CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Bogotá D.C., marzo 1° de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 11001-03-15-000-2023-05257-01 Demandante: Víctor Manuel Agrono Arrechea y otros Demandada: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / DEFECTOS PROCEDIMENTAL, SUSTANTIVO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configuraron.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la impugnación presentada por los actores contra la sentencia del 24 de octubre de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado1. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 22 de septiembre de 2023, Víctor Manuel Agrono Arrechea y otros, a través de apoderado judicial, instauraron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.
Hechos relevantes El 31 de mayo de 2011, en ejercicio de la acción de grupo, los actores presentaron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y 1 Que ingresó para fallo el 19 de enero de 2024. 1 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) Crédito Público y del departamento del Cauca, para que fueran declarados administrativamente responsables por los perjuicios ocasionados como consecuencia del pago tardío y sin indexación de ajuste salarial correspondiente a los años de 2007 al 2011, al cual tenían derecho por su condición de servidores públicos, adscritos al departamento del Cauca.
La demanda fue admitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán mediante auto del 16 de junio de 2011. Posteriormente, a través de auto de 7 de octubre de 2011, la juez a cargo del despacho manifestó impedimento para conocer del asunto. La controversia fue remitida al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, cuya juez, mediante auto de 3 de noviembre de 2011, también se declaró impedida.
Por consiguiente, el asunto fue remitido al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán que, a través de la sentencia de 30 de mayo de 2019, declaró la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el pago tardío del reajuste salarial correspondiente a los años 2009, 2010 y 2011. El fallo fue apelado por las partes.
El apoderado de la parte demandante por la no inclusión de todos los actores en el proceso y por la falta de liquidación de los honorarios del abogado coordinador, correspondiente al 10% de la indemnización obtenida por los miembros de quienes no fueron representados judicialmente y frente a la declaratoria de caducidad respecto a los años 2007 y 2008.
El Magistrado de conocimiento, mediante auto de 25 de julio de 2019, declaró la falta de competencia del Tribunal y, a través de auto de 26 de agosto de 2019, el Magistrado que siguió en turno propuso conflicto negativo de competencias. Posteriormente, mediante auto de 24 de febrero de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió abstenerse de resolver el conflicto, al considerar que le correspondía a la Sala Plena del Tribunal Administrativo del 2 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) Cauca dirimir la controversia.
A través de auto de 10 de marzo de 2021, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Cauca resolvió el conflicto de competencias. Mediante sentencia de 2 de marzo de 2023, se revocó la sentencia de primera instancia al considerar que la acción de grupo resulta improcedente para la indexación y pago de intereses moratorios por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de empleados públicos. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que la autoridad judicial accionada, al momento de resolver el proceso, incurrió en un defecto procedimental, otorgó mayor relevancia a los aspectos procedimentales sobre lo sustancial del caso, aplicó una interpretación inconstitucional y desconoció lo consignado por el legislador en la Ley 472 de 1998 al limitar la acción de grupo y no realizar control de convencionalidad, lo que permite evidenciar que no existía, ni existe un mecanismo rápido, sencillo y efectivo para que los demandantes persiguieran la reparación de los perjuicios generados, lo que constituye un desconocimiento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Indicaron que se incurrió en una violación directa de la Constitución, por las mismas razones expuestas en el defecto procedimental; además, aseguraron que se vulneraron principios constitucionales como los de seguridad jurídica y confianza legítima al aplicar retroactivamente un precedente judicial cuya postura era desconocida al momento de presentación de la demanda.
Pusieron de presente que se incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, toda vez que, de manera errónea, aplicó un precedente del Consejo de Estado, cuando esa misma corporación y la Corte Constitucional advirtieron que ante un cambio de precedente judicial es deber del juzgador analizar si el nuevo precedente afecta derechos fundamentales o principios constitucionales como los de seguridad jurídica y confianza legítima. 3 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) 4.
La admisión y el trámite de la demanda 4.1 Mediante auto de 28 de septiembre de 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento del Cauca y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, como terceros interesados en el proceso. 4.2.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela o la negación de las pretensiones, porque la entidad judicial realizó las actuaciones correspondientes sin desconocer derecho fundamental alguno. Igualmente, realizó un recuento de lo resuelto en su instancia. 4.3. La Gobernación del Cauca invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva y afirmó estar de acuerdo con la decisión de 2 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Adicionalmente, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda. 4.4. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, porque los argumentos de la parte accionante resultan infundados al aseverar que se dio prevalencia a los aspectos procedimentales. Igualmente, tampoco se demostró que el fallador se haya alejado del precedente, pues de una u otra manera la solución del caso iba destinada a la revocatoria del fallo por parte del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán. Advirtió que los accionantes realizaron una indebida escogencia de la acción, porque la acción de grupo no es la adecuada para perseguir el reconocimiento de una indexación por pago tardío de incrementos salariales a servidores públicos.
Concluyó que no se demostró un daño antijurídico como consecuencia de no haber recibido el retroactivo del incremento salarial para cada vigencia entre 4 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) los años 2007 a 2011. 5.
La sentencia de primera instancia Mediante fallo del 24 de octubre de 2023, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado negó la solicitud de decreto y práctica de pruebas presentada por la parte demandante porque consideró que eran inconducentes. Además, negó el amparo solicitado, por cuanto no incurrió en vía de hecho por defecto procedimental, pues la decisión de revocar la providencia de primera instancia estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas y la jurisprudencia, lo que le permitió concluir que, por la naturaleza laboral de la pretensión, la acción de grupo no resultaba ser el mecanismo idóneo para acudir a la administración de justicia, toda vez que los accionantes debieron hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, indicó que la parte actora no desarrolló una suficiente carga argumentativa para sustentar la configuración de la vía de hecho por violación directa de la Constitución. Asimismo, consideró erróneo alegar que existió un desconocimiento del precedente, en la medida en que el Tribunal aplicó sobre el tema preciso de la indexación y pago de intereses de mora por el pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos, la tesis jurisprudencial vigente al momento de fallar, en la medida en que se trataba de una situación jurídica no consolidada. 6.
La impugnación La parte demandante sostuvo que, en relación con la negación del decreto y práctica de la prueba solicitada, consistente en múltiples fallos en otras acciones de grupo por hechos similares a los del fallo atacado en esta acción 5 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) de tutela, en las que se accedió a las pretensiones, la Sala no verificó que las pruebas solicitadas eran totalmente conducentes, útiles y pertinentes para este proceso, por cuanto servían para demostrar los elementos exigidos para que se configure la confianza legítima.
En relación con los argumentos por medio de los cuales se indicó que el fallo del Tribunal no incurrió en los defectos alegados, los demandantes indicaron su desacuerdo, porque en dicha sentencia no hubo ningún análisis, ni fáctico, ni probatorio, pues sencillamente se procedió a aplicar irreflexivamente una sentencia de unificación que se expidió luego de 10 años de iniciado el proceso en la que se determinó que era improcedente acudir a la acción de grupo para perseguir lo pretendido por los accionantes.
Indicó que se aplicó una interpretación que es contraria a la Constitución, pues la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado -que fundamentó la sentencia objeto de tutela- impuso una limitación a una acción constitucional como lo es la acción de grupo, cuando ni el constituyente ni el legislador colombiano la han contemplado, al punto que el Consejo de Estado expidió un auto de unificación del 17 de mayo de 2023, en el cual se determinó que en vigencia del CPACA, la acción de grupo es totalmente procedente en asuntos laborales, acudiendo precisamente a que no hay lugar a interpretaciones restrictivas de la acción de grupo por mandato de la Constitución. Finalmente, reiteró que el Tribunal accionado desconoció los fallos proferidos por la Corte Constitucional y dejó de efectuar el análisis que se imponía realizar, pues para decidir el asunto tan solo acogió el fallo de unificación del año 2021 del Consejo de Estado y pasó inadvertida la jurisprudencia constitucional que impone efectuar un análisis sobre la posible afectación de los derechos fundamentales de los demandantes, pues precisamente el cambio de precedente judicial efectuado por el Consejo de Estado había recaído sobre un aspecto procesal que ameritaba un análisis de fondo. 6 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) II.
C O N S I D E R A C I O N E S Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala pasará a verificar si se cometieron o no las irregularidades alegadas por la parte actora, al proferirse la providencia del 2 de marzo de 2023, mediante la cual Tribunal Administrativo del Cauca revocó la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La Subsección advierte que confirmará la decisión del 24 de octubre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues, contrario a lo alegado por la parte actora, no se encuentran configurados los defectos alegados. En relación con la negación del decreto y la práctica de unas pruebas por parte de la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, esta Subsección observa que se trata de fallos proferidos en otras acciones de grupo por hechos similares a los del fallo hoy cuestionado; sin embargo, no resulta pertinente su decreto, por cuanto se trata de sentencias correspondientes a años anteriores al fallo de unificación del Consejo de Estado del 13 de julio de 20212 -aplicable a la fecha en la que se profirió el fallo atacado por este mecanismo- que determinó que la acción de grupo no resultaba procedente para solicitar el cumplimiento de obligaciones laborales y porque, en suma, son decisiones a las que esta Corporación podría acceder directamente en caso de ser necesarios.
En relación con los defectos invocados, la Sala encuentra que la providencia del 2 de marzo de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la sentencia primera instancia, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, tuvo como fundamento los siguientes argumentos (trascripción literal, incluidos posibles errores): (…) Siendo esto así, conforme la jurisprudencia de unificación atrás señalada que resuelve tema similar, el juez natural para conocer las controversias en las que se exige la indexación e intereses de mora por 2 Sentencia de 13 de julio de 2021, Magistrado Ponente: William Hernández Gómez, Expediente: 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU) 7 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos es el juez laboral de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo resulta improcedente para lo demandado por la parte actora, dada la naturaleza de las pretensiones; pues en la sentencia de unificación se determinó, que la regla allí dispuesta debe aplicarse de manera retroactiva a todos los casos pendientes de discusión, tanto en vía administrativa como en vía judicial.
Ahora, para el Ministerio Público, esta sentencia de unificación no debe observarse para resolver el recurso de alzada, teniendo en cuenta que el proceso lleva más de 10 años, en los cuales los accionantes veían una expectativa de que su causa fuera resuelta conforme los diferentes fallos y pronunciamientos jurisprudenciales en los que resultaba procedente la acción de grupo para reclamar indemnización por el daño causado, de manera que en aras de la seguridad jurídica debe estudiarse de fondo el asunto.
Contrario a lo argumentado por el Ministerio Público, para este Tribunal lo dispuesto en la sentencia de unificación no contraría los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, porque no es que a raíz de esa sentencia se haya analizado y considerado la improcedencia del medio de control para los fines perseguidos con esta demanda, pues la unificación deviene precisamente por los diferentes criterios que no han sido uniformes, tanto a nivel de los Jueces y Tribunales como del mismo Consejo de Estado.
A pesar de que en unas oportunidades el Consejo de Estado consideró la acción de grupo viable para solicitar la indemnización patrimonial y extrapatrimonial derivadas por el no pago de una acreencia laboral, también se tiene pronunciamientos en los que se destaca que la acción de grupo es esencialmente indemnizatoria, porque con ella se persigue el resarcimiento de los perjuicios individualmente sufridos por los actores; pero en cuanto a los derechos laborales, enfatiza que estos no tienen una naturaleza indemnizatoria, sino retributiva, lo cual no guarda consonancia con la finalidad de la acción de grupo siendo entonces improcedente para reclamar tales derechos.
Precisamente, la sentencia de unificación estudia el caso de unos servidores públicos de la gobernación de Antioquia que reclaman por el perjuicio causado como consecuencia de haberles cancelado tardíamente los reajustes salariales de los años 2003 a 2006, sin que el monto pagado por ese concepto se hubiera indexado; y no se consideró por el Consejo de Estado que, por el hecho de que existía disparidad de criterios, frente esos demandantes en particular ni en los casos en trámite, el tratamiento fuera diferente o excepcional, sino que por seguridad jurídica es que se adopta este criterio para evitar que frente a unos demandantes se acceda a las pretensiones y frente a otros no. Además, debe hacer claridad este juzgador, que no es que por el hecho de que en primera instancia se accedió a las pretensiones, al Tribunal le corresponda simplemente confirmar la decisión bajo la consideración del tiempo que duró el trámite del proceso o la expectativa de los demandantes; pues siendo parte del derecho de defensa la impugnación de la decisión de primer grado, se instituye la finalidad de la segunda instancia como un derecho sustancial, que permite que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, para ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales y es precisamente y bajo estas premisas 8 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) que el presente asunto debe ser valorado bajo la óptica del precedente aplicable.
En consecuencia, la sentencia de primera instancia se revocará para efectos de negar las pretensiones de la demanda, toda vez que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, incoado por la parte actora, no es el indicado para tramitar pretensiones relativas a la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales como empleados públicos.”.
(Sic) De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro que el Tribunal accionado, con fundamento en el precedente jurisprudencial, concretamente la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021 del Consejo de Estado, vigente al momento de proferir su fallo -2 de marzo de 2023-, precisó que el medio de control para solicitar la indexación e intereses de mora en el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos es el de nulidad y restablecimiento del derecho, como consecuencia, revocó el fallo de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones.
A pesar de los argumentos expuestos por los actores relativos a la aplicación de dicho fallo a un proceso que había iniciado 10 años atrás, afectando la confianza legítima y la seguridad jurídica, la Subsección considera pertinente aclarar que, en cuanto a los efectos de las sentencias de unificación en el tiempo, tanto el Consejo de Estado3 como la Corte Constitucional4 han indicado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales tienen efectos retrospectivos y, por ende, se aplican a todos los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa.
En efecto, en múltiples fallos5, se ha señalado que los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, argumento que descarta la vulneración 5 Ver, entre otros, los siguientes fallos de tutela: (i) sentencia del 1° de octubre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-05479-00, Sección Tercera del Consejo de Estado, Subsección C;
(ii) sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-07060-00, Sección Cuarta del Consejo de Estado; (iii) sentencia del 24 de mayo de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-07060-00, Sección Cuarta del Consejo de Estado; (iii) sentencia del 24 de mayo de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-02039-00, Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B. 4 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia T-044 del 14 de febrero de 2022, M.P: Paola Andrea Meneses Mosquera, exp: T-8.263.898. 3 Al respecto, se pueden consultar las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Subsección A, auto del 30 de julio de 2021, exp: 66.941 y ii) Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2021-01372-00 (AC), entre otras. 9 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) de derechos fundamentales en aquellas controversias en las que, como esta, se alega el desconocimiento del precedente por no tener en cuenta la jurisprudencia imperante al momento de la presentación de la demanda o del fallo de primera instancia6.
Como consecuencia, se observa que la autoridad judicial accionada acató el precedente aplicable y, con base en él, concluyó que la acción de grupo no era la adecuada para resolver las controversias en las que se exige la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos. Adicionalmente, si bien los demandantes en su recurso de apelación indicaron que la postura fue “corregida” por esta Corporación mediante auto de unificación del 17 de mayo de 2023, en el cual se determinó que en vigencia del CPACA la acción de grupo es totalmente procedente en asuntos laborales, lo cierto es que se trata de un auto proferido con posterioridad a la fecha en la cual se profirió el fallo del Tribunal -2 de marzo de 2023-.
Con base en lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto negó el amparo solicitado, toda vez que la sentencia cuestionada devino de un análisis con una carga argumentativa válida y completamente razonable, con base en el precedente jurisprudencial aplicable al momento de resolver el asunto, todo ello, además, en virtud de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de las pruebas. 6 La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido: “Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, para la Sala la providencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) no incurrió en un desconocimiento de la jurisprudencia unificada de esta Corporación. Por el contrario, el Tribunal aplicó la regla de unificación vigente y aplicable al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, analizando la antijuridicidad del daño para encontrar acreditada la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad.
Adicionalmente, debe indicarse que no resultan de recibo los argumentos de la parte actora dirigidos a afirmar que debió aplicarse la tesis prevista en la sentencia de diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), radicado 23.354, por ser esa la vigente al momento de presentar la demanda, pues, como lo ha indicado el Consejo de Estado, por regla general y salvo que de manera expresa se disponga lo contrario, los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, a efectos de salvaguardar valores superiores como la igualdad, la seguridad jurídica y la aplicación uniforme e inmediata del derecho” (sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente No. 66.535, M.P. Nicolás Yepes Corrales). 10 Radicación número: 110010315000202305257-01 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea Accionado: Tribunal Administrativo del Valle Referencia: Acción de tutela (impugnación) Finalmente, para la Sala es claro que los actores, a través de la demanda de tutela bajo el argumento de un fallo en el que supuestamente se incurrió en una serie de defectos, busca obtener una decisión en el cual el juez analice su caso desde su argumento, y no como se hizo, lo cual resulta improcedente, pues desborda el mecanismo; además, se trata de apreciaciones de la parte que buscan convertirlo en una instancia adicional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de octubre de 2023, proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 11