CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A” Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA1 Y UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación presentado por el municipio de Bucaramanga -en calidad de llamado en garantía- contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 10 de marzo de 2023, en el cual se denegaron las pruebas solicitadas por la misma entidad en la contestación al llamamiento en garantía. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su trámite. 1.1.- El 29 de mayo de 2019, la Unión Temporal Renueva y sus integrantes individualmente considerados 2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpusieron demanda contra el municipio de Bucaramanga, a efectos de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 4160 del 20 de diciembre de 2018 y 0016 del 8 de enero de 2019, por las cuales el ente demandado adjudicó los Grupos 1 y 2 de la licitación pública SEB-LP-001-2018, a proponentes distintos a la agrupación demandante.
De igual manera, solicitaron que se declarara que la propuesta de la UT Renueva era la más favorable para la autoridad licitante, y que se le reconociera 1 Entidad territorial que funge como demandada y como llamada en garantía de la UT Servipae. 2 Mariela Centeno de Delgado, Fundación SAC de Colombia, Global Service & Business S.A.S., MCD & Cía. S.A.S., Seval Logística S.A.S. 2 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO indemnización por el valor de las utilidades que dejó de percibir por la adjudicación indebida de los contratos objeto de licitación. Así, las pretensiones principales buscaron que tales reconocimientos se hicieran en relación con el Grupo 1 licitado, mientras que las subsidiarias se encaminaron a que se indemnizara a la actora por la utilidad dejada de percibir en la contratación del Grupo 2.
Como fundamentos fácticos de la demanda, la actora señaló, en síntesis, que mediante la indicada licitación pública SEB-LP-001-2018, la Secretaría de Educación de Bucaramanga se encaminó a contratar el “suministro diario de complemento alimentario (…) y almuerzos preparados en el sitio, para niños, niñas y adolescentes matriculados en las instituciones educativas oficiales del municipio (…)”, proceso en el que participaron ocho oferentes, entre éstos la UT Renueva, quien postuló para hacer dicho suministro en los Grupos 1 y 2 del proceso de selección. Refirió que, en la evaluación de las ofertas, se determinó que la UT Renueva no había aportado el RUP de dos de sus integrantes; y agregó que si bien la proponente subsanó ese defecto dentro del término de traslado del informe respectivo, el Comité Evaluador rechazó su oferta por considerar que no se había superado el defecto anotado.
Manifestó que sólo el 20 de diciembre de 2018, en la audiencia de adjudicación, la interesada pudo conocer las razones por las que no le fueron aceptados los certificados de inscripción en el RUP, a saber: que la documentación inicial aportada no contenía el RUT sino el RUES de las integrantes cuestionadas, y que en la subsanación, los instrumentos fueron entregados después de la fecha de cierre de la licitación, lo que en sentir de la entidad demandada se oponía al pliego de condiciones.
Sin embargo -para la actora-, los RUP presentados por la UT después del informe evaluador debieron ser admitidos por el Comité, pues se trataba de un requisito habilitante que no otorgaba puntaje, por lo que el eventual yerro podía ser enmendado en cualquier momento. Señaló que, mediante Resolución N° 4160 del 20 de diciembre de 2018, la Secretaría de Educación de Bucaramanga adjudicó el Grupo 1 de la Licitación a la UT Bucaramanga Social PAE, y el Grupo 2, a la sociedad Petrocasinos S.A.; no obstante, respecto de éste último oferente, la entidad determinó que había incurrido en actos de mala fe, por lo que revocó parcialmente la resolución de adjudicación y 3 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO seleccionó a la proponente UT Servipae para la contratación del Grupo 2, en Resolución N° 0016 del 8 de enero de 2019.
Relató que el 28 de diciembre de 2018, el municipio celebró con la UT Social PAE el contrato N° 355 para el suministro alimentario escolar del Grupo 1 de la licitación pública, mientras que el 25 de enero de 2019 celebró con la UT Servipae el Contrato N° 10, para cumplir con ese mismo objeto en el Grupo 2. 1.2. La parte demandante aportó como pruebas varios documentos relacionados con la licitación pública materia de controversia, junto con dos dictámenes periciales, uno de carácter financiero y otro técnico.
Tales experticias, a su vez, fueron soportadas con certificaciones de precios y facturas emitidas por distintas empresas de alimentos del sector privado. 1.3. Admitida la demanda el 31 de octubre de 2019, el municipio de Bucaramanga guardó silencio. Sin embargo, el 5 de mayo de 2021 la entidad solicitó que se vinculara al proceso a las uniones temporales Servipae y Social PAE como litisconsortes necesarios de la parte pasiva, petición que fue acogida por el Tribunal de primera instancia el 3 de junio del mismo año -habiéndose superado la fase de audiencia inicial3-. 1.4.
En su escrito de defensa, la UT Servipae formuló llamamiento en garantía contra el municipio de Bucaramanga, por considerar que éste debía responder patrimonialmente por la eventual condena que se le llegara a imponer a aquella en el presente juicio. 1.5. El llamamiento en garantía contra el municipio de Bucaramanga fue admitido por el Tribunal Administrativo de Santander el 5 de agosto de 2022. 2.
Solicitud probatoria del municipio de Bucaramanga como llamado en garantía Al contestar el llamamiento en garantía formulado por la UT Servipae, el municipio de Bucaramanga se pronunció inicialmente frente a los hechos y pretensiones de la 3 El 19 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander prescindió de la audiencia inicial, resolvió sobre el saneamiento del proceso, fijó el litigio y decretó las pruebas solicitadas por las partes. 4 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO demanda, proponiendo contra ésta las excepciones de “caducidad de la acción”, “incumplimiento del proponente Unión Temporal Renueva de los requisitos habilitantes establecidos en el pliego de condiciones”, “improcedencia de acreditación de circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso licitatorio SEB-LP-001-218 por parte de la Unión Temporal Renueva al tenor de la Ley 1882 de 2018 y pliego de condiciones (…)”, “prejudicialidad” -por la existencia de otros procesos en curso ante el Tribunal a quo y varios Juzgados Administrativos de Santander, relativos a la nulidad del acto de adjudicación de la licitación pública SEB-LP-001-20184- y “ausencia de fundamento fáctico y jurídico de los montos pretendidos en la demanda”.
Frente al llamamiento propiamente dicho, la entidad propuso las excepciones de “legalidad del trámite de licitación pública No. SEB-LP-001-2018” y “ausencia de fundamento fáctico y jurídico de los montos pretendidos en la demanda”. Respecto de ésta última excepción, señaló: [L]os perjuicios solicitados por la parte llamante en garantía no tienen sustento jurídico y fáctico alguno ya que no tiene[n] bases reales y verídicas que hayan conllevado a la generación de los mismos.
En lo relativo a las pruebas, el municipio destinó un acápite para pronunciarse sobre los elementos solicitados por la parte actora y pidió que, a efectos de contradecir y desvirtuar tales probanzas, se decretaran en el juicio las ratificaciones de los peritos que rindieron los dictámenes aportados con la demanda, así como las de los profesionales que suscribieron los certificados de precios y recibos de pago con que se soportaron dichas experticias.
Asimismo, solicitó el decreto de 11 testimonios, en los siguientes términos: De conformidad a lo establecido en los artículos 208 y 220 del C.G.P. solicito a los Honorables Magistrados se decrete el testimonio y declaración de las siguientes personas -terceros- que depondrán sobre los hechos y pretensiones y excepciones de la demanda, personas que participaron tanto en el comité evaluador calificador de la Licitación Pública No. SEB-LP-001-2018, como personal profesional adscrito y calificado a la secretaria de educación para la desvirtuación de las pretensiones de la demanda.
(Destaca el Despacho). 4 Por auto del 3 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander negó la solicitud de acumulación de los procesos aducidos por la entidad demandada. 5 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3.
La providencia apelada El 10 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander negó la totalidad de las pruebas solicitadas por el municipio de Bucaramanga, por considerar que la contestación al llamamiento en garantía no era, en el caso bajo análisis, la oportunidad para oponerse a las pretensiones de la demanda ni solicitar pruebas para desvirtuarla, ya que la entidad también era demandada en el juicio y guardó silencio en el término para dar contestación al libelo.
Agregó: En ese sentido, se advierte que la oportunidad que en este momento tenía el municipio de Bucaramanga, era la de ejercer el derecho de defensa y contradicción frente al llamamiento en garantía que se le hizo y no respecto al contenido de la demanda, cuya oportunidad procesal feneció. Es decir, a juicio del Despacho las solicitudes de pruebas en este momento procesal serian procedentes únicamente si con estas se procurara controvertir el llamado en garantía que se le formuló, pero en modo alguno, significa una nueva oportunidad procesal para ejercer el derecho de defensa y contradicción frente al contenido de la demanda. 4.
El recurso de apelación. El municipio de Bucaramanga interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación contra la indicada providencia, manifestando que era errada, en su sentir, la conclusión del Tribunal Administrativo de Santander sobre la inexistencia del derecho de la entidad a oponerse a la demanda en la fase de contestación al llamamiento en garantía. A ese respecto, señaló que, contrario a lo planteado en la providencia impugnada, le asistía al municipio facultad para defenderse tanto frente a la demanda como al indicado llamamiento, puesto que así lo establecía el artículo 66 del Código General del Proceso, en cuanto preveía que el llamado en garantía estaba facultado para contestar en un solo escrito las dos actuaciones mencionadas.
Respaldándose en tales razonamientos, solicitó que se revocara el auto recurrido y, en su lugar, se tuviera en cuenta la oposición del municipio a la demanda y al llamamiento en garantía, procediéndose al decreto de todas las pruebas solicitadas en el memorial reprochado por el Tribunal. 6 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONSIDERACIONES 1.
Régimen aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las reglas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5 -modificado por la Ley 2080 de 2021- y las disposiciones del Código General del Proceso6, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.
Competencia En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 20117, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos contra los autos dictados por los tribunales administrativos. Ahora bien, a este Despacho le asiste competencia funcional para resolver la mencionada impugnación en el presente caso, dado que la providencia que resuelve el recurso de apelación contra el auto que niega pruebas no se encuentra enlistada dentro de las decisiones que le corresponde adoptar a la respectiva Sala, bajo las reglas contenidas en el artículo 125, numerales 2 y 38, del mismo Código. 5 La demanda fue interpuesta el 29 de mayo de 2019, en vigencia del indicado Código.
Al respecto, el artículo 308 de tal normativa prevé: “Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012”. 6 Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral, y determinó, entre otras cosas, que en los asuntos regulados por el CPACA, la remisión normativa al procedimiento civil debía ser aplicada con arreglo a la mencionada Ley, contentiva del Código General del Proceso. 7 “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. 8 “La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; 7 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3.
Análisis del recurso Toda vez que la apelación fue interpuesta oportunamente9 y sustentada por la parte interesada, se procederá al análisis de dicho medio de impugnación. 3.1. La defensa del demandado y de los terceros intervinientes en el proceso Como es sabido, la relación jurídico procesal en los litigios judiciales se da fundamentalmente entre dos partes: la demandante, que ejerce el derecho de acción formulando pretensiones contra uno o más sujetos determinados, y la parte demandada, que como resulta obvio, es contra quien se dirige la demanda, por lo que su papel en el juicio consiste en dar respuesta a la increpación de la parte actora, sea allanándose a la demanda o bien, como generalmente ocurre, defendiéndose de las imputaciones que se le hagan en ella a través de los distintos mecanismos previstos en la ley procesal.
En ese sentido se tiene que, en principio, es parte en el proceso judicial quien comparezca en calidad de demandante -es decir, el que reclama e invoca el derecho principal en litigio-, de demandado -esto es, a quien se le exige el reconocimiento de ese derecho o su resarcimiento- o de litisconsorte de cualquiera de aquellos, por reunir determinadas condiciones que le permitirían, frente al mismo derecho en pleito, haber figurado como demandante o demandado “principal”10.
No obstante, en los procesos judiciales también pueden intervenir otros sujetos que, no siendo demandantes ni demandados, pueden resultar cobijados o afectados con la sentencia sin que en principio adquieran por ello la calidad de parte propiamente g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. 9 El auto apelado fue notificado por estado del 13 de junio de 2023, mientras que el recurso fue interpuesto el día 16 del mismo mes y año (anotaciones visibles en el expediente digital registrado en SAMAI). 10 En efecto, la doctrina ha explicado que la calidad de parte no sólo se adquiere al formular la demanda o al ser sujeto pasivo directo de la misma, sino también cuando en la persona es llamada a comparecer en calidad de litisconsorte -necesario o facultativo-.
Al respecto, se ha sostenido: “[L]a parte demandante y la parte demandada no sólo está[n] constituida[s] por quienes así figuran en la demanda sino que también deben tener tal calidad los que intervienen posteriormente a la notificación de la demanda en calidad de litisconsortes, cualquiera que sea la índole del mismo, porque todas las formas de litisconsorcio necesariamente convergen a integrar una de las partes ( ). // En otros términos, cuando luego de formulada la demanda se ordena la integración del litisconsorcio necesario, o interviene un litisconsorte facultativo o un cuasinecesario y es admitido, los litisconsortes no son terceros, sino personas que vienen a ubicarse en una de las dos partes dentro del proceso ( )” (énfasis fuera de texto).
(LÓPEZ BLANCO, Hernán. Procedimiento Civil General. Undécima edición. Bogotá: Dupré Editores, 2012. P-306, vol.1). 8 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO dicha, ya que sólo comparecen o intervienen, en tal virtud, como terceros11, porque su relación con cualquiera de las partes -demandante o demandada- es distinta a la existente entre éstas, y que dio origen al juicio central; pero por virtud de determinadas circunstancias previstas en la ley, pueden tales terceros acudir al proceso, ante la eventualidad de que les alcance o afecte el resultado del mismo.
En lo que respecta al llamamiento en garantía, el artículo 225 del CPACA lo prevé en los siguientes términos: Quien afirme tener derecho legal o contractual a exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento, que será de quince días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.
El artículo 227 del mismo estatuto señala que, en lo no regulado en él sobre la intervención de terceros, se aplican las reglas del procedimiento civil, por lo cual, en principio resulta válido tener presente el artículo 66, inciso segundo, del CGP, en cuanto faculta al llamado en garantía para “contestar en un solo escrito la demanda y el llamamiento y solicitar las pruebas que pretenda hacer valer”; previsión que, como se precisará más adelante, no se encamina a revivir etapas superadas para favorecer al demandado, sino que únicamente garantiza el derecho de defensa del llamado, al ser éste, generalmente, un tercero. Por ello, siguiendo tanto los presupuestos como los fines que la ley establece para la figura del llamamiento en garantía, debe tenerse presente que los actos del sujeto procesal vinculado bajo ese instituto aluden exclusivamente a su relación jurídica con el llamante, mientras que la defensa de la parte demandada opera primordialmente contra la demanda incoada por la parte actora, de suerte que son disímiles las posiciones jurídicas y procesales del demandado y del llamado en garantía, razón por la cual la ley de procedimiento señala unos términos y presupuestos distintos para los actos de uno y otro; términos que deben ser 11 “Todas las demás personas distintas de las mencionadas [es decir, el demandante, el demandado y cualquiera de los litisconsortes], que posteriormente ingresen al proceso, queden o no vinculados por la sentencia, esos sí serán ( ) terceros ( ). // En tal orden de ideas, será tercero todo sujeto de derecho que sin estar mencionado como parte demandante o parte demandada en la demanda, ingresa al proceso por reconocérsele una calidad diversa de la de litisconsorte ( ) y que de acuerdo con la índole de su intervención puede quedar o no vinculado por la sentencia” (LÓPEZ BLANCO, Hernán. Op. cit. pp 306 y 336). 9 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO cuidadosamente observados, aún si ambas calidades concurren en una misma persona. 3.2.
La oportunidad probatoria de la entidad demandada y llamada en garantía Así entonces, tanto los terceros intervinientes como las partes -y de manera particular éstas últimas- deben respetar y acatar las reglas y plazos que la normativa procesal les impone para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus cargas. Al respecto, el artículo 117 del Código General del Proceso12 establece que los términos señalados en ese estatuto “para la realización de los actos procesales de las partes y los auxiliares de la justicia, son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario”.
En lo que atañe a la contestación de la demanda, el artículo 175 del CPACA establece que esa facultad del demandado procede “dentro del término de traslado” del libelo, el que a su vez está previsto en el artículo 172 ibídem por un total de 30 días, contados a partir de la notificación personal respectiva. Señala la norma: De la demanda se correrá traslado al demandado, al Ministerio Público y a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso, por el término de treinta (30) días, plazo que comenzará a correr de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 de este Código y dentro del cual deberán contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y en su caso, presentar demanda de reconvención. En armonía con ello, el artículo 212 del mismo CPACA establece: Para que sean apreciadas por el juez, las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.
En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento, circunscritas a la cuestión planteada. 12 Aplicable en asuntos de conocimiento de esta jurisdicción por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, que establece que en los aspectos no regulados por dicho código, deberá seguirse el estatuto procesal civil, que hoy corresponde a la Ley 1564 de 2012, o Código General del Proceso. 10 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Para el caso del llamado en garantía, y como ya se anotó, es cierto lo afirmado por el apelante, en cuanto a que el artículo 66 del CGP, antes citado, establece que el llamado en garantía está facultado para “contestar en un solo escrito la demanda y el llamamiento y solicitar las pruebas que pretenda hacer valer”; pero se reitera que tal previsión, hecha para garantizar los derechos de ese sujeto interviniente -en tanto llamado en garantía y no como parte en el proceso- no puede entenderse como una habilitación para revivir, a favor de la parte en quien también recaiga el llamamiento, términos que para ella ya culminaron.
Una interpretación semejante desconocería el principio de preclusión procesal, lo que a su vez conllevaría a una injustificada violación del debido proceso y del derecho de defensa de las demás partes y sujetos comparecientes al juicio. Sobre el principio de preclusión, ha destacado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia: “La organización de los trámites judiciales reside en la necesidad de evitar que los actos procesales puedan ejecutarse a discreción de las partes en cualquier época, porque de ser así habría desmedro para los derechos del debido proceso y la defensa, de los cuales hace parte el principio de preclusión o eventualidad, bajo cuyo significado para su validez y eficacia dichos actos deben efectuarse en el tiempo permitido, so pena de ser intempestivos, pues las etapas procesales acontecen en forma sucesiva y ordenada, de manera que rebasada una, queda cerrada para dar paso a la siguiente, sin poderse retrotraer la actuación, en atención a la necesidad de mantener la seguridad y certeza que reclama la administración de justicia, que con particular énfasis tiene lugar cuando se trata de la ejecutoria de las providencias”13 (énfasis fuera de texto).
En ese sentido, agotado el plazo para contestar la demanda sin que la entidad contra la cual se dirigió hubiere ejercido esa facultad de defensa, no es posible reabrir después ningún término para ese propósito, ni aun en el interregno en que ese demandado deba contestar el llamamiento en garantía que un litisconsorte formuló en su contra, pues esta última etapa sólo está destinada para que el llamado dé respuesta a esa figura procesal, pero no para retrotraer toda la actuación a la fase de contestación de la demanda, alterando indebidamente la marcha del juicio, menos aún cuando la parte pasiva se abstuvo de pronunciarse sobre el libelo cuando le fue garantizada la oportunidad legalmente prevista para ello. 13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
Auto del 26 de octubre de 2020, exp. N° 11001- 02-03-000-2020-02565-00. M.P. Aroldo Wilson Quiroz Montalvo. 11 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Señala también sobre esta materia la Corte Suprema de Justicia: [E]l principio de preclusión, (…), en palabras de la Sala, ‘( ) supone que los derechos y las facultades procesales se extinguen una vez han sido ejercitados, o cuando vence el término respectivo sin que se haga uso de ellos, no siendo posible su ejercicio en una nueva oportunidad.
Así, por ejemplo, la facultad de contestar la demanda se agota una vez que se ha contestado; del mismo modo en que el derecho a interponer un determinado recurso se consuma con su formulación, sin que sea posible hacerlo de nuevo con el pretexto de que se incurrió en error u olvido. Los derechos y cargas procesales fenecen, entre otras causas, por la aplicación del principio de preclusión o consumación procesal.
Este axioma está íntima e indisolublemente ligado al principio de eventualidad, por cuya virtud las partes deben hacer valer y ejercitar en cada uno de los diversos períodos en que claramente se divide el proceso, todos los hechos o cuestiones propias de dicha actuación sobre los que deseen un pronunciamiento judicial, para el evento de que más tarde les puedan ser útiles, aunque por el momento no lo sean; pues salvadas algunas excepciones, les está prohibido hacerlo más adelante y en período distinto (…). ‘Tratándose, pues, de un recurso, la interposición de la revisión, así lo sea en forma inepta o inidónea, tiene que producir como efecto la consumación del acto procesal y por ende la preclusión del derecho a ejercerlo, el que consiguientemente no podrá repetirse por el mismo litigante con apoyo en idénticos motivos, muy a pesar de que aún no haya vencido el plazo establecido por la ley para proponerlo”14.
El Consejo de Estado también se ha ocupado en recalcar la estrecha conexidad entre el principio de preclusión y el debido proceso, refiriendo incluso la obligatoria observancia de ambas garantías precisamente en el ejercicio probatorio que las partes hacen durante el trámite judicial. Así, ha quedado dicho por la Corporación: [E]l artículo 212 de la Ley 1437 de 2011 establece que para que sean apreciadas por el juez, las pruebas deberán i) solicitarse, ii) practicarse e iii) incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en el mencionado compendio normativo (…). [L]a ley procesal previó las etapas en las que se deben solicitar, decretar y practicar las pruebas, fases que resultan ser de carácter preclusivo, entendiendo este pilar como uno de los principios fundamentales del derecho procesal, a través del cual se establecen los diversos momentos que han de cumplirse en los diferentes procesos y la oportunidad en que en cada uno de ellos deben llevarse a cabo los actos procesales que le son propios, trascurridos los cuales no pueden revivirse, es decir, parte de la premisa de que el proceso se desarrolla en fases y supone la clausura de una para pasar a la siguiente, de modo que una vez cumplidos, quedan en firme y no se puede volver sobre ellos.
Por manera que, la preclusividad se erige como una garantía mínima propia del derecho fundamental al debido proceso, a fin de garantizar el equilibrio entre los sujetos procesales y el respeto por el derecho de contradicción y defensa, al conocer todos los intervinientes de manera clara, las oportunidades en que se pueden 14 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil.
Auto del 14 de septiembre de 2020, exp. N° 11001-02-03-000-2020-01444-00. M.P. Luis Alonso Rico Puerta. 12 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO solicitar y aportar pruebas y las etapas en las que se decretan y practican.
A partir de lo anterior se concluye, que corresponde al juez contencioso administrativo, verificar al momento de adoptar una decisión frente al requerimiento probatorio, que éste cumpla en primera medida, con el requisitos adjetivo de oportunidad el cual, una vez satisfecho, deberá analizar los sustantivos y así proceder a su decreto y posterior práctica, so pena de quebrantar las ritualidades del proceso, irregularidad que conlleva a que no se pueda resolver de la mejor manera el objeto litigioso (cuando no se respetan los principios de necesidad, conducencia, pertinencia y utilidad), o que deban ser excluidas por obtenerse en etapas no previstas en desmedro de uno de los sujetos procesales y por ello, desconociendo su derecho fundamental del debido proceso15.
Es claro, por consiguiente, que las distintas etapas del proceso deben seguirse en el orden previsto por el legislador, y que al culminar cada una se debe avanzar hacia la siguiente sin posibilidad de retroceder, pues de conformidad con el artículo 13 del CGP, las normas procesales son de orden público y de obligatorio cumplimiento, “y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley”, de lo cual se sigue que los términos legales no pueden someterse al simple querer de los sujetos intervinientes en el proceso judicial.
En esa medida, recalca nuevamente el despacho que si bien el llamado en garantía puede, en principio, contestar la demanda principal, esa habilitación fue dada por el legislador bajo el supuesto de que el sujeto llamado sea un tercero y no el demandante o el demandado en el proceso; por ello, al concurrir las calidades de demandado y de llamado en garantía en un mismo interviniente, éste debe respetar en todo caso el principio de preclusión porque, se reitera, no por el hecho de que se formule llamamiento en garantía en su contra puede retrotraerse toda la actuación para volver a fijar el litigio, correr traslado de las excepciones, resolver las previas, etc., lo que implica que también sería violatorio de ese principio y de la lealtad procesal pretender que, en sede del llamamiento en garantía formulado por un litisconsorte de la parte pasiva, se decreten contra el actor pruebas que no se solicitaron por la parte demandada en la oportunidad para contestar la demanda.
Para el caso concreto se concluye, a la luz de lo anterior, que si el municipio demandado funge también como llamado en garantía, es porque la unión temporal Servipae -litisconsorte necesario por pasiva- consideró que la entidad debe 15 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso administrativo – Sección Quinta. Auto del 16 de septiembre de 2021, exp N° 70001-23-33-000-2020-00005-01.
C.P. Rocío Araújo Oñate. En el mismo sentido, ver, entre otras, la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección “B”, el 5 de noviembre de 2015. Expediente 63001-23-33-000-2014- 00060-01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Radicación número: 680012333000201900385 01 (69852) Demandante: UNIÓN TEMPORAL RENUEVA Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE BUCARAMANGAY UT SERVIPAE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO responder ante esa agrupación por la eventual condena que se le imponga, pero sin plantear en ese punto la responsabilidad de la llamada en garantía frente al actor, cuestión que sólo le interesa a éste, quien precisamente en función de ello interpuso la demanda, venciendo luego el plazo para contestarla y para que el municipio, como demandado, solicitara las pruebas finalmente denegadas por el a quo.
Así las cosas, se confirmará el auto apelado, toda vez que le asistió razón al Tribunal de primer grado al no decretar las pruebas que el municipio de Bucaramanga solicitó para controvertir la demanda y no el llamamiento en garantía, habiendo vencido el término para lo primero. En mérito de lo expuesto, el Despacho, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFÍRMASE el auto apelado, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander el 10 de marzo de 2023.
SEGUNDO: En firme la presente decisión, DEVOLVER las diligencias al Tribunal de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/ documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada