REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Demandante: EMPRESA MINERA DE SAN FRANCISCO CI SA Y OTRO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA (INGEOMINAS), HOY AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA (ANM) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: RECHAZO DE SOLICITUD DE CONCESIÓN MINERÍA Síntesis del caso: se pretende la nulidad de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011, ambas expedidas por la Subdirección de Contratación de Titulación del Servicio Geológico Colombiano y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), mediante las cuales se rechazó la petición de contrato de concesión no. HFK-101, por ser contrarias al artículo 29 de la Constitución Política y a los artículos 16, 328 y 333 de la Ley 685 de 2001.

Temas: medio de control de nulidad simple – derecho de prelación o preferencia –proceso de radicación de solicitudes de concesión minera. Decide la Sala en única instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada el 12 de diciembre de 2011 por la Empresa Minera de San Francisco CI SA y el señor Luis Eduardo Roa Martínez en contra de las Resoluciones números 0986 de 20 de noviembre de 2009 y 001725 de 24 de junio de 2011 proferidas por la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM)1 (fls. 3 a 87 cdno. ppal.), con las siguientes súplicas: 1 La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que por auto de 11 de abril de 2013 declaró la falta de competencia y remitió el proceso al Consejo de Estado (fls. 119 a 120 vlto. cdno. ppal.).

Por auto del 10 de abril de 2015, la demanda fue inadmitida (fls. 174 a 178 vlto. ibidem), por cuanto no fue aportada la copia de Resolución no. 04125 que quedó ejecutoriada el 21 de diciembre de 2011; luego de que la parte demandante procediera con la correspondiente subsanación, la demanda fue admitida el 5 de junio de 2015 (fls. 183 a 186 cdno. ppal.). 2 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho “1.

DECLARACIONES DE NULIDAD 1.1 Que se declare la nulidad de la Resolución SCT – no. 000986 de 20 de noviembre de 2009 ´por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición dentro del expediente no. HFK-101´, suscrita por el Subdirector de Contratación y titulación Minera de INGEOMINAS. 1.2 Que se declare la nulidad de la Resolución SCTR – no. 001825 de 24 de junio de 2011 ´por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición dentro del expediente no. HFK-101´, suscrita por la Subdirectora de Contratación y Titulación Minera de INGEOMINAS.

2. DECLARATIVA DE RESTABLECIMIENTO 2.1 Que a título de restablecimiento del derecho se indemnice al señor LUIS GERARDO ROA MARTÍNEZ y a la EMPRESA MINERA DE SAN FRANCISCO CI SA, por el daño emergente causado en virtud de la solicitud de concesión minera que ilegalmente se vio frustrada, referida a la propuesta de contrato no. HFK-101 para la explotación de esmeraldas, en la cuantía que se demuestre dentro del proceso. 2.2 Que a título de restablecimiento del derecho se condene a INGEOMINAS a reconocer y pagar a mi poderdante el valor del perjuicio futuro cierto a título de lucro cesante al verse frustrada la ganancia como consecuencia de haber rechazado la propuesta de contrato de concesión no. HFK-101 por ellos presentada, traducidos en la pérdida de la utilidad esperada y no obtenida por la no concesión del contrato, en la suma que se demuestre dentro del proceso. 2.3 que se indemnice al señor LUIS GERARDO ROA MARTÍNEZ y a la EMPRESA MINERA DE SAN FRANCISCO CI SA, por causa de los costos que tuvo que incurrir por efecto de su defensa tanto en la actuación administrativa como en el eventual proceso contencioso administrativo.

Estos conceptos son meramente enunciativos y el monto de la indemnización dependerá de lo que se acredite en el hipotético proceso.” (fls. 8 y 9 cdno. ppal. – mayúsculas sostenidas y negrillas del original). I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) La Empresa Minera de San Francisco CI SA y el señor Luis Gerardo Roa Martínez, presentaron ante el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), solicitud de concesión para la exploración y explotación de un yacimiento de esmeraldas en bruto, ubicado en el municipio de Chivor (Boyacá), trámite al cual se le asignó el radicado no. HFK- 101. 2) El 25 de agosto de 2006, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera 3 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho efectuó la evaluación técnico jurídica de la propuesta no. HFK-101, la cual concluyó que existía una superposición parcial con el expediente de radicación número FJJ- 142 y los títulos mineros números E12-101, 024-90M, 01589M, FH9-121, 042-93M, CEU-081 y 050-93M. 3) La evaluación técnico jurídica a la propuesta no. HFK-101 se llevó a cabo sobre el registro minero vigente el 20 de junio de 2006, fecha de presentación de la propuesta, pero, si se hubiera hecho la consulta del registro vigente para el 25 de agosto de 2006, fecha de la evaluación, no habría encontrado superposición con las áreas correspondientes al título minero no. 024-90M, cuya cancelación se surtió el 31 de agosto de 2006 en cumplimiento de la Resolución no. DSM854 de 30 de diciembre de 2005. 4) El 25 de agosto de 2006, Ingeominas mediante la Resolución no. SCT 02311 rechazó la propuesta de contrato de concesión minera no. HFK-101 presentada por la Empresa Minera de San Francisco CI SA y por el señor Luis Gerardo Roa Martínez, por encontrar una superposición de áreas en el registro vigente para la fecha de presentación de la propuesta, esto es, para el 20 de junio de 2006. 5) El área superpuesta correspondía al número de radicación GAV-0255747 y título minero no. 024-90M, trámite que fue cancelado mediante la Resolución no. DSM 854 de 2005; sin embargo, tal modificación en el registro minero solo tuvo efectos, en la práctica, el 30 de agosto de 2006. 6) El 31 de agosto de 2006, se radicó la solicitud de contrato de concesión minera no. HHV-08032 sobre el área objeto del título minero no. 024-90M cuya liberación se había producido un día antes con la correspondiente anotación de cancelación en cumplimiento de la Resolución no. DSM 854 de 2005. 7) El 20 de noviembre de 2006, Ingeominas a través de la Resolución no. SCT 000986 revocó la Resolución no. SCT 02311 y ordenó continuar con el trámite de la propuesta. 8) El 24 de junio de 2011, Ingeominas mediante la Resolución no. SCT 001725 resolvió el recurso de reposición formulado en contra de la Resolución no. SCT 000986 en el sentido de confirmar en su integridad la decisión recurrida. 4 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 2.

Fundamento de demanda En los términos de la parte actora, las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011, ambas proferidas por Ingeominas, hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), son nulas por el hecho de desconocer las normas en que debían fundarse, por razón de los cargos de nulidad que se resumen a continuación: 2.1 Vicio de legalidad 1) La autoridad minera con la expedición de las resoluciones demandadas desconoció lo dispuesto en los artículos 328 de la Ley 685 de 2001 y 64 del Decreto 01 de 1984, dado que solo hasta cuando se obtenga la inscripción del título minero las áreas objeto del mismo adquirirán la condición de ocupadas. 2) La función de inscripción y desanotación del registro minero tiene un plazo perentorio de quince (15) días de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 333 de la Ley 685 de 2001 que, para el presente asunto, se toman como hábiles por tratarse de un plazo menor a un (1) mes conforme lo disponen los artículos 67 y 70 del Código Civil, y ante su desconocimiento, se configura la violación de los derechos del debido proceso, publicidad y transparencia. 3) En el presente asunto, la propuesta radicada el 20 de junio de 2006 abarcaba un área que fue liberada por la Resolución no. DSM 854 de 30 de diciembre de 2005 y que solo hasta el 24 de junio de 2011 con la Resolución no. SCT 001725 fue rechazada la solicitud de concesión minera. 4) La autoridad minera desconoció el beneficio de prelación consagrado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, por cuanto, mientras aún se encontraba en trámite la solicitud de concesión minera objeto de demanda, esto es, la identificada con el número de título minero HFK-101, el 31 de agosto de 2006 prefirió adelantar el trámite de concesión minero con la propuesta número HHV-8032. 2.2 Violación de los derechos del debido proceso y defensa Las decisiones adoptadas por parte de la autoridad minera fueron proferidas con violación de los derechos del debido proceso y de defensa por el hecho de que, en 5 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho un mismo acto administrativo, resolvió negar el recurso de reposición, confirmar la decisión objeto de reposición y rechazar la solicitud de contrato de concesión minero, decisión esta última contra la cual proceden recursos, pero, en su lugar, estableció que contra ella no procedía recurso alguno, en contravía de lo dispuesto en los artículos 47 y 50 del CCA. 2.3 Violación del principio de confianza legítima La autoridad minera adoptó decisiones diferentes para casos similares, situación que configura el desconocimiento de los actos propios, por cuanto, para unos casos sí se respeta el derecho de preferencia consagrado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001 y para otros no, circunstancia que configura una violación del principio de confianza legítima y conduce a la nulidad de las decisiones contrarias. 3.

Contestación de la demanda Mediante escrito radicado el 1 de octubre de 2015, la Agencia Nacional de Minería (ANM) se opuso a las pretensiones de la demanda (fls. 194 a 217 cdno. ppal.) con fundamento en lo siguiente: 1) El área correspondiente al título minero no. 024-90M solo fue liberada mediante la desanotación realizada el 30 de agosto de 2006, es decir, con posterioridad a la radicación de la petición de concesión minera no. HFK-11 el 20 de junio de 2006, motivo por el cual, la respuesta a la evaluación de superposición necesariamente iba a resultar negativa en cualquier momento en que se realizara la consulta durante el trámite administrativo. 2) En virtud de la existencia de superposición de áreas al momento de la radicación de la solicitud de concesión minera, lo correspondiente era limitar el área objeto de solicitud del área superpuesta. 3) El hecho de que la ANM se hubiera retardado en hacer efectiva la desanotación del título no. 024-90M del registro minero no constituye el sustento de la nulidad de los actos administrativos demandados, pues, se trata más bien de una irregularidad de tipo administrativo que pudiera conllevar una responsabilidad de índole disciplinario. 6 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 4) Contrario a lo señalado en la demanda, pretender que las evaluaciones se realicen frente al registro minero vigente al momento de dichas evaluaciones y no frente al registro minero vigente a la fecha de radicación de la solicitud, desnaturalizaría el derecho de prelación de que trata el artículo 16 de la Ley 685 de 2001. 5) Propuso la excepción de “la legalidad de la Resolución SCT no. 000986 del 20 de noviembre de 2009 y SCT no. 001725 del 24 de junio de 2011”, por cuanto los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad y, como en el presente asunto no se demostró que con su expedición la entidad desconoció lo previsto en la normatividad que rige la materia, las pretensiones propuestas deben decidirse desfavorablemente a la demandante. 4.

Alegatos de conclusión En la oportunidad procesal correspondiente únicamente concurrió la Agencia Nacional de Minería (ANM) e insistió en sus argumentos de defensa (índice no. 164 SAMAI), según los cuales, las resoluciones acusadas, por las cuales se rechazó la solicitud concesión minera, fueron expedidas con apego a ley que rige la materia, motivo por la cual las súplicas de la demanda deben ser denegadas.

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración, con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión y, 4) costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La demanda se dirige a obtener la declaración de nulidad de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011, ambas expedidas por la Subdirección de Contratación de Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), por cuanto, en criterio de la parte demandante, fueron proferidas con desconocimiento del derecho de preferencia contemplado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001; se resolvió en un mismo acto sobre el recurso de reposición y 7 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho el rechazo de la solicitud de concesión sin permitir la formulación del recurso de reposición en claro desconocimiento de los derechos del debido proceso y defensa, y se decidió sobre la oportunidad de liberación de las áreas ocupadas por otras concesiones en forma contraria a la definición adoptada en otros casos, vulnerando con ello el principio de confianza legítima.

La Sala abordará el análisis de legalidad de dichos actos administrativos para concluir con la declaración de la nulidad de los mismos por violación del derecho de preferencia consagrado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, en atención a que la parte demandante inició un trámite administrativo durante el cual la autoridad minera estaba en la obligación de garantizar la preferencia sobre la totalidad del área propuesta, sin que en modo alguno pudieran ser concedidos derechos a terceros sobre esas mismas áreas sin la verificación de los requisitos del solicitante previo, circunstancia que impone la nulidad de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011 proferidas por la Subdirección de Contratación de Titulación del Servicio Geológico Colombiano del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), por cuanto el cargo de “vicio de legalidad” formulado en su contra tiene vocación de prosperidad. 2.

Análisis del caso concreto 2.1 Aspecto preliminar 1) El Ministerio de Minas y Energía, en la condición de autoridad minera, a través de la Resolución no. 180074 de 27 de enero de 2004 delegó en el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) las funciones de administración de los recursos mineros, la titulación, el registro, asistencia técnica y fomento de los recursos naturales no renovables, manteniendo para sí las funciones ministeriales que le son propias2. 2 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 317 de la Ley 685 de 2001, la autoridad minera es el “Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este Código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras.”. 8 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 2) A través del Decreto 4131 de 3 de noviembre de 2011, Ingeominas cambió su naturaleza jurídica de establecimiento público a instituto científico y técnico con la denominación de Servicio Geológico Colombiano adscrito al Ministerio de Minas y Energía. 3) Con la expedición del Acto Legislativo no. 5 de 20113 y desarrollado con la Ley 1530 de 2012, es función del Ministerio de Minas y Energía fiscalizar la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables4. 4) El 3 de noviembre de 2011, mediante el Decreto 4134 se creó la Agencia Nacional de Minería (ANM) como agencia de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. 5) En los términos de los artículos 3 y 4 del Decreto 4134 de 2011, la ANM tiene por objeto la administración integral de los recursos mineros de propiedad del Estado y, entre otras funciones, “ejercer las de autoridad minera o concedente en el territorio nacional”5. 6) El 22 de diciembre de 2011, el Ministerio de Minas y Energía a través de la Resolución no. 18 2306 reasumió la función de fiscalización, seguimiento y control de los títulos mineros otorgada por la Resolución no. 180074 de 2004 a Ingeominas y delegó en la ANM dicha función con excepción “en la jurisdicción y competencia que por delegación se ha efectuado en los Gobernadores de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander”6. 3 El artículo 2 del Acto Legislativo no. 5 de 2011 es como sigue: “Artículo 2°.

El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. (…)”.

(negrillas del original). 4 En los precisos términos del numeral 3 del artículo 7 de la Ley 1530 de 2012, son funciones del Ministerio de Minas y Energía “3. Fiscalizar la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables”. 5 Numeral 1 del artículo 4 del Decreto 4134 de 2011. 6 El artículo 2 de la Resolución 18 2306 de 2011 es el siguiente: “Artículo 2º.

Delegar en la Agencia Nacional de Minería (ANM), la función de fiscalización, seguimiento y control de los títulos mineros para la exploración y explotación de yacimientos minerales en el territorio nacional excepto en la jurisdicción y competencia que por delegación se ha efectuado en los Gobernadores de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander.” (negrillas del original). 9 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 7) Posteriormente, con la Resolución no. 9-1818 de 13 de diciembre de 2012 el Ministerio de Minas y Energía mantuvo en la ANM la función de fiscalización “de todos los títulos mineros y autorizaciones temporales administrados por la mencionada Agencia, función que fue delegada mediante Resoluciones números 18 0876 de 7 de junio de 2012 y 18 1016 de 28 de junio de 2012”7, y modificó la delegación realizada al Departamento de Antioquia por el término de un (1) año contado a partir de la publicación de referida resolución. 8) El 18 de noviembre de 2019, mediante el Decreto 2078 el Presidente de la República estableció el Sistema Integral de Gestión Minera (SIGM) “como la única plataforma tecnológica para la radicación y gestión de los trámites a cargo de la autoridad minera”8. 2.2 Hechos probados Examinadas las pruebas allegadas al proceso, se encuentran debidamente acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión que debe adoptarse: 1) El 20 de junio de 2006, la Empresa Minera de San Francisco CI SA y el señor Luis Gerardo Roa Martínez presentaron ante el Ingeominas una propuesta de contrato de concesión, identificada con el número de radicación HFK-101 (fls. 30 a 34 cdno. no. 2). 2) El 25 de agosto de 2006 la Subdirección de Contratación y Titulación de Inegominas llevó a cabo la evaluación técnico jurídica de la referida solicitud de concesión minera no. HFK-101 y la revisión al registro minero se hizo con la información vigente para el 20 de junio de 2006, fecha de radicación de la petición (fls. 44 a 45 ibidem). 3) El 25 de agosto de 2006, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera de Ingeominas a través de la Resolución no. SCT 02311 rechazó la petición de concesión minera no. HFK-101 (fls. 46 y 47 cdno. no. 2). 7 Artículo 1 de la Resolución 9-1818 de 13 de diciembre de 2012. 8 Artículo 2.2.5.1.2.1 del Decreto 2078 de 2019. 10 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 4) El 20 de noviembre de 2009, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera de Ingeominas mediante la Resolución no. SCT 000986 negó el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución no. SCT 02311, dejó sin efectos el referido acto administrativo y ordenó continuar con el trámite administrativo (fls. 8 a 20 ibidem). 5) El 24 de junio de 2011, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera de Ingeominas confirmó la Resolución no. SCT 000986 (fls. 21 a 26 cdno. no. 2).

De acuerdo con lo probado en el proceso, procede entonces la Sala a resolver el fondo de la controversia propuesto, con base en las siguientes consideraciones que se detallan a continuación: 2.3 Vicio de legalidad 1) La parte demandante sostiene que la autoridad minera con la expedición de las resoluciones demandadas desconoció lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, por el hecho de que una de las áreas identificadas como superpuestas con el área objeto de la petición de concesión minera no. HFK-101 había sido liberada y fue concedida a un tercero en atención a una solicitud radicada en forma posterior. 2) A su turno, la Agencia Nacional de Minería (ANM) manifestó que el área correspondiente al título minero no. 024-90M solo fue liberada mediante la desanotación realizada el 30 de agosto de 2006, esto es, con posterioridad a la radicación de la solicitud de concesión minera no. HFK-11 del 20 de junio de 2006, razón por la cual la respuesta a la evaluación de superposición necesariamente iba a resultar negativa. 3) Al respecto, el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, dispone expresamente lo siguiente: “ARTÍCULO

16. VALIDEZ DE LA PROPUESTA. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales.” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 11 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho De la lectura del artículo trascrito se advierte que el hecho de presentar una solicitud de concesión minera, como en el presente asunto, no le otorga, necesaria y menos automáticamente, derecho alguno al particular autor de la misma, ya que, el contrato de concesión inscrito en el registro minero es el único medio de constitución del derecho9.

En ese sentido, el hecho de presentar una petición o propuesta de concesión minera solo concede un derecho de prelación sobre las demás que posteriormente hayan sido radicadas. 4) Al respecto, esta misma Sección10 en un caso similar señaló expresamente que la revisión sobre el asunto debe realizarse conforme la normatividad y las circunstancias de hecho y derecho que converjan al momento de la decisión, así: “Sobre las diferencias entre derechos adquiridos y meras expectativas, la jurisprudencia ha sostenido que, mientras los primeros se consolidan de manera definitiva, las segundas se limitan a la probabilidad de la adquisición futura de un derecho que, por no haber acaecido aún puede ser regulada por el legislador39 y, en el caso de las solicitudes mineras, ha advertido que su simple presentación únicamente constituye una mera expectativa, por lo que su evaluación debe efectuarse con ´la normativa vigente para el momento en que se resuelva´”11 (se resalta). 5) A su turno, la Corte Constitucional ha determinado que son meras expectativas aquellas “probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad.

En las meras expectativas, resulta probable que los presupuestos lleguen a consolidarse en el futuro”12. De la lectura de la jurisprudencia puesta en consideración, es claro que ante una mera expectativa, el particular puede verse avocado a que la situación sea regulada 9 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias de la Sección Tercera de esta Corporación: i) de la Subsección C, sentencia de 29 de enero de 2018, radicación no. 11001- 03-26-000-2014-00124-00 (52038), MP Jaime Orlando Santofimio Gamboa; ii) de la Subsección B, sentencia de 3 de agosto de 2020, radicación no. 11001-03-26-000-2013-01639-01 (58710), MP Alberto Montaña Plata; iii) de la Subsección A, sentencia de 4 de junio de 2021, radicación no. 11001- 03-26-000-2006-01759-01 (46598), MP María Adriana Marín; iv) de la Subsección C, sentencia de 22 de septiembre de 2021, radicación no. 11001-03-26-000-2004-00030-00 (28061), MP Guillermo Sánchez Luque; v) de la Subsección A, sentencia de 22 de octubre de 2021, radicación no. 11001- 03-26-000-2006-00030-00 (39256), MP José Roberto Sáchica Méndez, y vi) de la Subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación no. 11001-03-26-000-2015-00014-00 (53038), MP José Roberto Sáchica Méndez. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, del 2 de junio de 2023, radicación no. 11001- 03-26-000-2021-00193-00 (67.516), MP Marta Nubia Velásquez Rico. 11 Consejo de Estado, Sección Primera.

Sentencia del 14 de marzo de 2019, radicado 17001-23 00- 000-2011-00337-01, MP Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de septiembre de 2021, radicado 11001-03-26-000-2021-00071-00 (66795), MP José Roberto Sáchica Méndez. 12 Corte Constitucional sentencia C-242/09 de abril 1° de 2009, MP Mauricio González Cuervo. 12 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho por el legislador hasta tanto llegue a su consolidación a través de la determinación del trámite administrativo. 6) El artículo 16 de la Ley 685 de 2001 de una parte establece que “[l]a primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión” y en seguida establece que “[f]rente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales.” Del análisis de la normatividad en comento, para la Sala es claro que el legislador estableció el beneficio de prelación o preferencia a favor del interesado que reuniera los requisitos legales. 7) En el presente asunto, la parte demandante radicó ante la autoridad minera la solicitud de concesión minera no. HFK-101 el 20 de junio de 2006 decisión sobre la cual solo se obtuvo respuesta definitiva a través de la Resolución no. SCT 001725 de 24 de junio de 2011 mediante la cual, Ingeominas rechazó la petición por cuanto sobre la totalidad del área propuesta existía un total de nueve (9) superposiciones con otros títulos mineros. 8) Para fundamentar la acusación de nulidad en la norma a la que se ha hecho referencia, la parte actora puso en consideración que durante el tiempo en que el trámite administrativo tuvo ocasión, una de las áreas sobre las que se había reportado superposición, había sido liberada y adjudicada en favor de un tercero con ocasión de una solicitud de concesión minera radicada en forma posterior a la del objeto del presente proceso, como se describe a continuación: a) La parte actora el 20 de junio de 2006 radicó la solicitud de concesión minera no. HFK-101, cuya área se encontraba en superposición parcial con el título minero no. 024-90M (fls. 46 y 47 cdno. no. 2). b) Con la Resolución no. DSM-854 de 30 de diciembre de 2005 la autoridad minera declaró la caducidad del título minero no. 024-90M, actuación que fue anotada en el registro minero solo hasta el 30 de agosto de 2006 (fl. 106 ibidem). 13 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho c) El 31 de agosto de 2006 se presentó la solicitud de concesión minera no. HHV- 8032 con ocupación del área que hacía parte del título minero no. 024-90M, trámite administrativo que culminó el 2 de febrero de 2009 con la suscripción del contrato de concesión minero (fls. 123 a 133 cdno. no. 2).

En criterio de la parte demandante, el hecho de que el 31 de agosto de 2006 se haya aceptado como área susceptible de ejecución, para la petición de concesión minera no. HHV-8032, el área correspondiente al título minero no. 024-90M (liberada a partir del 31 de agosto de 2006 fecha en la se elevó a registro la Resolución no. DSM854 de 30 de diciembre de 2005), genera una nulidad de las resoluciones objeto de demanda por el hecho de concretarse en una violación del derecho de preferencia por cuenta del desconocimiento de lo preceptuado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001.

En los precisos términos del artículo 16 de la Ley 685 de 2001, con la radicación de la solicitud ante la autoridad minera el interesado adquiere la potestad de que, por el tiempo que tome la definición del trámite administrativo, cualquier revisión que se haga sobre el área objeto de la petición necesariamente deberá circunscribirse al análisis de los requisitos del primer interesado. 9) En ese sentido, una vez se reportó la liberación del área que correspondía al título minero no. 024-90M con la incorporación en el registro minero de la Resolución no. DSM854 de 30 de agosto de 2006, la autoridad minera debió proceder con la revisión de los requisitos previstos para la suscripción del contrato de concesión de la petición de concesión minera HFK-101 de 20 de junio de 2006, dado que para el 31 de agosto de 2006 esta ya había sido radicada con anterioridad y el trámite administrativo no había culminado. 10) De acuerdo con lo anterior y en atención a la normatividad que es aplicable al presente asunto, resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001 que la Subdirección de Contratación de Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), con la expedición de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011 hubiera negado la petición de concesión minera no. HFK-101 radicada el 20 de junio de 2006 sin tener en cuenta que una de las áreas identificadas como superpuestas en forma parcial había sido liberada durante el trámite administrativo, esto es, el título minero no. 024-90M. 14 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 11) Con la radicación de una petición de concesión minera el 20 de junio de 2006, en respeto del derecho de prelación o preferencia el deber que le asistía a la autoridad minera consistía en garantizar, durante el término del trámite de definición, que la totalidad del área objeto de la solicitud estuviera reservada para el análisis de los requisitos legales, pues, precisamente ante un evento como la liberación del área que ocurrió con el título minero no. 024-90M el deber de la autoridad minera se debió centrar en la garantía del derecho de preferencia del primer peticionario, consistente en la revisión de los requisitos legales para proceder o no con la suscripción del contrato de concesión y, no recibir y tramitar una solicitud de concesión radicada en forma posterior. 12) Advierte la Sala además, que las pretensiones propuestas con la demanda solo se dirigieron a la declaración de nulidad de las resoluciones referidas y al restablecimiento económico en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, por lo tanto, no hay lugar a emitir pronunciamiento alguno en relación con el contrato de concesión suscrito el 2 de febrero de 2009 sobre el área de la que hacía parte el título minero no. 024-90M con ocasión de la prosperidad de la solicitud de concesión minera no. HHV-8032 del 31 de agosto de 2006. 13) Así las cosas, como está plenamente acreditado que la Subdirección de Contratación de Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), con la expedición de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011 infringió lo expresamente dispuesto en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, circunstancia por la cual se impone declarar la nulidad de los referidos actos administrativos, debido a que no se hizo efectivo al particular el derecho de preferencia adquirido con la radicación de la petición no. HFK-101 el 20 de junio de 2006 sobre el área del título 024-90M.

Por lo anterior, como la parte actora logró demostrar que la decisión adoptada por la Subdirección de Contratación de Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), con la expedición de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011 es nula, y con ello se desvirtúa la presunción de legalidad que las ampara, la Sala se ve relevada del análisis y estudio de los demás cargos propuestos, por ser suficiente dicho motivo para declarar la nulidad de los dos actos administrativos objeto de la demanda. 15 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 14) Ahora bien, acreditada la nulidad de los actos administrativos demandados procede la Sala a establecer la procedencia del restablecimiento del derecho pretendido por la parte actora con la demanda. a) La parte actora del proceso expresamente solicitó “[q]ue a título de restablecimiento del derecho se indemnice al señor LUIS GERARDO ROA MARTÍNEZ y a la EMPRESA MINERA DE SAN FRANCISCO CI SA, por el daño emergente causado en virtud de la solicitud de concesión minera que ilegalmente se vio frustrada, referida a la propuesta de contrato no. HFK-101 para la explotación de esmeraldas, en la cuantía que se demuestre dentro del proceso” (fl. 8 cdno. no. 1 – mayúsculas sostenidas del original). b) Adicionalmente, pidió “[q]ue a título de restablecimiento del derecho se condene a INGEOMINAS reconocer y pagar a mi poderdante el valor del perjuicio futuro cierto a título de lucro cesante al verse frustrada la ganancia como consecuencia de haber rechazado la propuesta de contrato de concesión no. HFK-101 por ellos presentada, traducidos en la pérdida de la utilidad esperada y no obtenida por la no concesión del contrato, en la suma que se demuestre dentro del proceso” (ibidem – mayúsculas del original). c) Por último, pretendió igualmente la indemnización “al señor LUIS GERARDO ROA MARTÍNEZ y a la EMPRESA MINERA DE SAN FRANCISCO CI SA, por causa de los costos que tuvo que incurrir por efecto de su defensa tanto en la actuación administrativa como en el eventual proceso contencioso administrativo” (fl. 8 cdno. no. 1 – mayúsculas sostenidas del original). d) Con el objeto de acreditar los perjuicios ocasionados con la expedición de las resoluciones demandadas, la parte actora solicitó el decreto de un dictamen pericial contable y financiero con el objeto de determinar “los gastos incurridos (…) así como todo el daño emergente (…) la actualización y costo de oportunidad de ese valor” y “[e]l perjuicio futuro cierto a título de lucro cesante al verse frustrada la ganancia, traducidos en la pérdida de la utilidad esperada” (fl. 79 ibidem). e) En esa dirección, por auto de 29 de noviembre de 2018 (fls. 231 a 234 vlto. cdno. ppal.) se decretó la práctica del dictamen pericial solicitado por la parte demandante; sin embargo, luego de requerir el pago de los gastos necesarios para su desarrollo, mediante la providencia de 8 de febrero de 2024 de declaró el desistimiento del 16 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho referido dictamen pericial (índice 139 SAMAI), providencia que no fue objeto de impugnación, situación por la cual cobró ejecutoria y fuerza jurídica vinculante para las partes del proceso.

Advierte la Sala, que para la procedencia del reconocimiento del perjuicio material en la modalidad de daño emergente y lucro cesante por la utilidad esperada frustrada es indispensable acreditar la certeza acerca de la ocurrencia de tales perjuicios al punto de establecer, con total claridad y certidumbre, su configuración y, una vez determinados estos, cuál es el monto o valor negativo efectivamente generado en el patrimonio de la parte demandante.

Al respecto, es preciso señalar que se está frente a un ejercicio de valoración de la acción o carga procesal en cabeza del demandante en torno a la prueba que aporta o solicita su práctica para la demostración de la existencia del perjuicio que alega haber sufrido y el quantum de este, actividad que no puede ser suplida por el juez13. f) Sobre este punto, pone de presente la Sala que las pruebas de naturaleza documental aportadas al expediente no dan la certeza necesaria para establecer la existencia de la utilidad proyectada y esperada por el peticionario frustrado, pues, ni si quiera acreditó idónea y debidamente la utilidad proyectada como parte de la solicitud de concesión minera presentada, máxime si se tiene en cuenta que no se acreditó el valor de la esmeralda en el periodo de explotación frustrado ni tampoco la cantidad de mineral que se proyectaba extraer; en forma alguna, se demuestra cuál fue supuestamente la ganancia económica que aspiraba a percibir con la celebración y ejecución del contrato, y menos aún el monto de la misma por cuenta de la no suscripción del mismo, pues, la parte demandante de ningún modo indicó y menos aún probó qué se dejó de recibir, así como tampoco los gastos en los que dice haber incurrido y cuyo resarcimiento depreca. g) En esta línea de análisis, advierte la Sala que no hay elementos objetivos idóneos e incontrovertibles para afirmar, simplemente por experiencia, que la utilidad esperada procediera en un porcentaje determinado como se analizó en otras 13 En palabras de Henao, Juan Carlos “(…) la certeza del perjuicio no puede ser definida en sí misma, puesto que es su prueba la que la determina.

Nada es en sí mismo eventual, salvo imposibles físicos o jurídicos. Todo se resuelve en términos probatorios. En efecto, no se le puede impedir al demandante aspirar a X o Y. Pero sí se le puede disuadir de que construya castillos en el aire, que, por falta de consistencia y de prueba, quedan sin respaldo”. Henao, Juan Carlos. (1998). El daño. Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. (Universidad Externado de Colombia).

Bogotá. ISBN 13 9789587109542, página 15. 17 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho decisiones anteriores a esta14, pues, no hay evidencia sobre ese supuesto de experiencia, más aun cuando no se trata de un situación constitutiva de hecho notorio y que tampoco existe simetría en la naturaleza del negocio jurídico ni identidad generalizada en el sector de la producción o mercado, así como tampoco hay evidencia precisa e inequívoca acerca del comportamiento de la economía en ese tipo de situaciones y negociaciones15; razón por la cual, reitera la Sala que el perjuicio cuya indemnización se reclama por la utilidad dejada de percibir por el peticionario de concesión minera frustrado debe ser probado por la parte actora, aspecto que no presenta imposibilidad ni extrema dificultad o complejidad; el texto de la petición debe contener esa estimación o cuantificación y, en caso contrario debe determinarse y acreditarse con otros medios de prueba, como por ejemplo un dictamen pericial, documentos u otro tipo de medio de prueba, que, en el presente asunto, no fueron aportados ni requeridos, circunstancia que pone en evidencia, claramente, el incumplimiento de las cargas procesales que le asistían a la parte demandante16; lo propio igualmente acontece con el daño emergente también reclamado por la parte actora.

En ese sentido, como no hay evidencia específica acerca de la existencia de los supuestos perjuicios que afirma la parte demandante habérsele ocasionado por el hecho de no suscribir el contrato de concesión, la Sala insiste en que sin prueba de los perjuicios alegados no es posible reconocerlos; en consecuencia, se denegarán las súplicas indemnizatorias de contenido económico contenidas en numeral 2 de las pretensiones de la demanda. 3.

Conclusión 1) Las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011 expedidas por la Subdirección de Contratación de Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), adolecen de nulidad por violación del derecho 14 Sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación del 7 de septiembre de 2023, expediente con radicación no. 85001-23-33-000-2020-00534-01 (68.419), MP Fredy Ibarra Martínez, decisión que fue aprobada con aclaración de voto del Dr. Alberto Montaña Plata por cuenta del reconocimiento del 5% de la utilidad esperada; en similar sentido, véase también la sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación del 14 de febrero de 2019, expediente con radicación no. 25000-23-36-000-2015-0269-01 (58.894), MP Marta Nubia Velásquez Rico. 15 Al respecto, puede consultarse la sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación del 19 de octubre de 2023, expediente con radicación no. 25000-23-36-000-20113- 01153-01 (57.217), MP Fredy Ibarra Martínez. 16 Auto de desistimiento tácito de dictamen pericial (índice 139 SAMAI). 18 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho de preferencia dispuesto en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, por el hecho de que la autoridad minera, durante el trámite administrativo iniciado con la petición de concesión minera no. HFK-101 se concedió la ocupación de un área liberada a una petición radicada en forma posterior, en lugar de proceder con la verificación de los requisitos legales para la suscripción del contrato de concesión de la solicitud en trámite. 2) En consonancia con lo expuesto, la Sala declarará la nulidad de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011 expedidas por la Subdirección de Contratación de Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), y denegará las súplicas de restablecimiento por ausencia de prueba de los perjuicios cuya indemnización se reclama. 4.

Costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 1) del CGP, como procedieron en forma parcial las súplicas de la demanda se condenará a la parte vencida, esto es a la parte demandada, Agencia Nacional de Minería - ANM quién deberá asumir las costas que se liquidarán en forma concentrada por la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación según dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.

Las costas incluyen las agencias en derecho que serán fijadas en proveído posterior a esta decisión judicial. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase la nulidad de las Resoluciones números SCT 000986 de 20 de noviembre de 2009 y SCT 001725 de 24 de junio de 2011 expedidas por la Subdirección de Contratación de Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), hoy Agencia Nacional de Minería (ANM), mediante las cuales se rechazó la solicitud de concesión minera no. HFK-101 radicada el 20 de junio de 19 Expediente no. 11001-03-26-000-2013-00059-00 (47.086) Actor: Empresa Minera de San Francisco CI SA y otro Nulidad y restablecimiento del derecho 2006 por parte de la Empresa Minera de San Francisco CI SA y el señor Luis Eduardo Roa Martínez. 2°) Deniéganse las demás súplicas de la demanda. 3º) Condénase en costas a la parte demandada, Agencia Nacional de Minería - ANM. 4°) En firme esta providencia archívese el expediente previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Presidente de la Sala Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.