1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 85001233300020160005502 (68301) DEMANDANTE: RAMIRO RUIZ GONZÁLEZ Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE YOPAL Y OTRO REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA TEMAS: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR AFECTACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA: regulación de usos de suelo / DAÑO ANTIJURÍDICO: La víctima debe acreditar una afectación cierta y personal en su derecho de propiedad y que su situación está protegida por el ordenamiento jurídico / RÉGIMEN APLICABLE: Daño especial por modificación en los usos del suelo / MEDIOS DE PRUEBA: Diferencia entre dictamen pericial e informe técnico.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 27 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.SÍNTESIS DEL CASO Los demandantes desarrollaron un proyecto piscícola en el predio La Esperanza ubicado en zona rural del municipio de Yopal, el cual resultó afectado por la expedición del acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013-Plan de Ordenamiento Territorial, que modificó el uso del suelo y prohibió la actividad realizada por los demandantes.

II.ANTECEDENTES 2.1. Demanda El 29 de febrero de 2016, los señores Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronado Osorio, por intermedio de apoderado judicial (fls. 1-2 C.1), presentaron demanda de reparación directa en contra del municipio de Yopal y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (CORPORINOQUIA), 2 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa con el fin de que se declaren las siguientes pretensiones, según la reforma aceptada mediante providencia del 8 de septiembre de 2016: PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare que el municipio de Yopal y Corporinoquia son solidariamente responsables por daño especial por los perjuicios que se causen y/o se hayan causado, a Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronado Osorio, por las consecuencias de haber modificado el Plan de Ordenamiento Territorial el 29 de diciembre de 2013, afectando la actividad comercial piscícola que ellos desarrollan de buena fe en la vereda la Esperanza de ese Municipio.

SEGUNDA: Que como consecuencia de esa responsabilidad el municipio de Yopal y Corporinoquia indemnicen de manera solidaria a los señores Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronado Osorio, por los perjuicios que se les generan por la modificación referida en el numeral anterior, en los siguientes conceptos y valores: a) Daño emergente ● Inversiones en infraestructura construidas en el predio La Esperanza: Por la suma de trescientos diecinueve millones doscientos treinta y cuatro mil ochocientos sesenta y tres ($319.234.873). ● Inventario de alevinos y peces: Doscientos once millones ($211.000.000) de pesos. ● Costos de traslado de la piscícola que se acrediten en la medida de su causación. ● Gastos de alojamiento del grupo familiar Coronado Osorio por el periodo de cinco años que requeriría para volver a tener sus ingresos mensuales productos de su actividad comercial: Cuarenta y ocho millones ($48.000.000) además de los costos de traslado de su menaje doméstico. b) Lucro cesante: ● Utilidad esperada del negocio por el periodo de cinco (5) años que requeriría su reubicación y puesta en funcionamiento, partiendo del beneficio actual que se estima en ciento veinte millones ($120.000.000) de pesos con un inventario actual de 277.280 especies acuícolas, al momento de presentación de esta solicitud de conciliación, y que se incrementaría progresivamente teniendo en cuenta que para el año 2020 se contaría con un crecimiento hasta 3.040.000 especies, conforme se especifica en el peritazgo respectivo que se adjunta, para un total de utilidad esperada de mil trescientos quince millones seiscientos treinta y siete mil seiscientos veintidós ($1.315.637.622) pesos. ● Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 187 inciso 4 y 192 del C.P.A.C.A. tanto en relación con los plazos como con la actualización por IPC. ● Que se expida primera copia que presta mérito ejecutivo con constancia de notificación y ejecutoria del respectivo fallo.

SUBSIDIARIAS: Primera: Que se ordene al municipio de Yopal suspender los efectos del P.O.T. en la actividad que desarrollan los señores Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronado Osorio, por un plazo de cinco (5) años, permitiendo la continuidad normal del funcionamiento del negocio, que les permita ubicar un nuevo sitio para la realización de dicha actividad que desarrollan en el 3 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa predio La Esperanza de la vereda Palomas del municipio de Yopal (Casanare) y para hacer las adecuaciones pertinentes para que el negocio siga funcionando en las mismas condiciones a las actuales.

Segunda: Que como consecuencia de esa orden se ordene al municipio de Yopal la expedición de acto administrativo permita a señores Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronado Osorio la continuidad del desarrollo de la actividad comercial piscícola a que se refiere el numeral anterior, hasta tanto los mencionados cuenten con el predio de las características necesarias para poder continuar con la actividad mencionada en la piscícola La Esperanza ubicada en la vereda Palomas y hayan realizado las adecuaciones para el funcionamiento en condiciones similares a las actuales.

Tercera: Que como consecuencia de las órdenes anteriores Corporinoquia renueve la concesión de agua y licencia ambiental con que cuentan los señores Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronado Osorio, por el término de cinco años, en las mismas condiciones en que fue otorgada mediante la Resolución 200 41 091543 de 16 de diciembre de 2009 para poder realizar la actividad comercial mencionada en la piscícola La Esperanza ubicada en la vereda Palomas.

Cuarta: Que se ordene que el municipio de Yopal y a Corporinoquia reconocer de manera solidaria a los señores Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronad Osorio, todos los gastos en que tengan que incurrir por razón de la reubicación de la piscícola La Esperanza una vez se acredite ante la entidad por los mencionados, que se cuenta con el lugar para el traslado respectivo y se alleguen los respectivos soportes de gastos en que se incurra con ocasión de dicho traslado.

Quinta: Que el municipio de Yopal y Corporinoquia indemnizarán a los señores Ramiro Ruiz González, Silvia Liliana Ruiz Cala y Manuel Francisco Coronado Osorio, en el valor que se establezca al momento de su ocurrencia, las pérdidas de material acuícola que se produzcan como consecuencia del traslado del mismo al lugar donde los mencionados hayan ubicado para la continuidad de su actividad comercial.

Como fundamentos fácticos se expuso que los señores Ramiro Ruiz González, Manuel Francisco Coronado Osorio y Silvia Liliana Ruiz Cala se asociaron desde el año 2003 con el fin de ejercer la actividad comercial de producción, cría y levante de peces para su posterior comercialización en el predio de su propiedad denominado La Esperanza, identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-77503, ubicado en la vereda Palomas del municipio de Yopal.

La actividad en este sitio estaba autorizada por el P.O.T. vigente para la época, se contaba con los permisos ambientales y se había construido una infraestructura destinada para tal finalidad (casa de habitación, laboratorio para peces, canales, tuberías de conducción, estanques, entre otros). Con ocasión de la expedición del acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013 -Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal- se modificó el uso del suelo, estableciendo que la actividad piscícola es incompatible en la zona donde está ubicado el predio de los demandantes, por ello Corporinoquia negó la renovación del permiso de concesión de aguas superficiales. 4 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Esta modificación fue confirmada mediante oficio del 27 de julio de 2015, en el cual la alcaldía del municipio de Yopal informó que la actividad piscícola es incompatible con el uso del suelo del predio.

A pesar de que, hasta la presentación de la demanda, no se les ha impedido a los demandantes ejercer dicha actividad comercial, ello puede ocurrir en cualquier momento debido a la modificación del P.O.T., lo que implica una serie de perjuicios económicos al no poder continuar con el negocio establecido de forma legítima y de buena fe. 2.2.

La demanda fue admitida el 14 de abril de 2016 (fls. 232-234 C.1) y el auto admisorio fue debidamente notificado a los sujetos procesales (fls. 238-246 C.1). 2.3. Las entidades demandadas presentaron contestación en los siguientes términos: 2.3.1. La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía-CORPORINOQUIA alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que fue el municipio de Yopal quien expidió el Plan de Ordenamiento Territorial del cual se desprenden las pretensiones por daño especial incoadas en la demanda.

Explicó que los permisos ambientales, como la concesión de aguas superficiales y el vertimiento de aguas residuales, se encuentran condicionados al cumplimiento de lo reglamentado por el Decreto 1076 de 2015, en especial, se requiere de un concepto sobre el uso del suelo expedido por la autoridad municipal competente para dar continuidad a dicho trámite, el cual no puede estar en contravía de lo establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial (fls.261-263 C.2). 2.3.2.

El municipio de Yopal confirmó que respecto al predio La Esperanza es cierta la prohibición de ejercer actividades piscícolas según el POT, que clasificó la zona como reserva forestal protectora-productora y en la zona B de vivienda campestre. Formuló como excepción la ausencia del daño antijurídico, toda vez que este no se ha producido y las pretensiones se fundamentaron en supuestos fácticos que podrían ocurrir al impedirse la continuidad de la actividad económica, ello se demuestra con la narración en futuro realizada en el escrito inicial (fls.375-405 C.2). 2.4.

Por auto del 8 de septiembre de 2016 se admitió la reforma a la demanda en lo relacionado con la modificación de la pretensión principal segunda y las pretensiones cuarta y quinta subsidiarias (fls. 2394 C.8). 5 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 2.5.

Oportunamente la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (fl.2396 C.8) y el municipio de Yopal (fls. 2397-2399 C.8) ratificaron los escritos de contestación a la demanda presentados previamente. 2.6. La audiencia inicial se desarrolló en sesiones del 14 de septiembre de 2017 (fls. 2420-2423 C.9) y 12 de julio de 2019 (fls. 2445-2449 C.9). 2.7.

La audiencia de pruebas se realizó el 4 de octubre de 2019, durante la cual se incorporaron al expediente algunas pruebas y se requirió a la parte demandante para remitir un nuevo dictamen pericial de avalúo comercial del predio, debido al fallecimiento del perito Gilberto Antonio Gutiérrez Holguín (fls. 2482-2485 C.9.). 2.8. En razón a lo anterior, la parte demandante desistió del dictamen pericial (fls.2486-2487 C.9), petición que fue aceptada por auto del 28 de julio de 2020 (Documento 21 C.9). 2.9.

Por auto del 30 de agosto de 2021 se concedió el traslado para alegar de conclusión (Documento 26 C.9), término dentro del cual la parte demandante, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía y el municipio de Yopal presentaron alegatos conclusivos (Documentos 28-31 C.9). 3. Sentencia de primera instancia El 27 de enero de 2022 el Tribunal Administrativo de Casanare emitió sentencia denegatoria de las pretensiones.

Consideró que si bien la modificación al reglamento de ordenamiento territorial abarcó el predio de los demandantes, dicha actuación no generó un daño a la actividad comercial, ya que para la fecha del Acuerdo 024 de 2013-POT del municipio de Yopal, los accionantes contaban con licencia ambiental, mediante Resolución 200 41 09 1543 del 16 de diciembre de 2009, que les permitía desarrollar su actividad piscícola en el predio La Esperanza, encontrándose cobijados por el régimen de transición para la expedición de licencias.

Destacó que la suspensión de la actividad piscícola ordenada por Corporinoquia a través del auto No. 500.57-15-2707 del 16 de diciembre de 2015, no obedeció a la modificación del uso del suelo en la vereda Palomas por el POT del municipio de Yopal, sino al vencimiento de los permisos ambientales y al incumplimiento de ciertas obligaciones, como la falta de instalación de un sistema de medición de caudal. 6 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa La concesión de aguas podía prorrogarse en el último año de su vigencia, esto es, en el año 2014, pero la solicitud de los actores se efectuó el 14 de abril de 2016 cuando el permiso ambiental estaba vencido y no era posible otorgar una prórroga, sino que se debía iniciar un procedimiento para una nueva licencia. Luego del vencimiento del permiso para uso de aguas superficiales, los actores efectivamente iniciaron un nuevo trámite, a cuyo término se les otorgó nueva licencia mediante Resolución 500.36.19.2142 del 28 de noviembre de 2019, sin que se haya probado que desde la expedición del POT y hasta la fecha de la última concesión el proyecto piscícola se dejó de desarrollar, suspendió o terminó por causa de la modificación del uso del suelo.

Resaltó que en el informe técnico presentado por Corporinoquia el 24 de mayo de 2019 sobre la visita realizada al predio La Esperanza, se observó que la piscícola se encontraba en funcionamiento, aunque no se evidenció captación del recurso hídrico de caño Palomero, los estanques se encontraban llenos. Bajo tales consideraciones, el Tribunal Administrativo de Casanare concluyó que a pesar de la modificación del uso del suelo del predio de propiedad de los actores a través del Acuerdo 023 del 29 de diciembre de 2013 -Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal-, que establecía la prohibición de la piscicultura en la zona, no se probó el daño alegado en la demanda, pues no se estableció que el proyecto piscícola La Esperanza se hubiera suspendido, terminado o trasladado; tampoco que las entidades demandadas hubieran ordenado su cierre definitivo.

Por el contrario, a la fecha en que se efectuó la visita, el proyecto piscícola se encontraba en funcionamiento, pese a no contar con los permisos ambientales. No obstante, el 13 de septiembre de 2017, el municipio de Yopal emitió concepto favorable para la construcción de lagos y pesca; aunado a ello, mediante la Resolución 500.36.19.2142 del 28 de noviembre de 2019 Corporinoquia otorgó a los señores Ramiro Ruiz González y Manuel Francisco Coronado concesión de aguas en beneficio del proyecto denominado laboratorio de producción y estanques de levantes de alevinos. En esta medida, no se advierte una carga excepcional en perjuicio de la parte demandante que haya implicado cerrar el proyecto o que impidiera la explotación del bien inmueble La Esperanza, razón por la cual se negaron las pretensiones (Documento 34 C.9). 7 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 4.

Recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, consideró que mediante el acuerdo No. 024 del 29 de diciembre de 2013 el municipio de Yopal modificó el uso del suelo para el ejercicio de la actividad piscícola en el predio La Esperanza de propiedad de los demandantes, lo que motivó a Corporinoquia a negar la renovación de los permisos de concesión de aguas.

Mediante el oficio 102.44.5 del 27 de julio de 2015, la oficina de planeación informó que en el predio La Esperanza estaba prohibida la actividad piscícola, lo que no impidió continuar con la realización de la actividad comercial, pero sí constituyó un riesgo que a la postre es la causa directa del daño especial, pues los demandantes tuvieron que sufrir congoja, temor y pérdidas económicas por la determinación de las autoridades municipal y ambiental, entidades que posteriormente expidieron tanto el certificado de viabilidad de uso del suelo el 13 de septiembre de 2017, como los permisos ambientales en el año 2019.

Por su parte, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía a través del auto No. 500.57-152707 del 16 de diciembre de 2015 ordenó la suspensión de la producción piscícola mientras no se cumpliera con una serie de obligaciones de carácter técnico ambiental y obtuvieran los permisos que se encontraban vencidos, gestiones que se cumplieron por los demandantes, pero que solo tuvo resultados en el año 2019.

En esta decisión influyó notablemente el concepto emitido por planeación municipal denominado “uso de suelo” que solo se obtuvo en septiembre de 2017. La gestión de renovación de los permisos ambientales inició en el año 2015 en vigencia del POT de 2013, cuando no se tenía viabilidad del uso del suelo, ello motivó a los demandantes a iniciar los trámites en abril de 2016, destacando que el uso del suelo es uno de los requisitos exigidos por la autoridad ambiental para otorgar los permisos.

Ahora, mediante la Resolución 500.36.19.2142 del 28 de noviembre de 2019 Corporinoquia otorgó un permiso de “concesión de aguas en beneficio del proyecto productivo denominado laboratorio de producción y estanques de levante de alevinos, ubicado en el predio La Esperanza vereda Palmas del municipio de Yopal, cuya fuente a captar es el caño Palomero por un término de 5 años”, decisión que obliga a los demandantes a dejar a un lado la actividad de levante para engorde y posterior comercialización de peces, situación que demuestra la responsabilidad de la autoridad ambiental. 8 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Sostuvo que existe nexo de causalidad entre las decisiones de las entidades demandadas y la afectación sufrida por los demandantes, ello se evidencia con el trámite adelantado por más de 3 años para obtener una retractación de la decisión de uso del suelo prevista en el POT del año 2013, de manera que no acepta la tesis del tribunal cuando considera la actuación de la administración como legítima y que al contar con licencia ambiental no se causó un daño, decisión contraria a la realidad, porque los accionantes no tenían que soportar la congoja, aflicción y la incertidumbre a la que fueron sometidos.

Señaló que si desde el mes de julio del año 2015, se hubiera emitido concepto favorable del uso del suelo y se hubiesen otorgado los permisos ambientales, los demandantes no habrían generado un cambio en el negocio de la piscicultura, pues pasaron de redituar un producto terminado (cachamas, Yamu, Bagre, Mojarras adultas de engorde para comercialización) que generaba renta, a la simple producción de alevinos, lo que es ajeno a la infraestructura desarrollada en el predio para toda la cadena de producción, hecho que no fue posible demostrar ante la orfandad probatoria, en tanto la decisión de fondo solo está sustentada en un informe técnico que rinde la autoridad ambiental.

Expuso que mediante el concepto No. 09194 del 27 de marzo de 2015 se informó que el predio La Esperanza se encuentra en “suelo de protección en zona de reserva forestal protectora productora y en la zona B de vivienda Campestre”, lo que generaba prohibición expresa de desarrollar la actividad piscícola; luego, dos años después, a través del concepto No. 3611 del 13 de septiembre de 2017, la administración informó que el inmueble de los demandantes se encuentra en área de zonificación ambiental, suelo de protección de reserva forestal protectora productora, en área de relictos de bosque, y en área de inundación alta, además se encuentra dentro del área de vivienda campestre en zona B. Evidenciada la contradicción en los conceptos de uso del suelo, insistió en que aquellos eventos derivados de la pérdida de la propiedad o de las restricciones que se impongan sobre la misma, para que el daño sea indemnizable se requiere: i) que las lesiones ya se hayan causado, o que ii) exista una alta probabilidad sobre su ocurrencia. El daño se concretó de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, por tanto, el régimen aplicable es el de daño especial fundamentado en el principio de igualdad frente a las cargas públicas, que no estaban obligados a soportar los demandantes, quienes siempre actuaron amparados en la buena fe y en el principio de confianza 9 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa legítima, que se erigen como la base fundamental de la responsabilidad de las entidades demandadas.

En cuanto al aspecto probatorio, explicó que la actividad comercial ejercida por los demandantes consistía en la siembra progresiva de la materia prima, levante para engorde y producción de alevinos, circunstancia que contó con un dictamen pericial que no pudo ajustarse a los requerimientos del a quo por el fallecimiento del perito y tampoco se pudo aportar un nuevo dictamen debido a las afectaciones económicas de los demandantes.

Por lo anterior, solicitó que el documento rechazado como pericia sea considerado como un verdadero informe técnico que cuenta con un anexo denominado “Informe técnico de la producción del 2016 al 2020, en la producción de alevinos de la piscícola La Esperanza”, ya que las cifras, valores, cálculos de producción corresponden a un verdadero informe sobre “hechos o actuaciones de archivos o registros de quien rinde el informe dentro de su pericia”, cumpliendo así con lo regulado en el artículo 275 del Código General del Proceso, que si bien no contó con ratificación, sí surge de archivos y registros oficiales de la Piscícola La Esperanza (Documento 37 C.9).

El recurso de apelación fue concedido el 9 de marzo de 2022 (Documento 39 C.9). 5. Trámite en segunda instancia Mediante proveído del 22 de junio de 2022 esta Corporación admitió el recurso de apelación (Índice 4 SAMAI), y ante la falta de decreto de pruebas, el expediente ingresó al despacho para dictar sentencia, conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer el presente asunto por tratarse de un recurso de apelación en contra de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare, conforme a lo previsto en el artículo 150 del CPACA. Igualmente, en razón a la cuantía, porque la pretensión mayor1 superó el límite de quinientos (500) SMLMV contemplado en la disposición vigente para el momento 1 Lucro cesante: $1.315.637.622. 10 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa de presentación de la demanda, esto es, el numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 2.

Legitimación en la causa Los señores Ramiro Ruiz González y Manuel Francisco Coronado Osorio se encuentran legitimados en la causa por activa, toda vez que ostentan la propiedad del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-77503 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, donde se desarrollaba el proyecto piscícola La Esperanza, siendo ellos los encargados de adelantar los diferentes trámites ante la administración municipal y Corporinoquia.

No ocurre lo mismo con la señora Silvia Liliana Ruiz Cala, de quien se afirma se unió al proyecto productivo con posterioridad a su inicio. La única prueba orientada a esclarecer su relación con el presente asunto es un certificado expedido por la Cámara de Comercio de Casanare, en el cual se indica que la matrícula mercantil de esta persona natural data del 27 de noviembre de 2015 y dentro de las actividades se destaca la acuicultura de agua dulce junto con la cría de otros animales (fl. 45 C.1); no obstante, este documento no demuestra que dichas actividades fueran desarrolladas en la piscícola La Esperanza ni tampoco su relación con los demás accionantes; entonces, dada la ausencia de algún elemento probatorio que permita esclarecer la participación de la señora Ruiz Cala en los hechos objeto de litigio, se declarará su falta de legitimación en la causa por activa.

Por otro lado, el municipio de Yopal y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, por cuanto en el libelo inicial se adujo que el primero expidió el Acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013 -Plan de Ordenamiento Territorial-, mientras que la segunda negó las autorizaciones ambientales para continuar con el proyecto piscícola La Esperanza, actuaciones que generaron el daño supuestamente irrogado a los demandantes. 3.

Procedencia del medio de control A las luces del artículo 140 del CPACA, el medio de control de reparación directa resulta procedente cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública. 11 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa La reparación directa es improcedente para ventilar aquellas controversias donde la fuente del daño sea un acto administrativo ilegal, pues se comprende que la vía procesal idónea para desvirtuar la presunción de legalidad y obtener la consecuente indemnización de perjuicios es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en definitiva, el derrotero con el fin de establecer el medio de control procedente radica en la fuente del daño. Paralelamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha conceptuado que el medio de control de reparación directa es procedente cuando la fuente del daño sea un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona, en el entendido que el ejercicio de la función administrativa, aun respetando el marco jurídico aplicable y sin incurrir en alguna causal de nulidad, puede generar daños antijurídicos a los particulares por el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas2.

Esta pauta será aplicable siempre y cuando en la demanda no se haya formulado algún cargo de nulidad o reproche en contra de la legalidad del acto administrativo generador de la lesión reclamada. En el asunto bajo examen, la parte demandante no cuestiona la legalidad del Acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013 “por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Yopal”, acto administrativo de carácter programático que supuestamente modificó el uso de suelo permitido y prohibió la actividad piscícola en el inmueble de propiedad de los actores; en consecuencia, el medio de control de reparación directa resulta procedente para analizar esta imputación en contra del municipio de Yopal.

En lo referido a las imputaciones en contra de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía por ordenar en el año 2015 la suspensión de la actividad piscícola en el predio La Esperanza, sumado a la negativa a renovar los permisos ambientales de concesión de aguas superficiales, ocupación de cauce y vertimiento de aguas residuales, debe precisarse que en la demanda el único reproche aducido es que estas decisiones se basaron en la modificación al uso del suelo propiciada por el Acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013 del municipio de Yopal, de modo que tampoco existe un cuestionamiento preciso sobre la legalidad del acto administrativo y el medio de control de reparación directa también resulta procedente para evaluar esta imputación. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, radicación No. 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;

Subsección B, sentencia del 14 de febrero de 2018, radicación No. 25000- 23-26-000-2004-01810-01(41329), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 12 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Ahora bien, como se expondrá en acápites posteriores, en el proceso se comprobó que la motivación de Corporinoquia para ordenar en el año 2015 la suspensión de la actividad piscícola radicó en el incumplimiento de exigencias técnico-ambientales, y no en la modificación del POT del municipio de Yopal; en consecuencia, si los demandantes consideraban que esa orden de suspensión era ilegal, debieron acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo y solicitar la indemnización de los perjuicios causados.

Así mismo, se advierte que las pretensiones subsidiarias de suspensión de los efectos del POT del municipio de Yopal, junto con las solicitudes para ordenar a las entidades demandadas para expedir las resoluciones que les permita a los demandantes continuar con la actividad piscícola, encarnan un reproche de legalidad en contra de esos actos administrativos, aspecto que no puede ser ventilado dentro del medio de control de reparación directa, si no que debía optarse por el de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.

Ejercicio oportuno del medio de control En consonancia con lo regulado por el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior.

En el presente caso se aduce que el Acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013 del municipio de Yopal modificó el uso del suelo y prohibió la actividad de la piscicultura que se desarrollaba en el inmueble de propiedad de los demandantes, de modo que al ser la fuente del daño un acto administrativo de carácter general, el hito para iniciar el conteo de la caducidad es el día siguiente a la fecha de su publicación3, salvo que el actor demuestre la imposibilidad de haberlo conocido en dicho momento, lo que no ocurrió en el proceso.

El Acuerdo municipal No. 024 del 2013 fue publicado el 14 de enero de 2014 (fl. 152 vto C.1), de ahí que, en principio, la demanda debía presentarse a más tardar el 15 de enero de 2016. El término fue suspendido el 16 de diciembre de 2015 con la 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de diciembre de 2020, radicación No. 05001-23-33-000-2013-00393-01(53410), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 13 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial, cuando faltaba 1 mes para operar el fenómeno de la caducidad.

La constancia de no acuerdo conciliatorio fue expedida el 26 de febrero de 2016 (fls.35-37 C.1), de modo que el plazo se extendió hasta el día 26 de marzo siguiente, y como la demanda se radicó el 29 de febrero de la misma anualidad, se impone concluir que el medio de control fue ejercido oportunamente. 5. Alcance del recurso de apelación En el recurso de apelación se afirmó que en el año 2017 el municipio de Yopal se retractó de la decisión del uso del suelo y autorizó la actividad piscícola en el predio La Esperanza; en el mismo sentido se manifestó que los permisos ambientales inicialmente negados fueron concedidos finalmente por Corporinoquia en el año 2019, por tal motivo, se alega que de haberse otorgado la autorización del uso del suelo y los permisos ambientales desde el año 2015, los demandantes no hubieran sufrido las afectaciones económicas en su negocio.

Al margen de si las anteriores premisas fáctica sean ciertas o no, la Sala advierte que estos reproches significan una variación de la causa petendi, nótese que en la demanda se solicitó la declaratoria de responsabilidad del municipio de Yopal por la modificación del uso del suelo del predio donde funcionaba la piscícola La Esperanza a través del Acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013 y respecto de Corporinoquia por la negativa a renovar los permisos ambientales para dicha actividad económica.

Lo anterior difiere sustancialmente de lo aducido en el recurso de apelación, en el cual se agregaron hechos no discutidos en primera instancia y se dedujo una nueva imputación a partir de la cual se pretende derivar responsabilidad consistente en que las entidades incurrieron en errores en el año 2015 al expedir el concepto del uso del suelo y denegar los permisos ambientales para desarrollar la actividad piscícola, estos reproches no serán objeto de estudio por significar una variación de la causa petendi en segunda instancia, cuya aceptación implicaría una vulneración del derecho al debido proceso de las entidades demandadas. 6.

Responsabilidad patrimonial del Estado por la modificación en los usos del suelo a través de instrumentos de ordenamiento del territorio Actualmente el derecho de propiedad no puede ser comprendido como uno de carácter absoluto e ilimitado que concede a su titular la posibilidad de ejercerlo como bien le plazca, en tanto el artículo 58 de la Constitución Política, modificado por el 14 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa acto legislativo No. 1 de 1999, establece que la propiedad es una función social que implica obligaciones y además le es inherente una función ecológica.

Así lo ha explicado la Corte Constitucional en diferentes oportunidades: (..)en la época actual, se ha producido una “ecologización” de la propiedad privada, lo cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no sólo debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible.

Por ello el ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad privada sufre importantes cambios.4 Ese reconocimiento de unos intereses generales prevalentes implica para el Estado la obligación de reglamentar distintos aspectos atinentes a la propiedad privada que indudablemente delimitan y definen la forma como puede ejercerse ese derecho.

Dentro de estas regulaciones se destacan aquellos instrumentos encaminados a la ordenación del territorio en función a la ocupación y utilización racional del suelo, el desarrollo organizado de las urbes, la proyección socioeconómica, la protección del medio ambiente, la explotación de los recursos naturales, el acceso a servicios públicos, la garantía de una movilidad vial adecuada, así como el respeto por las tradiciones históricas y culturales.5 La potestad de ordenar el territorio se encuentra radicada en los concejos municipales de acuerdo con lo contemplado en el artículo 313 de la Constitución Política y fue desarrollada legalmente a través de la Ley 388 de 1997.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado: La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural.

Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente.6 La expedición de estos instrumentos de ordenamiento del territorio, específicamente, el componente de regulación de los usos del suelo supone para el 4 Corte Constitucional, sentencia C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 5 Artículo 5 de la Ley 388 de 1997. 6 Corte Constitucional, sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 15 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa administrado una limitación del derecho de propiedad, toda vez que deberá aceptar la imposición de un uso del suelo específico y abstenerse de emprender cualquier actividad urbanística o económica que origine alguna incompatibilidad.

Las mencionadas restricciones pueden significar para el particular ciertas afectaciones tanto en su ámbito patrimonial como extrapatrimonial, siendo evidente que el derecho de propiedad no puede ser ejercido de la misma manera a como se hacía antes de la imposición o modificación de un uso del suelo específico, lo que en algunos supuestos puede llevar a la depreciación del bien o al truncamiento de ciertas actividades económicas.

Por regla general, frente a este tipo de limitaciones al derecho de propiedad no se predica su carácter antijurídico, en vista de que cuentan con un fundamento normativo que debe estar contenido en el instrumento de ordenamiento territorial, también encuentra sustento en la función social y ecológica de la propiedad, así como en la prevalencia del interés general sobre el particular, máxime cuando en el ordenamiento jurídico colombiano no existe un derecho adquirido a que se mantengan las condiciones de desarrollo urbanístico de un predio7 o a conservar determinada clasificación de usos del suelo8.

En esta materia la administración debe contar con un amplio margen de discrecionalidad con el objetivo de garantizar los diferentes intereses generales que se encuentran en juego. Sobre este punto, la doctrina ha planteado: La regla general, entonces, es que, en este tipo de casos, los daños que produzca la variación del uso del suelo serán jurídicos, por cuanto desde un punto de vista normativo, no existe un derecho consolidado a determinado uso del suelo o a la posibilidad de determinado aprovechamiento.

Ello, por cuanto, “desde el punto de vista del derecho de propiedad, el ejercicio de ordenación y regulación del territorio, envuelto en la expedición y revisión de estos instrumentos, no sea nada distinto a una delimitación más del derecho de propiedad. Las administraciones locales pueden, entonces, variar de manera discrecional- aunque técnicamente- los usos del suelo y las condiciones de aprovechamiento de los predios urbanos, razón por la cual promover una limitación amplia de esta competencia a través del instituto de la responsabilidad extracontractual sería contrario al interés general.9 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2021, radicación No. 25000-23-26-000-2010-00334-01(51239), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, radicación No. 66001-23-31-000-1999-00671-02(33113), C.P. Hernán Andrade Rincón. 9 Julián Andrés Pimiento Echeverri.

(2021). Responsabilidad del Estado por (de)limitación de la propiedad privada. Bogotá, D.C. Tirant lo blanch. (Págs. 337-342). 16 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Las anteriores consideraciones no se traducen en que todas las afectaciones concretadas por el ejercicio de la función de ordenamiento territorial escapen de la cláusula general de responsabilidad del Estado (Art. 90 C.P), porque si bien, preliminarmente las modificaciones en el uso del suelo son cargas públicas que todos los administrados deben soportar en términos de igualdad por el hecho de conformar el Estado Social de Derecho; en algunos eventos, la afectación se torna intolerable por su gravedad, especialidad y anormalidad, escenario en el que se origina la obligación para la Administración de compensar esos daños con el fin de equilibrar esa imposición de cargas públicas.

Así lo ha explicado esta Corporación en jurisprudencia reciente: 33. Por decisión constituyente, para la consecución de sus fines, el Estado se encuentra habilitado para alterar, modificar o impactar el alcance del derecho de propiedad, por manera que la delimitación que se derive de su accionar no causa, por regla general, un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben estar dispuestos los ciudadanos a soportar en razón de la especial naturaleza del derecho referido y los fines del Estado.

Así cuando se adoptan definiciones sobre los usos del suelo, se cambian los índices de edificabilidad, se clasifica un bien como de interés cultural, o se establecen cesiones obligatorias gratuitas, tales hipótesis -entre otras- no se proyectan como una afectación antijurídica, de ahí que no comprometen la responsabilidad del Estado. 34.

Sin embargo, lo anterior no implica que la afectación al derecho de propiedad quede excluido del ámbito de aplicación del artículo 90 de la Constitución Política, comoquiera que en el evento de que se demuestre no solo la generación de un daño sino también su antijuridicidad, que en este caso se expresa en una afectación superior a la que por regla general deben soportar quienes viven en comunidad o que colocados en condiciones jurídicas iguales merecen un trato de igual geometría, surge el deber de indemnizar el detrimento causado por la limitación al derecho de propiedad.10 El punto de inflexión para la configuración de la responsabilidad del Estado está marcado por el grado de afectación a la propiedad, de tal modo que a mayor restricción del núcleo esencial de este derecho al punto que lo vacíe de contenido, la antijuridicidad del daño será más evidente porque la decisión desplegó efectos expropiatorios; mientras que, si la intervención es menor y no ataca ese reducto infranqueable de la propiedad, se deduce que el daño debe ser soportado por el administrado por contar con un sustento jurídico.

En este último evento, cuando no se vulnera el núcleo esencial de la propiedad y el particular conserve la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien, el juez debe tomar en consideración las medidas compensatorias establecidas en el ordenamiento jurídico con el fin de determinar si estas resultan suficientes para 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de febrero de 2024, radicación No. 15001-23-33-000-2014-00369-02 (65.625), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 17 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa cubrir los perjuicios generados; sin embargo, puede ocurrir que no se contemple ninguna compensación, circunstancia en la que el juez deberá adoptar las medidas dirigidas a reparar integralmente el daño causado.11 En cuanto al régimen aplicable a estos supuestos, se colige que el juicio de imputación no puede efectuarse desde la óptica de la falla del servicio, al ser evidente que el medio de control de reparación directa se tornaría improcedente porque la fuente del daño es un acto administrativo (Instrumento de ordenamiento territorial) calificado como ilegal.

Se descarta igualmente el riesgo excepcional como título de imputación aplicable en razón a que la expedición de los actos administrativos de ordenación del territorio no supone una actividad peligrosa que entrañe riesgos para la vida y bienes de los administrados. Así las cosas, el régimen aplicable a los daños generados por la regulación de los usos del suelo es el daño especial, en el entendido que el Estado al expedir los instrumentos de ordenamiento territorial ejerce una actividad legítima en beneficio del interés general con la capacidad de afectar el derecho de propiedad de los particulares, pero la obligación indemnizatoria surge cuando esa afectación anormal y grave recae sobre uno o algunos administrados a quienes se les impone una carga pública mayor que la soportada por el resto de los asociados ubicados en la misma situación jurídica, rompiendo así el principio de igualdad que debe regir en este ámbito.

Sobre este tema, cabe reiterar la posición jurisprudencial plasmada en sentencia del 26 de agosto de 2015 a modo de síntesis: Ahora bien, el análisis que se realizó de la jurisprudencia contencioso administrativa en la materia permite afirmar que el daño especial es el régimen que, aunque de excepción, ha sido generalmente aplicado en este tipo de eventos12-, el cual debe consistir en la producción de un desequilibrio en las cargas públicas excepcional y anormal como consecuencia de una actividad legítima de la Administración Pública y que, por ello, la responsabilidad “no proviene de la naturaleza del hecho, sino del carácter singular o excepcional del daño causado”13, pues bien, se reitera que ésta determinación sólo puede proceder del análisis concreto de las condiciones de 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, radicación No. 25000-23-26-000-1993-04137-01(21906), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 12 No se debe perder de vista, en todo caso, lo afirmado por la Sala Plena de la Sección Tercera en torno al lugar que ocupan los regímenes de responsabilidad en el marco de los juicios de responsabilidad patrimonial del Estado, en sentencia de unificación del 19 de abril de 2012, Exp. 21515. 13 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de septiembre de 1949, C.P. Pedro Gómez Parra. 18 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa ejercicio del derecho de propiedad antes y después de la intervención de la autoridad administrativa.

(…) En conclusión, la Sala debe reiterar que en casos como el sub lite, la regla general es que la modificación por vía reglamentaria de los usos del suelo no genera daños antijurídicos, siendo ésta una carga que de ordinario deben soportar los propietarios por el contenido que del derecho determina el ordenamiento jurídico bajo el prisma de la función social y ecológica de la propiedad, en este orden de ideas en el sistema jurídico nacional no existe un derecho adquirido a que se mantengan las condiciones de desarrollo urbanístico de un predio; solo cuando la regulación excede el ámbito de esas funciones, cuando suprime el contenido del derecho de propiedad, cuando borra o suprime de manera intolerable la posibilidad de ejercer una explotación económica –esto es, en desmedro de proyectos concretos de explotación o de una expectativa razonable y legítima de ella- y, aún en esta hipótesis, se deberá establecer por parte del juez si el ordenamiento jurídico garantizó otras posibilidades de explotación, un sistema adecuado de transición y/o incorporó los instrumentos de compensación suficientes para aligerar o reequilibrar la carga impuesta por las autoridades administrativas.14 Bajo tales premisas normativas, procede la Sala a valorar racionalmente los medios probatorios obrantes en el proceso relevantes para esclarecer las circunstancias fácticas que rodearon el presente caso. 7.

Valoración probatoria 7.1. Cuestión previa La parte demandante solicitó en el recurso de apelación que el dictamen pericial de avalúo comercial rendido por Gilberto Gutiérrez Holguín sea valorado como un informe técnico. Cabe recordar que en el proceso no pudo materializarse la contradicción de esta pericia por el fallecimiento del experto, luego el a quo concedió otra oportunidad para allegar un nuevo dictamen pericial, ante lo cual la parte demandante desistió de la prueba, solicitud aceptada mediante auto del 28 de julio de 2020 (Documento 21 C.9).

La anterior decisión sería suficiente para denegar la solicitud elevada por el apelante, puesto que existió un desistimiento expreso de este medio probatorio y ante la falta de contradicción carece de cualquier valor en los términos del artículo 228 del Código General del Proceso. Los sujetos procesales no pueden pretender modificar argumentativamente la naturaleza de un medio probatorio con el fin de que sea valorado, máxime cuando existen diferencias sustanciales entre el dictamen pericial y la prueba por informe 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, radicación No. 66001-23-31-000-1999-00671-02(33113), C.P. Hernán Andrade Rincón. 19 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa en lo referido a su objeto, sujetos y el ejercicio de la contradicción, que no permiten aceptarlos como equivalentes o intercambiables.

En efecto, el dictamen pericial es procedente cuando el proceso gira en torno a hechos que para su verificación requieren conocimientos técnicos, científicos o artísticos (Art. 226 CGP), por tal motivo se acude a un tercero ajeno al proceso que posea los conocimientos especializados en la materia con el objetivo de suplir la carencia de estos saberes por parte del juzgador.

Principalmente, la contradicción se ejerce con la convocatoria del perito a la audiencia de pruebas o con la presentación de un dictamen de refutación (Art. 228 CGP). Por su parte, la prueba por informe es un medio probatorio mediante el cual entidades públicas o privadas, sus representantes o cualquier otra persona, informan sobre hechos, actuaciones, cifras o demás datos que resulten de los archivos o registros de quien rinde el informe (Art. 275 CGP).

En cuanto a su contradicción, el artículo 277 del CGP establece que deberá dársele traslado a las partes del informe rendido por el término de tres días durante los cuales se puede solicitar la aclaración, complementación o ajuste al temario solicitado. Sobre el particular la doctrina ha considerado: Si bien la prueba por informe puede guardar similitudes con otros medios de prueba regulados en el ordenamiento jurídico, como lo sería la prueba pericial (por las calidades y especialidad de la información que se busca presentar) o la documental (por instrumento del que se vale quien realiza el informe aportado, los documentos), ninguno de estos medios de prueba garantiza que esta información pueda ser acreditada y controvertida de forma adecuada dentro del proceso, pues, por una parte, con el dictamen pericial los hechos se abordan en el marco de un concepto de un experto que deviene del conocimiento especializado en temas científicos, técnicos o artísticos, mas no simplemente en la presentación de información que reposa en una entidad o registros de quien rinde un informe- hechos exentos de cualquier criterio subjetivo especializado- y, por otra parte, con la prueba documental la forma de contradicción es mediante la tacha de falsedad o el desconocimiento, lo que no permite, en todo caso, entrar a discutir sobre el contenido de la información.15 Siguiendo estas pautas, es palmario que el dictamen pericial rendido por Gilberto Gutiérrez Holguín no puede valorarse como una prueba por informe, por cuanto sus conclusiones están fundamentadas en su área de experticia y no corresponden a un informe sobre hechos, actuaciones, cifras o datos derivados de archivos o registros que el perito posea.

A su vez, aceptarlo como un informe implicaría una 15 Mónica Alejandra León Gil. (2020). La prueba por informe. (Págs.273-298) En: Derecho probatorio: desafíos y perspectivas. Editores: Fredy Hernando Toscano López, Juan Carlos Naizir Sistac, Luis Guillermo Acero Gallego, Ramiro Bejarano Guzmán. Universidad Externado de Colombia. 20 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa vulneración del debido proceso de la contraparte, dado que cercenaría la posibilidad de ejercer la contradicción. Por último, tampoco se valorará el informe técnico de “proyección del 2016 al 2020 en la producción de alevinos de la piscícola La Esperanza” (fls. 182-196 C.1), en razón a que no se trata de un anexo al dictamen pericial previamente aludido, sino de un medio probatorio presentado de forma independiente con la demanda, pero cuyo decreto fue negado expresamente en la audiencia inicial celebrada el 12 de julio de 2019. 7.2.

Hechos probados Está acreditado que los señores Manuel Francisco Coronado Osorio y Ramiro Ruiz González ejercían la actividad de la piscicultura en el terreno de su propiedad denominado La Esperanza, ubicado en la vereda Palomas del municipio de Yopal, negocio que les reportaba utilidades económicas anuales (fls. 44, 46, 197-214 C.1).

El 29 de julio de 2009, los señores Manuel Francisco Coronado Osorio y Ramiro Ruiz González presentaron ante Corporinoquia solicitud de concesión de aguas superficiales del caño Palomero destinado al uso domiciliario y al abastecimiento de agua para el laboratorio de reproducción de peces en el predio La Esperanza (fl. 264 C.2). En el marco de este procedimiento, el 9 de octubre de 2009, Corporinoquia expidió el Concepto técnico No. 500.10.1.11.09-1397, dentro de la síntesis de la documentación presentada por los solicitantes no se observa algún concepto sobre uso del suelo expedido por el municipio de Yopal; no obstante, también se señala lo siguiente: COBERTURA Y USO DEL SUELO Según el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal, el predio La Esperanza, ubicado en la vereda Sirivana, presenta una vocación de uso agropecuario, lo cual evidencia que no se presentan conflicto con la vocación y uso que se le dará al suelo en el predio La Esperanza.

5. CONCEPTO TÉCNICO Realizada la inspección técnica ocular al predio La Esperanza, ubicado en la vereda Palomas, jurisdicción del municipio de Yopal, coordenadas geográficas N: 5° 20” 640 W: 72° 18” 133, 272 m.s.n.m., en la que se observó que las áreas donde se realizó la construcción y establecimiento de los estanques piscícolas, son áreas que no se encuentran dentro de la ronda protectora de caños, quebradas, ríos, esteros, morichales, bosques nativos o ecosistemas estratégicos y que no presentan conflicto con la vocación y uso que se le dará al suelo según lo establecido en el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal, por lo que se considera “Ambientalmente y Técnicamente 21 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Viable”, otorgar permiso de ocupación de cauce, concesión de aguas superficiales y permiso de vertimiento a los señores Ramiro Ruiz González (…) y Manuel Francisco Coronado Osorio (fls. 292-306 C.2).

Posteriormente, el 16 de diciembre de 2009, Corporinoquia profirió la resolución No. 200.41.09.1543 mediante la cual otorgó concesión de aguas superficiales, permisos de ocupación de cauce y de vertimiento de aguas residuales a los señores Ramiro Ruiz González y Manuel Francisco Coronado Osorio para el proyecto piscícola La Esperanza.

Estos permisos tenían vigencia de 5 años contados a partir de la notificación del acto administrativo y solo podía prorrogarse durante el último año de su vigencia (fls. 309-319 C.2). El 16 de mayo de 2011, Corporinoquia profirió el auto No. 500.57-11.0722 por medio del cual se efectuaron unos requerimientos a los señores Manuel Francisco Coronado Osorio y Ramiro Ruiz González, relacionados con el proyecto piscícola La Esperanza, concretamente, se concedió un término de treinta días para presentar las especificaciones y memorias técnicas para implementar mecanismos de control y sistemas de medición de caudal, así como los diseños de los sistemas de tratamiento para el manejo de aguas servidas provenientes de los estanques (fls. 336- 339 C.2).

El 29 de diciembre de 2013 se expidió el acuerdo municipal No. 024 “por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Yopal” (fls. 49-152 C.1), de este instrumento se resaltan las siguientes disposiciones: (…) CAPÍTULO

3. ZONIFICACIÓN DEL SUELO RURAL Artículo 112: Suelos de protección. El suelo rural de protección, corresponde a las áreas de conservación y protección ambiental. De acuerdo a la Ley 388 de 19997 y el decreto 879 de 1998, estas áreas, tienen por objeto la conservación y protección de los recursos naturales y paisajísticos, geográficos y ambientales; de las zonas de amenaza y riesgo y de las que forman parte del sistema de provisión de servicios públicos domiciliarios.

(…) Artículo 115. Las reservas forestales protectoras productoras. En el municipio de Yopal, están conformadas por: Las áreas de uso potencial protector productor (RFPPD). Área de aptitud forestal en la que se debe mantener la cobertura de bosque natural o plantado y se permite el aprovechamiento del bosque siempre y cuando se mantenga su función protectora.

(…) Artículo 120. Suelos de desarrollo productivo (…) Áreas de vivienda campestre. Se establece un área comprendida entre la vía Tacarimena y la vía Mata de pantano. El área se regirá de acuerdo a lo dispuesto en el decreto 097 de 2006, y demás normas que lo adicionen, modifiquen y/o sustituyan. El área de parcelación reglamentada para esta zona es de: cuatro (4) viviendas por hectárea en la zona A, seis (6) viviendas por 22 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa hectárea en la zona V y ocho (8) viviendas por hectárea en la zona C, acorde con el mapa R16-Reglamentación Rural.

(…) Artículo 122. Normas para la protección ambiental. Adóptese el 7.1. Normas para el suelo rural de protección del tomo II del DTS, en lo concerniente a las normas para la protección ambiental de que trata el componente rural. Reserva forestal protectora productora: (…) Usos prohibidos: Usos agropecuarios (establecimiento de cultivos y pastoreo); piscícolas, extracción incontrolada y caza indiscriminada de especies silvestres en presión y en vía de extinción; tala, rocería; vertimiento de residuos líquidos; disposición de residuos sólidos; utilización de productos químicos de efectos residuales; fertilizantes o pesticidas; establecimiento plantaciones forestales productoras; usos industriales, agroindustriales, exploración y explotación minero energética; usos urbanos, loteos; suburbanos; construcción de vivienda rural o campestre.

(…) Artículo 145. Régimen de transición para la expedición de licencias: Las solicitudes de licencias, y otras actuaciones asociadas a la Licencia y prórrogas que hubieren sido radicadas en legal y debida forma antes de la adopción del presente acuerdo, continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de su radicación. (…) Artículo 147.Derogatorias.

El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las contenidas en el acuerdo 012 de 2007, sin perjuicio de lo dispuesto sobre el régimen de transición y las remisiones expresas que se hagan en este Plan a tales disposiciones. De lo anterior debe resaltarse que efectivamente el Plan de Ordenamiento Territorial del año 2013 establecía que para la clasificación del suelo denominado “reserva forestal protectora-productora”, se encontraban prohibidos los usos piscícolas.

Lo anterior se vio reflejado en el certificado de uso del suelo No. 09194 del 27 de marzo de 2015, expedido por la oficina asesora de planeación municipal de Yopal al señor Manuel Francisco Coronado Osorio sobre el predio ubicado en la vereda Palomas acerca de la actividad piscícola (fl. 21 C.1): El predio enmarcado en las coordenadas indicadas se incluye en Suelo de Protección en Área de Reserva Forestal Protectora Productora, y en Zona B de vivienda Campestre; la norma de uso de suelo establecida para el sector permite los usos que se indican como principales, compatibles y restringidos en la definición anterior.

La actividad propuesta (Piscícola), NO se contempla dentro de las actividades permitidas en la zona, por lo que se considera prohibido. El 28 de abril de 2015 los señores Manuel Francisco Coronado Osorio y Ramiro Ruiz González elevaron derecho de petición ante la oficina asesora de planeación municipal de Yopal, para que se reconsiderara el concepto del uso del suelo del 27 de marzo de 2015 que definía como prohibida la actividad piscícola en el predio La Esperanza, solicitud que fue acompañada de un análisis comparativo de la revisión y ajuste del PBOT del año 2007 y el POT del año 2013, del cual se destaca: 23 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa “Respecto al uso potencial, con fundamento en las figuras 3 y 4, se observa total coincidencia entre la revisión y ajuste al PBOT del año 2007 y el POT del año 2013, donde se determina como bosque protector-productor”; a continuación se indica: “Con relación a los mapas temáticos de reglamentación para la revisión y ajuste del PBOT del año 2007, se contempla como una zona de reserva forestal protectora- productora.

El POT del año 2013, mantiene la zona de reglamentación como reserva forestal protectora productora, e introduce el eje regional de área de vivienda campestre ZONA B (…)” (fls. 27-33 C.1). El 27 de julio de 2015, el jefe de la oficina asesora de planeación del municipio de Yopal reiteró al señor Manuel Francisco Coronado Osorio que el predio puesto en estudio se clasifica como reserva forestal protectora-productora, además de encontrarse en suelo suburbano propuesto para desarrollo de vivienda campestre (Zona B).

En esa medida, las actividades piscícolas se encuentran dentro de los usos prohibidos del sector, por lo que el concepto de uso de suelo para el predio era negativo. Igualmente se indica: Dado que los conceptos de uso de suelo no otorgan derechos ni obligaciones a su peticionario y no modifican los derechos conferidos mediante licencias que estén vigentes o que hayan sido ejecutadas, se indica que para el predio piscícola La Esperanza el dictamen continúa siendo prohibido, pues no se muestra evidencia de disponer de licencias vigentes o que hayan sido ejecutadas a favor de la actividad de interés, y la norma adoptada para el sector no favorece la actividad (fls. 22-26 C.1).

El 18 de diciembre de 2015, Corporinoquia expidió el auto 500-57-15-2707 “por medio del cual se efectúan unos requerimientos”. Se indica que en la visita técnica realizada el 29 de septiembre de 2014 al proyecto piscícola La Esperanza se halló que se estaba captando más caudal de lo concedido en la Resolución No. 200.41.09.1543 del 16 de diciembre de 2009.

Además, no se evidenció método para controlar y medir el caudal. Con base en lo anterior, la autoridad ambiental decidió:

ARTÍCULO PRIMERO: Requerir a los señores Ramiro Ruiz González, identificado con cédula de ciudadanía No. 5.541.105 de Bucaramanga (Santander), y Manuel Francisco Coronado Osorio cédula de ciudadanía No. 78.692.552, para que cumpla con las siguientes obligaciones de carácter técnico ambiental, respecto de los actos administrativos mencionados en las consideraciones, y de conformidad con lo establecido en el Concepto Técnico No. 500.10.1.14.1966 del 22 de diciembre de 2014, DEBERÁ suspender la producción piscícola. 1.Instalar el sistema de medición de caudal (reglilla aforadora, compuerta) a la estructura de captación, con el fin de conocer en cualquier momento el caudal derivado en beneficio del proyecto piscícola ubicado en el predio La Esperanza, localizado en la vereda Palomas, jurisdicción del municipio de Yopal departamento de Casanare. 24 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 2.Para el caso de la captación mediante tubería de 6”, la cual se encuentra descubierta dentro del cauce del caño Palomero, deberá modificarse su trazado el cual debe ser fuera del cauce del caño. 3.

Tramitar de manera inmediata los permisos ambientales debido a que se encuentran vencidos, so pena de iniciar proceso sancionatorio de conformidad con la Ley 1333 de 2009 (fls.216-217 C.1). Se advierte que, tanto en la parte considerativa como en la resolutiva, la autoridad ambiental no esgrime como motivo para la suspensión de la actividad piscícola alguna incompatibilidad con el uso del suelo del predio; su fundamento radicó exclusivamente en el incumplimiento de ciertas condiciones técnico-ambientales previstas desde los permisos ambientales iniciales.

El 17 de febrero de 2016 la subdirectora de control y calidad ambiental de Corporinoquia comunicó a la jefe de la oficina asesora jurídica, que la vigencia de la concesión de aguas superficiales en favor de los señores Manuel Francisco Coronado Osorio y Ramiro Ruiz González había expirado el 25 de marzo de 2015 y según la resolución No. 200.41.09-1543 del 16 de diciembre de 2009, su prórroga debía realizarse durante el último año de su vigencia, es decir, en el 2014 (fls. 370 C.2).

El 13 de septiembre de 2017, el municipio de Yopal expidió un nuevo concepto de uso del suelo sobre el predio La Esperanza, esta vez la solicitud elevada por el señor Manuel Francisco Coronado Osorio era para la actividad de “construcción de lagos, pesca”. El concepto es del siguiente tenor (fls. 2488-2489 C.9): El predio indicado se incluye en Suelo de Protección en Área de Reserva forestal Protectora Productora, parte del predio den Área de Relictos de Bosque, y en Área de inundación Alta y se encuentra dentro de la zona B de vivienda campestre, como se indica en la imagen No. 01; la norma de uso de suelo establecida para el sector permite los usos que se indican como principales, compatibles y restringidos en la definición anterior.

Las actividades puestas en consideración (Construcción de Lagos, Pesca) se contemplan como actividades compatibles dentro de los usos recreativos de la zona, por lo que se considera VIABLE su desarrollo, teniendo en cuenta las consideraciones de la autoridad ambiental competente, que debe conservar y proteger los recursos naturales y paisajísticos.

Es importante destacar que en este concepto se relacionan los usos prohibidos para las zonas de reserva forestal protectora productora, área de relictos de bosque y área de vivienda campestre, en todos ellos aparece como proscrito el uso piscícola. El 5 de agosto de 2019, Corporinoquia profirió el auto No. 500.6-19.1978 mediante el cual inició el trámite administrativo para evaluar la solicitud presentada por 25 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Ramiro Ruiz González y Manuel Francisco Coronado tendiente a otorgar los permisos ambientales (concesión de aguas superficiales, autorización para la ocupación del cauce y permiso de vertimiento de aguas residuales no domésticas ARnD) en desarrollo del proyecto piscícola “Laboratorio de producción y estanques de levante de alevinos”, ubicado en el predio La Esperanza, vereda Palomas del municipio de Yopal (fls. 2476-2479 C.9).

Al momento de decretar las pruebas, el tribunal de primera instancia ordenó a Corporinoquia la realización de una visita al predio La Esperanza, la cual fue realizada el 24 de mayo de 2019, según consta en el informe técnico de verificación No. 500.20.7.19-0184 del 22 de agosto de 2019. En este concepto se concluye que el punto de captación de agua no cuenta “con sistemas de regulación y medición de caudal, permitiendo libremente el ingreso de agua; sin embargo, durante la inspección realizada a los estanques piscícolas, se observó que la piscícola se encuentra en funcionamiento”.

Se evidenciaron llenos los estanques en los que se encuentran las hembras de reproducción, que debían mantenerse en niveles considerables durante todas las épocas del año. En cuanto a la zonificación ambiental respecto al POT se definió que el predio se encontraba en “suelo rural en las áreas para el desarrollo productivo sostenible en la categoría de áreas de conservación y protección de recursos naturales y paisajismo”, por tanto, los usos piscícolas se encontraban prohibidos.

Se estableció que a la fecha el proyecto no contaba con la respectiva resolución para el uso y aprovechamiento del recurso hídrico superficial, pero el mismo se estaba tramitando; no obstante, se indica que el expediente iba a ser remitido para iniciar el respectivo proceso sancionatorio ambiental por la captación ilegal del recurso hídrico desde el caño Palomero y el vertimiento de aguas residuales no domiciliarias a esta fuente hídrica.

Por último, el informe determina que, para la fecha de la visita, el proyecto Piscícola La Esperanza se encontraba en funcionamiento (fls. 2465-2472 C.9). 8. Resolución al caso concreto: daño antijurídico Bajo el anterior panorama probatorio y siguiendo los lineamientos jurídicos expuestos, la Sala concluye que no se reúnen los presupuestos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por la modificación en los usos del suelo. 26 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa En efecto, uno de los presupuestos necesarios para comprometer la responsabilidad del Estado en este tipo de eventos consiste precisamente en la verificación de una modificación específica en el uso del suelo que implique una restricción o delimitación mayor a la que soportaba el predio con anterioridad al instrumento de ordenamiento del territorio.

En el caso concreto, existen dudas acerca de la clasificación del uso del suelo del predio La Esperanza con anterioridad al acuerdo municipal No. 024 del 29 de diciembre de 2013-Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal, ya que no se aportó un concepto del uso del suelo expedido por la autoridad competente con base en el instrumento de ordenamiento del territorio anterior- Acuerdo Municipal No. 012 de 2007- indicativo de que en el inmueble se permitía la actividad piscícola.

Sobre este aspecto, las pruebas recaudadas son contradictorias. Por un lado, durante el trámite inicial adelantado ante Corporinoquia para obtener los permisos ambientales para el proyecto piscícola La Esperanza, se expidió el concepto técnico No. 500.10.1.11.09-1397 del 9 de octubre de 2009, cuya síntesis de documentación allegada permite deducir que los solicitantes no aportaron un concepto del uso del suelo expedido por el municipio de Yopal; no obstante, la autoridad ambiental consideró que la vocación del terreno era agropecuaria y que no se presentaba algún conflicto con el uso del suelo.

Con base en lo anterior, se profirió la resolución No. 200.41.09.1543 del 16 de diciembre de 2019 mediante la cual se otorgó concesión de aguas superficiales, permisos de ocupación de cauce y vertimiento de aguas residuales en favor de los señores Ramiro Ruiz González y Manuel Francisco Coronado Osorio. Por el otro, se cuenta con el escrito elevado el 28 de abril de 2015 por los demandantes ante el municipio de Yopal, con la finalidad de que se reconsiderara el concepto del uso del suelo No. 09194 del 27 de marzo de 2015 que definía como prohibida la actividad piscícola en el predio La Esperanza, solicitud que estuvo acompañada de un análisis comparativo de los usos del suelo establecidos en el PBOT del año 2007 y en el POT del año 2013, señalando que existía coincidencia entre ambos instrumentos en lo concerniente a que el inmueble hacía parte de la zona de reserva forestal protectora-productora, convergencia que sugiere que entre el PBOT del año 2007 y el POT del año 2013 no existió una modificación del uso del suelo del bien de propiedad de los accionantes.

El Consejo de Estado en sentencia del 10 de noviembre de 2016 negó las pretensiones de la demanda justamente porque no se había acreditado la 27 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa calificación anterior del predio que supuestamente había sufrido una restricción con la expedición de un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial: Ahora bien, aunque las limitaciones contenidas en el Acuerdo 007 de 2000 pueden, a priori, considerarse como una lesión al derecho de propiedad que la demandante tiene y ejerce sobre sus predios, e incluso de su derecho a urbanizar, no puede pasarse por alto que la configuración del daño derivado de la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial exige que dicho daño se haya originado con la entrada en vigencia del Acuerdo Municipal, de manera que éste no puede ser prexistente, y además debe tenerse en cuenta que la relevancia del daño está dada por su elemento de antijuridicidad, según el cual, la demandante no debe estar en el deber legal de soportar el daño. (…) Así las cosas, no obra prueba que permita corroborar que la situación anterior de los bienes era diferente a la que corresponde en vigencia del Acuerdo 007 de 2000.

O en otras palabras, no hay nada que demuestre que en vigencia del acuerdo 007 de 2000 la afectación de los inmuebles es mayor a la anterior, pues nótese que su afectación está dada por su condición de predios ribereños.16 En ese orden de ideas, debido a la falta de claridad acerca de los usos de suelos del predio La Esperanza con anterioridad al POT del año 2013, específicamente, a la habilitación para desarrollar la actividad piscícola, no podría continuarse con el estudio de responsabilidad; sin embargo, la Sala resalta que la afirmación de que para el año 2009 el terreno poseía una vocación agropecuaria proviene de la autoridad ambiental de la zona, quien para otorgar los permisos ambientales debía verificar la compatibilidad del uso del suelo, de hecho, con base en dicho concepto técnico se profirió la Resolución No. 200.41.09.1543 del 16 de diciembre de 2009, que otorgó las autorizaciones ambientales para la ejecución del proyecto productivo.

Incluso aceptando la hipótesis de que el predio contaba con una vocación agropecuaria con anterioridad al Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal del año 2013, siendo este instrumento el que modificó su clasificación a una zona de reserva forestal protectora-productora y prohibiendo así la actividad piscícola en el bien, tampoco se estructura la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas por falta de concreción de un daño en cabeza de los demandantes.

En cualquier supuesto en el que se pretenda la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, debe partirse de la verificación de un daño cierto y personal sufrido por los accionantes. Cabe recordar que, tratándose de la responsabilidad derivada de la reglamentación de los usos del suelo, los 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación No. 52001-23-31-000-2002-01194-01(35295), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 28 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa demandantes deben acreditar que la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial modificó el uso del suelo previo con el que contaba el inmueble y que tal restricción se tradujo en una aminoración de su ámbito patrimonial o extrapatrimonial.

En esa medida, no es cierto lo afirmado por la apelante, en el sentido de que, en aquellos eventos de daños derivados por las restricciones a la propiedad privada, para su indemnización “se requiere i) que las lesiones deben haber sido causadas ya, o que ii) exista una alta probabilidad sobre su ocurrencia”, tesis que no encuentra sustento legal o jurisprudencial porque este tipo de supuestos sigue la regla general frente el daño: el demandante debe acreditar una lesión efectiva y cierta de sus intereses, bienes o derechos.

Ahora bien, como la fuente del daño es la expedición de un acto administrativo de carácter general-Plan de Ordenamiento Territorial- que se considera legal, el administrado debe allanarse a su cumplimiento, es decir, acatar íntegramente su contenido, incluyendo aquellas prohibiciones que lo afecten; en caso contrario, sería incoherente y contrario a la buena fe predicar la existencia de un daño generado por un acto administrativo legal, pero al mismo tiempo incumplir las disposiciones que supuestamente causan la afectación. Presupuestos que no se encuentran verificados en el sub examine, comoquiera que los medios probatorios demostraron que los demandantes continuaron ejerciendo la actividad piscícola con posterioridad a la expedición en el año 2013 del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal.

Nótese que en el hecho noveno de la demanda se afirmó: (…) mediante oficio 102.44.5 de 27 de julio de 2015 dado en respuesta a solicitud formulada por el demandante Manuel Francisco Coronado Osorio el 28 de abril de 2015 radicado en la oficina de planeación bajo el número 2015/13032, se le informó al demandante que el uso del suelo en el predio del negocio piscícola es prohibido para la realización de dicha actividad, si bien hasta la fecha de presentación de esta demanda no se les ha impedidos a mis representados la realización de la actividad comercial de piscicultura que han venido desarrollando desde el año 2003, es de alto riesgo que ocurra en cualquier momento, por razón de la modificación del POT.

(Subrayado propio). Estas manifestaciones, reiteradas incluso en el recurso de apelación, constituyen una confesión por apoderado judicial en los términos del artículo 193 del Código General del Proceso por tratarse de una aceptación de un hecho desfavorable para la parte accionante contenida en el escrito inicial, a saber, que la actividad piscícola no se suspendió a pesar del cambio del uso del suelo. 29 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Confesión reforzada con otros medios probatorios, específicamente, con las visitas realizadas por Corporinoquia con ocasión de los trámites para obtener las licencias ambientales.

Es así como en el auto No. 500-57-15-2707 del 18 de diciembre de 2015 se relaciona una visita al predio La Esperanza del 29 de septiembre de 2014, en la cual se constató que: “el proyecto está compuesto actualmente por dieciséis (16) estanques excavados en tierra para producción piscícola, de los cuales tres (3) no están en uso” (fls. 359-362 C.2), además de la corroboración de que para esa fecha se seguía captando el recurso hídrico del caño Palomero.

Frente a la visita del 29 de septiembre de 2014, podría esgrimirse que los demandantes continuaban amparados por los permisos ambientales concedidos a través de la Resolución No. 200.41.09.1543 del 16 de diciembre de 2009, autorizaciones respetadas por el régimen de transición contemplado en el artículo 145 del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Yopal del año 2013; empero, la vigencia de estas habilitaciones ambientales expiró el 25 de marzo de 2015, de manera que a partir de la fecha no se podía continuar con la actividad económica, lo que fue desconocido por los accionantes, pues en la visita realizada el 24 de mayo de 2019, Corporinoquia determinó que el proyecto piscícola La Esperanza se encontraba en funcionamiento.

Por otro lado, las declaraciones anuales del impuesto de industria y comercio presentadas ante la alcaldía del municipio de Yopal presentadas por Manuel Francisco Coronado Osorio y Ramiro Ruiz González dejan entrever que entre los años gravables 2013 y 2014, anualidad en la que empezó a regir del Plan de Ordenamiento Territorial, no se presentó una disminución en los ingresos, de hecho, los mismos se mantuvieron en la cifra de $40.000.000 (fls.199-204 C.1).

También se allegaron dos certificaciones expedidas por Comercipez el 10 de junio de 2015 (fl. 198 C.1) y por el representante legal de la asociación de pescadores artesanales y/o agropecuarios de Cabuyaro el 20 de noviembre de 2015 (fl.197 C.1), que buscaban acreditar la venta del producto acuícola proveniente del predio La Esperanza, pero que al mismo tiempo, demuestran que para el año 2015 los demandantes continuaban ejerciendo su actividad económica, inclusive conociendo el concepto del uso del suelo No. 09194 del 27 de marzo de 2015 que expresamente informaba sobre la prohibición de realizar dicho negocio.

En el recurso de apelación se argumentó que los demandantes tuvieron que adecuar su actividad económica, dejando a un lado el negocio de levante para engorde de los peces y posterior comercialización; no obstante, esta afirmación quedó desprovista de prueba, pues no se demostraron las modificaciones 30 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa realizadas a las instalaciones del proyecto piscícola con el fin de acatar la regulación del uso del suelo, aunado a la falta de relación de causalidad con las actividades desplegadas por las entidades demandadas.

De igual modo, en el escrito de apelación se expuso que estas situaciones generaron en los demandantes congoja, temor, aflicción e incertidumbre, circunstancias fácticas que debían ser acreditadas por la parte actora en virtud de la carga de la prueba, ya que sobre este punto no opera alguna presunción con la capacidad de revelar a la parte de dicha regla.

En el proceso no se practicaron medios probatorios orientados a verificar la supuesta perturbación anímica padecida por los señores Ramiro Ruiz González y Manuel Francisco Coronado Osorio, por tanto, no es posible asumir su existencia. Bajo ese contexto, en el plenario no se verificó que los accionantes se allanaran al cumplimiento de la regulación del uso del suelo contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial del año 2013, bien sea con la suspensión de la actividad piscícola o con su traslado a otro predio donde el uso del suelo sí fuera compatible; en contraposición, el acervo probatorio demuestra que continuaron con el ejercicio de esta empresa en el predio La Esperanza, desconociendo así el acto administrativo del cual predican la generación de una afectación económica; en consecuencia, no es posible entender que los demandantes sufrieron un daño antijurídico.

En la misma línea de pensamiento, es menester recordar que el daño debe recaer sobre un interés, bien o derecho que goce de protección por el ordenamiento jurídico, aquellas actuaciones ilegítimas y contrarias a derecho se encuentran por fuera de ese amparo normativo, por ende, no merecen protección jurídica y mucho menos catalogarse como daños antijurídicos.

Al respecto, esta Corporación ha explicado: La segunda característica del daño indemnizable se encuentra en el hecho de establecer que solamente resultan antijurídicas las lesiones causadas por el Estado a los derechos de las personas que no surgen de su anuencia, aceptación o que son propiciadas por ellos mismos. No se trata de identificar el concepto de daño antijurídico con la causal de exoneración de responsabilidad que rompe la imputación por el hecho o culpa exclusiva de la víctima; se trata de entender que el Estado no puede indemnizar los daños cuya fuente de indemnización no es objeto de protección jurídica, en tanto que su origen es inconstitucional, ilegal o contrario al principio de buena fe que debe regular todas las actuaciones de los particulares y del Estado (artículo 83 de la Constitución).

En otras palabras, así el daño cuya reparación se pretende pudiese ser causado de manera directa y eficiente por el Estado, no puede ser indemnizado si fue propiciado, auspiciado, avalado u originado con la actuación 31 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa u omisión de quien lo reclama, en tanto que el ordenamiento jurídico solamente protege las actuaciones leales y legítimas de los particulares.17 En el presente asunto se comprobó que los demandantes continuaron con el proyecto piscícola en el predio La Esperanza pese al conocimiento de la prohibición establecida a partir de los cambios de los usos del suelo propiciados por el Plan de Ordenamiento Territorial del año 2013.

Conclusión que no se altera con el concepto del uso del suelo expedido el 13 de septiembre de 2017 por el municipio de Yopal, considerado por la parte demandante como una retractación del emitido el 27 de marzo de 2015; no obstante, si se observa con detenimiento, ambos conceptos coinciden en que el predio se encuentra en área de reserva forestal protectora productora, dentro de la cual está proscrito el uso piscícola.

La diferencia de ambos conceptos estriba en que, para el año 2015, los demandantes solicitaron la viabilidad de uso del suelo para la actividad piscícola, de ahí que el municipio de Yopal haya conceptuado su prohibición; mientras que, en el año 2017, la actividad para la que se solicitó el concepto de uso del suelo es la de “construcción de lagos, pesca”, lo que difiere sustancialmente de la piscicultura.

Si bien se desconoce si los señores Ramiro Ruiz González y Manuel Francisco Coronado Osorio conocieron de estas restricciones con anterioridad al año 2015, lo cierto es que a partir del concepto del uso del suelo No. 09194 del 27 de marzo de esa anualidad, era evidente que en el bien inmueble de su propiedad no se podía desarrollar ninguna actividad piscícola por tratarse de una zona de reserva forestal protectora-productora; entonces, la decisión de continuar con dicho negocio en contravía de una prohibición expresa suprimió la protección brindada por el ordenamiento jurídico y las consecuentes afectaciones económicas no pueden ser indemnizadas.

Ligado a lo anterior, los demandantes no solo desconocieron la prohibición establecida por el cambio del uso del suelo, sino que continuaron con la actividad piscícola incumpliendo la normativa ambiental y los requerimientos efectuados por Corporinoquia. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicación No. 41001- 23-31-000-1990-05732-01(12158), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, reiterada en sentencia del 20 de mayo de 2024 de la Subsección B, radicación No. 63001-23-33-000-2016-00476-01 (61973), C.P. Alberto Montaña Plata. 32 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Recuérdese que, desde el 16 de mayo de 2011, Corporinoquia requirió a los demandantes para presentar las especificaciones y memorias técnicas para implementar mecanismos de control y sistemas de medición de caudal, así como los diseños de los sistemas de tratamiento para el manejo de aguas servidas provenientes de los estanques.

Posteriormente, mediante auto 500-57-15-2707 del 18 de diciembre de 2015 se ordenó la suspensión de la actividad piscícola en el predio La Esperanza, pero contrario a lo planteado en el recurso de apelación, esta decisión no obedeció al cambio del uso del suelo establecido en el POT del año 2013, sino al incumplimiento de una serie de obligaciones técnico-ambientales, como la captación de un caudal mayor al aprobado, la falta de un sistema de medición de los litros derivados al predio, la instalación de tubería dentro del cauce del caño Palomero, y el vencimiento de los permisos ambientales desde el 25 de marzo de 2015.

En el plenario no obra prueba de que los demandantes hubieran acatado la orden de suspensión emitida por Corporinoquia; en cambio, en la demanda se afirmó que continuaron ejerciendo la actividad piscícola y la misma autoridad ambiental verificó en el año 2019 que el proyecto continuaba en funcionamiento. Así mismo, en esta última visita se constató que no se contaba con sistema de regulación y medición de caudal, así como la resolución que autorizaba el uso y aprovechamiento del recurso hídrico, de hecho, se señala que se iniciaría un proceso sancionatorio por la captación ilegal y el vertimiento de aguas residuales no domiciliarias al caño Palomero.

En los alegatos de primera instancia y en el recurso de apelación se esgrimió que Corporinoquia expidió la Resolución No. 500.36-19-2142 del 28 de noviembre de 2019, por medio de la cual se otorgó a los demandantes concesión de aguas superficiales en beneficio del proyecto productivo “laboratorio de producción y estanques de levante de alevinos”; sin embargo, esta prueba no fue aportada en las oportunidades probatorias dispuestas para ello y, en cualquier caso, no modifica el hecho de que los accionantes continuaron ejerciendo la actividad piscícola a pesar de la orden de suspensión emitida por Corporinoquia en el año 2015.

Sobre este punto, es relevante traer a colación lo planteado por esta Subsección en jurisprudencia reciente: Ahora bien, debe precisarse que el otorgamiento de una licencia ambiental para una determinada actividad económica no constituye un derecho adquirido e 33 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa inmutable para su titular, ni aunque en el acto de su concesión se hubiere establecido una posibilidad de prórroga, pues esa ampliación en el término de la autorización se encuentra supeditada a la plena observancia de las obligaciones de carácter ambiental impuestas a su titular, lo cual no ocurrió en el presente asunto.

En concordancia con lo anterior, debe precisarse igualmente que las variaciones en las condiciones sociales y ambientales que rodean una actividad económica sometida a licenciamiento ambiental, pueden dar lugar, no solamente a la no prórroga de la respectiva autorización, sino a que el acto de otorgamiento sea revocado directamente por la administración sin necesidad de contar con la anuencia del particular, al tenor de lo previsto en el artículo 62 de la Ley 99 de 1993.18 Así las cosas, actuar en contravía de una prohibición expresa determinada por el Plan de Ordenamiento Territorial del año 2013 con la modificación del uso del suelo del predio La Esperanza y desconocer la orden de suspensión emitida por Corporinoquia en el año 2015, ubicó a los demandantes en una situación desprotegida por el ordenamiento jurídico, de ahí que los supuestos daños concretados no pueden ser indemnizados.

Estas mismas circunstancias impiden entender que se defraudó la confianza legítima de los demandantes, puesto que no basta con alegar el convencimiento de actuar conforme a derecho; por el contrario, deben reunirse parámetros objetivos exteriores que acrediten esa buena fe19, lo que en el asunto bajo estudio no ocurrió, pues los demandantes actuaron en contravía de la prohibición de ejercer la actividad piscícola en el predio La Esperanza, tanto por la incompatibilidad en el uso del suelo, como por el incumplimiento de obligaciones ambientales.

Adicionalmente, no existió una actuación homogénea por parte del Estado que generara siquiera la expectativa de poder continuar con la actividad piscícola en el inmueble de los demandantes; en contraposición, tanto el municipio de Yopal como Corporinoquia oportunamente sentaron su posición en el sentido de que dicho proyecto era inviable en esa zona.

En síntesis, se negarán las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda, porque no se acreditó el daño antijurídico sufrido por los demandantes, por consiguiente, se confirmará la sentencia proferida el 27 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Casanare. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de septiembre de 2022, radicación No. 81001-23-31-000-2011-10061-01 (54952), C.P. María Adriana Marín. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de septiembre de 2014, radicación No. 52001-23-31-000-2001-01359-01(30988), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 34 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 9.

Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en la sentencia debe disponerse sobre la imposición de costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el estatuto procesal civil. La condena obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta subjetiva de las partes, sino los condicionamientos expresamente consagrados.

En atención a lo regulado por el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte demandante, a quien se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación. En cuanto a su liquidación se hará de manera concentrada por el a quo, según lo previsto por el artículo 366 del estatuto procesal general. En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, en aplicación del acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda20, se fijan como agencias en derecho el 1% del valor de las pretensiones negadas en esta sentencia21, porcentaje equivalente a dieciocho millones novecientos treinta y ocho mil setecientos veinticuatro pesos con noventa y cinco centavos ($18.938.724,95).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Silvia Liliana Ruiz Cala.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte accionante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el a quo. 20 29 de febrero de 2016. 21 $1.893.872.495 35 Radicación: 85001233300020160005502 (68301) Demandante: Ramiro Ruiz González y otros Demandados: Municipio de Yopal y otro Referencia: Medio de control de reparación directa Se fijan como agencias en derecho el monto equivalente a dieciocho millones novecientos treinta y ocho mil setecientos veinticuatro pesos con noventa y cinco centavos ($18.938.724,95), a cargo de la parte actora y en favor de las entidades demandadas en proporciones iguales.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría se dispondrá DEVOLVER el expediente a su Tribunal de origen. Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF