero de 2012, se reconoció la pensión de vejez a favor del peticionario, sin tener en cuenta que él mismo había cotizado tiempos privados al iss desde el año 2005 al 2011, cumpliendo los requisitos con dicha entidad. […]. vi) El 22 de octubre de 2013, mediante la Resolución ADP014012, la asesora encargada de las funciones de subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, debido a que el señor Ravelo Estepa no dio su consentimiento expreso para revocar la mencionada resolución, decidió enviar el expediente pensional a la Subdirección Jurídica Pensional de la UGPP, para que se iniciaran las acciones legales correspondientes.23 21 Mayúsculas sostenidas del texto original 22 Folios 66 y 67 23 Folios 64 y 65 19 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el asunto es preciso determinar si en efecto la Resolución UGM024433 del 10 de enero de 2012 adolece del vicio de nulidad de falta de competencia. i) La doctrina ha definido la competencia como «la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas».24 Teniendo en cuenta esto, la competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, solo puede hacer lo que le está permitido, en consecuencia, «es una limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder».25 Así las cosas, la competencia es taxativa, esto es, está determinada de manera expresa y precisa, tanto en su objeto como en las circunstancias que la determinan. ii) Revisado el contenido de la referida resolución, se tiene que esta fue expedida por la UGPP, al encontrar acreditados los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985 para acceder al reconocimiento de una pensión de vejez a favor del señor Benjamín Ravelo Estepa.
En efecto, el mencionado señor nació el 4 de septiembre de 1956, por lo tanto, al momento de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones para los servidores públicos del orden departamental26 (30 de junio de 1995), contaba con 39 años de edad y acumulaba más de 15 años de servicios,27 lo cual lo hace destinatario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 24 Berrocal Guerrero, Luis Enrique.
Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional, Sexta Edición, Bogotá, 2014, Pág. 117 25 Ibidem. Pág. 119. 26 El demandante laboró al servicio del Departamento de Casanare y de la E.S.E. Hospital de Yopal 27 Para esa fecha tenía cumplidos 17 años y 4 meses de servicio 20 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP 1993.
Su retiro del servicio se produjo el 31 de diciembre de 2002, con un tiempo total 1279 semanas de aportes, correspondientes a 24 años, 10 meses y 21 días. Con base en lo anterior y en atención a su condición de servidor público en el departamento de Arauca, debía acudirse a lo señalado por el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, para estudiar el reconocimiento de su pensión de vejez.
El referido artículo establece lo siguiente: Artículo 1. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Ahora, a la luz de la Constitución Política y la jurisprudencia, el estatus de pensionado se adquiere en el momento en que se cumplen todos los requisitos para acceder al derecho a la pensión, es decir, cuando se alcanza la edad y tiempo de servicio señalados por la ley. Como se desprende del acervo probatorio, el señor Ravelo Estepa adquirió el estatus pensional el día 4 de septiembre de 2011, (cuando cumplió 55 años de edad, pues los 20 años de servicio los había completado en febrero de 1998), momento para el cual se encontraba retirado del servicio público, y efectuaba cotizaciones a Colpensiones como independiente.
Ahora, cuando el señor Ravelo Estepa fue retirado del servicio, a partir del 1 de enero de 2003, acreditaba 24 años, 10 meses y 21 días, y solo le faltaba cumplir la edad. Y si bien cotizó a Colpensiones como independiente, de manera discontinua, entre el 1 de noviembre de 2005 y el 30 de diciembre de 2011, para un total de 180 semanas, tal afiliación no tuvo el ánimo de mejorar las condiciones de su prestación, pues este periodo no tuvo incidencia alguna en el reconocimiento pensional, pues Cajanal solo tuvo en cuenta los tiempos en los que el señor Ravelo Estepa cotizó a esta Caja, sin incluir las cotizaciones efectuadas a Colpensiones. 21 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Así las cosas, no queda duda de que la pensión reconocida al señor Ravelo Estepa, de conformidad con la Ley 33 de 1985, estaba a cargo de Cajanal E.I.C.E. en liquidación. Ello, por cuanto no se puede perder de vista que en atención a las situaciones jurídicas que produjo en el ordenamiento la entrada en vigencia del sistema general de pensiones y la liquidación de las entidades de previsión que existían previo a su promulgación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha concluido que la distribución de competencias entre Colpensiones y UGPP, se puede sintetizar a través de las siguientes reglas:28 La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones generales en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad.
(Negritas de la Sala). De conformidad con la anterior transcripción, la Sala observa que la historia laboral del señor Ravelo Estepa se encuentra enmarcada en la segunda regla de competencia asignada a Cajanal para reconocer su pensión, toda vez que cumplió el requisito de tiempo de servicio estando afiliado a esta Caja y si bien en el 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, Radicado 11001-03- 06-000-2022-00039-00(C). Véase igualmente Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 21 de abril de 2016, Radicado 11001-03-06-000-2016-00035-00(C) y 7 de diciembre de 2015, Radicado 11001- 03-06-000-2015-00149-00. 22 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP momento en que consolidó el derecho estaba afiliado a Colpensiones, lo cierto es que el periodo durante el cual cotizó como independiente, no fue tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación, la cual solamente se basó en los tiempos prestados como servidor público.
Así pues, la Resolución UGM024433 del 10 de enero de 2012 no se encuentra viciada de nulidad, de suerte que el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad. 2.5. De la condena en costas Conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, teniendo en consideración que en el proceso se ventila un asunto de interés público. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, la Sala concluye que la Resolución UGM024433 del 10 de enero de 2012 no adolece del vicio de falta de competencia en su expedición, pues el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Benjamín Ravelo Estepa recae en la UGPP y no en Colpensiones. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 23 Radicado: 85001 23 33 000 2015 00044 01 (1322-2020) Demandante: UGPP Protección Social, UGPP en contra del señor Benjamín Ravelo Estepa, que denegó las pretensiones de la demanda.
Segundo. No condenar en costas de segunda instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.