Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., catorce (14) de enero de dos mil veintidós (2022) |Proceso número: |25000-23-36-000-2020-00047-02 (67519) | |Actor: |E.S.E Hospital de Girardot | |Demandado: |Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud| | |– | |Medio de control:|Controversias contractuales | |Referencia: |Resuelve apelación de auto | El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Cundinamarca, contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de negar las pruebas solicitadas en la contestación de la demanda, proferida en el curso de la audiencia inicial del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La E.S.E Hospital de Girardot presentó demanda, el seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020), ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra el departamento de Cundinamarca, con las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Declarar la nulidad de la Resolución No. 1488 del primero (1) de junio de dos mil dieciocho (2018), expedida por la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca `Por la cual se liquida unilateralmente el Convenio Interadministrativo de Desempeño 900 de 2014 de fecha 4 de diciembre de 2014´.
SEGUNDA: Declarar la nulidad de la Resolución No. 2303 del diez (10) de agosto de dos mil dieciocho (2018), expedida por la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición, presentado por la Doctora TERESITA DE JESÚS CASTAÑEDA APONTE, contra la Resolución No. 1488 del 01 de junio de 2018 a través de la cual desató desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por la E.S.E. HOSPITAL DE GIRARDOT.
TERCERA: Se declare que la Empresa Social del Estado Hospital de Girardot, cumplió el Convenio Interadministrativo de Desempeño 900 de 2014, por cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones pactadas en el convenio, durante el plazo o vigencia de dicho convenio, por lo tanto se declare que las partes se encuentran a paz y salvo por todo concepto en cuanto a las obligaciones económicas surgidas en el marco del convenio interadministrativo de desempeño 900 de 2014.
CUARTA: Que se condene al el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARIA DE SALUD DE CUNDINAMARCA al pago de todos los perjuicios causados a mi representada con ocasión de la expedición y ejecutoria de las resoluciones demandadas, incluyendo daño emergente y lucro cesante, así como la corrección monetaria y cualesquiera otros índices de ajustes monerarios de tales sumas.
(…)”. 1.2. La relación contractual • La E.S.E Hospital de Girardot, el cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014), suscribió con el departamento de Cundinamarca el Convenio Interadministrativo de Desempeño No. 900-2014, cuyo objeto era “coadyuvar financieramente a la Empresa Social del Estado Hospital de Girardot, para la adecuación y mejoramiento de la infraestructura existente, con el fin de contribuir con el fortalecimiento, mejoramiento y cumplimiento de los componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad, en el contexto de redes de servicios de salud y Modelo de Gestión en Salud, impactando en la calidad de los servicios a la población cundinamarquesa y en su equilibrio financiero”. • La E.S.E Hospital de Girardot y el departamento de Cundinamarca, el diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014), suscribieron el acta de inicio del referido convenio, con un plazo de ejecución de nueve (9) meses. • La E.S.E Hospital de Girardot y el departamento de Cundinamarca, el ocho (8) de septiembre de dos mil quince (2015), suscribieron la prórroga No. 1 al Convenio Interadministrativo de Desempeño 900 de 2014.
El plazo se prorrogó por tres (3) meses, contados a partir del día siguiente del vencimiento del término inicialmente pactado. • La E.S.E Hospital de Girardot y el departamento de Cundinamarca, el dos (2) de diciembre de dos mil quince (2015), suscribieron la prórroga No. 2 al Convenio Interadministrativo de Desempeño 900 de 2014. El plazo se prorrogó por cuatro (4) meses, a partir del día siguiente al vencimiento de la primera prórroga. • El gerente de la E.S.E Hospital de Girardot, el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil quince (2015) y el veinticinco (25) de abril de dos mil dieciséis (2016), presentó al supervisor del convenio informe final de las actuaciones surtidas con ocasión de este. • Funcionarios de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, el veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), emitieron informe técnico del Convenio Interadministrativo de Desempeño 900 de 2014, en el que recomendaron liquidar el contrato con devolución de recursos por parte de la E.S.E. Hospital de Girardot. • La Secretaría de Salud de Cundinamarca, por medio de la Resolución No. 1488 del primero (1) de junio de dos mil dieciocho (2018), liquidó unilateralmente el Convenio Interadministrativo de Desempeño 900 de 2014 y ordenó la devolución de los recursos no ejecutados. • La gerente de la E.S.E. Hospital de Girardot interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 1488 de 2018. • La Secretaría de Salud de Cundinamarca, a través de la Resolución No. 2303 del diez (10) de agosto de dos mil dieciocho (2018), confirmó en su integridad la Resolución No. 1488 de 2018. 1.3.
El trámite procesal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por auto del treinta (30) de marzo de dos mil veinte (2020), inadmitió la demanda. La entidad demandante subsanó la demanda, el diez (10) de julio de dos mil veinte (2020). En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la admitió en auto del veintiocho (28) de septiembre de dos mil veinte (2020).
El departamento de Cundinamarca, el doce (12) de enero de dos mil veintiuno (2021), contestó la demanda. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el veintisiete (27) de julio de dos mil veintiuno (2021), llevó a cabo la audiencia inicial. En esta, en virtud de la certificación suscrita por la secretaria del comité de conciliación del departamento de Cundinamarca, en la que consta que el comité decidió, por unanimidad, conciliar por un valor total de $83.474.461, el Tribunal requirió a la apoderada de la parte demandada para que dentro de los tres (3) días siguientes a esta audiencia, allegara copia del acta del comité de conciliación en la que consten los fundamentos de su decisión; y ordenó que una vez la parte demandada cumpliera con la carga, el apoderado de la parte demandante debía trasladar la propuesta de conciliación al comité de conciliación del Hospital o, en su defecto, al representante legal del Hospital de Girardot para que se pronunciara al respecto dentro de los quince (15) días siguientes.
El departamento de Cundinamarca, el cuatro (4) de agosto de dos mil veintiuno (2021), aportó los documentos requeridos. La parte demandante, el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), allegó la respuesta a la propuesta de conciliación realizada por la demandada. 1.4. La decisión recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021), continuó con la audiencia inicial.
El a quo decidió negar el decreto de los testimonios solicitados por la entidad accionada al resultar inconducentes atendiendo al litigio fijado. El tribunal de primera instancia consideró que los testimonios solicitados no conducen a determinar si los actos cuya nulidad se pretende son ilegales o no, sino que para ello se debe estudiar el expediente contractual, en el que constan todas las actuaciones que llevaron a la expedición de las referidas resoluciones.
El Tribunal también negó el decreto de la prueba consistente en oficiar a la misma entidad demandada para que certifique el cargo que tenían dos de los testigos. Esto, con base en que negó la prueba de los testigos y además porque a juicio del a quo no tiene ningún sentido que la demandada solicite que se oficie a ella misma, ya que ella podía allegar las certificaciones al proceso. 1.5.
El recurso de apelación El departamento de Cundinamarca, con fundamento en el numeral 7 del artículo 243 del CPACA, interpuso recurso de apelación contra la decisión de negar el decreto de las pruebas que solicitó. La demandada alegó que las declaraciones de las personas citadas como testigos son fundamentales ya que “pueden dar luces” de los argumentos en los que se basó la entidad para tomar la decisión de liquidar el contrato en los términos en los que se plasmó en las resoluciones Nos. 1488 y 2303 de 2018.
Se especificó que la señora Doris fue la última supervisora del contrato y fue quien rindió el informe final que dio lugar a que el departamento tomará la decisión de liquidar el contrato unilateralmente. Por su parte los señores Luis Hernando y Luis Alfredo rindieron el informe técnico en el que también se basó la entidad y, la señora karen Vega Alfonso prestó el servicio de apoyo y fungió como arquitecta del departamento de Cundinamarca durante la ejecución del convenio.
Además, la demandada sostuvo que los testigos, al haber estado en las visitas que se realizaron durante la ejecución, al final y con posterioridad a esta, pueden dar fe de la calidad y cantidad de la obra que se ejecutó y por lo tanto de los fundamentos que respaldan la decisión tomada por el departamento de Cundinamarca; lo que permite evidenciar que esa decisión se encuentra ajustada al estado en el que fue entregada la obra. 1.6.
Pronunciamiento parte contraria El Hospital de Girardot coincidió con el tribunal en que las pruebas no son útiles, conducentes o pertinentes, sostuvo que dado que lo que se pretende debatir es el cumplimiento de un convenio son necesarios únicamente los documentos que reposan en el expediente y por lo tanto no se requiere de testimonios que corroboren lo que ya consta en este.
Además, afirmó que la práctica de esas pruebas le restaría celeridad al proceso. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, en el efecto devolutivo, conforme al artículo 243 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia y procedencia del recurso de apelación El recurso de apelación interpuesto por el departamento de Cundinamarca contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de negar el decreto de las pruebas solicitadas, tomada en la audiencia inicial celebrada el treina y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021), es procedente de conformidad con el numeral 7 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[1], que prevé que el auto que niega el decreto de una prueba es apelable.
Por otro lado, esta Corporación es competente para conocer este recurso, en virtud de lo dispuesto en los artículos 150 de la referida normatividad, que establece que el Consejo de Estado conocerá las apelaciones de los autos proferidos por los tribunales administrativos suceptibles de este medio de impugnación; y el magistrado ponente es el competente para proferir esta providencia ya que de acuerdo con el numeral 3 del artículo 125 ibídem[2], este dicta las demás decisiones que no se encuentran enlistadas en el numeral 2 de esta norma. 2.2.
Caso concreto Al Despacho le corresponde determinar si los testimonios solicitados por la parte demandada, negados por el tribunal de primera instancia, reúnen las condiciones para la procedencia de su solicitud, asunto al que, por remisión expresa del artículo 211 del CPACA, resultan aplicables las normas referente a las pruebas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, en lo que no esté expresamente regulado en la norma especial[3].
El artículo 168 del CGP dispone que el juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles. La jurisprudencia de esta Corporación estableció la diferencia entre los criterios de pertinencia y conducencia, en los siguientes términos: “Existe diferencia entre los conceptos de conducencia y pertinencia de la prueba.
La conducencia es la idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho. Es una comparación entre el medio probatorio y la ley, a fin de que, con la comparación que se haga se pueda saber si el hecho se puede demostrar en el proceso, con el empleo de este medio probatorio. La pertinencia es la relación de facto entre los hechos que se pretenden demostrar y el tema del proceso.
Es decir, que la conducencia es la aptitud legal del medio probatorio para probar el hecho que se investiga, y que requiere de dos requisitos esenciales, que son: que el medio probatorio respectivo este autorizado y no prohibido expresa o tácitamente por la ley; y que ese medio probatorio solicitado no esté‚ prohibido en particular para el hecho que con él se pretende probar.
En tanto que la pertinencia se refiera a que el medio probatorio guarde relación con los hechos que se pretenden demostrar” [4]. En cuanto a la utilidad o eficacia de la prueba, esta Corporación explicó que “la constituye el efecto directo dentro del juicio que informa al juez sobre los hechos o circunstancias pertinentes y que, de alguna manera, le imprimen convicción al fallador”[5]; en la utilidad de una prueba se debe revisar que no sea manifiestamente superflua, es decir, que no tenga razón de ser, porque ya están probados los hechos o porque el hecho está exento de prueba[6].
Finalmente, en la licitud de la prueba se debe revisar que no haya sido obtenida con violación de derechos fundamentales[7]. El departamento de Cundinamarca, en la contestación de la demanda, solicitó que se decretara la prueba testimonial en los siguientes términos: “1. Solicito se decrete el testimonio de DORIS RODRÍGUEZ PÉREZ, mayor de edad, con domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., la cual, fungió como directora de Desarrollo de Servicios de la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, a efectos de que brinde su testimonio respecto de la ejecución del Convenio Interadministrativo 900 del 2014 por parte de la ESE HOSPITAL DE GIRARDOT.
La testigo puede ser citada en la dirección electrónica mpabon.asesorialegal@gmail.com 2. Solicito se decrete el testimonio de LUIS HERNANDO MENDOZA, mayor de edad, identificado con Cédula de Ciudadanía No.79.335.640, con domicilio en Bogotá D.C., profesional especializado del Departamento de Cundinamarca, a efectos de que emita testimonio respecto de la ejecución del Convenio Interadministrativo 900 del 2014 por parte dela ESE HOSPITAL DE GIRARDOT.
El testigo puede ser citado en la dirección electrónica lhmendoza@cundinamarca.gov.co 3. Solicito se decrete el testimonio de LUIS ALFREDO RODRÍGUEZ CASTRO, mayor de edad, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 79.580.037,con domicilio en Bogotá D.C., Profesional Arquitectura del Departamento de Cundinamarca, a efectos de que emita testimonio respecto de la ejecución del Convenio Interadministrativo 900 del 2014 por parte dela ESE HOSPITAL DE GIRARDOT.
El testigo puede ser citado en la dirección electrónica luis.rodriguez@cundinamarca.gov.co 4.Solicito se decrete el testimonio de KAREN VEGA ALONSO, mayor de edad, con domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., quien se desempeñaba como Arquitecta del Departamento de Cundinamarca, a efectos de que emita testimonio respecto de la ejecución del Convenio Interadministrativo 900 del 2014 por parte de la ESE HOSPITAL DE GIRARDOT.
La testigo puede ser citada en la dirección electrónica mpabon.asesorialegal@gmail.com” El testimonio “es un medio de prueba que consiste en la declaración representativa que una persona, que no es parte en el proceso en que se aduce, hace a un juez, con fines procesales, sobre lo que sabe respecto a un hecho de cualquier naturaleza”[8]; y este debe cumplir con los criterios de conducencia, pertinencia y utilidad ya que determinan su eficacia dentro del proceso.
En tal sentido, los testimonios solicitados por la parte demandada son pertinentes puesto que guardan relación con los hechos que fundamentan la demanda. Sin embargo, este medio probatorio viene superfluo e incluso carente de idoneidad para acreditar el cumplimiento o no del Convenio Interadministrativo de Desempeño 900 de 2014 por parte del Hospital de Girardot, dado que el sub lite, principalmente se enmarca en el cuestionamiento de la legalidad de las resoluciones por medio de las que el departamento de Cundinamarca liquidó unilateralmente el contrato, y el reproche se enfila a desvirtuar la legitimidad de sus fundamentos.
Así, los documentos que obran en el expediente administrativo son los medios de prueba que tienen la aptitud para probar la legalidad de dichos actos; en especial, para acreditar la legalidad de las resoluciones demandadas tendrían aptitud, el acto de justificación, el contrato o convenio, el acta de inicio, los informes parciales de ejecución, informes de supervisión, las prórrogas, el informe final de actividades, el acta de entrega de la obra, el informe final técnico, el acta de liquidación, etc., documentos que fueron allegados al expediente contencioso administrativo.
Bajo ese entendido, tampoco resultan útiles, se itera, ya que en el expediente obran los documentos antes mencionados en relación con la celebración, ejecución y liquidación del Convenio Interadministrativo 900 de 2014, que fueron tenidos como prueba por el a quo en la audiencia inicial celebrada el treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
En otras palabras, no es necesario que las personas que la entidad demandada solicitó llamar como testigos declaren sobre lo que ellos consignaron por escrito en cuanto a la ejecución del referido convenio; y es que todo aquello relevante sobre ese asunto debía constar por escrito en los documentos que integran el expediente de contratación y aunque su declaración difiera de lo establecido en ellos, esta prueba difícilmente tendría la capacidad de cambiar lo que obra en los documentos.
Así las cosas, al no cumplirse las exigencias de conducencia y utilidad, el Despacho estima correcta la decisión del tribunal de primera instancia de negar el decreto de los testimonios solicitados por el departamento de Cundinamarca[9]. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca también negó el decreto de la prueba solicitada por la entidad accionada consistente en oficiar a ella misma para que certifique el cargo que tenían dos de los testigos.
Al respecto, el Despacho coincide con el Tribunal en que el departamento de Cundinamarca no debía solicitar esa prueba ya que, si los documentos emanaban de él, debía únicamente aportarlos con la contestación de la demanda, exigencia que por demás estaba en el deber de cumplir al tenor de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 173 del CGP, pues su incumpliendo indefectiblemente tendría la consecuencia aludida.
Además, como la prueba solicitada tiene relación directa con los testimonios que no fueron decretados, resulta inocuo que se allegue tal certificación. Por todo lo anterior, esta Sala unitaria confirmará la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en curso de la audiencia inicial realizada el treinta y uno de agosto (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021), de no decretar los testimonios y la certificación solicitados por la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de negar las pruebas solicitadas en la contestación de la demanda, proferida en el curso de la audiencia inicial del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente AET/expediente digital ----------------------- [1] Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. [2] Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. [3] Aplicable al caso concreto, conforme a lo establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado, en auto del veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014) dentro del proceso con radicado 49299. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del veintitrés (23) de julio de dos mil nueve (2009), Radicado No. 25000-23-25-000-2007-00460-02 (0071-09). [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), Radicado No. 41001-23-31-000-2010-00520-02(53790)A. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 3 de marzo de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 00018 00. [7] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, providencia de 11 de abril de 2018.
M.P. Eugenio Fernández Carlier, número único de radicación 43533. “[…] en la jurisprudencia se ha distinguido desde hace tiempo entre prueba ilegal y prueba ilícita, división con la que se alude, en el primer caso, a aquéllas que padecen yerros en las formas propias de ordenación, práctica y/o incorporación a la actuación (debido proceso probatorio), y en el segundo, a aquéllas obtenidas, en general, con desconocimiento de las garantías fundamentales de las personas, por ejemplo, por violación de los derechos a la no autoincriminación, a la solidaridad íntima, a la intimidad, a la inviolabilidad del domicilio, etc. […]”. [8] DEVIS ECHANDÍA, Hernando.
Teoría General de la Prueba Judicial. Tomo II, Temis, 5ª ed., p. 27. [9] En igual sentido esta Corporación ha resuelto en los siguientes casos: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del trece (13) de julio de dos mil veinte (2020), Radicado No: 25000-23-26-000-2012-01049-02(63731); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del seis (6) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Radicado No: 52001-23-33-000-2020- 00982-02;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021), Radicado No: 54001-23-33-000-2015-00054-01(3321-17).