Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: REVISIÓN EVENTUAL Radicación: 27001-33-33-001-2009-00224-01 Demandantes: CRISTÓBAL MENA CÓRDOBA Y OTROS Demandados: MUNICIPIO DE RÍO QUITO Y OTROS Tema: Mecanismo de revisión eventual acción de grupo – auto que resuelve no seleccionar para unificación La Sala resuelve las solicitudes de revisión eventual que la Agencia Nacional de Minería (ANM), la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentaron respecto de la sentencia del 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó que confirmó la providencia de 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, en el proceso de acción de grupo con radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda A través de apoderado, el señor Cristóbal Mena Córdoba y otros habitantes del municipio de Río Quito1 ejercieron la acción de grupo2 contra la Nación – Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial [hoy Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Ambiente y Desarrollo Sostenible], el 1 Departamento de Chocó. 2 La demanda se presentó el 4 de abril de 2009 según la información de SAMAI del trámite en primera instancia radicación n.º 27001-33-31-001-2009-00224-00, los demandantes fueron 23 personas, según se indicó en auto 12 de mayo de 2009 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó. En auto de 21 de septiembre de 2009, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó acumuló el anterior trámite al identificado con la radicación n.º 27001-33-33-003-2009-00288-00, por tener iguales supuestos fácticos y jurídicos, que se resumen en esta providencia. El grupo de accionantes de ese asunto es de 1199 demandantes, según se indicó en la diligencia de conciliación judicial, de que trata el artículo 61 de la Ley 472 de 1998, convocada en auto de 11 de julio de 2012 y que el Juzgado llevó a cabo el 9 de agosto de 2012.

En todo caso, en la sentencia de segunda instancia de 27 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Chocó precisó que «el juez de primera instancia aceptó a […] 1381 personas como beneficiarias del fallo, porque se hicieron parte dentro del proceso», lo anterior a partir del «[c]ertificado de vecindad en donde se da cuenta que 1381 personas son habitantes de dicho ente territorial», prueba que se requirió al municipio de Río Quito, en auto de 1.º de julio de 2014 «solicitar informes o documentos, a la inspección de Policía, Personería y alcaldía del Municipio de Río Quito sobre si las personas indicadas en las demandas tienen su domicilio o no en esa municipalidad».

El expediente físico se encuentra digitalizado y fue incorporado en el índice 20 al SAMAI, del trámite de segunda instancia, por parte de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de Río Quito, la Corporación Autónoma Regional del Chocó (CODECHOCÓ) y el Instituto Colombiano de Geología y Minería [hoy Agencia Nacional de Minería (ANM)].

Lo anterior, para que el juez competente: (1) Ordenara cesar la actividad minera que se realiza en la cuenca del Río Quito. (2) Ordenara a las entidades accionadas que adoptaran las medidas necesarias a fin de reestablecer ambientalmente la cuenca del Río Quito. (3) Reconociera indemnización colectiva por los perjuicios materiales e inmateriales causados por los diversos efectos ambientales adversos, derivados de la minería en la zona.

(4) Igualmente, a título indemnizatorio, solicitaron que se les reconociera individualmente: (i) perjuicios materiales por daño emergente, el valor de $225.000.000 o las sumas que resultaran probadas por la pérdida de sus inmuebles (casas, fincas y terrenos); por lucro cesante, el valor de $50.000, diarios, desde el 1.º de enero de 2007 y (ii) perjuicios inmateriales por daño moral, 100 SMLMV, y por daño a la vida de relación, 200 SMLMV.

Las demandas se fundamentaron en los siguientes hechos relevantes: Los accionantes manifestaron pertenecer a la comunidad afrodescendiente que habita en la cuenca del Río Quito3 y que se encuentra conformada por 8 corregimientos4, cuyas aguas y selva virgen se caracterizaron por tener diversas especies silvestres5 y productos agrícolas6.

Sin embargo, indicaron que «27 dragas de maquinaria pesada se tomaron el cauce del Río Quito, a fin de explotar cuanto mineral precioso se encontrara en su lecho». A raíz de la explotación minera, el grupo demandante señaló que (i) se desvió el cauce del Río Quito; (ii) se agudizó el desbordamiento y sedimentación en los corregimientos ubicados sobre las riberas del mismo y, con ello, se destruyeron y afectaron sus viviendas;

(iii) se contaminó el recurso hídrico con «mercurio y otros químicos»; (iv) se extinguieron diversas especies naturales; (v) el agua no puede ser utilizada por la población; (vi) se perdieron los cultivos; 3 Para acreditar su dicho los accionantes aportaron: (i) la Resolución 02724 de 27 de diciembre de 2001, «título colectivo ancestral de comunidades negras, expedido por el INCODER (INCORA)», (ii) la constancia de pertenencia al municipio de Río Quito, suscrita por el Consejo Comunitario Mayor de Paimadó, (iii) la certificación de constitución del Consejo Comunitario de Paimadó- municipio de Río Quito, (iv) la certificación de pertenencia al Consejo Comunitario de Villa Conto - municipio de Río Quito y (v) las certificaciones de dominio y posesión suscrita por el representante legal del Consejo Comunitario de San Isidro - Río Quito, dicha documental se tuvo como prueba por el juez de primera instancia. 4 Cuyos nombres son: San isidro, Paimadó, Villa Conto, Antadó la Punta, Boca de Paimadó, Chiguarandó, Tuadó, Puerto Juan, La Loma Pueblo Nuevo y la Soledad. 5 Entre otras, indicaron «guagua, tatabro, saíno, venados, armadillos». 6 Entre otros, mencionaron «madereras, cosechas de Arroz, Plátano, Borojó, Chontaduro, Yuca, cacao, maíz, y otros productos agrícolas de pan coger, los cuales eran vendidos en la plaza de mercado de la ciudad de Quibdó».

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (vii) se privó del consumo diario alimentario y del comercio de la pesca y productos agrícolas;

(viii) se deterioró la salud de los habitantes toda vez que presentan diversas enfermedades; y (ix) no se puede navegar en la fuente hídrica que es la principal vía de tránsito en la zona. Por otra parte, los actores manifestaron que soportaron «… una profunda afección moral ocasionada por la angustia, tristeza, dolor y rabia, generada por la pérdida de medios de subsistencia, al quedarse sin lo mínimo para satisfacer sus necesidades diarias y las de sus familias; mirando con impotencia la destrucción de sus paisajes y parajes naturales, la pérdida de sus viviendas y cultivos».

Lo anterior fue atribuido al «comportamiento humano indolente e insensible llevado a cabo por los propietarios de las dragas, quienes solo se han interesado por el saqueo de los recursos mineros, sin importarles para nada el sufrimiento de la comunidad a causa de la explotación minera irracional e inmisericorde que realizan, de la cual han sido cómplices por su omisión las entidades demandadas».

En suma, el grupo de demandantes argumentó que las autoridades accionadas incurrieron en falla del servicio, por acción, al permitir la masiva y mecanizada explotación minera en la zona y, por omisión, al no tomar medidas eficaces, en ejercicio de sus funciones como órganos de vigilancia y control en materia ambiental para prevenir, erradicar y fiscalizar la actividad de explotación en el territorio y asumir una actitud negligente frente a la incalculable destrucción natural en la cuenca del Río Quito. 2.

Sentencia de primera instancia En sentencia de 3 de marzo de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó declaró no probada excepción de mérito alguna y en especial la de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; declaró administrativa y patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por omisión, por los daños ambientales y ecológicos causados a la cuenca del Río Quito, producto de la minería ilegal.

En consecuencia, las condenó a pagar «al Fondo para la protección de los derechos e intereses colectivos, administrado en los términos de ley, por el Defensor del Pueblo», como indemnización colectiva, por concepto de daños inmateriales la suma de treinta (30) SMMLV y materiales la equivalente a veinte (20) SMMLV para 7.005 personas que estimó que llegarían a integrar el grupo de potenciales afectados y que dicha cifra comprendía a los demandantes, quienes deberían acreditar ante el defensor del Pueblo, con prueba idónea, su pertenencia al grupo.

Asimismo, condenó en costas a las accionadas, dispuso diversas medidas de justicia restaurativa y garantías de no repetición, con el fin de que se ordenara Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cese inmediato, y definitivo de la explotación minera ilegal en la cuenca del Río Quito y que se adoptaran las medidas y acciones eficaces para restablecer la vida, el paisaje, el ecosistema y el cauce de la fuente hídrica.

Finalmente, exhortó al Gobierno nacional para que, a través de un documento CONPES, manejara en forma integral la problemática de la minería ilegal en la zona. La indemnización colectiva se efectuó en virtud del principio de equidad y con fundamento en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, «aun cuando los demandantes no probaron con suficiencia su monto».

Lo anterior, dado que era indudable la contaminación del agua del Río Quito, los cambios del entorno sociocultural de las comunidades y el daño antijurídico causado a los habitantes de la cuenca, de acuerdo con lo probado en el proceso. En resumen, la primera instancia concluyó que la actividad minera ilegal en la fuente hídrica, sin que las entidades demandadas ejercieran el control y vigilancia a su cargo, conllevaba su responsabilidad y la obligación de indemnizar colectivamente a la población. 3.

Impugnaciones La ANM y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible recurrieron la decisión del a quo. En resumen, alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta que dentro de sus funciones no están las de tomar medidas frente a la explotación minera ilegal, sino que corresponde a las autoridades territoriales accionadas y reprocharon que la decisión de segunda instancia incurrió en defecto fáctico porque: (i) Se valoró inadecuadamente la prueba aportada por el alcalde del municipio de Río Quito, esto es, el certificado de vecindad, en donde consta que «1381 personas» son las que habitan en dicho ente territorial y no las 7.005 que determinó la decisión que conforman el grupo de afectados, por lo que repararon sobre la legitimación en la causa por activa.

(ii) No se demostró el daño material y moral individual de cada una de las 7.005 personas que, según la condena, se determinó que habitan la zona. (iii) No tuvo en cuenta que la población participó en las actividades de explotación minera ilegal, motivo por el cual, no se acreditó el nexo causal, ni la responsabilidad endilgada a las accionadas por la supuesta omisión en el deber de vigilancia y control.

(iv) Debió declarar la concurrencia de culpas pues, si bien existió un daño ambiental, fue generado por el hecho de terceros. Además, sostuvieron que los propios accionantes se beneficiaron de la explotación minera ilegal. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Fallo de segunda instancia Previo a exponer la decisión objeto de las solicitudes de revisión eventual que atañen al presente trámite, resulta necesario mencionar los siguientes antecedentes: 4.1. Decisión judicial de 27 de enero de 2017 El Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primer grado. En relación con los cargos que alegaron las impugnantes sobre la falta de legitimación en la causa por activa, el hecho de un tercero, la inexistencia de nexo causal, la falta de prueba de los daños y la concurrencia de culpas, el ad quem indicó que eran excepciones de mérito que no fueron objeto de debate en la primera instancia, eran argumentos nuevos que no se plantearon en la contestación de la demanda y, por tanto, no abordó su estudio.

A juicio del Tribunal, la explotación minera llevada a cabo en el Río Quito no estuvo sometida a un plan de manejo ambiental y, respecto de la actividad ilegal que era del conocimiento de las apelantes, no se tomaron medidas efectivas interinstitucionales para evitar el desastre que originó efectos negativos, tanto en los ecosistemas como en los derechos individuales de las comunidades étnicas residentes en el municipio.

Concluyó que era dable imputar responsabilidad al extremo pasivo, en la medida en que el daño ambiental por la minería ilegal en el Río Quito fue consecuencia de la desatención de las competencias legales, consideración con la que se despachó la falta de legitimación alegada. 4.2. Solicitud de revisión eventual de la sentencia de 27 de enero de 2017 Concomitantemente, la ANDJE y la ANM presentaron solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida en el 2017 por parte del tribunal.

Sin embargo, en providencia de 9 de mayo de 2019, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación decidió «NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 27 de enero de 2017», dicho trámite se adelantó con el radicado n.º 27001-23-31-001-2009- 00224-01, MP. Ramiro Pazos Guerrero. 4.3.

Tutela contra la providencia judicial de acción de grupo emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó La ANM y la ANDJE [en defensa de los intereses del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible] acudieron a la acción de tutela contra providencia judicial, para solicitar la protección del derecho al debido proceso, alegaron que la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en los siguientes defectos: (i) procedimental absoluto;

(ii) decisión sin motivación; (iii) sustantivo; Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) fáctico; (v) violación directa de la Constitución Política y (vi) desconocimiento del precedente.

En sentencia de 9 de septiembre de 20217, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado concedió el amparo al derecho fundamental invocado. En consecuencia, se dejó sin efectos el fallo de 27 de enero de 2017 del Tribunal Administrativo del Chocó y se le ordenó que «profiera un nuevo fallo, dentro de la acción de grupo […] en el que analice todos y cada uno de los argumentos planteados en los recursos de apelación por la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible».

Asimismo, precisó lo siguiente: En la decisión que habrá de sustituir a la que fue materia del reproche constitucional, el Tribunal deberá ocuparse exhaustivamente de los criterios necesarios para la conformación del grupo, en atención a que los perfiles del caso imponen examinar el posible efecto sobre todas las comunidades ribereñas río abajo y los derechos de las futuras generaciones.

Igualmente, el pronunciamiento esperado deberá decidir expresamente sobre los criterios y requisitos para la pertenencia al grupo, el daño individual que se dice afectó a las víctimas, así como la contribución de la víctima al daño. De la misma manera, el análisis del sentenciador de segunda instancia, deberá comprender el estudio preciso sobre el daño individual padecido y la relación de causalidad con los hechos atribuidos a las demandadas.

La certeza del daño, constitutiva de la impugnación, deberá recibir especial atención del juzgador de segunda instancia. En síntesis, el juez de tutela explicó que los argumentos referentes al hecho de un tercero, la inexistencia de omisión por parte de las condenadas y de pruebas del daño individualizado, así como el de concurrencia de culpas, fueron planteados ampliamente en los recursos de apelación. Sin embargo, una vez el Tribunal Administrativo del Chocó abordó el estudio del asunto los excluyó expresamente por considerar, de manera errada, que no se podían plantear si no se habían formulado previamente como excepciones de mérito en el momento de contestar la demanda.

A juicio del juez de tutela, en el fallo de grupo de segunda instancia se incurrió en defecto procedimental absoluto al desconocer que, según el artículo 282 del Código General del Proceso (CGP), aplicable a los trámites de las acciones de grupo, si alguno de los hechos planteados constituye una excepción, corresponde al juez pronunciarse y declararla en cualquier etapa del proceso, inclusive de oficio, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa que deben alegarse en la contestación de la demanda.

Por tanto, como la autoridad judicial no abordó el estudio de los mencionados asuntos, transgredió la garantía constitucional invocada. La decisión de primera instancia fue 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-04839-00 - 11001-03-15-000-2019-04968-00 (acumulados), MP.

José Roberto Sáchica Méndez. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmada por la Subsección B de la Sección Tercera en sentencia de 2 de mayo de 20228. 4.4.

Sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó en cumplimiento de la orden del juez de tutela El 27 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó dictó decisión de segunda instancia en la acción de grupo, en cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela. En el nuevo fallo se confirmó9 la sentencia de 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó que declaró administrativa y patrimonialmente responsables a las entidades demandadas, por los daños ambientales causados a la cuenca del Río Quito10.

Como problema jurídico a resolver, se planteó que consistía en determinar si estaba acreditado el daño antijurídico atribuible a las entidades demandadas 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, MP. Fredy Ibarra Martínez. 9 Para mayor claridad, la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia fue la siguiente: «PRIMERO: ACÁTASE por medio de este proveído lo dispuesto por el Honorable Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera- Subsección A, en la sentencia de tutela del nueve de septiembre de dos mil veintiuno (2021), confirmada mediante sentencia dos (2) de mayo de dos mil veintidós (2022), proferida por la Sección Tercera- Subsección B, de la misma Corporación, que amparó los derechos fundamentales alegados como vulnerados por este Tribunal.

SEGUNDO: DENIÉGUESE LA NULIDAD planteada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DENIÉGUENSE las excepciones de mérito planteadas por las entidades demandadas en sus escritos de apelación, esto es, falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero, inexistencia de la omisión e inexistencia de prueba del daño y concurrencia de culpa, lo anterior, de conformidad a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: CONFIRMAR en todas sus partes la sentencia No. 024 del 3 de marzo de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, dentro del proceso promovido por CRISTOBAL MENA C Y OTROS contra El Municipio del Río Quito y Otros, que accedió a las súplicas de la demanda.

QUINTO: CONDENESE EN COSTAS de segunda instancia a las entidades demandadas Agencia Nacional de Minería y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en suma equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

SEXTO: Ejecutoriada está providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen, archívese el expediente y cancélese su radicación.

SÉPTIMO: INFÓRMESE esta decisión al H. Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A y ENVÍESE copia de esta providencia a la H. Corte Constitucional, donde debe estar surtiéndose la eventual revisión de la Acción de Tutela radicada bajo el número: 11001-03-15-000-2019-04839-00, 11001-03-15- 000-2019-04968-00 (Acumulados) Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otro, Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro» [se transcribe tal cual incluso con posibles errores]. 10 El municipio de Río Quito apeló la decisión de 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó. Sin embargo, el profesional del derecho que indicó representar al municipio no aportó poder conforme las previsiones del artículo 74 del CGP.

Por tanto, pese a que la autoridad judicial de segunda instancia requirió sanear la irregularidad y, con ello, tener por acreditada en debida forma la representación judicial del ente territorial, dicho defecto no fue corregido y, en consecuencia, no se tomaron en cuenta los argumentos del escrito presentado. A su turno, CODECHOCÓ y la ANDJE, también impugnaron la sentencia de primera instancia. No obstante, sus memoriales fueron radicados extemporáneamente y, en consecuencia, sus argumentos no fueron abordados por parte del Tribunal.

Asimismo, la ANDJE propuso incidente de nulidad por falta de competencia del juez de primera instancia para tramitar la acción de grupo, acorde con lo dispuesto en el artículo 152, numeral 16, del CPACA. Sin embargo, en la sentencia objeto de revisión no se decretó la nulidad porque la solicitud fue presentada en fecha posterior a la adopción de la sentencia de primera instancia y la admisión de los recursos presentados contra ella y, en todo caso, la entidad se basó en normativa no aplicable al asunto, dado que el proceso inició en el año 2009, es decir, en vigencia el Código Contencioso Administrativo (CCA), en cuyo artículo 51 previo que las acciones de grupo serían de conocimiento, en primera instancia, por los jueces administrativos.

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por su presunta omisión en el ejercicio de sus competencias misionales tendientes a impedir la contaminación y deterioro ambiental en la cuenca del Río Quito; si de acreditarse ese hecho, había lugar a ordenar indemnización en favor de las víctimas que demostraran tal condición o si, por el contrario, en el expediente se configuraba alguna de las causales eximentes de responsabilidad alegadas en los recursos de apelación de la ANM y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tales como la falta de legitimación en la causa [activa y pasiva]; el hecho de un tercero; la inexistencia de omisión y de prueba del daño; y la posible concurrencia de culpa de las víctimas en la producción del mismo.

Para desarrollar el problema jurídico, en primer lugar, el ad quem indicó que las apelantes confundían la diferencia conceptual entre daño y perjuicio11, toda vez que alegaron la inexistencia del primero. Por tanto, citó a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado para clarificar los conceptos 12. A partir del material probatorio que tuvo en cuenta el a quo, la segunda instancia sostuvo que el daño antijurídico resultaba innegable en el caso concreto.

Seguidamente, en cuanto a los argumentos de las apelantes atinentes a que el monto de la condena resultó a favor de 7005 personas sin tener en cuenta el certificado de vecindad que indica que «1381» personas son los habitantes de dicho ente territorial y, que no se valoró si efectivamente existió una afectación a ese número de sujetos, sino que se hizo «una presunción judicial» a partir de la cual, si la persona residía en el municipio tenía derecho a la indemnización pecuniaria, está última aseveración con la que también se fundamentó la excepción de falta de legitimación por activa.

La autoridad judicial de segunda instancia desestimó las alegaciones mencionadas con las siguientes consideraciones: [E]l a quo no afirmó que el grupo estuviera conformado por 7005 personas sino que tomó ese dato a falta de prueba directa que determinara el grupo, pero para establecer la suma ponderada de la indemnización colectiva, como lo exige el artículo 65 de la ley 472 de 1998, sin que haya dicho que ese fuese el número 11 Según se indicó en la sentencia, la antijuridicidad del daño no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración sino de la no soportabilidad de este por parte de la víctima.

Al respecto, el tribunal citó «51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, [Subsección] C, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, sentencia de 12 de noviembre de 2014, Radicación número: 73001-23-31-000-1999-02532-01(29828), Actor: Hugo González Rozo y Otros, Demandado: Instituto Colombiano de Reforma Agraria – Incora, Referencia: Acción de Reparación Directa (Apelación Sentencia). […] 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, [Subsección] C, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Sentencia de 22 de enero de 2014, Radicación Número: 680012315000199713602 01 (26956), Actor: Ana Delia Jiménez Castrillón, Demandado: Empresas Públicas de Bucaramanga.

Asunto: Acción de Reparación Directa - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, [Subsección] C, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, sentencia de 12 de febrero de 2014, Radicación número: 66001-23-31-000-2006-00672-01(40802), Actor: Néstor de Jesús Zapata Ruiz Y Otros, Demandado: E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira y E.S.E. Hospital San Pedro y San Pablo de la Virginia, Referencia: Acción de Reparación Directa (Apelación Sentencia)». 12 El Tribunal citó «55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero Ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA, Sentencia de 08 de mayo de 2019, Radicación Número: 25000-23-26-000-2005-01339-01(37.836), Actor: Canales Andrade Y Cía. S. En C, Demandado: Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, Referencia: Controversias Contractuales».

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exacto de damnificados, al punto que advirtió que si el número lograba ser mayor al referenciado, la condena impuesta no tendría la vocación de acrecerse por ese hecho […] A juicio de la Sala bien hizo el Juez de primera instancia al determinar la suma ponderada de la indemnización colectiva, con base en el citado número de personas, dado que se acreditó en el expediente que dichas personas podrían ser potenciales y/o eventuales beneficiarios de la condena, pues como se sabe la Corte Constitucional[13] indicó que en las acciones de grupo el juez debe ponderar las sumas individuales de indemnización y que ello no se puede hacer en sentencia complementaria, ni en condena en abstracto. […] […] no es cierto que el juez de primera instancia se haya apartado de “las pruebas presentadas por el Alcalde del Municipio de Río Quito, esto es el Certificado de vecindad en donde se da cuenta que 1381 personas son habitantes de dicho ente territorial”, la explicación real es que el juez de primera instancia aceptó a esas 1381 personas como beneficiarias del fallo, porque se hicieron parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, en los términos del artículo 55 de la ley 472/98, sobre lo cual, según la apelación de las entidades demandadas no existe controversia, pues, de su escrito se infiere que su desacuerdo está respecto de las demás personas, que sumadas al primer grupo demandante, ascienden a la suma de 7005 personas, pues bien, en esta etapa debe precisarse que el juez de primera instancia, respecto del número de personas en exceso fue explícito en indicar mediante el Auto Interlocutorio No. 1059 de 28 de octubre de 2015, que los había excluido de la integración del grupo, dado que los mismos, pretendieron adherirse y/o integrar el grupo demandante, después de la apertura a pruebas, es decir, por fuera del término que señala la ley para tal fin, no obstante, el juez para determinar “el monto de la indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales”, tal como lo ordena el artículo 65 de la ley 472/98, tomó como referencia, pero solo como referencia, el numero de 7005 personas […] razón por la cual, el a quo fue cuidadoso en advertir que aunque eventualmente aumente el número de personas que deseen acogerse a este fallo, el monto de la indemnización no aumentará sino que la suma ya determinada, se repartirá entre los beneficiarios que acrediten tal condición, lo cual debe hacer, atendiendo lo dispuesto en el artículo 65 de esa misma disposición[14].

Asimismo, se indicó que ante la falta de prueba directa que determinara la cuantía individual de los perjuicios materiales e inmateriales, era procedente aplicar el principio de equidad y de reparación integral, con fundamento en los artículos 7.º, 280, 283 y 321 del CGP, el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, aunado a que la Corte Interamericana de Derechos Humanos aplica ese principio15.

Es así, que se explicó lo siguiente: 13 Cita de la sentencia «72 Sentencia T-849A/13, de 26 de noviembre de 2013, Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB. Referencia.: expediente T-3975573, Acción de Tutela instaurada por el Departamento del Chocó, contra el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, Chocó. Derechos invocados: debido proceso». 14 Se transcribe incluso con posibles errores. 15 La sentencia se fundamentó en los siguientes pronunciamientos de la CIDH: «73 Corte Interamericana De Derechos Humanos, Pueblo Indígena Kichwa De Sarayaku Vs. Ecuador, Sentencia De 27 De junio De 2012. 74 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez, Reparaciones y Costas, párr. 27 y Caso Atala Riffo y Niñas, párr. 291. 75 Cfr. Caso Neira Alegría y otros, Reparaciones y Costas, párr. 50 y Caso Atala Riffo y Niñas, párr. 291.

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [A] falta de prueba directa que determinara el quantum del daño, bien se puede apelar a dichos principios, los cuales también se encuentran impregnados en el pacto de San José de Costa Rica y en la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, alta Corte que, en innumerables ocasiones ha resuelto los casos que se le colocan en conocimiento, apelando a dichos principios, ello, ante la falta de certeza de la cuantificación del daño, que no es lo mismo a inexistencia del daño; de esa manera la CIDH, ha fijado, en la mayoría de los casos contencioso que ha conocido, el pago de una justa compensación para reparar las consecuencias del daño o pérdida sufrida con ocasión de la violación de un derecho o libertad protegido por el Pacto de San José, para ello ha dicho que la indemnización busca compensar el daño y debe estar vinculada a los hechos constitutivos de la violación, de suerte que para la indemnización del daño material se ha referido a una “apreciación prudente de los daños”, es así, como el monto de las indemnizaciones que fija la Corte IDH, tanto en el plano material como en el inmaterial, depende esencialmente de las circunstancias particulares de cada caso, así como de los criterios establecidos para valorar los daños y de la prueba requerida y en el caso de daños inmateriales la CIDH, ha recurrido, se repite a criterios de equidad».

En segundo lugar, en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, a partir de las previsiones de los artículos; 4.º, 6.º y 8.º de la Constitución Política de 1991; 1.º y 2.º de la Ley 99 de 199316; la Ley 685 de 200117; 1.º y 2.º el Decreto Ley 3570 de 201118; el Decreto 4131 de 201119; y 3.º, 4.º y 22 del Decreto 4134 de 201120, el juez de segunda instancia desestimó la excepción; precisó que las citadas normas encomendaron dentro de las competencias y funciones de la ANM y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al servicio de la comunidad, los deberes de defensa, control, protección y 76 Cfr. Caso Aloeboetoe y otros Vs. Surinam.

Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de septiembre de 1993. Serie C No. 15, párr. 87 y Caso Atala Riffo y Niñas, párr. 291. 77Corte Interamericana De Derechos Humanos, Pueblo Indígena Kichwa De Sarayaku Vs. Ecuador, Sentencia De 27 De junio De 2012. 78 CIDH, caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador, 2012, Corte IDH, caso, caso comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus Miembros Vs. Honduras, 2015, Corte IDH, caso, Pueblos Kaliña Y Lokono VS. Surinam, 2015, Corte IDH, caso Garífuna De Punta Piedra Y Sus Miembros VS Honduras, 2015, Corte IDH, caso, comunidades indígenas miembros de la asociación Lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, 2020. 79CIDH, Caso de los hermanos Serrano Cruz vs el Salvador. 80 CIDH, Caso Blake vs Guatemala. 81 CIDH, Caso Velázquez Rodríguez vs Honduras. 82 CIDH, Caso Juan Humberto Sánchez vs Honduras. 83 CIDH, Caso Bueno Alves vs Argentina». 16 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones».

Asimismo, se indicó que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, dentro del proceso de reparación directa, radicación n.º 66001-23- 31-000-2001-00731-01(26251), determinó que «… todos los jueces, y en especial los de la jurisdicción contenciosa administrativa, al resolver los casos puestos a su conocimiento, tienen el deber, de aplicar de manera directa el control de convencionalidad», de suerte que el derecho interno se armonice con la CADH, y demás tratados internacionales que protejan los derechos humanos, postura en donde se adquieren nuevas facultades para resolver los asuntos puestos a consideración. 17 «Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones». 18 «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible». 19 «Por el cual se cambia la Naturaleza Jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas)». 20 «Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica».

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preservación del medio ambiente en materia de actividades de minería legal e ilegal, claro está, con la intervención de otras autoridades ambientales y administrativas territoriales, pero no solo a cargo de estas últimas como lo alegaron las apelantes.

Es decir, señaló que era una labor que se debía desarrollar de manera interinstitucional. Por tanto, desde la perspectiva del presupuesto formal21, en cuanto a la legitimación en la causa ad procesum [de hecho], el ad quem determinó que se cumplía y podía dictarse sentencia frente a todos los accionados, cuya personería jurídica supone la existencia de capacidad suficiente para ejercer derechos, contraer obligaciones y realizar actividades que generan plena responsabilidad jurídica, frente a sí mismos y de terceros, aunado a que los accionantes las acusaron de sustraerse de cumplir su función. En tercer lugar, sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y la alegada inexistencia de omisión por parte de las apelantes, el tribunal precisó que en la demanda se hicieron expresamente dos imputaciones a título de falla del servicio: la primera, por acción; consistente en que se autorizó la masiva y mecanizada explotación minera sin ninguna exigencia normativa para realizar esa actividad y, la segunda, por omisión ante el incumplimiento en las obligaciones funcionales de cada entidad demandada, respecto a la protección al medio ambiente.

En cuanto a la falla del servicio por acción, el ad quem señaló que no tenía vocación de prosperidad, pues la legalidad de la decisión que autorizara la actividad minera podía ser demandada a través de otros mecanismos de defensa judicial. No obstante, la autoridad judicial indicó que sí era atribuible la responsabilidad por omisión a las recurrentes porque la función pública ligada a la actividad minera debe desplegarse de oficio en cuanto al manejo ambiental y los derechos de las personas ubicadas en su entorno. Por tanto, no era aceptable que las apelantes alegaran que no es de su competencia funcional las obligaciones que les corresponden en materia de vigilancia y control en la materia y que se limitan única y exclusivamente a «controlar las zonas donde existe o ha otorgado título minero», toda vez que los deberes funcionales van más allá de sus acciones y también comprenden sus omisiones ante el daño ambiental producido. 21 Igualmente, sobre la distinción entre la legitimación en la causa ad processum y ad causam [de hecho y material en la causa], el Tribunal citó apartes de las siguientes providencias: «94 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO;

Auto Interlocutorio de Unificación del 25 de septiembre de 2013, Radicación número: 25000-23-26-000-1997- 05033-01(20420)A, Actor: Gabriel Barrios Castelar, Demandado: Nación - Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación, Referencia: Acción de Reparación Directa» y «101 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA;

Sentencia del 12 de febrero de 2014, Radicación: 50001233100020000000101 (26013), Actor: Durabio Pérez y Otros, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Asunto: Acción de Reparación Directa (Sentencia)». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuarto lugar, en cuanto a la prueba del daño, el Tribunal reiteró la existencia del mismo a partir del caudal aportado por las partes, así como las decretadas de oficio, informes técnicos y periciales rendidos por el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico y del Instituto de Antropología e Historia y el censo de vecindad requerido al alcalde del municipio de Río Quito, entre otras, que dan cuenta de la depredación que dejó la actividad minera ilegal que era de conocimiento de las accionadas y, como tal, resarcible y perceptible porque se afectó la vida cuotidiana de los accionantes y trastocó su proyecto de vida ante el escenario de improductividad agropecuaria22.

Asimismo, el ad quem indicó que la Corte Constitucional en las sentencias T- 766 de 2015 y T-622 de 2016, con efectos inter comunis, expuso múltiples afectaciones al medio ambiente, respecto de los Ríos Atrato y Quito, y tuvo como base el material probatorio que corresponde al proceso de acción de grupo, lo cual, corroboraba la existencia del daño ambiental y la responsabilidad de las autoridades demandadas, que con su actuación pasiva eran las responsables de la vulneración de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas demandantes, al no realizar acciones efectivas para detener el desarrollo de actividades mineras ilegales en la zona.

El juez de segunda instancia reiteró que una cosa es la inexistencia del daño y otra, muy distinta, la dificultad que se presenta en muchos casos para cuantificar su monto; de esa manera, ante la dificultad de determinar quantum de los mismos a los moradores de la cuenca del Río Quito, validó la aplicación de los principios de legalidad, reparación integral y equidad, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como criterio vinculante, en donde se ha fijado el pago de una justa compensación para reparar las consecuencias sufridas con ocasión de la violación de un derecho o libertad protegido convencionalmente, en dónde la indemnización busca compensar el daño y debe estar vinculada a los hechos constitutivos de la vulneración y el monto de las indemnizaciones tanto en el plano material como en el inmaterial y que depende de las circunstancias particulares de cada caso.

En suma, el Tribunal concluyó que no tenían prosperidad los reparos en cuanto a la inexistencia del daño y del monto de la indemnización colectiva determinada bajo el principio de equidad, además señaló que mantenía los 7005 potenciales afectados que determinó el a quo, pese a que superarían con creces el número de 10.000.000 personas porque el Río Quito, corriente abajo, 22 Las conclusiones de dichas pruebas dieron cuenta que desde el año 2007, en la zona del Río Quito, la actividad minera ilegal provocó múltiples afectaciones en la fuente hídrica, tales como; el desvió del cauce, desbordamiento y sedimentación en los corregimientos ubicados sobre las riberas del mismo, la destrucción y afectación de viviendas, reducción de especies animales y vegetales producto de la desaparición de su hábitat, que los habitantes no tengan acceso al uso y goce de los recursos naturales de sus tierras ancestrales, al agua, a la alimentación, al paisaje natural, al espacio público y que presenten diferentes patologías por la contaminación con mercurio, cianuro, combustible y aceite industrial quemado.

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprende los municipios del departamento del Chocó y del departamento de Antioquia23. En sexto lugar, sobre la excepción del hecho de un tercero, en la sentencia de segunda instancia se determinó que no se encontraba probada, se indicó que no estaba en entredicho que, son terceros, los actores ilegales que realizan la actividad minera ilegal y han deteriorado el medio ambiente.

Sin embargo, se precisó que el reproche en el caso concreto era la omisión de las autoridades demandadas en el cumplimiento de sus deberes en la protección del medio ambiente. Finalmente, en lo que corresponde a la excepción de concurrencia de culpas, tampoco se encontró acreditada, el Tribunal indicó que en el expediente no había prueba que demostrara que los demandantes individualmente considerados, uno a uno, hayan contribuido en el daño ambiental y que se sigue causando en el Río Quito. 4.4.

Solicitud de adición y aclaración de la sentencia de segunda instancia La ANM solicitó la aclaración y adición de la sentencia de 27 de mayo de 2022, por cuanto, en las sentencias de 9 de septiembre de 2021, confirmada en providencia de 2 de mayo de 202224, el Consejo de Estado ordenó al Tribunal que explicara exhaustivamente; «los criterios y requisitos para la pertenencia al grupo», «el daño individual que se dice afectó a las víctimas así como la contribución de la víctima al daño», «la relación de causalidad con los hechos atribuidos a las demandadas» y «la certeza del daño constitutiva de la impugnación».

Sin embargo, la entidad sostuvo que el Tribunal Administrativo del Chocó reescribió las mismas consideraciones del fallo de 27 de enero de 2017 y que no se demostró el perjuicio personal de cada uno de los miembros del grupo. En auto de 18 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó negó las solicitudes, concluyó que la argumentación de la ANM, más allá de precisar la falta de pronunciamiento en algún tema que de conformidad con la ley debió ser objeto del mismo, o que la parte resolutiva de la decisión contenga términos difusos o confusos, en realidad expuso su inconformidad con la sentencia de segunda instancia y su discrepancia frente a lo decidido, finalidad para la cual no fueron previstos los medios de corrección invocados y precisó que, en la sentencia de 27 de mayo de 2022, sí se abordaron todas las materias en cumplimiento a la orden de tutela emitida por el Consejo de Estado. 23 Dicha consideración la realizó el Tribunal con fundamento en las consideraciones de las citadas sentencias T-766 de 2015 y T-622 de 2016 de la Corte Constitucional y, según señaló, en cumplimiento de la orden de tutela, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-04839-00 y 11001-03-15-000-2019-04968-00 (Acumulados). 24 Radicación n.º 11001-03-15-000-2019-04839-00 y 11001-03-15-000-2019-04968-00 (Acumulados).

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. LAS SOLICITUDES DE REVISIÓN EVENTUAL 1. El 1.º de septiembre de 2022, por medio de su apoderado, la ANM solicitó la revisión eventual de la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó25.

En primer lugar, precisó que esta corporación determinó los siguientes criterios para seleccionar las providencias que ponen fin a las acciones colectivas y de grupo. – Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; – Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación. – Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación; – Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado26.

Seguidamente, reiteró los supuestos fácticos y jurídicos de las actuaciones adelantadas en la acción de grupo en donde se dictó la sentencia de 27 de mayo de 2022 e indicó que existe contradicción en la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó y la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como ausencia de claridad de las disposiciones normativas en que se fundó la sentencia objeto de revisión. Para sustentar la solicitud se desarrollaron los siguientes puntos: A. La sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó contradice abiertamente la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha determinado que entidades como la ANM no son responsables porque no tienen bajo su función controlar la minería ilegal La ANM refirió que la Corte Constitucional puntualizó que el legislador distribuyó las competencias entre las distintas entidades e instituciones que componen el Estado y que, si bien las normas constitucionales establecen que se debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, lo cierto es que la conservación y 25 Según consta en la documentad del índice 16 de SAMAI, del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 26 En el memorial se indicó que los citados criterios fueron indicados en «sentencia del 4 de noviembre de 2010, MP.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Sección Cuarta, Exp. 2007-00222-01. Sentencia del 4 de junio de 2019, MP. Alberto Yepes Barreiro, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Exp. 44001-23- 31-002-2002-00438-01(AG)». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restauración ambiental está a cargo de cada una de las entidades del Estado, pero de acuerdo con especialidad de cada entidad.

Bajo esa línea argumentativa, la solicitante señaló que la decisión objeto de revisión no atendió la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se determinó que las entidades del orden nacional, como la ANM, no son responsables administrativa y patrimonialmente frente a los perjuicios ocasionados por el desarrollo de actividades mineras ilegales, porque el ámbito de sus competencias no comprende el control de la minería ilegal.

Al respecto, la ANM explicó que, en sentencia de segunda instancia de 29 de marzo de 2007, radicación n.º 19001-23-31-000-2003-01327-01, la Sección Primera de esta Corporación27 resolvió una acción popular que tuvo como supuestos fácticos y jurídicos las afectaciones a las garantías colectivas por la explotación minera ilegal en el Río Esmita, municipio de La Sierra, departamento del Cauca.

A juicio de la agencia, de conformidad con los artículos 79 y 80 de la Constitución Política y la Ley 99 de 1993, la decisión determinó que son las autoridades del nivel territorial las llamadas a vigilar y hacer cumplir las normas y parámetros para mantener el ambiente sano y no las autoridades del nivel nacional. En ese sentido, la ANM sostuvo que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó contradice la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, porque, la primera, condenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, en la segunda, esta corporación exoneró a la citada cartera.

En su criterio, bajo esa misma interpretación, debe concluirse que la ANM no tiene deberes de vigilancia y control de la actividad minera ilegal, además porque esas obligaciones no se derivan del Decreto 4134 de 201128. Por otra parte, la solicitante manifestó que «la sentencia objeto del presente pronunciamiento contiene sendas irregularidades sustanciales que fueron puestas de presente por el mismo Consejo de Estado en el fallo de tutela del 9 de septiembre de 2021, con radicado No. 2019-04839 y que hoy se mantienen».

Asimismo, expresó que la condena impuesta a su cargo supera el monto de «treinta millones de pesos como indemnización por los daños que paradójicamente ellos mismos se causaron al deteriorar el medio ambiente de la zona». En criterio de la ANM, el Tribunal Administrativo del Chocó otorgó un incentivo económico a las personas responsables de la afectación ambiental en el municipio de Río Quito.

Por tanto, alegó que el Tribunal debió verificar la participación de las presuntas víctimas en el daño antijurídico generado. Para 27 MP. Martha Sofía Sanz Tobón. 28 «Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 16 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentar lo anterior, citó apartes de las consideraciones de la sentencia de segunda instancia de 12 de junio de 2014 de la Subsección C de la Sección Tercera el Consejo de Estado, que corresponde al proceso de reparación directa con radicación n.º 05001-23-31-000-1997-01054-0129, en donde se dijo que no es procedente perseguir el pago de la reparación de un daño que es producto de una actividad ilegal.

B La sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó no se percató que en el proceso no se probó que el daño exista en sus características de cierto y personal para que pueda ser indemnizado y realizó una interpretación no decantada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, cuando no se demuestra el perjuicio resulta válido acudir al criterio de equidad y reparación integral para cuantificarlo En primer lugar, a partir de la sentencia de 27 de mayo de 2022, en donde el Tribunal Administrativo del Chocó determinó que «[e]n el sub examine, está probada la existencia del daño ambiental por la descontrolada, irracional y antitécnica, explotación del oro aluvial en el sector […] no se pudo determinar en este proceso efectivamente el grado del daño ambiental, ni cuál fue su magnitud», la ANM reparó que la autoridad judicial no falló con base en las pruebas del expediente, debido a que no existe alguna que demuestre los daños materiales e inmateriales a 7005 personas individualmente consideradas, ni que los demandantes tengan su domicilio en las riberas del Río Quito, sean los propietarios de inmuebles, arrendatarios o que ejercieran sus actividades comerciales en la zona y tampoco que se les causaran los daños inmateriales.

Para sustentar lo anterior, la entidad indicó que en la sentencia de 9 de septiembre de 202130, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó el derecho al debido proceso de las apelantes, por defecto procedimental absoluto, y le ordenó al Tribunal que debía abordar el análisis exhaustivo sobre la valoración probatoria en cuanto a la existencia del daño, la participación de las víctimas en la producción del mismo y de todos los argumentos de las apelaciones presentadas.

Asimismo, citó la sentencia T-147 de 2020, en donde la Corte Constitucional amparó el derecho fundamental al debido proceso del ICBF por defecto fáctico de unas decisiones judiciales ante la indebida valoración probatoria y desconocimiento del precedente, al haberse reconocido y tasado unos perjuicios morales sin la debida sustentación por parte de la autoridad judicial, lo cual considera que ocurre con la sentencia de 27 de mayo de 2022. 29 MP.

Enrique Gil Botero. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-04839-00 - 11001-03-15-000-2019-04968-00 (acumulados), MP José Roberto Sáchica Méndez, confirmada en providencia de 2 de mayo de 2022 por la Sección Tercera, Subsección B, MP. Fredy Ibarra Martínez.

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 17 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, la ANM indicó que, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo es de carácter resarcitorio y su objeto es obtener el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios que deben estar demostrados individualmente, es decir, de manera personal y cierta, no son presumibles31 como lo exige la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado32.

Por tanto, como a su juicio, los perjuicios del grupo actor no están acreditados en el proceso, manifestó que se transgredieron los principios generales de la teoría del daño y la indemnización de perjuicios que se aplica en Colombia bajo las normas vigentes. En tercer lugar, la agencia expuso que, en este tipo de acciones, el demandante debe demostrar que pertenece al grupo para acreditar la legitimación en la causa por activa, como lo señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el auto de 24 de enero de 2007, radicación n.º 19001-23-31-000-2006-00171- 0133.

Sin embargo, el Tribunal no estudió el presupuesto de procedibilidad de la acción. La agencia insistió en que no está demostrado en el expediente, ni el supuesto perjuicio sufrido por cada una de las 7005 personas que determinó la condena y tampoco que cada uno de los demandantes sea vecino de la cuenca del Río Quito, es decir, que no está demostrada la pertenencia al grupo.

En este sentido, reparó que, en sentencia de primera instancia, de 20 de febrero de 2020, radicación n.º 27001-23-31-000-2017-00050-00, en otra acción de grupo por supuestos similares, pero en el municipio de Bagadó, el Tribunal Administrativo del Chocó sí realizó el estudio de la pertenencia al grupo de cada uno de los demandantes y declaró la falta de legitimación en la causa por activa de algunos de ellos porque no demostraron que eran habitantes del ente territorial.

En criterio de la agencia, ese antecedente deja en evidencia que es necesario seleccionar para revisión la sentencia de 27 de mayo de 2022. En cuarto lugar, señaló que las pruebas que el Tribunal Administrativo del Chocó valoró son generales y demuestran el daño ambiental de la actividad minera ilegal en el Río Quito, pero no el daño individual para el resarcimiento o indemnización de cada uno de los demandantes, por lo que no podía acudirse a la condena en equidad.

Igualmente, se apoyó en el antecedente anteriormente citado del Tribunal para manifestar que es necesario seleccionar el presente caso y señaló que el Tribunal no valoró que el Consejo Comunitario Mayor de Paimadó, en calidad de uno de los demandantes del grupo, permitió el desarrollo de explotaciones mineras sin licencia ambiental y, por lo tanto, se 31 En la solicitud de revisión se citó un aparte de las siguientes providencias «Consejo de Estado.

Sección Tercera. 5 de febrero de 1992. C.P. Dr. Uribe Acosta. Exp. 6000 […] Consejo de Estado. Sección Tercera. 11 de diciembre de 1992. C.P. Dr. Suarez Hernández. Exp. 7403». 32 En la solicitud de revisión se citó un aparte de la siguiente providencia “«CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012).

Expediente: 500123250001994227901». 33 MP. Mauricio Fajardo Gómez. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 18 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co configuró un eximente de responsabilidad consistente en la culpa exclusiva de la víctima.

En quinto lugar, reiteró que la ANM no tenía legitimación en la causa por pasiva en el proceso de la acción de grupo, citó un aparte de la sentencia de 7 de marzo de 2012, radicación n.º 25000-23-26-000-1996-03282-01, de la Subsección A de la Sección Tercera, en donde se realizó una definición del alcance del título de imputación de la falla en el servicio y la solicitante indicó que esta era una oportunidad para que se precisaran las competencias y responsabilidades de las autoridades en cuanto a los daños ambientales y perjuicios individuales, producto de la minería ilegal en el país, reiteró que la competencia de vigilancia y control no se deriva de sus funciones legales.

De acuerdo con todo lo anterior, la entidad manifestó que no hay una posición jurisprudencial unificada respecto (i) del tratamiento que se le debe dar a los perjuicios que genera la denominada «minería ilegal» en el país, (ii) las competencias estatales frente a la materia y (iii) sobre la responsabilidad de resarcir los perjuicios que causa esa actividad ilegal.

Sostuvo que era evidente la ausencia de sustento jurídico e ilegalidad de la decisión de segunda instancia, toda vez que la sentencia de 27 de mayo de 2022 es la reproducción integral de la dejada sin efectos del 27 de enero de 2017 por el Consejo de Estado en sede de tutela y destacó que «la sentencia objeto del presente pronunciamiento contiene sendas irregularidades sustanciales que fueron puestas de presente por el mismo Consejo de Estado en el fallo de tutela del 9 de septiembre de 2021, con radicado No. 2019-04839 y que hoy se mantienen».

Enfatizó que la condena de la sentencia debe revocarse porque no atiende a los postulados legales relacionados con las competencias asignadas a cada una de las entidades accionadas, «la valoración de los supuestos perjuicios, fueron “validadas” en cuantificaciones de daños no probados durante el proceso judicial», sienta un precedente nefasto para la estabilidad fiscal y para la institucionalidad toda vez que se responsabiliza al erario por hechos que no pueden ser imputables a las entidades nacionales vinculadas al proceso y menos a la ANM que, conforme el Decreto 4134 de 2011, si bien es la administradora del recurso minero nacional, dicha normativa no impone las obligaciones que el juzgador estableció a su cargo y que, calificó, son de imposible obedecimiento.

Sostuvo que el Tribunal desconoce la distribución de competencias realizadas por el legislador en las diferentes instituciones que conforman el engranaje estatal. Bajo esa argumentación, solicitó que era procedente la selección de la revisión dado lo siguiente: [L]as decisiones de los jueces de instancia existen diversos temas que por su complejidad y por la ambigüedad con que se han desarrollado los mismos, no solo son susceptibles de crear confusión e inseguridad jurídica en cuanto a la aplicación e interpretación de la normativa vigente frente a la minería ilegal y a Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 19 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus consecuencias, sino que además son jurídicamente inconducentes pues le imputan responsabilidad patrimonial al Estado con ocasión del daño al medio ambiente causado por terceros que desarrollan y se benefician de actividades mineras ilegales”, sostuvo que “se hace necesario y oportuno un pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se aborde la compleja problemática de la responsabilidad del Estado por el desarrollo de la minería ilegal con afectación al medio ambiente ya que estos conflictos probablemente seguirán presentandos (sic) en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa […] Ante la indeterminación que se presenta por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se fundan los fallos de primera y segunda instancia que derivan en una ausente evidencia probatoria que permita (i) imputar responsabilidad al Estado y (ii) cuantificar el daño causado a los integrantes del grupo accionante de manera personal y cierta. ii.

Ante la indeterminación por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas aplicadas que reflejan una clara deficiencia respecto de la pertenencia de los demandantes al grupo en nombre del cual se ejerce la acción. iii. Ante la ausencia de claridad de las disposiciones normativas aplicadas por los jueces de instancia que pasaron por alto las irregularidades de la actividad minera que se desarrolla en el Consejo Comunitario Mayor de Paimadó. iv.

Ante la indeterminación por la ausencia de claridad normativa respecto de la necesidad de clarificar la existencia de un daño ambiental puro y consecutivo. Aunado a lo anterior, las decisiones de instancia no observan de manera alguna las previsiones jurídicas aplicables al objeto bajo estudio pues i) desconocen de manera flagrante la distribución de competencias que hizo el legislador en las diferentes entidades accionadas. ii) No se encuentra probado el daño personal y cierto de cada uno de los actores y. iii) No consultan las decisiones adoptadas al respecto en otras oportunidades por el Honorable Consejo de Estado. 2.

El 2 de septiembre de 2022, por medio del mismo apoderado, la ANDJE y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitaron la revisión eventual de la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó. Luego de referir los hechos de la demanda y la línea argumentativa de la providencia objeto de revisión, sobre la falta de prueba directa del quantum de los daños irrogados a los moradores de la cuenca del rio Quito, manifestaron que las «pruebas practicadas no indican cómo se afectaron los predios de los demandantes (daño emergente), lo que dejaron de percibir (lucro cesante), la aflicción y dolor y su intensidad (daño moral) y a la afectación a la integridad psicofísica (daño a la salud) con la actividad minera que ocurrió en el Río Quito».

Seguidamente, señalaron las características del mecanismo de revisión eventual de las acciones de grupo y destacaron; (i) que tiene por objeto que el Consejo de Estado unifique su jurisprudencia y garantice la aplicación uniforme del derecho y (ii) que no es un recurso ordinario o una tercera instancia sino un medio extraordinario a través del cual el solicitante señala cómo la providencia Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 20 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada desconoció el precedente del Consejo de Estado o interpretó de manera equivocada la ley en la decisión del caso.

En el acápite denominado «MOTIVOS QUE DAN LUGAR A LA SELECCIÓN DE LA SENTENCIA», expusieron las razones para que se revise la providencia del Tribunal Administrativo del Chocó y se dicte una sentencia de reemplazo para que se unifique jurisprudencia sobre los siguientes temas: A. La obligatoriedad de acreditar los perjuicios en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo A partir del contenido de los artículos 3.º, 48 y 52 de la Ley 472 de 1998, las solicitantes manifiestan que es claro que las acciones de grupo tienen por objeto la reparación de perjuicios individuales, no colectivos, y existe el deber de acreditar los perjuicios causados para que proceda la reparación, por tanto, es necesario revisar la sentencia de 27 de mayo de 2022 para que esta corporación «aclarare (sic) cuál es el alcance de las disposiciones citadas en cuanto a la carga de la prueba de la parte demandante de acreditar los perjuicios que causaron al grupo».

B. La jurisprudencia del Consejo de Estado determina que en los casos de responsabilidad del Estado se debe probar el daño ambiental y el consecuente perjuicio que se causó En el escrito de solicitud de revisión eventual se indica que la jurisprudencia del Consejo de Estado tiene una regla de derecho vigente y vinculante en materia de responsabilidad por daños ambientales la cual señala que para la procedencia del medio control respectivo (reparación directa o acción de grupo) la parte demandante debe acreditar el daño ambiental y el perjuicio causado.

En ese sentido, las solicitantes indicaron que son cargas probatorias de la parte demandante. Por tanto, si solo se acredita el daño se deben negar las pretensiones del medio de control. Para sustentar la postura, citaron y transcribieron apartes de las sentencias que se enuncian a continuación: - Sentencia de 28 de febrero de 2022, radicación n.º 27001-23-33-000- 2013-00151-0334.

Explicaron que, en segunda instancia, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió la acción de grupo con similitudes fácticas, en la que se pretendió el reconocimiento de perjuicios materiales e inmateriales causados por la explotación y extracción minera en la cuenca del Río Las Ánimas - municipio de Unión Panamericana.

Señalaron que se confirmó la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Chocó, que declaró la responsabilidad del Estado porque estaba probado el daño ambiental de la cuenca hídrica y ordenó adoptar medidas para restablecer el río, pero no 34 MP. Martha Nubia Velásquez Rico. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 21 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se reconocieron perjuicios individuales a los demandantes, toda vez que no fueron probados. - Sentencias de 5 de julio de 2018, radicación n.º 52001-23-31-000-1998- 00091-0235, de 14 de septiembre de 2015, radicación n.º 52001-23-31- 000-1998-00097-0236 y 29 de agosto de 2014, radicación n.º 52001-23-31- 000-1998-00098-0137.

Expusieron que, en segunda instancia, las Subsecciones A, B y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado negaron las pretensiones de las demandas de reparación directa, en las que se pretendieron indemnizaciones por los perjuicios materiales e inmateriales por la afectación a la actividad pesquera, producto de derrames de hidrocarburos en el mar, respectivamente.

Indicaron que en las decisiones judiciales se determinó que estaba acreditado el daño ambiental, pero no los perjuicios individuales alegados por los demandantes. De acuerdo con los puntos anteriores, indicaron que es imperativo que el Consejo de Estado seleccione la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó, porque resulta de la mayor importancia que se «unifique y se aclaren aspectos relacionados con la responsabilidad del Estado por daños ambientales causados por minería ilegal, dado que los criterios aplicados por el Tribunal Administrativo del Chocó en la providencia citada derivan en una clara situación de inseguridad jurídica y desconocimiento del derecho a la igualdad de las entidades condenadas» En ese sentido, solicitan unificación jurisprudencial de los siguientes aspectos: - ¿En las acciones de grupo la parte demandante debe acreditar los perjuicios causados? ¿Es dable reconocer perjuicios (materiales e inmateriales) en las acciones grupo solo con la prueba del daño, como en este caso ocurrió, o ciertamente la parte demandante debe ocuparse de la prueba de estos? - ¿El principio de reparación integral y de equidad suple la carga probatoria del demandante en materia de perjuicios, en las acciones de grupo? - ¿En los casos de responsabilidad ambiental por minería ilegal la parte demandante debe acreditar el daño ambiental y el perjuicio, o basta solamente la prueba del daño ambiental, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Chocó? - ¿Cuáles son las cargas probatorias de la parte demandante en materia de responsabilidad del Estado por daño ambiental? En consecuencia, se solicita que se revise la sentencia, se invalide ante el desconocimiento de las disposiciones que regulan la acción de grupo y la 35 MP.

Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 36MP. (E). Hernán Andrade Rincón. 37 Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 22 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de responsabilidad del Estado por daño ambiental y se profiera sentencia de reemplazo38.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión eventual de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 27 de mayo de 2022, de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 200939, que adicionó el artículo 36 A, a la Ley 270 de 199640, el artículo 27441 del CPACA y con el parágrafo 1.º42 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 201943, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que dispuso que el conocimiento de la selección para la revisión eventual corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, 38 El asunto ingresó al Despacho del ponente el 24 de noviembre de 2022, según el índice 3 de SAMAI del trámite ante esta Corporación. 39 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 40 Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. 41 «Artículo 274. competencia y trámite.

De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: 1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. 2. En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud. 3.

Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión. 4.

Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas. 5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección. 6.

Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.

Parágrafo. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo». 42 «[…]

PARÁGRAFO 1. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. || Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. || De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. || La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita». 43 Reglamento Interno del Consejo de Estado.

Artículo 29 numeral 4 «[l]as Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: […] 4. Las revisiones eventuales en materia de acciones populares y de grupo que a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, los cuales quedarán asignadas a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente, en los términos de esta Acuerdo».

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 23 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por la presidencia de la Corporación. 2.

Revisión eventual en las acciones populares y de grupo Dado que, con la entrada en operación de los juzgados administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, trayendo consigo riesgos de dispersión de la jurisprudencia, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 estableció el mecanismo de la revisión eventual de los pronunciamientos que disponen la finalización o el archivo de los procesos sobre acciones populares y de grupo.

La Ley 1285 de 2009, previó en su artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, lo siguiente:

ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo (sic) a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

De esta disposición se extraen los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias judiciales, los cuales fueron Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 24 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisados por la Sala Plena de esta corporación en providencia de 14 de julio de 200944.

Posteriormente, la Ley 1437 de 2011 reguló este mecanismo en los artículos 272, 273 y 274 que reprodujeron los postulados fijados por el Consejo de Estado en el auto del 2009. Estos son los siguientes: (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público - artículo 273-. Es improcedente que el Consejo de Estado revise de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo45.

(ii) La solicitud debe formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso –numeral 1º, artículo 274–.46 (iii) La providencia debe haberse dictado por el Tribunal Administrativo y no ser susceptible del recurso de apelación ante el Consejo de Estado –artículo 273–.

Lo que descarta que se pueda pedir la revisión de un auto o sentencia proferidos por un juzgado administrativo. (iv) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinan la finalización o el archivo del respectivo proceso –artículo 273–. No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva.

Por lo tanto, no es viable por este mecanismo revisar alguna materia que no fuera expresamente tratada en la providencia. Tampoco procede respecto de providencias por medio de las cuales no se dé por finalizado o no se determine el archivo del respectivo proceso, como el auto que deniega una prueba. (v) Debe tener como propósito la unificación de jurisprudencia –artículo 272–.

Para la selección de una providencia se debe tener en cuenta lo dispuesto por el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 14 de julio de 2009, Exp. AG- 2007-00244-01 (IJ) MP. Mauricio Fajardo Gómez. 45 El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C-713 de 2008 MP.

Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que «[a]sí mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP). En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes.

En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.» 46Anteriormente, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, este término corría desde la notificación de las decisiones.

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 25 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, quien es «responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción […], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutable- y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial»47.

Desde esta perspectiva, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la providencia citada estableció, en ausencia de desarrollo legal, algunos eventos en los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del mecanismo de revisión eventual, así: ▪ Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; ▪ Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; ▪ Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. ▪ Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

El artículo 273 del CPACA agregó a los supuestos de selección, que ya habían sido desarrollados por la jurisprudencia al interpretar el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, los siguientes: 1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada por los tribunales. 2.

Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta corporación. (vi) La solicitud de revisión debe estar sustentada. Aunque el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 guardó silencio sobre este aspecto, el numeral 2.º del artículo 274 del CPACA lo reguló exigiendo como requisito indispensable que el interesado, a través de la petición, exponga de manera razonada las circunstancias que imponen la revisión de la sentencia. 47 Auto citado de 14 de julio de 2009, Exp.

AG-2007-00244-01 (IJ) MP. Mauricio Fajardo Gómez. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 26 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como lo señaló la Sala Plena en auto de 14 de julio de 2009, la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: a) Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b) Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c) Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas.

Ahora bien, como la finalidad de la revisión es la unificación de la jurisprudencia, no es posible que aquella sea utilizada como una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo discutido y definido en las instancias. 3.

Caso Concreto 3.1. Legitimación La Sala observa que se cumple con el requisito de la legitimación en la causa por activa, comoquiera que las solicitudes de revisión eventual fueron presentadas, a través de apoderado por la ANM48 y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quienes conformaron el extremo demandado en el medio de reparación de los perjuicios causados a un grupo. 48 Las solicitudes de aclaración y adición de la sentencia de 27 de mayo de 2022 por parte de la ANM, que resolvió el Tribunal Administrativo del Chocó en el auto de 18 de agosto de 2022, fueron presentadas por parte del abogado Laureano José Cerro Turizo que adjuntó poder otorgado por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Minería, en uso de las facultades delegadas por el presidente de la citada agencia, mediante el numeral 5.1 del artículo 5.º de la Resolución núm. 310 de 5 de mayo de 2016 «[r]representar judicial y extrajudicialmente a la ANM en las acciones constitucionales y los procesos que se instauren en su contra o que esta deba promover, y conferir poder a los abogados de la planta de personal de la Agencia Nacional de Minería, así como a los abogados externos contratados por la Agencia, para que la representen en todas las actuaciones procesales ya sean estas, judiciales, extrajudiciales, o administrativas», índice 8 de SAMAI del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01.

En el auto que resolvió las solicitudes de aclaración y adición de la sentencia el Tribunal dispuso “Reconocer personería al doctor LAUREANO JOSÉ CERRO TURIZO, identificado con cédula de ciudadanía número 1.102.832.667 de Sincelejo y tarjeta profesional número 242.070 del C. S. de la J., como apoderado de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, en los términos del poder conferido».

Posteriormente, el referido profesional del derecho radicó la solicitud de revisión eventual, como consta en el índice 16 ib. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 27 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, por conducto del mismo memorial y apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con poderes independientes49, la ANDJE también solicitó la revisión eventual de la sentencia de 27 de mayo de 2022.

La Sala debe precisar que, en aplicación de lo previsto en los artículos 610 del Código General del Proceso; 2.º del Decreto 4085 de 2011; 2.2.3.2.1 y 2.2.3.2.2 del Decreto 1069 de 2015, la ANDJE se encuentra legitimada para intervenir en este proceso, puesto que se trata de un conflicto en el que fueron demandadas autoridades públicas del orden nacional y en el que se debatieron intereses patrimoniales del Estado.

Por tanto, la Agencia tiene facultad para comparecer de manera directa, dado que actuó en el proceso de la acción de grupo al proponer la apelación y la nulidad procesal que fueron resueltas en la sentencia de 27 de mayo de 2022, actuación que realizó en calidad de interviniente y no en representación de alguna de las entidades demandadas.

Al respecto, el numeral 3.º del artículo 6.º del Decreto 4085 de 201150, dispuso lo siguiente: Artículo 6. Funciones. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado cumplirá las siguientes funciones: 3. En relación con el ejercicio de la representación: (i) Asumir, en calidad de demandante, interviniente, apoderado o agente y en cualquier otra condición que prevea la ley, la defensa jurídica de las entidades y organismos de la Administración Pública, y actuar como interviniente en aquellos procesos judiciales de cualquier tipo en los cuales estén involucrados los intereses de la Nación, de acuerdo con la relevancia y los siguientes criterios: la cuantía de las pretensiones, el interés o impacto patrimonial o fiscal de la demanda; el número de procesos similares; la reiteración de los fundamentos fácticos que dan origen al conflicto o de los aspectos jurídicos involucrados en el mismo; la materia u objetos propios del proceso y la trascendencia jurídica del proceso por la creación o modificación de un precedente de jurisprudencia (Subraya de la Sala).

En virtud de lo anterior, a través del artículo 7.º de la Resolución n.º 421 de 2014, la directora general de la ANDJE delegó en el director de Defensa Jurídica la función de intervenir en los procesos judiciales que se determine, en 49 Con el memorial que contiene la solicitud de revisión eventual, el abogado Juan Paulo Serrano Roa adjuntó dos poderes otorgados;

(i) por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en uso de las facultades delegadas por el ministro de la citada cartera, mediante el literal g) del artículo 1.º de la Resolución núm. 0022 de 18 de octubre de 2011 «[a]ctuar como apoderado y conferir poder a los abogados de la planta de personal del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como a los Asesores y Abogados externos contratados por el Ministerio para que lo representen en todos los procesos, audiencias de conciliación, pactos de cumplimiento y demás actuaciones» y (ii) por el director de defensa jurídica de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, en uso de las facultades delegadas por el director general de la citada agencia, mediante el numeral 2º del artículo 7,º de la Resolución núm. 421 de 10 de diciembre de 2014 «[o]torgar poderes especiales al personal de esa Dirección o a abogados externos, con el fin que actúen como apoderados, mandatarios o agentes, para que asuman la representación judicial de la Nación, del Estado colombiano, de otra entidad pública o de la propia Agencia, o actúen como intervinientes en defensa de los intereses litigiosos de la Nación», índice 15 de SAMAI del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01. 50 «Por medio del cual se establecieron los objetivos y la estructura de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado».

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 28 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procura de la defensa de los intereses litigiosos de la Nación, ante lo cual, para ejercer dicha función también podrá otorgar poderes especiales al personal de la dirección o a abogados externos. En consecuencia, la ANM y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tienen legitimación en la causa por activa, al conformar el extremo pasivo del proceso de acción de grupo, con radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224- 01.

A su vez, la ANDJE porque actuó en calidad de interviniente y, por ende, también se encuentra legitimada para solicitar la revisión eventual de la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó. 3.1. Oportunidad El término para la interposición de la solicitud de revisión eventual debe contabilizarse a partir de la ejecutoria la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, la decisión objeto de revisión eventual fue objeto de solicitud de adición y aclaración decidida negativamente por auto interlocutorio de 18 de agosto de 2022, notificado por medio de envío de mensaje por correo electrónico a los sujetos procesales el día 23 siguiente51, por tanto, como la Secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó notificó el auto interlocutorio de forma personal y no por estado, debe entenderse que la sentencia de segunda instancia quedó notificada el día 25 de ese mes y año, atendiendo a las previsiones del artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 205 del CPACA, por ende, la sentencia cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP52, esto es, el 30 de agosto de 202253.

Las solicitudes de revisión fueron presentadas el 1.º y 2 de septiembre de 202254, por parte de la ANM, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANDJE, es decir, dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de la providencia que se pide revisar, En consecuencia, la Sala concluye que el mecanismo de revisión eventual se ejerció oportunamente. 51 Índice 13 de SAMAI del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01. 52 «[…] Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 53 En atención a que los días 27 y 28 de agosto de 2022 eran inhábiles. 54 Índices 15 y 16 de SAMAI.

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 29 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, debe precisarse que, en el auto de 15 de septiembre de 202255, el Tribunal Administrativo del Chocó solo concedió la solicitud de revisión que presentaron la ANDJE y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pero no se pronunció sobre el reconocimiento de personería al profesional del derecho que radicó, oportunamente, la solicitud de revisión. Por tanto, en esta providencia se realizará el respectivo reconocimiento de acuerdo con los poderes aportados56.

Igualmente, en la mencionada providencia el Tribunal Administrativo del Chocó tampoco se pronunció respecto de la solicitud de revisión que la ANM radicó el 1.º de septiembre de 2022 57. En todo caso, según la documental que obra en el índice 16 de SAMAI del trámite del proceso de acción de grupo y de acuerdo con lo explicado, resulta oportuna y, en consecuencia, sus argumentos serán tenidos en cuenta en esta providencia. 2.3.

Providencia objeto de solicitud de selección de revisión eventual La sentencia cuya revisión se solicita, fue proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 27 de mayo de 2022, en segunda instancia, en el proceso promovido por un grupo de personas que pretendían la reparación de los daños causados por una presunta falla del servicio por omisión en el municipio de Río Quito.

En consecuencia, se satisface el presupuesto según el cual, la decisión objeto de revisión eventual debe ser una providencia que ponga fin al proceso y no sea susceptible de medios de impugnación. 2.4 Finalidad de unificar jurisprudencia y sustentación razonada de las solicitudes de revisión De acuerdo con las solicitudes de revisión eventual presentadas, las peticionarias expusieron varios puntos en común y, en su criterio, consideran que es necesario un pronunciamiento unificador del pleno de la corporación en materia de la acción de grupo, dada la disparidad de materias y criterios tratados en la sentencia de 27 de mayo de 2022 y las posturas jurisprudenciales del Consejo de Estado.

Por efectos metodológicos, la Sala enlista los temas propuestos y que se encuentran relacionados con: (i) La falta de legitimación en la causa por activa, porque no existen criterios para acreditar la pertenencia y debida conformación del grupo de demandantes. 55 Índice 18 de SAMAI, del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 56 Ver pp. 49 de esta providencia. 57 El asunto ingresó al Despacho del ponente el 24 de noviembre de 2022, según el índice 3 de SAMAI del trámite ante esta corporación. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 30 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) La falta de legitimación en la causa por pasiva y la imputación de responsabilidad por el daño ambiental en materia de minería ilegal, dado que, se deben establecer criterios de acuerdo con las competencias de cada entidad, a su juicio, no era viable condenar a la ANM y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, porque dentro de sus funciones no están las de vigilar y controlar dicha actividad.

(iii) Criterios unificados en cuanto a la carga de la prueba de los perjuicios materiales e inmateriales por parte de los demandantes, cuando se comprueba que no existió el perjuicio de cada individuo que conformó el grupo actor. (iv) La prueba del daño antijurídico a indemnizar. Esto es, si el daño ambiental es suficiente o se deben probar individualmente los perjuicios respecto de cada demandante de forma, personal, cierta y directa.

(v) Las causales de exoneración de responsabilidad en materia de minería ilegal, la culpa exclusiva y la participación en la generación del daño antijurídico por parte de las víctimas. (vi) La condena a imponer y la determinación del quantum, dado que no existe claridad en los criterios para que la autoridad judicial reconozca la indemnización colectiva de que trata el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, en virtud del principio de equidad y de reparación integral, cuando no exista prueba de los perjuicios materiales e inmateriales respecto de cada individuo que conformó el grupo de demandantes.

Respecto de los temas descritos ut supra en los numerales (i), (iii), (iv), y (vi), la Sala considera que no es necesario unificar la jurisprudencia porque esta corporación abordó y realizó un pronunciamiento al respecto, entre otros, y decantó las diversas posturas jurisprudenciales divergentes en la acción de grupo58, con supuestos similares a los expuestos en esta oportunidad.

En efecto, en sentencia de 10 de junio de 2021, la Sala Uno Especial de Decisión de esta corporación resolvió:

QUINTO: UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado con respecto a los criterios para determinar el grupo afectado y la individualización de sus miembros, en el sentido de señalar que para determinar un grupo se debe identificar el hecho generador del daño para establecer si este hecho tuvo una relación causal con los daños sufridos por los miembros del grupo.

Con 58 Debe precisarse que el artículo 270 del CPACA establece «[s]entencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009» [negrilla de la Sala].

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 31 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto al establecimiento de criterios uniformes para la individualización de los miembros de cada grupo, la Sala considera que no es posible fijar una taxonomía de los mismos dadas las circunstancias específicas de cada caso concreto.

SEXTO: UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado con respecto al tratamiento de la indemnización colectiva prevista en la Ley 472 de 1998, en el sentido de acoger el criterio señalado por la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia del 29 de octubre de 2015, exp. 2002-00351, C.P Ramiro Pazos Guerrero, según la cual la indemnización colectiva corresponde a la sumatoria de los perjuicios que individualmente se tasen para cada miembro del grupo.

(negrilla de la Sala). En cuanto a los criterios para determinar la pertenencia del grupo afectado y la individualización de sus miembros, en la referida sentencia de unificación, se explicó en lo que atañe al punto (i) de las solicitudes de este caso: [L]la jurisprudencia de la Corporación ha desarrollado dos posturas en torno a la determinación de los criterios para identificar a los miembros de un grupo.

La primera de ellas alude a la i) identificación de los hechos dañosos uniformes para el grupo y ii) el respectivo análisis de su vinculación causal con los daños sufridos por sus miembros, mientras que la segunda recurre a la concurrencia de tres elementos, a saber: i) un mismo hecho o conjunto de hechos dañinos, esto es, identidad de la acción u omisión o de la conducta dañina, ii) que el hecho o hechos sean imputables a un mismo autor (o autores), que será la parte demandada y iii) una relación de causalidad próxima y determinante entre el hecho o hechos atribuibles al demandado y la lesión o daño antijurídico sufridos por los miembros del grupo59.

En este punto, la Sala considera que la segunda de las posturas sostenida por la Corporación desborda el contenido de lo previsto en los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, toda vez que en esas disposiciones se señala que la uniformidad se predica respecto de la causa del perjuicio, cuestión que no incluye la atribución de los hechos dañosos a un determinado sujeto, pues esta cuestión corresponde a un análisis propio de la imputación del daño y no del elemento previo de la determinación del grupo.

Por esta razón, no será acogida como la tesis jurisprudencial unificada sobre la materia. En otras palabras, como criterio de identificación del grupo no puede tenerse en cuenta la imputación o atribución de los hechos a los demandados, por cuanto este es un elemento propio del juicio de responsabilidad, una vez constatada la existencia y magnitud del daño acreditado por el grupo demandante.

Para que sea procedente una acción de grupo es necesario que la misma permita la decisión unitaria de la controversia y para ello se requiere la existencia de aspectos de hecho o de derecho comunes (condiciones uniformes) entre los miembros del grupo. No se trata de que las situaciones particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas o iguales, pues es claro que pueden resultar perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad (tanto el quantum como la modalidad: patrimoniales, morales, etc.), sino que es necesario que entre las mismas exista un común 59 «202 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 47001- 23- 33-000-2015-00205-01. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; 28 de agosto de 2017; Radicado: 41001- 23-31-000-2004-00120-01; 6 de diciembre de 2017». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 32 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denominador o núcleo que pertenece o se extiende a todos ellos, derivado de la conducta dañina del demandado.

Dicho esto, procede la Sala a unificar la jurisprudencia de la Corporación sobre los criterios a partir de los cuales se determinan los miembros de un grupo. Esto se hace acogiendo el criterio jurisprudencial fijado en la providencia del 2 de agosto de 2006[60], en el sentido de señalar que, para tal determinación: Primero, se debe identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si éstos son uniformes para todo el grupo; y segundo, mediante el análisis de la teoría de la causalidad adecuada, que permite un mayor enfoque jurídico, determinar si éstos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo.

El resultado de este análisis debe ser la identidad del grupo, como pluralidad de personas que sufren unos daños originados en uno o varios hechos generadores comunes a todos; si se descubre lo contrario, en cualquiera de los dos pasos, debe concluirse la inexistencia del grupo y por consiguiente la improcedencia de la acción”. Ahora bien, en relación con el establecimiento de criterios uniformes para la individualización de los miembros del grupo, la Sala considera pertinente precisar que, dada la multiplicidad de situaciones y daños que pueden alegarse en la acción de grupo, resulta inviable identificar todos los criterios para la identificación de sus miembros, toda vez que esta cuestión dependerá en cada caso particular de las circunstancias específicas en que se ocasionó el daño cuya reparación se pretende, con la salvedad de que a cada persona, en aplicación de la carga de la prueba prevista en el artículo 177 del CPC -art. 167 CGP- que pretenda integrarse en el respectivo grupo, le corresponderá acreditar que sufrió un daño antijurídico derivado de la misma causa compartida por el grupo, así como demostrar su causalidad.

Asimismo, sobre los temas de carga de la prueba de los perjuicios materiales e inmateriales por parte de los demandantes, el daño antijurídico a indemnizar, la prueba de los perjuicios respecto de cada demandante de forma individualizada y la cuantificación de las condenas producto de la indemnización colectiva de que trata el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, en virtud del principio de equidad y de reparación integral, la Sala cita el acápite pertinente in extenso de la sentencia de unificación de 21 de junio de 2021, con el fin de dilucidar que los puntos (iii), (iv) y (vi) que se proponen ya fueron decantados por esta corporación: El artículo 65 de la Ley 472 de 1998 establece que la sentencia que acoja las pretensiones incoadas en la acción de grupo dispondrá, entre otros, del reconocimiento de una indemnización colectiva que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales. 60 «206 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 25000-23- 24-000-2005-00495-01 MP. Ramiro Saavedra Becerra; 2 de agosto de 2006». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 33 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cumplimiento de ese precepto normativo, y en atención al objeto y propósito que tiene la acción de grupo en el ordenamiento jurídico colombiano, el Consejo de Estado ha sostenido que, como se verá con precisión más adelante, la indemnización colectiva no se reconoce a partir de asignaciones abstractas a un conglomerado de personas, sino que debe estar compuesta por la sumatoria de los valores a reconocer a cada miembro del grupo, según sea la tasación de los respectivos perjuicios.

Sin embargo, hay eventos en los que, a pesar de encontrarse acreditado el acaecimiento de un daño antijurídico, no es posible determinar el valor de los perjuicios individuales, dada la ausencia de pruebas que demuestren el quantum indemnizatorio, debido a la imposibilidad o alta dificultad de su acopio. La Sala resalta que el punto de derecho fue abordado en la sentencia del 1° de octubre de 2019, proferida en el expediente 05001-23-31-000-2003-03502- 02(AG)REV [61], mediante la cual se resolvió una revisión eventual.

En esta providencia la Corporación tuvo oportunidad de estudiar la demanda interpuesta por un grupo de personas en contra del Instituto Nacional de Vías, del Departamento de Antioquia, del Municipio de Medellín y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por los daños materiales e inmateriales sufridos con ocasión de los deslizamientos de tierra que produjo la ejecución del proyecto vial Aburrá – Río Cauca.

Al resolver el conflicto puesto a su consideración, esta Corporación señaló que se pronunciaría sobre los siguientes aspectos: En atención a las problemáticas que plantea el caso y a los temas seleccionados por la Sección Tercera al momento de escoger el asunto, la Sala verificará el estado de la jurisprudencia sobre los siguientes temas: (i) Procedencia de la tasación de la indemnización de perjuicios mediante una suma global a favor del grupo, sin precisión sobre la reparación que corresponde en forma particular a cada demandante y forma de reconocer las indemnizaciones a los afectados no demandantes.

(ii) Presupuestos para la reparación del daño moral derivado de las pérdidas o afectación a bienes materiales[62]. En la providencia en comento, luego de hacer un detallado recuento de los antecedentes jurisprudenciales aplicables, se precisó que la indemnización colectiva de que trata el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la sumatoria del perjuicio liquidado para cada uno de los miembros del grupo -incluyendo los que estimativamente se considere que concurrirán luego de haberse proferido el fallo- y se indicó que no es estrictamente necesario que todos los miembros del grupo acrediten los perjuicios sufridos individualmente a efectos de liquidar su indemnización, siempre que existan elementos objetivos que permitan efectuar la respectiva tasación. Esto se adujo en los siguientes términos: El anterior recuento de algunas decisiones relevantes en materia de acciones de grupo permite verificar que, conforme al tenor del artículo 65 de la Ley 427(sic) de 1998, las indemnizaciones se han fijado, como lo dispone 61 «209 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicado: 05001-23-31-000-2003- 03502-02(AG)REV. MP. Ramiro Pazos Guerrero; 1° de octubre de 2019». 62 «210 Ibíd». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 34 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ley, en sumas globales de dinero a favor del grupo afectado, con estimativos a favor de quienes no concurren como demandantes y sin perjuicio de la reparación de aquellos daños individuales debidamente comprobados.

Las posturas que en algún momento exigieron demostración individual de perjuicios correspondieron a decisiones aisladas que fueron superadas por la jurisprudencia de la Corporación […] 3.1. ¿La indemnización colectiva en las acciones de grupo debe individualizar el valor de la indemnización particular que corresponde a cada integrante del grupo? Así las cosas, aunque los daños provengan de una causa o fuente común, corresponde al juzgador analizar los efectos lesivos frente a cada afectado, lo que permite realizar diferenciaciones particulares entre los distintos beneficiarios de la condena, atendida las diferencias en las afectaciones que se evidencien en cada caso particular […] La misma norma [Ley 472 de 1998] prevé que, en atención a las particulares circunstancias de cada caso, el grupo se divida en subgrupos, lo que permite estimar la reparación a favor de quienes acreditaron perjuicios particulares mayores o que admiten una tasación distinta a la de los demás. Así las cosas, el hecho de escoger la vía colectiva en busca de la reparación de un daño no puede interpretarse como una renuncia a la garantía de reparación integral y, en tal virtud, conservan el derecho a ser indemnizados plenamente, en la medida de su comprobación. 3.2.

¿La indemnización colectiva debe incluir únicamente la reparación para los accionantes o incluir una provisión para sufragar la reparación de quienes soliciten la reparación en forma posterior a la sentencia? [L]a sentencia debe provisionar lo necesario para la reparación de quienes, pese a no haber fungido como demandantes, hagan parte del grupo afectado, pues de lo contrario se afectaría el derecho a la reparación integral de quienes sí participaron como demandantes, al verse necesariamente disminuida su participación en la indemnización colectiva que, al final, deberá ser distribuida entre todos los beneficiaros, demandantes o no; en efecto, de acuerdo con la ley, “la integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el monto de la indemnización contenida en ella”, de donde surge palmaria la necesidad de que la indemnización colectiva incluya lo necesario para la reparación de quienes se hagan parte del grupo en forma posterior al fallo […] 3.3.

¿La indemnización colectiva solo puede incluir aquellos perjuicios perfectamente individualizados y demostrados o basta la acreditación del carácter de víctima para que puedan repararse los daños con base en criterios objetivos o, en subsidio, en criterios de equidad? Sin duda, quienes no se han hecho parte no tendrán la posibilidad de acreditar sus afectaciones individuales; sin embargo, dicha dificultad no está llamada a impedir la reparación de todos ellos, según se verificó en precedencia y, por el contrario, justifica la existencia de las acciones colectivas en tanto permiten superarla sin desmedro de los afectados y garantizan que una decisión judicial pueda cobijar inclusive a quienes no tenían la posibilidad de accionar […] Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 35 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, aunque se carezca de elementos particulares frente a cada afectado, es tarea del juez identificar aspectos o características comunes del daño conforme a las cuales sea posible estimar, con base en criterios objetivos, la medida del daño y su reparación. Para ejemplificar lo expuesto, la Sala se remite a la ya citada sentencia proferida en el año 2015 por la Subsección B de la Sección Tercera63, en la que se imponía reparar los daños sufridos por agricultores de una zona que se inundó con ocasión de hechos imputables a la administración demandada, con la consecuencial afectación de los cultivos.

La sentencia debía reparar a los agricultores de la zona y, para ello, aunque no se conocía específicamente el cultivo de cada afectado, se hizo uso de la información sobre la totalidad del área afectada, se determinó el valor promedio de producción de la hectárea de acuerdo con los cultivos propios del lugar y la indemnización colectiva se calculó de cara al valor de la totalidad de los cultivos perdidos, de modo que la cifra resultara suficiente para reparar a los reclamantes que no habían demandado, quienes debían probar el número de hectáreas de las que eran propietarios, poseedores o tenedores, de acuerdo con reglas determinadas en la sentencia, previa división en subgrupos respecto de aquellas zonas inundadas en forma total y de aquellas que solo lo fueron parcialmente.

Con todo, pueden existir eventos en los que resulta imposible establecer parámetros probatorios objetivos, como el acaecido en el caso de los afectados con el derrumbe ocurrido en el relleno sanitario Doña Juana, que imponen al juez acudir a criterios de equidad, como lo autoriza el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, con la precisión de que tal opción debe ser residual y aplicarse únicamente ante casos en que la prueba de los perjuicios resulta imposible o se carezca de elementos objetivos para la tasación de la indemnización, atendiendo siempre al número potencial de posibles víctimas, de modo que no garantice la reparación de todas ellas.

Como se aprecia, en las acciones colectivas, la ausencia de elementos de prueba que permitan individualizar los perjuicios no puede servir de título para denegar la reparación, pues ello desnaturalizaría el carácter diferencial que las inspira. En relación con estas consideraciones, la Sala Especial de Decisión expresamente señaló que el fallo se limitaba a verificar “el estado de la jurisprudencia sobre los temas de selección y descart[ó] la necesidad de unificar jurisprudencia sobre ellos, en tanto no encuentra criterios dispares de las diferentes Salas, Secciones o Subsecciones de la Corporación al respecto”.

La Sala comparte ese criterio, dado que, en la sentencia en comento, proferida el 1° de octubre de 2019, se efectuó un acucioso recuento jurisprudencial64 en torno al tratamiento de la indemnización colectiva en 63 «211 [Cita del texto original] Crf. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de octubre de 2015, exp. 2002-00351, MP.

Ramiro Pazos Guerrero». 64 «212 Específicamente, se analizaron las siguientes providencias: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2002-00226-01(AG). M.P.: Ricardo Hoyos Duque; 13 de mayo de 2004 (pescadores artesanales de Tumaco); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.

Radicado: 1999-01828-01 (AG). M.P.: María Elena Giraldo Gómez; 25 de noviembre de 2004 (habitantes de la vereda Caño Viejo - Palotal del municipio de Montería); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2001-00948 (AG-00948). M.P. Ruth Stella Correa Palacio; 6 de noviembre de 2005 (habitantes de Algeciras, Huila);

Consejo de Estado. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 36 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acciones de grupo, en el que se concluyó que los pronunciamientos de la Corporación son unívocos en señalar que aquella corresponde a la sumatoria de los perjuicios que individualmente se tasen para cada miembro del grupo, razón por la cual se considera innecesario dictar una sentencia de unificación al respecto, dado que no existe disparidad de criterios sobre el punto de derecho puesto a consideración de la Corporación en sede de revisión eventual.

Ahora bien, en lo relativo a la liquidación del perjuicio individual, vale la pena destacar que, una lectura de esas mismas providencias permite concluir que la Corporación ha aceptado que, para efectos de tasar el perjuicio individual para los miembros del grupo, se puede acudir al criterio de la equidad consagrado en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, siempre que la prueba de los perjuicios resulte imposible o se carezca de elementos objetivos para la tasación de la indemnización [negrillas de la Sala].

En cuanto a los criterios que permiten el reconocimiento de perjuicios morales a favor de sujetos de especial protección constitucional, la Sala Uno Especial de Decisión del Consejo de Estado fijó las siguientes reglas: [L]a Sala considera que, al momento de analizar la existencia de un daño a los bienes constitucional y convencionalmente protegidos, el razonamiento que debe hacer el juez competente debe tener como premisa mayor la Constitución Política, los Tratados Internacionales que regulen la materia, -de ser necesario, que estén ratificados por Colombia-, y que reconozcan un interés jurídico protegido aplicable en el caso concreto.

Así, si en el proceso queda debidamente probado que hubo una afectación a un derecho reconocido a las comunidades afrodescendientes en su calidad de sujetos de especial protección constitucional, este daño será indemnizable, por lo que se deberá ordenar su debida reparación, la cual, según el carácter del daño y la necesidad de repararlo integralmente podrá o no ser de carácter pecuniario.

De esta manera, señalados los parámetros bajo los cuales la jurisprudencia actualizada del Consejo de Estado reconoce daños inmateriales, la Sala unifica la jurisprudencia de esta Corporación, i) con base en el criterio reiterado, pacífico y consolidado, según el cual el reconocimiento de las tres tipologías de daño inmaterial está sujeto a que se pruebe el mismo junto con sus características de cierto, personal y directo; ii) frente al reconocimiento de las tipologías de daño moral y daño a la salud, el hecho de que un sujeto de especial protección constitucional intervenga no es un criterio determinante a la hora de examinar si se causó el daño, puesto que en todo caso, se debe demostrar su correspondiente afectación en las esferas que estas tipologías protegen; por el contrario, iii) al momento de reconocer la tipología de bienes constitucional y convencionalmente protegidos, la situación de vulnerabilidad del sujeto de especial protección Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Radicado: 2002-00614-01 (AG). MP. Alier Hernández; 26 de enero de 2006 (desplazados del municipio de Ciénaga, Magdalena); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2001-00213. MP. Ruth Stella Correa Palacio; 26 de febrero de 2006 (desplazados del corregimiento de La Gabarra, municipio de Tibú);

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 250002326000199900002 04 y 2000-00003-04. MP. Enrique Gil Botero; 1 de noviembre de 2012 (relleno Doña Juana); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2002-00351. M.P.: Ramiro Pazos Guerrero; 29 de octubre de 2015 (afectados con la ejecución del proyecto vial Fuente de Oro a Puerto Lleras, Meta)».

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 37 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional hace que el juez competente deba evaluar si se violó un interés jurídicamente protegido tanto por el ordenamiento jurídico nacional como por los instrumentos de derecho internacional aplicables al caso, por último, iv) cuando se trate de una acción de grupo, el reconocimiento de estos perjuicios estará ligado a que la persona sea reconocida, en las oportunidades previstas por la Ley 472 de 1998, como integrante del grupo demandante [negrillas de la Sala].

En atención a que los puntos que refieren a los temas probatorios frente al daño antijurídico y su cuantificación en materia de las acciones de grupo, ya cuentan con una postura unificada, la Sala descarta la supuesta contradicción que la ANDJE y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pretendieron justificar para tal finalidad al hacer mención a las sentencias de 5 de julio de 2018, radicación n.º 52001-23-31-000-1998-00091-02, de 14 de septiembre de 2015, radicación n.º 52001-23-31-000-1998-00097-02 y 29 de agosto de 2014, radicación n.º 52001-23-31-000-1998- 00098-01, dictadas por esta corporación en materia de reparación directa.

Ahora bien, la Sala debe precisar que la sentencia de unificación de 10 de junio de 2021 fue citada en la decisión de 28 de febrero de 2022, radicación n.º 27001-23-33-000-2013-00151-03. La ANDJE y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible señalaron que, en segunda instancia, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió la acción de grupo en la que se pretendió el reconocimiento de perjuicios materiales e inmateriales causados por la explotación y extracción minera en la cuenca del Río Las Ánimas - municipio de Unión Panamericana, para sustentar que existe contradicción con la decisión objeto de revisión. No obstante, los supuestos fácticos difieren sustancialmente de los resueltos en la sentencia de 27 de mayo de 2022, toda vez que en el caso del Río Las Ánimas no se accedió al reconocimiento de la indemnización colectiva, artículo 16 de la Ley 472 de 1998, según la sentencia de 28 de febrero de 2022, porque los integrantes del grupo actor no demostraron que eran residentes de la zona afectada con la actividad minera en el municipio de Unión Panamericana, en el proceso no se acreditó por medio de «acta, censo o documento similar […] la población afectada con la actividad minera y residente en la ribera del río Las Ánimas y demás fuentes hídricas del municipio de Unión Panamericana».

Además, porque «en el recurso de apelación», que valga precisar fue presentado por el extremo activo del proceso, «no se insistió en la acreditación de los supuestos para el reconocimiento de los perjuicios materiales e inmateriales individuales negados en la primera instancia» y, en la demanda, no se solicitó la indemnización colectiva, de ahí que, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicara a los recurrentes que «no pueden modificar la causa petendi a través del recurso de apelación».

De acuerdo con lo anterior, sustancial y probatoriamente, son casos diferentes y, por ende, las conclusiones son distintas, pues como se señaló en los Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 38 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co antecedentes de esta providencia en el caso del Río Quito sí se solicitó la indemnización colectiva desde la presentación de la demanda y, como se deriva de las manifestaciones de las propias solicitantes en revisión, la sentencia de 27 de mayo de 2022 incurrió en una indebida valoración probatoria, bajo su argumento de que «las pruebas presentadas por el Alcalde del Municipio de Río Quito, esto es el Certificado de vecindad en donde se da cuenta que 1381 personas son habitantes de dicho ente territorial», reparo con el cual se alegó que el grupo no podía estar conformado por las 7.005. personas que se determinaron en la indemnización colectiva, pero que aceptan que sí son habitantes del municipio de Río Quito, planteamiento que dista, es decir, no es igual a la inexistencia de la prueba.

Por su parte, la ANM señaló que en sentencia de primera instancia, de 20 de febrero de 2020, radicación n.º 27001-23-31-000-2017-00050-00, en otra acción de grupo por afectación ambiental, producto de la minería ilegal, en el municipio de Bagadó, el Tribunal Administrativo del Chocó sí realizó el estudio de la pertenencia al grupo de cada uno de los demandantes y declaró la falta de legitimación en la causa por activa de algunos de ellos porque no demostraron que eran habitantes del ente territorial y, por tanto, considera que la contradicción en el mismo Tribunal es evidente.

Al respecto, la Sala advierte que la sentencia de 20 de febrero de 2020, no se encuentra en firme, fue objeto de recurso de apelación y actualmente se encuentra pendiente de resolver una nulidad procesal que la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación para que resuelva la primera instancia65. Por tanto, ante la falta del carácter de decisión definitiva, la decisión no puede servir de parámetro para advertir la contradicción que se alega.

Por otra parte, en cuanto a los temas que las entidades peticionarias consideran que ameritan un pronunciamiento unificador del pleno de la corporación, correspondientes a los temas (ii) y (v), su fundamentación no resulta razonada para que se seleccione en revisión este asunto. En efecto, en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva y la imputación de responsabilidad por el daño ambiental, dado que no era viable condenar a la ANM y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, porque dentro de sus funciones no corresponde las de vigilar y controlar la minería ilegal, la ANM hizo mención a la sentencia de segunda instancia de 29 de marzo de 2007, radicación n.º 19001-23-31-000-2003-01327-01, de la Sección Primera de esta corporación66.

Al respecto, es cierto que en dicha oportunidad se resolvió una acción popular que tuvo como supuestos fácticos y jurídicos las afectaciones a las garantías 65 Ver auto de 2 de agosto de 2022, MP. Fredy Ibarra Martínez, índice 44 de SAMAI, radicación n.º 27001- 23-31-000-2017-00050-01. 66 MP. Martha Sofía Sanz Tobón. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 39 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivas por la explotación minera ilegal en el Río Esmita, municipio de La Sierra, departamento del Cauca, pero en dicho caso no se libró de responsabilidad a ninguna autoridad del orden nacional como la ANM estima.

En dicho asunto no fue parte del extremo pasivo el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Las autoridades condenadas fueron del nivel territorial porque contra ellas se dirigieron las pretensiones de la demanda. Por tanto, no existe contradicción frente al proceso de acción de grupo que resolvió el Tribunal Administrativo del Chocó en donde sí se demandaron a las autoridades ambientales del nivel nacional y aquí solicitantes en sede de revisión. En cuanto a la sentencia de 7 de marzo de 2012 de la Subsección A de la Sección Tercera, radicación n.º 25000-23-26-000-1996-03282-01, la ANM citó un aparte de la decisión que define el alcance del título de imputación de la falla en el servicio por omisión. La Agencia sustentó que resulta necesario que se precisen las competencias y responsabilidades de las autoridades en cuanto a los daños ambientales y perjuicios individuales, producto de la minería ilegal en el país. Al respecto la Sala precisa que si bien el mismo título de imputación y funciones fueron objeto de pronunciamiento en el debate abordado por el Tribunal Administrativo del Chocó, el asunto analizado en la sentencia de 7 de marzo de 2012, correspondió a la Superintendencia de Notariado y Registro, en atención a que se le atribuyó la falla del servicio por la «inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de una escritura pública realizada de forma fraudulenta y la presunta falta de control por parte de la demandada para advertir tal irregularidad e impedir dicho registro», asunto que dista en punto a la protección del medio ambiente respecto de la actividad minera ilegal abordado en la sentencia de 27 de mayo de 2022.

Finalmente, la ANM sustentó que «la sentencia objeto del presente pronunciamiento contiene sendas irregularidades sustanciales que fueron puestas de presente por el mismo Consejo de Estado en el fallo de tutela del 9 de septiembre de 2021, con radicado No. 2019-04839 y que hoy se mantienen» y señaló decisiones de tutela que ampararon el derecho al debido proceso por defecto fáctico.

A su vez, los puntos que la ANDJ y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expusieron, también se fundamentan en la deficiencia en la valoración probatoria del Tribunal Administrativo del Chocó. Lo anterior, deja entrever que se trata de un aspecto jurídico que trasciende la interpretación y aplicación normativa para recaer en un tema de prueba y establecer la responsabilidad por falla en el servicio de vigilancia y control como autoridades ambientales y en cuanto a las razones eximentes de responsabilidad de culpa de la víctima y su participación en la producción del daño, excepciones que no fueron probadas, según se observa de la parte resolutiva de la sentencia de 27 de mayo de 2022.

En efecto, pese a que en el escrito se indica que no se pretende un nuevo debate probatorio, las mismos Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 40 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co peticionarias retoman los argumentos de inconformidad con la valoración probatoria, razón por la cual, se debe añadir que el legislador no dispuso este mecanismo excepcional como una instancia adicional para que el juez efectúe nuevamente la valoración y análisis probatorio de los elementos de juicio allegados al proceso con el propósito de revisar la decisión y obtener un pronunciamiento favorable a los intereses de las partes.

Luego entonces, en el caso concreto, la revisión eventual de la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó de 27 de mayo de 2022, no es el escenario ni el mecanismo idóneo para controvertir los errores de apreciación probatoria que los actores endilgaron al juez de instancia y que no fueron admitidos al resolver las apelaciones. Aunado a lo anterior, debe señalarse que de acuerdo con la jurisprudencia del pleno de la corporación67, la procedencia de la revisión eventual está supeditada, como se ha reiterado, a la necesidad de unificar criterios de interpretación jurisprudencial, de corregir aplicaciones indebidas de las hermenéuticas unificadas por parte de los tribunales administrativos o de establecer razonamientos uniformes respecto a un tema legal frente al cual se presenten divergencias, pero no es una herramienta para ejercer un control posterior de las decisiones que los tribunales administrativos han proferido, en ejercicio de las reglas constitucionales de la sana crítica probatoria y de la autonomía judicial68.

En este orden de ideas, para la Sala no existe necesidad de unificar jurisprudencia respecto de los puntos propuestos por parte de las solicitantes y la argumentación de los peticionarios no es suficiente ni evidencia contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la normativa que regula las funciones de control y vigilancia de la ANM y el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, respecto de la protección del medio ambiente afectado por la actividad de la minería ilegal.

En este orden de ideas, es claro que el proceso de la referencia no puede ser seleccionado, y así se decretará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 67 Consejo de Estado, radicación 20001-23-31-000-2007-00244-01(IJ) AG. 68 Cfr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, MP: José Roberto Sáchica Méndez, providencia de 30 de julio de 2020, radicación número: 05001-33-33-015- 2017-00399-01 (AP)REV.

Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 41 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.

RESUELVE

PRIMERO. No seleccionar para revisión la sentencia de 27 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notificar por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público.

TERCERO. Reconocer personería al abogado Juan Paulo Serrano Roa, identificado con la cédula de ciudadanía 1.110.482.501 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 203.817 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, conforme a los términos y facultades contenidas en los poderes obrantes en el expediente digital69.

Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, y dejar las constancias correspondientes por parte de la Secretaría General.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 69 índice 15 de SAMAI del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º: 27001-33-33-001-2009-00224-01.