11001031500020240441501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202404415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura – ANI Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro1 Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo- Valle del Cauca contra la sentencia de tutela de 11 de octubre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual resolvió amparar los derechos fundamentales invocados supra y 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “2ED_Caratulapdf(.pdf) NroActua 2”.

Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- dejar sin efectos, el auto expedido el 8 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1.

La actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartago - Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio: i) el Juzgado, al proferir el auto de 16 de octubre de 2020; y ii) el Tribunal, al proferir el auto de 8 de julio de 2024, en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 76147-33-33-001-2020-00156-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda ejecutiva contra la E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo- Valle del Cauca, con el fin obtener el pago de la obligación derivada de la sentencia de 31 de julio de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartago - Valle del Cauca, que fue modificada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 14 de mayo de 2014. 4.

Precisó que, la ANI y la E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo - Valle del Cauca fueron declaradas responsables administrativa y patrimonialmente, al pago de una condena en favor de la parte demandante, en un proceso ordinario de reparación 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- directa.

El pago fue realizado en su totalidad por la actora por lo que reclama el cincuenta por ciento (50%) del valor pagado a la E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo- Valle del Cauca, que también fue condenada al pago en ese proceso. 6. Manifestó que, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartago - Valle del Cauca profirió auto el 16 de octubre de 2020, que negó el mandamiento de pago, al determinar que las sentencias aportadas por la ANI no prestaban mérito ejecutivo, a pesar de ser condenatorias, porque no contenían una obligación a su favor, que obligara a la E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo - Valle del Cauca, a cumplir con el pago.

Señaló que, la ANI efectuó el pago total de la obligación pero no acreditó el cumplimiento de los requisitos para librar mandamiento de pago, porque a juicio del Juzgado, el título base de ejecución, no contenía una obligación clara, expresa y exigible. 7. Adujo que, la ANI apeló la decisión del Juzgado al considerar que el título base de ejecución si contenía la obligación clara, expresa y exigible, y considerar que al haber asumido el cien por ciento (100%) del pago de la condena en el proceso de reparación directa, operó la subrogación que lo habilita para recobrar a la E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo- Valle del Cauca, el cincuenta por ciento (50%) pagado por ella para cubrir el total de la condena. 8.

Señaló el 8 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resolvió: “[…]

PRIMERO: Confirmar el auto interlocutorio nro. 489 del 16 de octubre de 2020, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartago, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”. 8.1. Como fundamento de su decisión consideró que2: 2 Transcripción literal del texto 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- “[…] Considerando que la ANI efectuó el pago total de la obligación, que era solidaria con el Hospital Santa Catalina el Cairo E.S.E., y que se constituyó un nuevo título base de ejecución a su favor, el fallo judicial mediante el cual se condenó a esas entidades al pago de una condena, constituye un título ejecutivo únicamente en favor de los demandantes que fueron parte dentro del proceso ordinario de reparación directa, previo al ejecutivo que aquí se discute, mas no a favor de la primera entidad citada.

Así las cosas, al estudiar los presupuestos de expresividad, claridad y exigibilidad frente al título que se presenta, es decir, la sentencia de segunda instancia nro. 458 del 14 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se tiene que estos no se cumplen frente a la ANI, pero sí la Resolución nro. 2045 del 9 de diciembre de 2015, por la que se reconoció el pago de la condena impuesta en un 100% y se constituyó una obligación en contra del Hospital Santa Catalina el Cairo E.S.E. En otras palabras, la demanda ejecutiva sí es el mecanismo idóneo para perseguir el pago realizado por el 100% de la condena que se ordenó de manera solidaria con el Hospital Santa Catalina el Cairo E.S.E., pero con el título base de ejecución que nace de la Resolución nro. 2045 del 9 de diciembre de 2015 y los comprobantes de pago que lo conforman, mas no la sentencia del proceso de reparación directa. […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 9. La actora solicitó en su escrito de tutela3: “[…] Primera. - Amparar los derechos constitucionales fundamentales de la Agencia Nacional de Infraestructura al debido proceso y a acceder, en las mismas condiciones del acreedor inicial, a la administración de justicia, sin barreras y sin requisitos adicionales a los que exige la ley.

Derechos contenidos en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política. Segunda. – Dejar sin efectos las providencias emitidas, el 16 de octubre de 2020, por el Juzgado Primero Administrativo de Cartago, y, el 8 de julio de 2024, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el marco del proceso ejecutivo número 76147333300120200015600, por: (i) proporcionar a la ANI un tratamiento diferente al que merecía en su probada calidad de acreedora y legitimada para iniciar la acción ejecutiva tendiente que se dé cumplimiento de la condena impuesta en el proceso judicial número 76147333100120080037400;

(ii) exigirle unos requisitos adicionales a los que prevé la ley para ejercer la acción ejecutiva; (iii) darle un efecto a la figura de la subrogación legal que no prevé la Ley; y (iv) otorgarle, de forma indebida, 3 Trascripción literal del texto 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- efectos definitivos y de título ejecutivo a la Resolución número 2045 de 9 de diciembre de 2015 expedida por la ANI.

Tercera. – Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en el término de cinco (5) días, proceda a decidir nuevamente el recurso de apelación que interpuso la ANI contra el auto del 16 de octubre de 2020, atendiendo la calidad probada de acreedora en que actúa en el proceso ejecutivo y sin exigirle requisitos adicionales a los que impone la normatividad para el cumplimiento de las condenas judiciales.

Cuarta. – Ordenar al Juzgado Primero Administrativo de Cartago que, una vez se resuelva nuevamente el recurso de apelación por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, le imprima prioridad en su resolución al proceso ejecutivo número 76147333300120200015600, porque han transcurrido 4 años, sin que se libre mandamiento de pago en el asunto, siendo procedente esto en aplicación correcta de la Ley. […]”. 9.1.

La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente4: “[…] De forma preliminar, se debe destacar que las decisiones judiciales vulneran los derechos constitucionales fundamentales de la ANI a gozar de la acción del acreedor en condiciones de igualdad, como garantía del acceso a la administración de justicia, y el debido proceso. Adicionalmente, este asunto tiene un matiz constitucional más profundo: la protección del derecho a la reparación integral y oportuna de las víctimas.

Pues, según el Consejo de Estado, la figura del pago total de la condena por un deudor solidario está diseñada para garantizar la protección de los derechos de las víctimas, porque el Estado debe garantizar la solvencia del deudor y hacer efectivo el derecho a la reparación integral. De modo que la imposición injustificada de barreras judiciales para el ejercicio de la acción de quien ocupa la posición del acreedor inicial después de que ha pagado el total de la condena, crea un antecedente que impedirá que, en futuras ocasiones, la Entidad Pública se anime a pagar a las víctimas, de forma voluntaria y ágil, la totalidad del monto de las indemnizaciones.

Lo que obligará a las víctimas a agotar forzosamente un largo proceso ejecutivo, después de venir de otro proceso no menor en tiempo. En consecuencia, esta solicitud de tutela tiene una marcada relevancia constitucional porque gira en torno a la vulneración de sensibles derechos constitucionales como el derecho del Estado a ejercitar – en condiciones de igualdad y sin exigencias adicionales a las previstas en la Ley- su acción ejecutiva y a que se le garantice el debido proceso, en procura de proteger los derechos de las víctimas a una reparación oportuna e integral. […]”. 4 Transcripción literal del texto. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- […] “[…] Después de años insistiéndole a la ESE que pagara, de forma voluntaria, su parte de la deuda, la ANI decidió activar la acción ejecutiva -ocupando la posición del acreedor inicial- contra la ESE, para que, acudiendo al mismo Juez que le impuso la obligación de pagar, este la forzara a cumplir esta prestación en la parte que le correspondía, previendo que no prescribiera dicha acción de cobro y aspirando a que, por vía judicial, se lograra el recaudo de estos recursos públicos.

Así que, legitimada en la causa por activa-por haberse subrogado en la acción del acreedor inicial-, la ANI acudió debidamente a la acción ejecutiva contra la ESE, ya que era la acción que tenían las víctimas para obtener forzadamente el pago de esta condena y con base en los documentos siguientes: 1. Las sentencias emitidas por el Juzgado Primero Administrativo de Cartago y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el marco del proceso número76147333100120080037400/01. 2.

Los actos administrativos expedidos por la ANI que daban cumplimiento a la orden judicial. 3. Los comprobantes de pago a las víctimas de la totalidad de la indemnización. Estos documentos acreditan: primero, que la ANI cobra a la ESE la obligación que está determinada y, expresamente, fijada en las condenas judiciales; segundo, que la ANI pagó a los acreedores iniciales la suma de $232,538,161.60 que liquidó en los actos administrativos de cumplimiento o simple ejecución de la orden judicial; y, tercero, que la ANI está legitimada para iniciar la acción ejecutiva, ya que ocupa el lugar de las víctimas en el proceso judicial. […] “[…] Para negarse a librar el mandamiento de pago a favor de la ANI, el Juzgado accionado indicó que los documentos que soportan el título ejecutivo complejo no expresan que la ESE tiene la obligación de pagar a la ANI la condena, por lo que la ANI no podía exigir su cumplimiento.

Ahora, el Tribunal confirmó esa decisión del Juzgado porque los fallos condenatorios se constituyeron en un título ejecutivo únicamente en favor de los demandantes que fueron parte dentro del proceso ordinario de reparación directa, mas no a favor de la ANI. Y, adicionó, que, para este caso, el título ejecutivo era la Resolución número 2045 del 9 de diciembre de 2015.

En consecuencia, las autoridades se negaron a tramitar la acción ejecutiva de la ANI para cobrar a la ESE el pago de su parte en la condena judicial, ya que no le reconocen a la ANI su calidad de nueva acreedora, en virtud de la posición del acreedor inicial (víctimas), y le otorgan efectos de título ejecutivo a un acto administrativo que dio simple cumplimiento a la condena […]”. […] “[…] Como la negativa del Juzgado había partido de una especie de falta de legitimación de la ANI para reclamar a la ESE el pago de la deuda con base en la 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- condena judicial, la Agencia se ciñó a explicarle al Tribunal que sí existía título ejecutivo y que estaba subrogada en la acción del acreedor inicial para reclamar a la ESE el pago de la parte de la deuda que le correspondía de la condena judicial, en los términos del artículo 1579 y del numeral 3º del artículo 1668 del Código Civil, por lo que le solicitó que revocara esta decisión y, en su lugar, librara el mandamiento de pago, con base en el título ejecutivo complejo.

De modo que la ANI conoció la posición del Tribunal relacionada con la valoración de los efectos jurídicos de la Resolución número 2045 del 9 de diciembre de 2015 solo hasta que fue notificada del auto que confirmó la decisión del Juzgado de no librar mandamiento de pago. Es decir, que la ANI no tuvo la oportunidad de responder o explicar su posición en la sede judicial frente a estos argumentos.

Al margen de esto, se entiende que el Juzgado y el Tribunal centran su posición en que la ANI no está habilitada por las sentencias condenatorias para cobrar a la ESE la deuda, en razón a que exigen que en dichas providencias diga expresamente que la ESE adeuda a la ANI y no a las víctimas tal suma. Y, partiendo de tal posición, el Tribunal informó a la ANI que el título ejecutivo que debe usar para cobrar la acreencia es la Resolución número 2045 del 9 de diciembre de 2015 y no hacer alusión a esta como título ejecutivo complejo. […]”. […] De lo anterior, se advierte que el derecho a acceder a la administración de justicia ha sido entendido como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional, con las garantías previstas para el desarrollo del proceso y las que se vinculan con la decisión que se adoptó dentro del proceso en cuestión o la ejecución material del fallo.

En lo relacionado con el procedimiento ejecutivo, la norma procesal legitima a la persona - natural o jurídica- que demuestre su calidad de acreedora para que acuda a la jurisdicción a que esta libre mandamiento ejecutivo de una condena judicial. En efecto, el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, dispone que el acreedor podrá activar el procedimiento ejecutivo para solicitar al juez que se libre mandamiento ejecutivo, cuando no se haya cumplido una condena impuesta por la jurisdicción. […]”. […] “[…] Pese a estar demostrada la calidad de acreedora en que actuaba la ANI, la solicitud de mandamiento de pago fue negada.

La autoridad judicial indicó que la condena la había impuesto a favor de las víctimas y no de esta Entidad, por lo que no podía exigir la ANI el cumplimiento por vía ejecutiva de la condena judicial. En otras palabras, la autoridad judicial exige que quien cobra el título ejecutivo sea el mismo que expresamente aparece en este como beneficiario inicial y no otro.

Esta exigencia no tiene asidero en la ley, es producto – más bien- del querer o voluntad de la autoridad judicial que comporta una barrera que le limita a la ANI, sin justificación, el derecho que tiene de acceder a la administración de justicia para que, en su calidad de acreedora, se materialice a su favor la condena judicial. En consecuencia, la autoridad judicial impone requisitos a la ANI que no están previstos en la ley y, sin razonabilidad jurídica alguna, limita el derecho de la ANI a ejercer su acción ejecutiva y a gozar del proceso ejecutivo -en igualdad de condiciones que el acreedor inicial para que se libre mandamiento contra la ESE por el incumplimiento de la condena judicial. […]”. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- Actuación 10.

El Despacho de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 9 de septiembre de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a las autoridades accionadas; y iii) vinculó a la E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo - Valle del Cauca, concediéndoles el término de dos (2) días para rendir informe.

Intervención de la demandada y del tercero con interés legítimo 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó declarar la improcedencia de la acción de amparo o en su defecto, denegar las pretensiones, al considerar que: “[…] Con fecha del 20 de noviembre de 2020, el referido proceso fue repartido en segunda instancia al despacho de la suscrita bajo el radicado No.76147333300120200015601, siendo resuelto el recurso de apelación a través del auto interlocutorio del 8 de julio de 2024, que confirmó lo decidido por el juez de conocimiento.

Como fundamento de la anterior decisión, se realizó el análisis de las pruebas que obran en el expediente, concluyendo que el título base de ejecución que presentó la parte actora no reunió los requisitos de exigibilidad y claridad para librar mandamiento de pago a su favor. También, se indicó que, de manera facultativa, la ANI podría acudir al procedimiento de cobro coactivo de que tratan los artículos 98 y 99, numeral 1° del CPACA. […]”. 12.

La E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo - Valle del Cauca solicitó negar el amparo deprecado al señalar5: “[…] Lo que aquí se está alegando es dentro de las causales genéricas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, como en el caso que nos ocupa, está la que tiene que ver con el cumplimiento del requisito de subsidiaridad, que implica que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un 5 Transcripción literal del texto 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- perjuicio irremediable o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo- Y lo que esta pasando es que, en abierto desconocimiento de ese requisito de subsidiaridad, el fallo recurrido habilita a la ANI una vía subsidiaría como la tutela, para suplir la falencia de no haber accionado conforme le correspondía. La NAI cuenta con un mecanismo judicial tan idóneo, inclusive con mayor idoneidad y eficacia que la acción de tutela, esto es, el PROCESO EJECUTIVO teniendo como título para ese cobro forzado la Resolución número 2045 del 9 de diciembre de 2015 por la cual ordenó el pago al demandante dentro del proceso ordinario, de la cuota parte que le correspondía a la ESE.

No se comprenden las razones por las cuales la ANI, en cambio de acudir al referido tramite -proceso ejecutivo- contra la ESE a partir de esa resolución, toma el atajo de accionar por el sendero de la acción de Tutela, en clara trasgresión del principio de subsidiaridad. Es esa resolución, como atinadamente lo señalaron las entidades judiciales accionadas, la que tiene el mérito de ser título ejecutivo en favor de la ANI contra la ESE, y no las sentencias de condena dentro del proceso de reparación directa, pues estas contienen una obligación, pero en favor de los demandantes.

En este caso, contrario a como lo considera el fallo de tutela recurrido, al tener la ANI el mecanismo judicial idóneo para reclamar su derecho no es procedente el remedio constitucional de la acción de tutela, pues eso sería tanto como utilizar esta acción subsidiaria, como camino para solucionar los defectos en que hubiese incurrido la ANI al momento de presentar sus reclamaciones forzadas. […]”. 13.

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartago – Valle del Cauca manifestó que el procedimiento agotado en esa instancia, se hizo en cumplimiento de la ritualidad procesal, asistido de jurisdicción y competencia y dentro del marco de la autonomía de la apreciación probatoria y de deliberación propias del juez y allegó copia digital del expediente del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 76-147-33-33-001-2020-00156-01.

La sentencia impugnada 14. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de octubre de 2024, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la tutelante, en atención a la motivación planteada. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- SEGUNDO: Como consecuencia, se dispone DEJAR SIN EFECTOS el proveído de 8 de julio de 2024 emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso ejecutivo 76147-33-33-001-2020-00156-00, para que en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación de la presente decisión adopte una providencia en la que se concreten las directrices impartidas en las consideraciones de esta sentencia, en lo referente de la figura de la subrogación y del título ejecutivo complejo, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia sobre el particular. […]”. 14.1 Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] la accionante en la respectiva demanda ejecutiva adujo que el título ejecutivo estaba conformado tanto por las sentencias ordinarias como por los actos administrativos de cumplimiento y sus órdenes de pago (documentos que aportó), lo cual desconoció el Tribunal accionado, pues al haber advertido esta situación, en el caso de insistir en que el acto administrativo comportaba por sí solo el título ejecutivo, pudo, en el evento de cumplir los demás requisitos exigidos por la ley para tal fin, librar el mandamiento de pago con base en este.

Sin embargo, insiste la Sala, el título base de ejecución en este caso es complejo. 37. La Subsección advierte en ese proceder una aplicación indebida de la normatividad relevante, máxime si se tiene en cuenta que en el expediente reposaban documentos que integraban el título, incluso los indicados por el Tribunal. De ahí que se considere desproporcionado imponer a la entidad ejecutante la carga de iniciar otro proceso ejecutivo, más aún teniendo en cuenta que se puede enfrentar a un escenario en el que ya no sea posible la ejecución por el transcurso del tiempo, lo cual comporta una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 38.

Así las cosas, resulta indispensable que el Tribunal accionado, para desatar la apelación interpuesta contra el auto que negó el mandamiento de pago, analice lo referente a la subrogación y al título ejecutivo complejo, en el sentido de tener en cuenta que aquella figura implica asumir los privilegios y seguridades del acreedor y que en este caso el título base de ejecución lo conforman las sentencias judiciales, los actos administrativos expedidos para el acatamiento de aquellas y las respectivas órdenes de pago, con las que se materializaron la cancelación total de la condena impuesta por parte de la tutelante. 39.

En ese orden de ideas, esta Sala accederá al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al haber incurrido el Tribunal accionado en defecto sustantivo, y en consecuencia, dejará sin efectos el proveído de 8 de julio de 2024 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que esa Corporación en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación de la presente decisión adopte una providencia en la que se concreten las directrices impartidas en las consideraciones de esta sentencia, consistentes en tener en cuenta la figura de la subrogación y la existencia de un título ejecutivo complejo. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- 40.

Lo anterior no implica que necesariamente se deba librar mandamiento de pago. De lo que se trata es de que el Tribunal aborde el estudio respectivo, considerando la normatividad relativa a la subrogación, y a partir de ello determine si con los documentos aportados por la ANI se puede establecer o no la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. […]”.

La impugnación 15. La E.S.E. Hospital Santa Catalina El Cairo – Valle del Cauca impugnó la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En ese orden de ideas expresó lo siguiente6: “[…] Como acaba de verificarse, dentro de las causales genéricas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, como en el caso que nos ocupa, está la que tiene que ver con el cumplimiento del requisito de subsidiaridad -que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable9 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo- y relevancia constitucional - que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico-. […]”.

“[…] Ciertamente, en punto del principio de subsidiaridad, es claro que la ANI cuenta con un mecanismo judicial tan idóneo, inclusive con mayor idoneidad y eficacia que la acción de tutela, esto es, el PROCESO EJECUTIVO teniendo como título para ese cobro forzado la Resolución número 2045 del 9 de diciembre de 2015 por la cual ordenó el pago al demandante dentro del proceso ordinario, de la cuota parte que le correspondía a la ESE.

No se comprenden las razones por las cuales la ANI, en cambio de acudir al referido tramite -proceso ejecutivo- contra la ESE a partir de esa resolución, toma el atajo de accionar por el sendero de la acción de Tutela, en clara trasgresión del principio de subsidiaridad. Es esa resolución, como atinadamente lo señalaron las entidades judiciales accionadas, la que tiene el merito de ser título ejecutivo en favor de la ANI contra la ESE, y no las sentencias de condena dentro del proceso de reparación directa, pues estas contienen una obligación, pero en favor de los demandantes.

El otro punto que impide a la justicia acometer el estudio de fondo de la acción de tutela de la referencia, es el tema que tiene que ver con la relevancia constitucional, pues, sin duda, estamos ante una tutela cuyo planteo central dice relación con temas meramente de contenido económico. […]”. […] “[…] Antes que sustentar como es que el asunto tiene relevancia constitucional, la ANI pretende utilizar esta acción de tutela para revivir discusiones de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.

La acción de tutela olvido el 6 Transcripción literal del texto. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- análisis que debe acometer una acción de tutela contra providencias judiciales, para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, tal como lo ha referido la Corte en la Sentencia SU 215 de 2022 […]”. […] “[…] Contrastados esos requisitos con el libelo genitor de la referencia, pronto se advierte que lejos, pero mu lejos esta la ANI, de demostrar la relevancia constitucional del asunto, pues su argumentación no va más allá de cuestionar y pretender corregir a los despachos judiciales accionados, en sus argumentos jurídicos, amen de que lo planteado es un asunto de mero contenido económico, que excluye la relevancia constitucional. […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 16. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19917, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20218 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20199, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 17. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 8 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- Problema jurídico 18.

Corresponde a la Sala establecer: si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 19. Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; v) análisis del caso concreto y finalmente las vi) conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 20. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena10, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 21.

Esta Sección adoptó11 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200512, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 22. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 23.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”13 que encaje en dichos parámetros. 24.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 12 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 26. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 27. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201415, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 15 Ut supra página 6. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [16]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [17]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [18].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [19].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos [16] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [17] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [18] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [19] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.

En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [20]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.

Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [21].

En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [22]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 28. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado23: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos [20] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [21] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [22] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 23 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- fundamentales.”24 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”25 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 29.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 24 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Ibidem. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- 30.

La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202226 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho 26 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 31. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 32.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional27 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, 27 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 33. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 34. Atendiendo a que, la Corte Constitucional28 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta 28 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 35. La actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartago - Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio: i) el Juzgado, al proferir el auto de 16 de octubre de 2020; y ii) el Tribunal, al proferir el auto de 8 de julio de 2024, en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 76147-33-33-001-2020-00156-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 36.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 37. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 38.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- 40.1. Copia digital del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 76147-33-33-001-2020-00156-01. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 39.

Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente29: “[…] De forma preliminar, se debe destacar que las decisiones judiciales vulneran los derechos constitucionales fundamentales de la ANI a gozar de la acción del acreedor en condiciones de igualdad, como garantía del acceso a la administración de justicia, y el debido proceso.

Adicionalmente, este asunto tiene un matiz constitucional más profundo: la protección del derecho a la reparación integral y oportuna de las víctimas. Pues, según el Consejo de Estado, la figura del pago total de la condena por un deudor solidario está diseñada para garantizar la protección de los derechos de las víctimas, porque el Estado debe garantizar la solvencia del deudor y hacer efectivo el derecho a la reparación integral.

De modo que la imposición injustificada de barreras judiciales para el ejercicio de la acción de quien ocupa la posición del acreedor inicial después de que ha pagado el total de la condena, crea un antecedente que impedirá que, en futuras ocasiones, la Entidad Pública se anime a pagar a las víctimas, de forma voluntaria y ágil, la totalidad del monto de las indemnizaciones.

Para la Sala el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por las autoridades judiciales accionadas y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez 29 Transcripción literal del texto. 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 41.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea la afectación de los derechos fundamentales indicados supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal, económico y probatorio el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 42.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 43.

La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- 44.

Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal, económica y probatoria; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 45. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de las autoridades judiciales accionadas, es decir, la actora acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal y probatorio concluido que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.

Si bien es cierto, la actora alega la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional, no se determina con su mera enunciación, sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 46. Los supuestos de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, enunciados por la actora, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso ejecutivo se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso, y se respetó el derecho de presentar y controvertir las pruebas allegadas.

Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional, no se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 47. En ese orden de ideas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal, económico y probatorio, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 48.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal, económico y probatorio.

Conclusiones de la Sala 49. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala revocará la sentencia de tutela de 11 de octubre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, en su lugar, declarará la improcedencia de la solicitud de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela de 11 de octubre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela que presentó la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04415-01 Actora: Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.