CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Referencia: Acción de tutela Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSLACO CASTILLO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR CARECER DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
ASUNTO MERAMENTE ECONÓMICO. SANCIÓN MORATORIA PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y los principios pro home y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la providencia de 27 de marzo de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de 2023-00543-01.
I.2. Hechos Indicó que se vinculó como docente oficial al servicio del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN2, por lo que se encuentra afiliado al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG)3. Señaló que el 16 de julio de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías, la cual le fue reconocida a través de la Resolución 2 En adelante departamento 3 En adelante FOMAG. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. S2021060088475 de 30 de agosto de 2021, expedida por el DEPARTAMENTO y pagada el 20 de octubre de ese año. Manifestó que el FOMAG omitió consignar en el término que establece la ley las cesantías, por lo que el 30 de abril de 2022 le solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de dicha prestación social.
Refirió que el FOMAG ni el DEPARTAMENTO emitieron una respuesta a su requerimiento, por lo que se configuró un acto ficto negativo. Relató que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG, el DEPARTAMENTO y la FIDUPREVISORA S.A., con el fin de que se declarara la existencia y la nulidad del acto ficto negativo y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías.
Señaló que al mencionado proceso le fue asignado el número único de radicación 2023-00543-00 y le correspondió en primera instancia 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al JUZGADO VEINTITRÉS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN4 que, mediante sentencia de 9 de diciembre de 2024, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Adujo que, inconforme con la anterior decisión, el DEPARTAMENTO interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 27 de marzo de 2025, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, ya que omitió efectuar una valoración adecuada, completa y armónica de los elementos de juicio obrantes en el expediente ordinario.
En particular, reprochó que se haya desestimado la fecha de radicación consignada en el formato de reconocimiento y pago de las cesantías, esto es, la del 16 de julio de 2021, otorgando mayor credibilidad a lo señalado en el acto administrativo que resolvió dicha 4 En adelante el JUZGADO. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamación, en la que se señaló que se realizó solo hasta el 19 de agosto de ese año. Reprochó que el TRIBUNAL hubiese otorgado mayor credibilidad a lo consignado en el acto administrativo que resolvió dicha solicitud, el cual indicó que la petición fue presentada el 19 de agosto de 2021, desconociendo así que el documento que adjuntó en la demanda, el cual constituye un medio probatorio legítimo y fue aportado dentro de la oportunidad procesal correspondiente.
Señaló que al privilegiarse sin mayor análisis la fecha consignada en el acto administrativo por encima de la indicada en la reclamación, se transgrede el derecho de acceso a la administración de justicia y los principios de debida motivación y de imparcialidad judicial, a través de los cuales el juez fundamenta de manera solida las razones por las cuales otorga mayor peso a ciertos elementos probatorios.
I.4. Pretensiones El actor solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en la sentencia del 27 de marzo de 2025, dictado dentro del proceso identificado con No. 05001-33-33-023-2023- 00543-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO PRO HOMINE del señor MIGUEL ENRIQUE MUSLACO, al haber adoptado una decisión que se aparta de los principios de la sana crítica que rigen la valoración probatoria y del marco normativo vigente aplicable al caso concreto. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva decisión judicial que garantice (i) un análisis integral de los medios de convicción, con lo cual el fin de lograr el esclarecimiento de la situación fáctica de la parte accionante Miguel Enrique Muslaco Castillo y, (ii) aplicando en debida forma la normatividad que reglamenta las competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes del Fomag. […]” (Negrilla pertenece al texto).
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio. I.6. Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO, el MINISTERIO, el FOMAG, el DEPARTAMENTO y la FIDUPREVISORA S.A., pese a ser 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificados en debida forma, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora [7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. […]”. (Destacado fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 27 de marzo de 2025, proferida por el TRIBUNAL, por medio de la cual revocó el fallo del JUZGADO y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00543-01.
A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a los principios pro homine y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrió en defecto fáctico, dado que omitió efectuar una valoración adecuada, completa y armónica de los elementos de juicio obrantes en el expediente ordinario.
En particular, reprochó que se haya desestimado la fecha de radicación consignada en el formato de reconocimiento y pago de las cesantías, esto es, la del 16 de julio de 2021, otorgando mayor credibilidad a lo señalado en el acto administrativo que resolvió dicha reclamación, en la que se señaló que se realizó hasta el 19 de agosto de ese año. Reprochó que el TRIBUNAL hubiese otorgado mayor credibilidad a lo consignado en el acto administrativo que resolvió dicha solicitud, el cual indicó que la petición fue presentada el 19 de agosto de 2021, desconociendo así que el documento que adjuntó en la demanda, el cual constituye un medio probatorio legítimo y fue aportado dentro de la oportunidad procesal correspondiente.
Señaló que al privilegiarse sin mayor análisis la fecha consignada en el acto administrativo por encima de la indicada en la reclamación, se transgrede el derecho de acceso a la administración de justicia y 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los principios de debida motivación y de imparcialidad judicial, a través de los cuales el juez fundamenta de manera solida las razones por las cuales otorga mayor peso a ciertos elementos probatorios.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. - De la relevancia constitucional La Sala advierte que la finalidad del actor con la solicitud de amparo de la referencia es que se reconozca la sanción moratoria solicitada 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00543- 01.
En este punto, la Sala resalta que sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los asuntos en que se discuten providencias judiciales en las que se resolvió sobre la procedencia de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 20195, sostuvo lo siguiente: “[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional. Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y 5 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019.
Referencia: Expedientes T- 7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562. M.P. Carlos Bernal Pulido 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial. […] 55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.
De lo anterior se desprende que los argumentos relacionados con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no pueden acreditar vulneración de derecho fundamental alguno, sino que corresponden a inconformidades de mera legalidad, que versan sobre un reconocimiento patrimonial que no amerita la 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención del juez de tutela.
Dicha posición fue reiterada por la Sala que, mediante sentencia de 15 de julio de 20216, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional, en un asunto en el que se pretendía dejar sin efectos unas providencias judiciales que denegaron el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01425-01. Actora: Bolivia Mercedes Pacheco González. M.P. Oswaldo Giraldo López 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales, propias del debido proceso constitucional7, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».8 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación9, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para 7 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [11].
Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho [14] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]” (Destacado fuera de texto).
En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
La Sala advierte que el núcleo del reproche formulado por la parte 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante se circunscribe a una mera discrepancia con la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial demandada, en relación con la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías que según la interpretación de la accionante fue presentada el 16 de julio de 2021, no obstante, el TRIBUNAL concluyó que se materializó el 19 de agosto de ese año, y con base en esta última fecha, al efectuar los cómputos legales, no se configuró la mora alegada como fundamento de su pretensión. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que en la providencia acusada se puso de presente que, si bien era cierto que la parte actora afirmó haber presentado su solicitud de reconocimiento y pago de cesantías el 16 de julio de 2021, no era menos cierto que, para efectos del análisis jurídico, se tendría como válida la fecha consignada en la Resolución núm. S2021060088475 de 30 de agosto de ese año, esto es, la del 19 de agosto del mismo año, toda vez que, dicho acto administrativo se encontraba amparado de presunción de legalidad, y en el que no fue desvirtuado ni cuestionado tal situación por la demandante, ni en sede administrativa ni judicial.
Lo anterior pone de manifiesto que la valoración probatoria se 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construyó a partir de los elementos de juicio obrantes en el expediente y se expresó de manera razonada en la providencia cuestionada.
En ejercicio de su independencia y con fundamento en el principio de autonomía judicial, el juez natural del proceso adoptó una interpretación jurídica que, aunque pueda ser controvertida por la parte actora, no por ello deviene en inconstitucional, pues el rol del juez de tutela no puede confundirse con el de una instancia revisora de las decisiones adoptadas por jueces ordinarios en el marco de su competencia. Así, cuando la providencia judicial cuestionada se encuentra debidamente motivada, se sustenta en el acervo probatorio disponible y no desconoce de manera flagrante derechos fundamentales, debe prevalecer el respeto por la autonomía judicial como garantía esencial de la imparcialidad y estabilidad del orden jurisdiccional.
Precisado lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor Adicionalmente, resulta oportuno recordar que el juez de tutela interviene cuando advierte una irregularidad procesal o sustancial de tal magnitud que coarta un derecho fundamental o garantía con la que cuentan las partes y, que, por demás, tiene una incidencia directa en la decisión, situación que aquí no se demostró́, pues, muy por el contrario, se observa que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se han surtido todas las etapas garantizando los derechos al debido proceso y a la defensa de las partes e intervinientes, sin que se avizore la vulneración de derechos fundamentales.
En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó, ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción constitucional, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de la relevancia constitucional. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe señalar que, esta Sección17 ha venido reiterando, de manera pacífica, que los conflictos en materia de tutela relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria están asociados a controversias de índole meramente legal y económica, por lo que no cumplen con el citado requisito general de procedibilidad.
Aunado a lo anterior, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 17 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 15 de julio de 2021, expediente número 11001-03-15- 000-2021-01425-01; de 5 de agosto de 2021, expediente número 11001-03-15-000-2021-02676-01; de 7 de abril de 2022, expediente número 11001-03-15-000-2022-01593-00. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06137-00 Actor: MIGUEL ENRIQUE MUSCALO CASTILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de la relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.