CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Expediente N° 25000-23-42-000-2014-00879-02 Número interno: 0489 - 2020 Demandante: Sandra Patricia Ramírez Montes Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Sandra Patricia Ramírez Montes en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, presentada el día 6 de marzo de 2014 y subsanada el 27 de julio de 2017, tendiente a declarar la nulidad del Oficio Radicado Nº 20133100003661 del 22 de enero de 2013 (notificado el 2 de abril de 2013) y la Resolución Nº 2-1704 del 24 de mayo de 2013 (notificada el 16 de agosto de 2013), que negaron y confirmaron, respectivamente, la petición de la actora formulada por escrito el día 14 de noviembre de 2012.
La demanda también solicitó, a título de restablecimiento del derecho: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN que proceda reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, de conformidad con los Decretos 610 de 1998 y 1239 del mismo año, teniendo en cuenta que su remuneración debía ser equivalente al l ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto reciben los magistrados de Alta Corte, incluida “LA PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS”, teniendo en cuenta que la actora trabajó durante los siguientes períodos: desde el 28 de septiembre de 2004, hasta el 30 de agosto de 2006, como Fiscal ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial y desde el 1 de septiembre de 2006, hasta el 14 de junio de 2011, como Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia… Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN a cancelar a mi poderdante en la misma proporción, prima especial de servicios desde la fecha de su vinculación… La demanda también pide actualizar las sumas adeudadas, de acuerdo con el índice de precios al consumidor; reconocer y pagar intereses comerciales; dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo con los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca), contenido en la Ley 1437 de 2011; y (v) condenar en costas a la parte demandada.
La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 13 de febrero de 2014. La contestación de la demanda La Fiscalía contesta la demanda y se opone a las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó en cumplimiento de la normatividad vigente.
Agrega que la Fiscalía General de la Nación, a partir del día 27 de enero de 2012 y en adelante, ha cancelado el valor correspondiente a lo determinado en el Decreto 610 de 1998, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1102 de 2012, que acató la sentencia del Consejo de Estado que declaró nulo el Decreto 4040 de 2004.
Por último, propone la excepción genérica. Los anteriores argumentos los reiteró la Fiscalía al momento de presentar su alegato de conclusión. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, a través de sentencia del 31 de julio de 2019, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó:
TERCERO: CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a la demandante SANDRA PATRICIA RAMÍREZ MONTES… el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998), de lo que por todo concepto devengan como salario los Magistrados de las Altas Cortes, incluyendo la prima de servicio… desde el 5 de octubre de 2004 hasta la fecha en que funge o fungió en el cargo… Haciéndose la salvedad, que en el hipotético caso que la demandante hubiese recibido algún pago por concepto del derecho contenido en el extinto Decreto 4040, de 2004, deberá ser descontado de la suma que le corresponda por la condena impuesta en esta sentencia. También se ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca) y se abstuvo de condenar en costas.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, pero añadió que “opera la PRESCRIPCIÓN… teniendo en cuenta que elevó la respectiva solicitud el 14 de noviembre de 2012”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. Se admitió el recurso de anulación, se ordenó por Auto dar traslado para alegar de conclusión y ambas partes presentaron sendos escritos, que en uno y otro caso reiteraron los argumentos de los escritos anteriores.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a las siguientes tres preguntas: ¿Tendría derecho Sandra Patricia Ramírez Montes al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? En caso afirmativo, ¿desde cuándo? ¿Ha operado la caducidad en el caso concreto? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Sandra Patricia Ramírez Montes: Que desde el día 28 de septiembre de 2004 hasta el 30 de agosto de 2006 trabajó como Fiscal ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial.
Que desde el día 1º de septiembre de 2006 hasta el 14 de junio de 2011 trabajó como Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia. Que percibe o percibía como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el día 14 de noviembre de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Que el acto administrativo que agotó la vía gubernativa, o sea la Resolución Nº 2-1704 del 24 de mayo de 2013, fue notificada el 16 de agosto de 2013, como consta en los folios 88 y 102 del expediente.
Que el día 9 de diciembre de 2013 solicitó la conciliación extra judicial ante la Procuraduría General de la Nación, como consta en el folio 86 del expediente. Que el día 13 de febrero de 2014 se declaró fallida la conciliación y se agotó el requisito de procedibilidad de la acción contenciosa, según consta en el folio 87 del expediente. Que el día 6 de marzo de 2014 presentó la demanda contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho, de que trata el artículo 138 del Cpaca, según consta en el folio 97 del expediente.
Que desde el día 27 de enero de 2012 y en adelante la Fiscalía le ha cancelado el valor correspondiente a lo determinado en el Decreto 610 de 1998, de conformidad con Decreto 1102 de 2012. A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: En cuanto a la primera pregunta, Sandra Patricia Ramírez Montes tendría ciertamente derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, en su calidad de Fiscal Delegado ante Tribunal Superior del Distrito Judicial y de Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia. Se recuerda que un Fiscal tiene el mismo régimen salarial y prestacional del juez o magistrado ante el cual ejerce sus labores.
En cuanto a la segunda pregunta, Sandra Patricia Ramírez Montes tendría hipotéticamente derecho a que se le pagase la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, en las fechas y porcentajes que se indican a continuación: Desde el día 4 de diciembre de 2004 (fecha de inicio de la vigencia del Decreto 4040) hasta el 30 de agosto de 2006, período en el que se desempeñó como Fiscal ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial: el 80% de lo que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte.
Si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 14 de noviembre de 2012, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el 14 de noviembre de 2009, para este año 2009 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada. Desde el día 1º de septiembre de 2006 hasta el 26 de enero de 2012, período en el que se desempeñó como Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia: el 100% de lo que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte.
Se señala de paso que la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, reconocida en el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, no era necesario reconocerla de nuevo y por aparte, en la medida en que ella ya estaba incluida en el 80% de los ingresos que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte, el cual a su vez tiene derecho a recibir el 100% de lo que por todo concepto recibe un congresista de la República, incluido el auxilio de cesantía. En cuanto a la tercera pregunta, se responde que en este caso ha operado la caducidad, de suerte que la demanda fue extemporánea.
En efecto, el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del Cpaca dispone que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente” a la notificación del acto administrativo. Ahora bien, en el caso concreto se tiene lo siguiente: El acto administrativo que agotó la vía gubernativa, expedido el 24 de mayo de 2013, fue notificado el día 16 de agosto de 2013, o sea que al día siguiente empezó a contar el término de 4 meses para presentar la demanda.
La solicitud de conciliación extrajudicial, que interrumpe el conteo de los 4 meses, se presentó el día 9 de diciembre de 2013, o sea que hasta ahí iban 3 meses y 21 días (faltaban apenas 9 días para la caducidad). Esa conciliación se declaró fallida el 13 de febrero de 2014, o sea que a partir del día siguiente se reanudaba el conteo de la caducidad (que se vencía el 22 de febrero).
La demanda se presentó el día 6 de marzo de 2014, o sea 14 días después de vencido el plazo de 4 meses que otorga la ley. Expresado en otras palabras, la demanda se presentó a los 4 meses y 14 después de notificado el acto que agotaba la vía gubernativa. En esas condiciones, la demanda es extemporánea. De hecho, el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 señala que “se rechazará la demanda… cuando hubiere operado la caducidad”.
El fallo de primera instancia no advirtió esta situación, motivo por el cual se procederá a revocar la sentencia de primera instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 31 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso iniciado por Sandra Patricia Ramírez Montes en contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en esta sentencia, y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - NO CONDENAR en costas. TERCER.- Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente AUSENTE CON EXCUSA HENRY JOYA PINEDA PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA