Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que negó la existencia de una relación laboral encubierta. No se configura la violación directa de la Constitución. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela El señor Bernardo Tobar Morera promueve acción de tutela contra las providencias del 26 de agosto de 2021 y 28 de julio de 2022, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, respectivamente. 1.2.
Pretensiones El accionante formula las siguientes súplicas: 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera 1. Sean tutelados mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, que me fueron vulnerados producto de las [s]entencias de [p]rimera [i]nstancia del 29 (sic) de junio de 2021, expedida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y la de [s]egunda [i]nstancia dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, dentro del proceso de radicado: 19001333300720180003200. 2.
Como consecuencia de lo anterior se deje sin efectos las [s]entencias de [p]rimera [i]nstancia del 29 de junio de 2021 expedida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y la de [s]egunda [i]nstancia dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA. 3. Que en su lugar se ordene a las accionadas a proferir sentencia de fondo, que corresponda en derecho, se ajuste al amparo, garantía real y efectiva protección del derecho fundamental al debido proceso, y el derecho al trabajo, acogiéndose también a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 4.
Atendiendo a las amplias facultades otorgadas a los jueces constitucionales, imploro a su despacho, acceder a cualquier otra decisión que garantice nuestros (sic) derechos. 1.3. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el accionante señala los siguientes: i) Se vinculó como defensor público en la Defensoría del Pueblo el 15 de septiembre de 1998, por medio de contratos de prestación de servicios «que se prolongaron hasta el 31 de marzo de 2017», es decir, por dieciocho años y seis meses. ii) El objeto del contrato siempre fue prestar servicios profesionales de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial y extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a ejecutar todas las obligaciones de medio necesarias para garantizar una defensa integral, ininterrumpida, técnica y competente, el debido proceso con respecto de los derechos y garantías sustanciales y procesales.
Así mismo, velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos. iii) Para dar cumplimiento al contrato debía realizar alguna de las siguientes funciones: 1) en caso de desplazamiento a un sitio distinto a su domicilio o del circuito judicial, la Defensoría del Pueblo pagaba los gastos de transporte. El monto se 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera determinaba con base en los viáticos a que tiene derecho un funcionario de planta con ingreso similar; 2) asistir a los despachos de los jueces de control y/o a la sede de la regional o a las entidades públicas o privadas con las que se suscribieran convenios, de acuerdo con la programación de turnos realizada por el supervisor del contrato, para atender oportunamente la asignación de asuntos y diligencias que se le repartían; 3) cumplir las actividades en los términos previstos en la Constitución y las leyes; 4) ejercer la defensa eficiente, técnica, adecuada y oportuna a fin de preservar los derechos y garantías de los usuarios del servicio, asumiendo de manera inmediata la representación judicial en los procesos encargados; 5) interponer y sustentar recursos; 6) asistir a actividades de capacitación programadas por la Escuela Roberto Camacho Weveberg, a las sesiones de la Barra de Defensores convocadas por el coordinador académico de la regional o quien hiciera sus veces; 7) apoyar a la Defensoría Regional en la prestación del servicio de defensoría pública para la atención de emergencias o situaciones especiales. iv) Prestó sus servicios de manera personal, sujeto a órdenes y cumpliendo a cabalidad los turnos fijados con un horario desde las 8:00 a. m., bajo la vigilancia de la Defensoría del Pueblo, rendía informes, avances, decisiones y debía presentarse en la sede de la entidad cada vez que fuera necesario.
Igualmente, en la relación de turnos se indicaba cuando debía estar disponible presencialmente para atención al público. v) Teniendo en cuenta la permanente subordinación presentó reclamación administrativa solicitando el pago de las prestaciones sociales y demás haberes causados; sin embargo, fue negada, por ello interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán con el radicado 19001 33 33 007 2018 00032 00, despacho que emitió sentencia el 26 de agosto de 2021, negando las pretensiones de la demanda. vi) Contra la anterior decisión impetró recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca en sentencia del 28 de julio de 2022, en la que 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera confirmó el fallo del a quo, porque consideró que el legislador había modificado la forma de vinculación de los defensores públicos con la Ley 941 de 2005, toda vez que en el artículo 26 se indicó que serían abogados contratados bajo la modalidad de servicios profesionales, razón que estimó suficiente para resolver que no tenía derecho a prestaciones sociales por disposición legal. 1.4.
Fundamentos jurídicos El accionante alega que con las providencias objeto de censura se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y, a la tutela judicial efectiva y se configuró una violación directa de la Constitución, por los siguientes motivos: i) Se desconocieron los artículos 13 y 53 de la Constitución, específicamente los principios de igualdad, primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la normativa convencional que sobre derechos laborales ha ratificado el Estado colombiano, al dar aplicación a una norma de carácter legal, en contravía de la supremacía que comporta el artículo 4.º de la Constitución. ii) En la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca se estimó que el legislador modificó la forma de vinculación de los defensores públicos, derogando la posibilidad de incorporarlos a la planta de personal de la Defensoría del Pueblo a través de una relación legal y reglamentaria, por tanto, a partir de la implementación del sistema nacional fijado por la Ley 941 de 2005, se previó únicamente su vinculación por medio de contrato de servicios profesionales. iii) Lo anterior soslaya lo dispuesto en las normas constitucionales mencionadas y la Recomendación sobre la relación de trabajo 2006 (número 198) adoptada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) el 15 de junio de 2006, la cual es vinculante y tiene total correspondencia con el artículo 53 de la Constitución en lo que se refiere al principio de supremacía de la realidad sobre las formas y a la luz de este, la estabilidad laboral supone también la interdicción de contrataciones temporales o 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera para una obra determinada que tengan por objeto o efecto facilitar al empleador la extinción arbitraria del vínculo laboral, así como, la eliminación de beneficios no concedidos por la voluntad de las partes. iv) El Tribunal antepuso la aplicación de la Ley 941 de 2005 sobre los principios constitucionales como son el de irrenunciabilidad de los derechos contenidos en las normas laborales y de primacía de la realidad sobre las formas, pues en su criterio por mandato de la ley la vinculación de los defensores públicos debe hacerse mediante contratos de servicios profesionales, sin analizar, que aunque fue contratado bajo esa modalidad, existió una verdadera relación de trabajo que se disfrazó, porque la defensoría pública hace parte del eje misional e incluso constitucional de la Defensoría del Pueblo, igualmente, no es un empleo apenas temporal, ya que laboró por más de diecisiete años mediante contratos sucesivos, se apreciaron indicios de relación de trabajo, cumplimiento de horario, disponibilidad requerida a la hora que fuese y un sinnúmero de pruebas y detalles que descubrirían la verdadera relación de trabajo. v) De acuerdo con el material probatorio allegado al expediente ordinario, pero principalmente de las sentencias acusadas, se puede establecer que laboró como defensor público con la Defensoría del Pueblo desde el 15 de septiembre de 1998 y hasta el 31 de marzo de 2017, por medio de contrato de prestación de servicios.
Así mismo, las certificaciones que se arrimaron al proceso ordinario demuestran las condiciones en las que se desenvolvió su relación laboral pues debía cumplir un horario, recibir y defender a los usuarios que le asignaban y otras circunstancias que se demostraron debidamente en el proceso ordinario. vi) Pese a lo anterior, el Tribunal le otorgó un mayor valor al artículo 26 de la Ley 941 de 2005; sin efectuar una apreciación constitucional sobre el particular, que habría dado un importante giro a la decisión que se tomó en primera instancia, pues las situaciones relatadas son un claro ejemplo de una verdadera relación de trabajo y aunque la norma señale que los defensores públicos son contratados por prestación de servicios, debió primar lo que realmente sucedió, además, es imposible renunciar a los derechos como trabajador contemplados en distintos instrumentos normativos. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera 1.5.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante proveído del 24 de noviembre de 2022, que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación a la Defensoría del Pueblo y a todas las personas que intervinieron dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 19001 33 33 007 2018 00032 00 [01], como terceros interesados en las resultas de este proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán. La juez Yenny López Alegría se opone a que se despachen favorablemente las pretensiones de la demanda y, en su lugar, solicita se declare improcedente la acción, teniendo en cuenta que ni ese despacho ni el Tribunal Administrativo del Cauca violaron las garantías fundamentales del accionante, como se puede verificar en el trámite que se le dio al proceso y en la sentencia que lo resolvió. Tampoco se configuró un defecto fáctico en tanto la decisión fue producto del análisis del acervo probatorio recaudado en debida forma dentro del asunto; por tanto, se debe concluir que no se desconoció derecho alguno en las providencias judiciales cuestionadas a través de la presente acción de tutela. 1.6.2.
La Defensoría del Pueblo a través de su apoderado pide denegar las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: i) De los fundamentos esgrimidos por el accionante no se vislumbra que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán al dictar el fallo del 26 de agosto de 2021 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado bajo el radicado 19001333300720180003200 y, que fue debidamente confirmado por el 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera Tribunal Administrativo del Cauca haya incurrido en violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que las actuaciones surtidas en las dos instancias se apegaron al trámite procesal y se realizaron de conformidad con la ley; por el contrario, lo que se aprecia es que el accionante busca propiciar una tercera instancia en la que se acceda a sus pretensiones cuando ya hicieron tránsito a cosa juzgada, pues fueron estudiadas y definidas en los fallos censurados. ii) El accionante al ejercer la solicitud de amparo no demostró que en las decisiones demandadas se configuraron algunas de las condiciones para que proceda la acción de tutela. iii) No le asiste razón a la parte actora al alegar la violación directa de la Constitución, pues se acreditó con el suficiente material probatorio y dentro de las diferentes etapas procesales que no hay lugar a declarar la existencia de un contrato realidad. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento del presente asunto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,1 con base en el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea el señor Bernardo Tobar Morera contra la providencia del 28 de julio de 2022, que profirió el Tribunal Administrativo del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 19001 33 33 007 2018 00032 01. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la 2T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 2005,3 donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 3Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,5 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 9 de febrero de 2018, el señor Bernardo Tobar Morera, por medio de apoderada, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Defensoría del Pueblo para que se declarara nulo el Oficio 201700213883 del 24 de agosto de 2017, por medio del cual le negó el reconocimiento de la existencia de un vínculo laboral con esa entidad.6 2.4.2.
El 26 de agosto de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán dictó sentencia dentro del proceso con radicación 19001 33 33 007 2018 00032 00, en la que dispuso lo siguiente:7 PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de acuerdo con lo expuesto en la parte motivan (sic) de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin costas, de conformidad lo expuesto.
TERCERO: Liquídense y devuélvanse los gastos del proceso, se (sic) a ello hubiere lugar y archívese el expediente una vez ejecutoriada esta providencia. […] 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Índice 8, del expediente electrónico. 7 Índice 8, del expediente electrónico. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera 2.4.3.
El 28 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Cauca al desatar el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la decisión anterior, resolvió lo siguiente:8 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 26 de agosto de 2021, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del fallo. […] 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia 2.5.1.1. El asunto en estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate planteado por el accionante gira en torno a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. 2.5.1.2.
En el presente caso se «cumple con el requisito de subsidiariedad» en cuanto se censura la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión propuesta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 19001 33 33 007 2018 00032 01. 2.5.1.3. Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto la decisión objeto de reproche constitucional data del 28 de julio de 2022, se notificó electrónicamente a las partes el 29 de septiembre de 2022,9 y la presente acción de tutela se radicó en la Secretaría General de esta corporación el 18 de noviembre de 2022,10 es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 8 Índice 8, del expediente electrónico. 9 Índice 8, del expediente electrónico. 10 Índice 1, del expediente electrónico. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera 2.5.1.4.
En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». 2.5.1.5. Dentro de la demanda de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». 2.5.1.6. El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la decisión que se cuestiona se profirió dentro del trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Bajo ese contexto, la Sala responde de manera afirmativa el interrogante que se presentó primigeniamente, en el sentido de señalar que se cumplen las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir la providencia del 28 de julio de 2022, que emitió el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.5.2. Análisis de procedibilidad de la acción de tutela De la violación directa a la Constitución Política La Corte Constitucional ha precisado que el defecto por la violación directa de la Constitución se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 4.º de la Constitución Política: «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación directa a la Constitución, en principio fue concebida como un defecto sustantivo. Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-1722 de 2000,11 en la que se estudiaron acciones de tutela interpuestas contra providencias de la Sala Penal de la Corte Suprema de 11 Sentencia de 12 de diciembre de 2000, magistrado ponente Jairo Charry Rivas 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera Justicia, en las cuales se les agravó la pena a los apelantes únicos argumentando que concurrían el recurso de apelación, la Corte Constitucional señaló que desconocer la disposición constitucional que expresamente prohíbe al superior funcional «agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único», suponía la materialización del defecto sustantivo.12 Al respecto la Corte manifestó: […] En los casos que son objeto de revisión, la Corte aprecia un defecto sustantivo, en la medida en que las decisiones impugnadas se fundan en la sumisión de la no reforma en peor frente al principio de legalidad, lo cual resulta evidente inaplicable.
En este sentido, el error superlativo en que incurrieron las autoridades demandadas consistió en el desconocimiento del principio constitucional consagrado en el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución […]. Con posterioridad, en la Sentencia T-949 de 2003, la Corte incluyó la violación directa de la Constitución como una causal de procedibilidad de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo.
En esa oportunidad se pronunció así: «[…] todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;
(ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución […]. Finalmente, la anterior interpretación se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte al estudiar una acción pública de inconstitucionalidad contra la disposición del Código de Procedimiento Penal, que aparentemente proscribía la acción de tutela contra fallos dictados por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, incluyó definitivamente a la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicación 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera « […] la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución […].
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional13 ha estimado que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución cuando: (i) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En conclusión, es factible que una providencia judicial sea susceptible de cuestionarse por medio de la acción de tutela cuando desconozca o aplique indebida e irrazonablemente los postulados previstos por la Constitución, pues a las autoridades judiciales no les es dable en su labor apartarse de las disposiciones previstas en ella, dado que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce un valor normativo superior a los preceptos contenidos en la Carta Política.14 2.5.3.
El defecto alegado Advierte la Sala que, no obstante, el señor Bernardo Tobar Morera formula censuras contra el fallo de primera instancia, el estudio del asunto se centrará en las objeciones que plantea contra la sentencia del 28 de julio de 2022, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación que puso fin al proceso que adelantó contra el acto emitido por la Defensoría del Pueblo, que le negó la existencia de una relación laboral encubierta.
En ese contexto, el accionante somete a juicio lo resuelto en sede ordinaria al considerar que el Tribunal vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva e incurrió en violación 13 Sentencias T-809 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-747 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-071 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicado 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera directa de la Constitución, al aplicar en su caso lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 941 de 2005.
El Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la sentencia que negó las súplicas formuladas por el accionante, pues consideró que el legislador modificó la forma de vinculación de los defensores públicos, derogando la posibilidad de incorporación a la planta de personal de la Defensoría del Pueblo a través de una relación legal y reglamentaria, por lo que a partir de la implementación del Sistema Nacional de Defensoría establecido por la Ley 941 de 2005, se previó únicamente la vinculación mediante contrato de prestación de servicios.
Al efecto, realizó el siguiente análisis: La Ley 24 de 1992, fue la primera norma legal que reguló la organización y funcionamiento del servicio de Defensoría Pública, donde en el artículo 22 dispuso que este sería prestado: 1) Por los abogados que, como Defensores Públicos, formen parte de la planta de personal de la entidad y 2) Por los abogados titulados e inscritos que hayan sido contratados como Defensores Públicos. […] Posteriormente, la Ley 941 de 2005, concibió el Sistema Nacional de Defensoría Pública […] La normatividad adoptada en 2005, restructuró la forma en que se venía prestando el servicio de Defensoría Pública, adoptando un Sistema Nacional, regido bajo unos principios específicos, que resultan concordantes con el mandato constitucional contemplado en los artículos 282 y 283 de la Constitución Política y el nuevo ordenamiento procesal. […] Significa lo anterior, que el legislador modificó la forma de vinculación de los defensores públicos, pues se derogó la posibilidad de incorporarlos a la Planta de Personal de la Defensoría del Pueblo a través de una relación legal y reglamentaria, por lo que a partir de la implementación del Sistema Nacional introducido por la Ley 941 de 2005, se previó únicamente su vinculación a través de Contrato de Prestación de Servicios Profesionales.
La norma además previó la posibilidad para que en el caso de los servicios especializados pudiera suscribirse una cláusula de exclusividad, aclarando en todo caso, que dicha contratación no daba lugar a una vinculación laboral […] En el caso del señor Tobar Morera estimó el Tribunal que si bien se probó la celebración de contratos con la demandada entre el 15 de septiembre de 1998 y el 31 de marzo de 2017, para la prestación de servicios como defensor público y, que en 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera contraprestación se le pagaban los montos pactados, lo cual acreditaba la prestación personal y la remuneración, no así la continua subordinación y dependencia con la entidad, requisito necesario para declarar la existencia de una relación laboral como la que reclamaba, por las siguientes razones: 1.
La naturaleza de las funciones contratadas. […] el desarrollo de las funciones de defensor público, implica que el profesional del derecho que se ha contratado actúa en el proceso con absoluta dependencia es el responsable de la estrategia de defensa técnica del sindicado, en los términos en que se garantice el derecho a la contradicción y se dé cabal cumplimiento para que la persona sindicada sea oída y vencida en juicio, lo que implica que para cumplir esa misión, no requiere de la asistencia a las instalaciones de la Defensoría Pública, pues su trabajo debe cumplirlo en coordinación con las autoridades judiciales, quienes son las que programan las audiencias, por lo que es evidente que no requiere cumplir un horario en las oficinas de las entidades contratantes. 2.
Por así disponerlo la ley. Con la Constitución de 1991, fue necesario, que la entidad se preocupara por dotar de defensores públicos que realizaran el mandato constitucional del artículo 29 de hacer la defensa técnica en cada caso, […] el gran cambio que se hizo fue el de asegurar que el Estado tendría que vincular defensores para poder hacer la justicia en lo penal, por lo que desde siempre se ha contratado abogados, acudiendo a la figura del contrato de prestación de servicios […] […] por mandato de la ley, la vinculación de los Defensores Públicos debe hacerse a través de Contratos de Servicios Profesionales.
La misma normatividad reguló además de la vinculación, la forma en que los Defensores Públicos deben prestar el servicio, pues reglamentó no solo su clasificación, requisitos mínimos y régimen de remuneración, sino también sus derechos en el ejercicio de la función encomendada, plasmándose de manera expresa, la facultad de ejercer su labor con independencia. […] la precitada normatividad, hace comprender que por mandato legal, los defensores son vinculados por contrato de prestación de servicios, pues la forma como se garantiza que los profesionales del derecho que actúan al interior de los procesos judiciales en calidad de defensores públicos, puedan ejercer su función con autonomía e independencia, y no queden inhabilitados para hacer el ejerció (sic) de su profesión en los asuntos de la oficina profesional de abogado. 3.
Sobre los turnos de disponibilidad. Tal como lo destacó la a quo, […] se ha probado que el actor, durante todo el tiempo que duró su contratación como defensor público, desde septiembre de 1998 hasta el 31 d[e] diciembre de 2017, ejerció su profesión de abogado, pues el ejercicio del contrato como defensor no lo inhabilitaba para ejercer su profesión […] atendiendo sus casos particulares, lo que prueba palmariamente que no existía la dedicación exclusiva a la Defensoría del Pueblo, pues una situación que es inherente al contrato de prestación de servicios es que permite ejercer la profesión, situación que no es posible hacerla cuando se es funcionario público, por la 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera prohibición legal que existe al respecto, todo lo cual hace que en conexión con lo referido en el punto anterior, el actor no cumplía horario para la entidad […] en la medida en que no estaba obligado a permanecer las ocho horas laborales en las oficinas de la entidad, pues por efectos de la contratación, podía ejercer la profesión y atender su propia oficina profesional. […] De manera que por el hecho de estar en turno de disponibilidad, no significa que en todos los casos, es que existieron diligencias y se cumplió el horario relacionado en la demanda de ocho de la mañana a las ocho de la mañana del día siguiente, que son formas de organización del trabajo, sin que ello signifique en la realidad el cumplimientos (sic) de horarios, sino de estar atento al llamado en el evento, en qué esta[n]do de turno, se dé realmente una diligencia, que requiera de la asistencia del defensor público.
(Negrilla de la Sala) Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que no se desvirtuó la presunción de legalidad del Oficio del 24 de agosto de 2017, por medio del cual la Defensoría del Pueblo le negó al accionante el reconocimiento de una relación laboral por el período comprendido entre el 15 de septiembre de 1998 y el 31 de marzo de 2017 y el consecuente pago de prestaciones sociales, seguridad social, cesantías e indemnización moratoria; ya que por virtud de lo dispuesto en la Ley 941 de 2005, los defensores públicos se vinculan a través de contratos de prestación de servicios que no exigen la dedicación exclusiva a la entidad y les permite ejercer la profesión de abogados, lo que impide que se cumpla con el requisito de subordinación, elemento necesario para la existencia de un contrato de carácter laboral.
En ese sentido, considera la Sala que la autoridad demandada profirió la providencia objeto de censura en el ámbito de sus competencias y luego de analizar los elementos de la relación contractual que el accionante tenía con la Defensoría del Pueblo concluyó que si bien se demostró la celebración de contratos y que recibía una remuneración, dado que por disposición legal los defensores públicos solo pueden ser incorporados mediante contratos de servicios profesionales y por excepción con cláusulas de exclusividad, sin que ello de «lugar a una vinculación laboral», no era posible la configuración del requisito de subordinación, exigencia indispensable para declarar la existencia de una relación laboral encubierta como la reclamada; por tanto, le asistía razón al a quo al negar las súplicas de la demanda. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera Conforme con lo expuesto, se tiene que en el asunto sub examine no se acreditó que el Tribunal hubiera desconocido ningún precepto constitucional o que haya realizado una interpretación de la normativa que rige la vinculación de los defensores públicos opuesta a la disposición legal que la regula; por el contrario, atendió el deber que le asiste de velar por el cumplimiento del mandato establecido en la Ley 941 de 2005, que reformó la manera en que se venía prestando el servicio de defensoría pública adoptando un Sistema Nacional de Defensoría Pública gobernado bajo principios específicos, que resultan concordantes con lo contemplado en los artículos 282 y 283 de la Constitución Política y el nuevo ordenamiento procesal penal, y para ello dispuso que debía hacerse a través de contratos de prestación de servicios que les garantizara desarrollar la función con autonomía e independencia y no los inhabilitara para ejercer la profesión de abogados atendiendo sus casos particulares.
Así las cosas, la Sala encuentra que en la providencia enjuiciada no se incurrió en violación directa de la Constitución como lo alega la parte actora, pues se repite, precisamente en obedecimiento a las normas legales expedidas para la prestación del servicio de defensoría pública, se decidió el asunto, lo que en modo alguno desconoce los artículos 13 y 53 de la Constitución, específicamente los principios de igualdad, primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la normativa convencional que sobre derechos laborales ha ratificado el Estado colombiano ni va en contravía de la supremacía que comporta el artículo 4.º de la Constitución. 3.
Conclusión La Sala concluye que en la providencia del 28 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que confirmó el fallo del 26 de agosto de 2021 dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán se incurrió en el defecto aducido por el accionante. En tal sentido, la Sala procederá a denegar el amparo que solicita el señor Bernardo Tobar Morera. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2022 06140 00 Demandante: Bernardo Tobar Morera En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Denegar el amparo que solicita el señor Bernardo Tobar Morera conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo. En caso de que no fuere impugnada la presente decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samái. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MAM